Instytucje i źródła UE

PRAWO PIERWOTNE i PRAWO WTÓRNE UNII EUROPEJSKIEJ

Prawo unijne dzieli się na dwie grupy źródeł. Pierwsza, to prawo pierwotne (statutowe), które tworzone jest przez umowy międzynarodowe. Druga grupa to prawo wtórne, inaczej instytucjonalne, tworzone przez uchwały prawotwórcze organów UE. Aby dobrze zrozumieć tę dychotomię prawną, przyjrzyjmy się poszczególnym grupom. Prawo pierwotne i wtórne pozostają ze sobą w relacji podporządkowania. Jeśli prawo wtórne jest sprzeczne z pierwotnym, Trybunał Sprawiedliwości stwierdza jego nieważność. Do prawa pierwotnego należą umowy międzynarodowe (wraz z ich modyfikacjami i uzupełnieniami), ogólne zasady prawa (wypracowane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości), jaki i wspólnotowe prawo zwyczajowe. Na prawo pierwotne składają się m. in.

• Traktat paryski z 1951 r. (obowiązywał w latach 1952-2002)

• Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali

• Traktaty rzymskie z 1957 r. (weszły w życie w 1958 r.)

• Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą

• Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej

• Traktat z Maastricht z 1992 r. (wszedł w życie w 1993 r.)

• Protokół dotyczący Antyli Holenderskich z 1978 r.

• Traktaty budżetowe z 1970 i 1975 roku

• Traktat fuzyjny z 1965 r. (wszedł w życie w 1967 r.)

• Traktat zmieniający niektóre postanowienia Protokołu w sprawie Statutu EBI z 1975 r.

• Jednolity Akt Europejski z 1986 r. (wszedł w życie w 1987 r.)

• Traktat amsterdamski z 1997 r. (wszedł w życie w 1999 r.)

• Traktat nicejski z 2001 r. (wszedł w życie w 2003 r.)

• Traktat o przystąpieniu Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii z 1972 r. (wszedł w życie w 1973 r.)

• Traktat o przystąpieniu Grecji z 1979 r. (wszedł w życie w 1981 r.)

• Traktat o przystąpieniu Hiszpanii i Portugalii z 1985 r. (wszedł w życie w 1986 r.)

• Traktat o przystąpieniu Austrii, Finlandii i Szwecji z 1994 r. (wszedł w życie w 1995 r.)

• Traktat ateński z 2003 r. (wszedł w życie w 2004 r.)

• Traktat o przystąpieniu Bułgarii i Rumunii z 2005 r. (wszedł w życie 1 stycznia 2007)

• Traktat lizboński z 2007 r. (wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.).

Prawo pierwotne może również przybrać formę niepisaną. Należą do niej ogólne zasady prawa europejskiego. Są one wzorcem legalności dla aktów prawnych wydawanych przez organy UE. Jeśli akty te są niezgodne z ogólnymi zasadami prawa, mogą być unieważnione przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Przykładowe ogólne zasady prawa to zasada dobrej wiary, zasada posłuszeństwa prawu, czy znane jeszcze prawu rzymskiemu nullum crimen, nulla poena sine lege (nie ma przestępstwa i kary bez ustawy) lub ne bis in idem (nie można dwa razy procedować w tej samej sprawie). Kolejną formą niepisanego prawa pierwotnego jest unijne prawo zwyczajowe. Jest ono efektem praktyki wspólnotowej. Również międzynarodowe prawo zwyczajowe jest bezpośrednio skuteczne w przestrzeni wewnątrz-europejskiej. Ma rangę wyższą niż prawo wtórne, lecz niższą od prawa pierwotnego.

Do unijnego prawa pochodnego zaliczamy akty normatywne tworzone przez organy Wspólnoty/Unii, na podstawie przepisów zawartych w traktatach założycielskich. Akty prawa wtórnego dzielimy na dwie grupy: wiążące i niewiążące. Do aktów prawnych wiążących zaliczamy:

• Rozporządzenia - wiążą one w całości i są bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich. Bezpośrednie stosowanie polega na tym, że rozporządzeń tych nie trzeba inkorporować do krajowego porządku prawnego - nie trzeba wprowadzać nowych aktów prawnych pozwalających na stosowane rozporządzenia.

• Dyrektywy - wiążą one państwo członkowskie do którego są skierowane co do celów jakie mogą być osiągnięte. Pozostawiają one władzom swobodę wyboru środków i formę ich realizacji. Państwo członkowskie, by urzeczywistnić cele dyrektywy ma obowiązek zmienić, stworzyć bądź uchylić prawo wewnętrzne.

• Decyzje - obowiązują one w całości tych, do których są skierowane (np. konkretne państwo).

Do aktów prawa unijnego należą również zalecenia i opinie, które nie mają mocy wiążącej, jest to tzw. soft law (prawo miękkie).

ZASADY PRAWA EUROPEJSKIEGO

Solidarność jest jednym z najbardziej nośnych haseł dotyczących Unii Europejskiej. Stanowi przedmiot wielu deklaracji politycznych, ale także fundamentalną zasadę działania Unii. Artykuł 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) nakazuje państwom członkowskim podjęcie wszelkich możliwych środków służących wykonywaniu prawa europejskiego. Mają one powstrzymać się od działań, które by to utrudniały lub były sprzeczne z celami Unii. Definicja ta daleka jest zatem od potocznego rozumienia solidarności i w rzeczywistości koncentruje się na możliwie jak najskuteczniejszym urzeczywistnieniu celów UE. Mimo, że przytoczony artykuł nakłada obowiązki na państwa członkowskie, w wyniku orzecznictwa ETS uznano, że zasada solidarności dotyczy także instytucji unijnych. Do najważniejszych obowiązków Wspólnot należy respektowanie podstawowych interesów i struktur państw członkowskich, wspieranie organów państw członkowskich przy wykonywaniu prawa europejskiego, a także informowanie o planowanych działaniach i aktach prawnych. Bardzo często zdarza się, że politycy europejscy odwołują się do idei solidarności, chcąc wywalczyć korzystniejsze rozwiązania dla swoich krajów. W rzeczywistości zasada ta stawia interesy unijne ponad interesami państw członkowskich, więc postulaty takie są co najmniej chybione.

Zasada pierwszeństwa prawa unijnego stanowi naczelną zasadę ustrojową unijnego porządku prawnego. Zapewnia ona efektywne i jednolite stosowanie prawa unijnego na terytorium wszystkich państw członkowskich, gwarantując tym samym najpełniejszą realizację celów wynikających z Traktatów Założycielskich. Aktualny kształt i zakres zastosowania zasady pierwszeństwa prawa unijnego stanowi efekt wieloletniej pracy orzeczniczej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zasada pierwszeństwa prawa europejskiego w swej istocie stanowi nakaz zapewnienia wszystkim normom prawa unijnego przewagi w razie konfliktu z jakąkolwiek wcześniejszą lub późniejszą normą krajową w każdym państwie członkowskim. Należy zarazem podkreślić, iż Trybunał Sprawiedliwości opowiada się za pierwszeństwem stosowania prawa europejskiego, a zatem sprzeczna z prawem europejskim norma prawa krajowego nie traci automatycznie mocy obowiązującej, lecz zostaje jedynie wyłączona możliwość jej stosowania w konkretnych przypadkach, które skutkują powstaniem kolizji. Zakres przedmiotowy zasady pierwszeństwa jest szeroki. Z pierwszeństwa korzystają bowiem wszystkie normy prawa europejskiego, zawarte zarówno w prawie pierwotnym, jak i w wiążących aktach prawa pochodnego oraz umowach międzynarodowych (muszą one jednak spełniać warunek bezpośredniej skuteczności). Zasada prymatu prawa europejskiego wyłącza możliwość powołania się przez państwo członkowskie na jakiekolwiek normy krajowego porządku prawnego, które byłyby wyłączone spod obowiązywania zasady nadrzędności, w tym także na normy konstytucyjne, niezależnie od tego czy są one normami wcześniejszymi czy późniejszymi. Zakres podmiotowy tej zasady obejmuje wszystkie organy publiczne, centralne i lokalne, ilekroć staną one przed koniecznością rozstrzygnięcia kolizji normy prawa europejskiego z prawem krajowym, w szczególności zaś odnosi się do organów stosujących prawo - sądów i organów administracyjnych. W przypadku zaistnienia kolizji pomiędzy prawem europejskim a prawem krajowym każdy organ administracji państwowej oraz sąd państwa członkowskiego, rozpatrujący sprawę zobowiązany jest do odmowy zastosowania sprzecznej z prawem europejskim normy prawa krajowego.

Zasada autonomii to pierwsza z zasad wywiedziona z orzecznictwa Trybunału. W 1963 roku w wyroku w sprawie Van Gend en Loos ETS stwierdził, że WE stanowią nowy porządek prawny, autonomiczny względem wewnętrznych systemów prawnych państw członkowskich. Owa autonomia wynika również z faktu, że prawo wspólnotowe nie jest ani prawem międzynarodowym ani krajowym, stad wynika tez jego specyficzność. Orzeczenie to stało się fundamentalne dla dalszego rozwoju Wspólnot, poprzez konsekwencje jakie za sobą pociągnęło. Stwierdzenie autonomiczności prawa wspólnotowego skutkowało tym, że ETS uznał siebie za jedyny uprawniony organ sądowy do rozstrzygania spraw dotyczących Wspólnot, oraz ich członków (nawet jeśli stroną w sporze są państwa trzecie lub inne organizacje międzynarodowe). W doktrynie istnieje spór co do takiego wytyczenia granic jurysdykcji ETS, co wymusza dookreślenie kompetencji ETS i jaśniejsze sformułowanie zasady autonomii prawa europejskiego.

Zasada subsydiarności wiąże się z terminem subsydiarność (z łacińskiego słowa subsydium, co oznacza wsparcie, pomoc - stąd druga nazwa tej zasady - pomocniczość). Na długo przed powstaniem Unii zasada ta pojawiła się w nauce społecznej kościoła. Najogólniej rzecz ujmując można stwierdzić, że subsydiarność oznacza ograniczenie działań władzy do niezbędnej pomocy, wsparcie względem obywateli. W takim duchu utrzymana jest encyklika Quadragesimo Anno. Papież Leon XIII pisał w niej: „Jest niesprawiedliwością, poważnym złem i zakłóceniem właściwego porządku, jeśli duża i wyższego rzędu organizacja przypisuje sobie funkcje, które skutecznie mogą być wykonywane przez ciała mniejsze i niższego rzędu”. Subsydiarność została wprowadzona do prawa traktatowego przez Jednolity Akt Europejski, ale początkowo dotyczyła wyłącznie polityki ochrony środowiska. Dopiero Traktat z Maastricht rozciągnął jej stosowanie na wszystkie dziedziny, które nie należą do kompetencji wyłącznych UE. W odniesieniu do UE subsydiarność oznacza, że jest ona uprawniona do podjęcia działań tylko wtedy, gdy ich cele nie mogą być osiągnięte na niższym szczeblu, a zatem przez państwa członkowskie. Poza tym podejmowane środki powinny być jak najprostsze i realizowane na szczeblu możliwie najbliższym obywatelowi.
Z zasady tej wynikają dla UE dwa obowiązki: negatywny - powstrzymanie się od działań, gdy nie są one konieczne i pozytywny - pomoc państwom członkowskim, gdy tego potrzebują. Praktycznym przejawem stosowania subsydiarności jest obowiązek uzasadniania zgodności proponowanych przez Komisję Europejską aktów prawnych z zasadą pomocniczości. Oprócz tego raz w roku Komisja przedkłada Radzie Europejskiej i Parlamentowi Europejskiemu raport na temat przestrzegania w Unii Europejskiej subsydiarności. Zasada ta odnosi się zatem nie tylko do podziału zadań między instytucje UE i władze państw członkowskich, ale także wyznacza granice prawodawstwa europejskiego.

Zasada proporcjonalności jest uzupełnieniem idei subsydiarności. Zgodnie z nią środki podejmowane na szczeblu unijnym muszą być adekwatne do wyznaczonych zadań.
Zastosowany instrument prawny pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności, jeśli jest: Odpowiedni - taki, dzięki któremu dany cel będzie możliwy do osiągnięcia; Konieczny - taki, bez którego osiągnięcie danego celu jest niemożliwe; Proporcjonalny sensu stricte - taki, który w jak najmniejszym stopniu stanowi przeszkodę w wykonywaniu innych celów

Praktycznym przejawem przestrzegania tej zasady jest wyrażony w Traktacie Amsterdamskim obowiązek podawania w uzasadnieniach do proponowanych aktów prawnych informacji na temat spełnienia wymogów proporcjonalności. Przedstawione powyżej zasady sprawiają, że instytucje UE mają ograniczoną możliwość przekraczania swoich uprawnień. Tym samym chronią interesy państw członkowskich przed niepożądanym działaniem UE.

RADA EUROPEJSKA

Radę Europejską utworzono w 1974 roku jako nieformalne forum dyskusji między szefami państw i rządów. Szybko stała się ona organem ustalającym cele Unii we wszystkich dziedzinach jej działalności oraz wyznaczającym drogę realizacji tych celów. Status formalny zyskała dzięki traktatowi z Maastricht z 1992 roku, w którym jej funkcję zdefiniowano jako dawanie Unii impulsów niezbędnych do rozwoju oraz określanie ogólnych politycznych kierunków tego rozwoju. Od 1 grudnia 2009 r. na mocy traktatu z Lizbony Rada Europejska jest jedną z siedmiu instytucji Unii. Rada Europejska wskazuje Unii Europejskiej ogólny kierunek działań politycznych i wytycza jej ogólne priorytety. Wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony 1 grudnia 2009 r. zyskała status instytucji. Jej przewodniczącym został Herman Van Rompuy. Od stycznia 2010 r. przygotowuje on posiedzenia Rady Europejskiej i tym posiedzeniom przewodniczy. Rada Europejska daje Unii impulsy niezbędne do rozwoju oraz określa ogólne kierunki działań i priorytety polityczne. Nie pełni ona funkcji ustawodawczej. W skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw lub rządów państw członkowskich, a także jej przewodniczący oraz przewodniczący Komisji. W jej pracach uczestniczy wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Jeżeli wymaga tego porządek obrad, członkowie Rady Europejskiej mogą podjąć decyzję, że będzie im towarzyszył jeden z ministrów, a przewodniczącemu Komisji - członek Komisji. Rada Europejska - zwoływana przez przewodniczącego - zbiera się dwa razy w ciągu półrocza. Jeżeli wymaga tego sytuacja, przewodniczący zwołuje nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej. Rada Europejska zwykle podejmuje decyzje w drodze konsensusu. W niektórych przypadkach podejmuje decyzje jednogłośnie lub kwalifikowaną większością głosów, zależnie od tego, co w danej sprawie mówi traktat. Rada Europejska wybiera przewodniczącego kwalifikowaną większością głosów. Kadencja przewodniczącego trwa dwa i pół roku i może zostać jednokrotnie przedłużona. Rada Europejska zwykle spotyka się w Brukseli w budynku "Justus Lipsius". Wspomaga ją Sekretariat Generalny Rady.

KOMISJA EUROPEJSKA

Komisja jest niezależna od rządów krajowych. Jej zadaniem jest reprezentowanie i ochrona wspólnych interesów całej Unii Europejskiej. Komisja przygotowuje wnioski dotyczące nowych aktów prawa europejskiego, które następnie przedkłada do zatwierdzenia Parlamentowi i Radzie. Jest również organem wykonawczym Unii - a więc odpowiada za wprowadzanie w życie decyzji Parlamentu i Rady. Oznacza to zarządzanie bieżącymi sprawami Unii Europejskiej, wdrażanie jej polityk, prowadzenie jej programów i dysponowanie jej środkami finansowymi. Podobnie jak Parlament Europejski i Radę, Komisję powołały do życia traktaty założycielskie UE w latach pięćdziesiątych XX w.

Komisja składa się z 27 członków - po jednym z każdego Państwa Członkowskiego. Terminu „Komisja” używa się w dwóch znaczeniach. Po pierwsze termin ten oznacza zespół 25 osób - po jednej osobie z każdego kraju - powołanych do kierowania tą instytucją i podejmowania decyzji. W drugim znaczeniu "Komisja" to sama instytucja i cały jej personel.

Nieformalnie członków Komisji nazywa się po prostu „komisarzami”. Wszyscy oni zajmowali wcześniej w krajach, z których pochodzą, stanowiska polityczne, wielu było ministrami. Jednak jako członkowie Komisji zobowiązani są do działania w interesie całej Unii, bez przyjmowania instrukcji od rządów krajowych. Nowa Komisja jest powoływana co pięć lat, w ciągu sześciu miesięcy od daty wyborów do Parlamentu Europejskiego. Przy jej powoływaniu stosuje się następującą procedurę:

• Rządy państw członkowskich uzgadniają między sobą, kogo nominować na nowego przewodniczącego Komisji.

• Kandydatura nominowanego na przewodniczącego Komisji jest następnie zatwierdzana przez Parlament.

• Nominowany na przewodniczącego Komisji, w porozumieniu z rządami państw członkowskich, wybiera pozostałych członków Komisji.

• Rada przyjmuje listę nominowanych osób kwalifikowaną większością głosów i przedkłada ją do zatwierdzenia Parlamentowi Europejskiemu.

• Parlament przesłuchuje każdą z nominowanych osób i wydaje opinię dotyczącą całego proponowanego składu Komisji.

• Po zatwierdzeniu przez Parlament Europejski przewodniczący i pozostali członkowie nowej Komisji zostają formalnie mianowani przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną głosów.

Komisja ponosi odpowiedzialność polityczną przed Parlamentem, który ma prawo odwołania całej Komisji poprzez przyjęcie wotum nieufności. Poszczególni członkowie Komisji muszą natomiast złożyć rezygnację na wniosek jej przewodniczącego, o ile pozostali komisarze wyrażają zgodę. Komisja uczestniczy we wszystkich sesjach Parlamentu, gdzie jej zadaniem jest wyjaśnianie i uzasadnianie swoich działań. Komisja odpowiada również regularnie na ustne i pisemne pytania poselskie. Bieżącymi sprawami Komisji zajmują się urzędnicy merytoryczni, eksperci, tłumacze pisemni i konferencyjni oraz personel sekretarski. Europejska służba cywilna liczy około 23 000 osób. Choć liczba ta może wydawać się wysoka, tak naprawdę nie dorównuje liczbie pracowników administracji typowego europejskiego miasta przeciętnej wielkości. Oficjalną siedzibą Komisji jest Bruksela.

Komisja Europejska pełni cztery podstawowe funkcje:

1. przedkłada Parlamentowi i Radzie do zatwierdzenia wnioski legislacyjne,

2. zarządza i wdraża unijne polityki oraz budżet UE,

3. egzekwuje stosowanie prawa europejskiego - wspólnie z TS

4. reprezentuje Unię Europejską na arenie międzynarodowej, na przykład negocjując umowy między UE a innymi krajami

Komisja posiada prawo „inicjatywy ustawodawczej”. Oznacza to, że jedynie Komisja odpowiada za opracowywanie wniosków nowych aktów prawa europejskiego, przedkładanych do zatwierdzenia Parlamentowi i Radzie. Wnioski te muszą mieć na celu ochronę interesów Unii i jej obywateli - a nie interesów konkretnych krajów czy też gałęzi przemysłu. Zanim Komisja przedłoży jednak jakikolwiek wniosek, musi zdobyć rozeznanie w nowych sytuacjach i problemach powstających w Europie i rozważyć czy przyjęcie aktu prawa europejskiego jest najlepszym sposobem radzenia sobie z nimi. Dlatego też Komisja jest w ciągłym kontakcie z całym szeregiem grup interesów oraz z dwoma organami doradczymi: Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów. Komisja zasięga również opinii parlamentów i rządów krajów członkowskich. Komisja wnioskuje o podjęcie działań na szczeblu unijnym jedynie jeśli uważa, że danego problemu nie można rozwiązać skuteczniej za pomocą działań na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym. Tę zasadę rozwiązywania problemów na możliwie najniższym szczeblu nazywa się „zasadą pomocniczości”. Jeśli jednak Komisja uzna, że konieczne są kroki legislacyjne, wówczas opracowuje wniosek, który jej zdaniem skutecznie rozwiąże problem oraz zaspokoi możliwie najszersze grono zainteresowanych. W celu zapewnienia poprawności wszelkich szczegółów technicznych wniosku, Komisja konsultuje się z ekspertami za pośrednictwem rozmaitych komitetów i grup.

Jako organ wykonawczy Unii Europejskiej, Komisja odpowiada za zarządzanie budżetem UE i jego wykonanie. Większość wydatków dokonują w rzeczywistości władze krajowe lub lokalne, jednak Komisja odpowiada za ich nadzorowanie - pod czujnym okiem Trybunału Obrachunkowego. Zadaniem obu tych instytucji jest zapewnienie należytego zarządzania finansami UE. Parlament Europejski udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu pod warunkiem że roczne sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego wypadnie satysfakcjonująco. Komisja ma również za zadanie wdrażanie środków przyjętych przez Parlament i Radę, na przykład w ramach wspólnej polityki rolnej. Innym przykładem jest polityka w zakresie konkurencji, w ramach której Komisja uprawniona jest do wydawania zezwoleń lub zakazów dotyczących łączenia przedsiębiorstw. Komisja musi również sprawdzać, czy kraje UE nie subsydiują różnych gałęzi swego przemysłu w sposób mogący prowadzić do zakłócenia swobody konkurencji.

Komisja jest strażnikiem traktatów. Oznacza to, że - wraz z Trybunałem Sprawiedliwości - jest odpowiedzialna za zapewnienie właściwego stosowania prawa UE we wszystkich państwach członkowskich. Jeśli Komisja uzna, że dany kraj UE nie stosuje się do przepisów prawa europejskiego - przez co nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań prawnych - podejmuje środki w celu naprawy tej sytuacji. Działania te rozpoczynają się od tak zwanej procedury w sprawie naruszenia. Polega ona na przekazaniu oficjalnego pisma do rządu tego kraju, w którym Komisja wyjaśnia dlaczego jej zdaniem kraj ten narusza prawo europejskie oraz wyznacza termin, w którym powinna otrzymać szczegółowe wyjaśnienia w tej sprawie. Jeśli procedura ta nie przyniesie pożądanego skutku i nie naprawi zaistniałej sytuacji, Komisja musi skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, który jest uprawniony do nakładania kar grzywny. Wyroki Trybunału są w pełni wiążące dla krajów członkowskich oraz instytucji UE.

Komisja Europejska jest znaczącym rzecznikiem Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej. Dzięki niej państwa członkowskie mówią „jednym głosem” na forach międzynarodowych, takich jak Międzynarodowa Organizacja Handlu (WTO). Komisja odpowiada również za negocjowanie w imieniu Unii umów międzynarodowych. Przykładem jest tu Umowa z Cotonou, w której zawarto warunki ważnego partnerstwa pomocy i handlu między UE i rozwijającymi się krajami Afryki, Karaibów i Pacyfiku. Do przewodniczącego Komisji należy decyzja o przydziale obszarów polityki odpowiedniemu komisarzowi oraz o ewentualnych zmianach w tym przydziale w trakcie kadencji Komisji. Urzędnicy Komisji pracują w departamentach zwanych „dyrekcjami generalnymi” (DG) oraz „służbami”. Każda z DG odpowiada za konkretny obszar polityki i jest kierowana przez dyrektora generalnego, który odpowiada przed jednym z Komisarzy. Koordynację prac poszczególnych departamentów zapewnia Sekretariat Generalny, który zajmuje się również obsługą cotygodniowych posiedzeń Komisji. Sekretariatem kieruje sekretarz generalny, odpowiedzialny bezpośrednio przed przewodniczącym Komisji. Wprawdzie przygotowywanie wniosków legislacyjnych odbywa się w poszczególnych DG, jednak zyskują one oficjalny status dopiero, kiedy przyjmie je na swoim posiedzeniu Komisja. Procedura ta - w przybliżeniu - przebiega następująco: Załóżmy na przykład, że Komisja dostrzega potrzebę wprowadzenia uregulowań unijnych w celu ograniczenia zanieczyszczenia rzek w Europie. Dyrekcja Generalna ds. Środowiska opracowuje odpowiedni wniosek na podstawie szerokich konsultacji z europejskim przemysłem i rolnikami, ministerstwami środowiska w państwach członkowskich oraz z organizacjami ekologicznymi. Wniosek poddany jest także dyskusji z innymi departamentami Komisji oraz zweryfikowany przez Służbę Prawną i Sekretariat Generalny. Kiedy wniosek jest w pełni gotowy, trafia on do porządku dziennego najbliższego posiedzenia Komisji. Dokument jest następnie przekazywany do Rady i Parlamentu Europejskiego pod obrady.

RADA UNII EUROPEJSKIEJ

Rada UE stanowi główny ośrodek podejmowania decyzji politycznych Unii Europejskiej. W zależności od przedmiotu znajdującego się w porządku obrad, dane Państwo reprezentowane jest przez ministra odpowiedzialnego za właściwą dziedzinę (polityka zagraniczna, finanse, polityka społeczna, transport, rolnictwo itd.). W skład Rady UE wchodzą przedstawiciele wszystkich państw członkowskich. Rządy państw członkowskich delegują do niej jednego ze swych ministrów. Delegatami do Rady są ministrowie, kierujący w swych krajach resortami odpowiedzialnymi za problemy rozpatrywane na forum Rady. Zdarza się, że jednocześnie odbywa się kilka posiedzeń Rady np. posiedzenia ministrów rolnictwa, posiedzenie ministrów finansów itp. Stąd też nie można mówić o stałych przedstawicielach tych państw w Radzie UE. Prezydencja Rady trwa sześć miesięcy i pełnią ją rotacyjnie poszczególne Państwa Członkowskie. Rada pełni rolę decyzyjną, uchwałodawczą i koordynacyjną.

• Rada Unii Europejskiej uchwala akty prawne, na ogół w drodze procedury współdecyzji z Parlamentem Europejskim.

• Rada koordynuje ogólną politykę gospodarczą Państw Członkowskich.

• Rada UE określa i wdraża wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa Unii na podstawie ogólnych wytycznych Rady Europejskiej.

• Rada zawiera w imieniu Unii umowy międzynarodowe pomiędzy Unią a innymi krajami lub organizacjami międzynarodowymi.

• Rada koordynuje działania Państw Członkowskich i przyjmuje środki w zakresie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.

• Rada i Parlament Europejski są uprawnione do uchwalania budżetu UE.

Akty prawne Rady mogą mieć formę rozporządzeń, dyrektyw, decyzji, wspólnych działań lub stanowisk, zaleceń lub opinii. Rada może także przyjmować konkluzje, deklaracje i rezolucje. Podczas gdy Rada pełni funkcję prawodawczą, wnioski co do aktów prawnych zgłaszane są w zasadzie przez Komisję Europejską. Są one następnie rozpatrywane przez Radę, która może je zmienić przed uchwaleniem. Parlament Europejski jest aktywnym uczestnikiem procesu legislacyjnego. W bardzo wielu sprawach prawodawstwo europejskie uchwalane jest wspólnie przez Parlament i Radę w drodze tzw. procedury współdecyzji.

Rada UE posiada kilkadziesiąt różnego typu organów pomocniczych. Można je podzielić na organy pomocnicze o charakterze wykonawczym, doradczym oraz administracyjno-technicznym. Część z nich jest wyłącznymi organami Rady UE, część wspólnymi organami Rady UE i Komisji Europejskiej. Najważniejszym organem pomocniczym Rady jest Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER). Powołany w 1958 r. przez Radę WE jako organ pomocniczy, składa się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich, urzędujących w przedstawicielstwach tych państw, akredytowanych przy Wspólnotach Europejskich. Zbiera się na szczeblu ambasadorów raz w tygodniu. Jest określany jako COPERER II. Zajmuje się: sprawami instytucjonalnymi, wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, zagranicznymi stosunkami gospodarczymi, polityką gospodarczą, sprawami finansowymi i budżetem, problematyką sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi. Każdy ambasador ma swego zastępcę w randze ministra pełnomocnego, zbierają się oni również raz w tygodniu i są określani jako COREPER I. Nie ma podległości między COREPER II i COREPER I. Komitet Stałych Przedstawicieli zapewnia ciągłość prac Rady, przygotowuje dla Rady projekty uchwał, utrzymuje stałą łączność między rządami państw członkowskich a organami UE, koordynuje stanowiska rządów wobec problemów istniejących w ramach UE, zapewnia rządom stały dopływ informacji.

W zależności od istotności sprawy Rada podejmuje decyzje w trojaki sposób: większością zwykłą - jest to domyślny sposób podejmowania uchwał, jednak w praktyce stosuje się go tylko do spraw technicznych; większością kwalifikowaną - obecnie uchwala się tak większość decyzji merytorycznych (zobacz niżej); jednomyślnie - dawniej sposób stosowany najczęściej, po zmianach wprowadzonych przez jednolity akt europejski, traktat amsterdamski, traktat nicejski i traktat lizboński stopniowo ograniczono jego używanie na rzecz większości kwalifikowanej; wstrzymanie się od głosu nie stoi na przeszkodzie do jednomyślnego podjęcia uchwały. Liczbę głosów (w przypadku najpowszechniej stosowanego głosowania większością kwalifikowaną) przysługujących poszczególnym państwom członkowskim określają Traktaty. Traktaty określają również, w jakich przypadkach wymagana jest zwykła większość głosów, większość kwalifikowana lub jednomyślność. Od 01.01.2007 roku kwalifikowana większość głosów wymaga spełnienia następujących dwóch warunków:

• większość Państw Członkowskich głosuje «za» (w niektórych przypadkach większość dwóch trzecich głosów);

• minimum 255 głosów «za», tzn. 73,9% wszystkich głosów (mniej więcej taki sam procent jak w poprzednim systemie).

Ponadto Państwo Członkowskie może zażądać potwierdzenia, że głosy «za» reprezentują ogółem przynajmniej 62% ludności Unii. Jeśli wymagany procent nie zostanie uzyskany, decyzja nie zostaje podjęta. System będzie obowiązywał do 2014 roku (mimo wejścia w życie traktatu lizbońskiego 1 grudnia 2009 roku).

Przydział głosów dla poszczególnych Państw (do 2014 roku)

Niemcy, Francja, Włochy, Zjednoczone Królestwo	29
Hiszpania, Polska	27
Rumunia	14
Niderlandy	13
Belgia, Czechy, Grecja, Węgry, Portugalia	12
Austria, Bułgaria, Szwecja	10
Dania, Irlandia, Litwa, Słowacja, Finlandia	7
Cypr, Estonia, Łotwa, Luksemburg, Słowenia	4
Malta	3
łącznie	345

Dalsze zmiany w sposobie głosowania większością kwalifikowaną wprowadza traktat lizboński. 1 listopada 2014 roku zniesiony będzie system głosów ważonych, a zastąpi go system podwójnej większości: jeśli akt głosowany będzie na wniosek Komisji lub wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa: 55% państw członkowskich (ale nie mniej niż 15) reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii; w pozostałych przypadkach: 72% państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii. Mniejszość blokująca będzie musiała obejmować co najmniej 4 państw, inaczej uznawać się będzie, że nie została osiągnięta. W przypadku, gdy w głosowaniu nie biorą udziału wszyscy członkowie, brana jest pod uwagę liczba państw uczestniczących i ludność zamieszkująca te państwa. Minimalna mniejszość blokująca obejmuje wtedy liczbę państw równą najmniejszej liczbie państw uczestniczących, których łączna ludność jest większa niż 35% łącznej ludności państw uczestniczących, powiększonej o jeden. W okresie przejściowym, trwającym 31 marca 2017 roku, każdy z członków Rady będzie zażądać, by podczas głosowania zastosowano nie system podwójnej większości, lecz poprzednio obowiązujący system głosów ważonych. Deklaracja 7. dołączona do aktu konferencji międzyrządowej, która przyjęła Traktat z Lizbony, stanowi, że członkowie rady reprezentujący 75% liczby członków Rady lub liczby ludności niezbędnej do ustanowienia większości blokującej, mogą zgłosić swój sprzeciw wobec przyjęcia aktu większością kwalifikowaną. Rada musi wówczas uczynić wszystko, w granicach swych uprawnień, by w rozsądnym terminie osiągnąć porozumienie. Szczególną rolę w dążeniu do osiągnięcia porozumienia wyznaczono przewodniczącemu Rady i przewodniczącemu Komisji. Od 1 kwietnia 2017 roku współczynnik 75% zostanie obniżony do 55%. Jest to zmodyfikowana do nowych potrzeb wersja kompromisu z Janiny.

PARLAMENT EUROPEJSKI

Parlament Europejski (PE), reprezentuje interesy obywateli Unii, przez których jest bezpośrednio wybierany. Historia Parlamentu sięga lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku i zapisów w traktatach założycielskich. Od 1979 roku jego posłowie są wybierani w wyborach bezpośrednich przez obywateli, których reprezentują. Wybory do parlamentu odbywają się raz na pięć lat. Każdy obywatel Europy ma czynne i bierne prawo wyborcze, niezależnie od miejsca zamieszkania w UE. Dlatego też Parlament jest wyrazicielem demokratycznej woli obywateli Unii (która liczy ich już blisko 500 milionów), dbając o ich interesy w dialogu z pozostałymi instytucjami Unii. Ostatnie wybory do PE miały miejsce w czerwcu 2009 r. Obecny skład zgromadzenia liczy 736 członków ze wszystkich 27 krajów UE.

Posłowie nie zasiadają w Parlamencie Europejskim według kraju pochodzenia, lecz według przynależności do jednego z siedmiu ogólnoeuropejskich ugrupowań politycznych. Posłowie reprezentują cały wachlarz poglądów na temat integracji europejskiej, od skrajnego federalizmu po otwarty eurosceptycyzm. 14 lipca 2009 r. Jerzy Buzek został wybrany na stanowisko przewodniczącego Parlamentu Europejskiego. Funkcję tę będzie pełnił przez dwa i pół roku (do stycznia 2012 r.).

Ugrupowanie polityczne	Skrót	Liczba miejsc
Grupa Europejskiej Partii Ludowej (Chrzescijanscy Demokraci)	EPP	265
Grupa postępowego sojuszu socjalistów i demokratów w Parlamencie Europejskim	S&D	184
Grupa Porozumienia Liberałów i Demokratów na rzecz Europy	ALDE	84
Grupa Zielonych / Wolne Przymierze Europejskie	Greens/EFA	55
Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy	ECR	55
Konfederacyjna Grupa Zjednoczonej Lewicy Europejskiej / Nordycka Zielona Lewica	GUE/ NGL	35
Europa Wolności i Demokracji	EFD	32
Niezrzeszeni	NA	26
Razem		736

Liczba mandatów poszczególnych państw (kadencja 2009-2014)

Austria	17	Malta	5
Belgia	22	Niderlandy	25
Bułgaria	17	Niemcy	99
Cypr	6	Polska	50
Dania	13	Portugalia	22
Estonia	6	Republika Czeska	22
Finlandia	13	Rumunia	33
Francja	72	Słowacja	13
Grecja	22	Słowenia	7
Hiszpania	50	Szwecja	18
Irlandia	12	Węgry	22
Litwa	12	Włochy	72
Łotwa	8	Zjednoczone Królestwo	72
Luksemburg	6	OGÓŁEM	736

Parlament Europejski ma trzy siedziby: w Brukseli (Belgia), w Luksemburgu oraz w Strasburgu (Francja). Luksemburg jest siedzibą administracji Parlamentu (jego Sekretariatu Generalnego). Posiedzenia całego Parlamentu, zwane sesjami plenarnymi, odbywają się w Strasburgu, a czasem w Brukseli. Komisje parlamentarne spotykają się natomiast w Brukseli.
Parlament Europejski pracuje we Francji, Belgii i Luksemburgu.

Parlament pełni trzy podstawowe funkcje:

1. Przyjmuje akty prawa europejskiego - w wielu obszarach polityki wspólnie z Radą. Fakt, że członkowie Parlamentu są wybierani bezpośrednio przez obywateli, jest jednym z czynników gwarantujących demokratyczne umocowanie prawa europejskiego.

2. Parlament sprawuje nadzór demokratyczny nad pozostałymi instytucjami UE, w szczególności nad Komisją. Do jego kompetencji należy zatwierdzanie lub odrzucanie kandydatur komisarzy. Parlament dysponuje też prawem odwołania Komisji na podstawie wotum nieufności

3. Kompetencje budżetowe. Parlament sprawuje pieczę nad budżetem UE.Wraz z Radą przyjmuje on budżet UE, a zatem wywiera wpływ na wydatki Unii. Zwieńczeniem procedury budżetowej jest całkowite przyjęcie lub odrzucenie budżetu przez Parlament.

Najbardziej powszechną procedurą przyjmowania legislacji unijnej jest procedura współdecydowania. Procedura ta zrównuje kompetencje Parlamentu Europejskiego i Rady. Ma ona zastosowanie do aktów prawnych dotyczących całego szeregu zagadnień. W niektórych obszarach (na przykład w rolnictwie, polityce gospodarczej, imigracji czy w sprawach wizowych), Rada przyjmuje akty samodzielnie, przedtem jednak musi zapytać o zdanie Parlament. Ponadto zgoda Parlamentu jest wymagana przy podejmowaniu pewnych ważkich decyzji, jak na przykład o przyjęciu do Unii nowych krajów. Parlament daje także impuls do tworzenia nowych aktów prawnych poprzez badanie rocznego planu prac Komisji, rozważając jakie nowe akty prawne byłyby wskazane oraz zwracając się do Komisji o przedłożenie odpowiednich wniosków. Sesje plenarne, w których uczestniczą wszyscy eurodeputowani, zwykle odbywają się w Strasburgu (jeden tydzień w miesiącu), a czasami w Brukseli (dwa dni).

Parlament sprawuje nadzór demokratyczny nad pozostałymi instytucjami UE. Czyni to na wiele sposobów. Gdy tworzy się nowy skład Komisji, jego członków nominują rządy państw członkowskich UE, jednak ich ostateczne powołanie na Komisarzy wymaga zgody Parlamentu. Parlament przesłuchuje oddzielnie każdego komisarza, w tym również przewodniczącego Komisji, a następnie głosuje nad przyjęciem całego składu Komisji. Przez całą kadencję Komisja ponosi polityczną odpowiedzialność przed Parlamentem, który dysponuje wotum nieufności, zmuszającym ją do zbiorowej dymisji. Parlament sprawuje też swoje funkcje nadzorcze poprzez regularne badanie sprawozdań przedkładanych mu przez Komisję (roczne sprawozdanie ogólne, sprawozdanie z wykonania budżetu itp.). Ponadto Parlament systematycznie zwraca się do Komisji z zapytaniami, na które komisarze mają obowiązek udzielić odpowiedzi. Parlament może również wykonywać swoje funkcje nadzoru demokratycznego poprzez badanie petycji obywateli oraz powoływanie komisji śledczych. Parlament wnosi wkład w każdy szczyt UE (tj. posiedzenie Rady Europejskiej). Podczas inauguracji szczytu przewodniczący Parlamentu jest proszony o wyrażenie opinii i wątpliwości Parlamentu dotyczących aktualnych problemów oraz kwestii umieszczonych w porządku obrad Rady Europejskiej. Roczny budżet UE jest zatwierdzany wspólnie przez Parlament i Radę. Parlament debatuje nad nim w dwóch kolejnych czytaniach. Budżet nie może wejść w życie bez podpisu przewodniczącego Parlamentu. 

TRYBUNAŁ SPRAWIEDLIWOSCI

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (często nazywany po prostu Trybunałem albo Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości) powstał na mocy Traktatu EWWiS w 1952 roku (po 1957 Trybunał był wspólny dla wszystkich Wspólnot). Jego zadaniem jest zapewnienie, by legislacja UE była interpretowana i stosowana w ten sam sposób w każdym państwie członkowskim. Innymi słowy, by była ona zawsze identyczna dla wszystkich stron i w każdych okolicznościach. Trybunał jest uprawniony do rozstrzygania sporów prawnych wynikłych między państwami członkowskimi, instytucjami UE, przedsiębiorstwami i osobami fizycznymi. W skład Trybunału wchodzi jeden sędzia z każdego państwa członkowskiego, toteż reprezentowane są wszystkie krajowe porządki prawne UE. Nawet po rozszerzeniu każde państwo członkowskie będzie nadal wyznaczało jednego sędziego, ale z uwagi na efektywność pracy Trybunał będzie mógł odbywać posiedzenia w formie Wielkiej Izby liczącej zaledwie 13 sędziów, zamiast obowiązkowego spotykania się zawsze na sesjach plenarnych, w których uczestniczą wszyscy sędziowie. Trybunał jest wspomagany przez ośmiu rzeczników generalnych "Advocates-General" zwani są czasem Adwokatami Generalnymi. Ich rolą jest przedstawianie uzasadnionych opinii w sprawach wniesionych przed Trybunał. Muszą oni to czynić publicznie i bezstronnie. Sędziowie i rzecznicy generalni są byłymi członkami najwyższych sądów krajowych lub wysoko kwalifikowanymi prawnikami, które to osoby dają gwarancje niezależności. Są oni powoływani za wspólną zgodą rządów państw członkowskich. Każdy z nich jest mianowany na okres sześciu lat, po upływie którego może być mianowany ponownie na jeden lub dwa następne okresy o długości trzech lat. Aby pomóc Trybunałowi Sprawiedliwości uporać się z tysiącami wnoszonych spraw oraz zaoferować obywatelom lepszą ochronę prawną, w 1989 roku utworzono Sąd Pierwszej Instancji (po wejściu w życie traktatu lizbońskiego nazywany Sądem). Sąd ten (działający przy Trybunale Sprawiedliwości) jest odpowiedzialny za wydawanie orzeczeń w niektórych rodzajach spraw, zwłaszcza tych wnoszonych przez osoby prywatne i sprawach związanych z nieuczciwą konkurencją między przedsiębiorstwami. Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej rozstrzyga spory między Unią Europejską a urzędnikami jej służby publicznej. Sąd ten liczy siedmiu sędziów i funkcjonuje przy Sądzie Pierwszej Instancji.

Organizacja postępowań przed Trybunałem jest następująca. Sprawy wpływają do sędziego sprawozdawcy, a następnie każda sprawa jest przydzielana jednemu sędziemu i rzecznikowi generalnemu. Cała procedura dzieli się na dwie fazy: najpierw pisemną, a potem ustną. Podczas pierwszej fazy wszystkie strony, których dana sprawa dotyczy, przedkładają pisemne oświadczenia, po czym sędzia przydzielony do danej sprawy sporządza sprawozdanie podsumowujące te oświadczenia oraz wskazujące na podstawę prawną danej sprawy. Opierając się na tym sprawozdaniu, rzecznik generalny przydzielony do danej sprawy wyciąga własne wnioski. W świetle tych wniosków sędzia sporządza projekt wstępnego rozstrzygnięcia, który jest przedkładany pozostałym członkom Trybunału do rozważenia. Potem następuje faza druga - publiczne przesłuchanie. Z reguły, odbywa się ono przed Trybunałem w pełnym składzie (na sesji plenarnej), choć może również odbywać się przed izbami, w skład których wchodzi trzech lub pięciu sędziów w zależności od wagi lub złożoności sprawy. Podczas przesłuchania, adwokaci stron przedstawiają sędziom i rzecznikowi generalnemu swoje stanowisko w danej sprawie i odpowiadają na zadane przez sędziów i rzecznika pytania. Następnie rzecznik generalny przedstawia własne wnioski, po czym sędziowie udają się na naradę i wydają orzeczenie. Orzeczenia Trybunału podejmowane są większością głosów i odczytywane podczas publicznego przesłuchania. Odmienne opinie nie są brane pod uwagę. Najbardziej powszechne rodzaje spraw przed Trybunałem to:

1.  Orzeczenia w trybie prejudycjalnym - sądy krajowe każdego państwa UE odpowiadają za zapewnienie właściwego stosowania prawa europejskiego w ich kraju. Istnieje jednak ryzyko różnego interpretowania tego prawa przez sądy w różnych krajach. Do uniknięcia takiej sytuacji służy procedura „orzeczenia w trybie prejudycjalnym”. Jeżeli sąd krajowy ma jakiekolwiek wątpliwości co do wykładni lub stosowania aktu prawa europejskiego, może on - a czasami nawet jest zobowiązany - zwrócić się o poradę do Trybunału Sprawiedliwości. Porada ta jest udzielana w formie „orzeczenia w trybie prejudycjalnym”.

2.  Skargi na uchybienie zobowiązaniom - Komisja może wszcząć takie postępowanie, jeśli ma podstawy, by sądzić, że państwo członkowskie nie wypełnia zobowiązań, które nakłada na nie prawo europejskie. Postępowanie takie może również wszcząć inne państwo członkowskie UE. W obu przypadkach Trybunał rozpatruje domniemane uchybienie i wydaje wyrok. Jeśli Trybunał uzna oskarżone państwo członkowskie za winne uchybienia, jest ono zobowiązane do natychmiastowego naprawienia sytuacji. Jeśli w dalszej kolejności Trybunał stwierdzi, że państwo członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może nałożyć na to państwo karę grzywny.

3.  Skargi o unieważnienie - jeśli którekolwiek z państw członkowskich, Rada, Komisja lub (pod pewnymi warunkami) Parlament uważają, że dany akt prawny jest niezgodny z prawem, mogą zwrócić się do Trybunału o jego unieważnienie. „Skargę o unieważnienie” może również wnieść osoba fizyczna, która wnioskuje o unieważnienie przez Trybunał konkretnego aktu prawnego, ponieważ ma on bezpośredni negatywny wpływ na nią osobiście. Jeśli Trybunał stwierdzi, że dany akt prawny został przyjęty w niewłaściwy sposób lub nie posiada odpowiedniej podstawy w traktatach, może orzec o jego nieważności.

4.  Skargi na zaniechanie działania - traktaty zobowiązują Parlament Europejski, Radę oraz Komisję do podejmowania określonych decyzji w określonych warunkach. Jeśli tego nie robią, państwa członkowskie lub pozostałe instytucje Unii, jak również (pod pewnymi warunkami) osoby fizyczne lub firmy mogą wnieść do Trybunału skargę w celu oficjalnego odnotowania faktu tego zaniechania.

---