NAUKA ADMINISTRACJI wykłady
Pojecie administracji
Ministrare łac. Służyć; administrare-czynność powtarzajaca się, czyli trwałe służenie
Definicje:
Adm. Państwowa- adm. wykonywana przez organy państwa
Adm. Publiczna - j.w. oraz przez inne podmioty wykonujace funkcje publiczne (organizacje, zakłady org)
Definicje negatywne
Otto Mayer
Def. Quasi negatywna:
Adm. państwowa - działalnosc panstwa podejmowana w ramach porządku prawnego, która nie jest ani prawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwosci.
Definicja ta polega na wskazaniu najbliższego rodzaju (tekst do przecinka) i na wskazaniu różnicy gatunkowej.
Definicje negatywne przydatne są wtedy gdy chodzi o zdefiniowanie pojęcia bardzo różnorodnego, często nieostrego. Zaletą tych definicji jest jest wielka skrótowość i przejrzystość, wadą to, że nie wypełnisją treść definiowanego pojęcia pozytywna treśćią a tylko zakreslaja jego granice.
Założenia aby zrozumiec ta definicję:
Wiemy co to jest działalność państwa podejmowana w ramach porządku prawnego
Ta działalność dzieli się na 3 części
Wiemy co to wymiar sprawiedliwości i prawodawstwo
Wady definicji:
Nie wszedzie uznawany trójpodział działalności państwa
Można wskazać takie dział. Państwa, które nie mieszczą się w tych 3 kategoriach (np. NIK)
Są pewne sfery na pograniczu tych 3 kat., które nie pozwalają na wyraźne przeprowadzenie podziałów (działalność prawotwórcza organów administracyjnych).
Odmiana ww. definicji:
Adm. Państwowa jest działalnością państwową, znamienną w wykonywaniu zadań, które państwo uznaje za swoje, z wyłączeniem działalności parlamentarnej i sądowej
Ale
W sejmie i parlamencie też jest adm. (kancelaria sejmu, sekretariaty w sądach)
Definicje pozytywne
Zalety: Definiują cechy administracji
Wady: zbyt rozwlekłe, nieostre, często niekonkretne, niepełne
Podział def. Poz.:
Materialne: usiłują zdefiniować adm. poprzez określenie treści spraw (materii) którymi się adm. zajmuje. Są przydatne tylko w przypadku definiowania konkretnych gałęzi wdministracji.
Formalne:
Podmiotowe: wskazuja na cechy podmiotów, które wykonuja administrację tj. jak jest zbudowany, komu podlega, ale nie wskazuja co robią. Opiera się na konstytucji. Definiują dany podmiot a wszystko co on robi jest administracją bez względu na formę. Np. „Organy adm. to organy, które podlegają ustawom i aktom niższej rangi niż ustawa”.
Przedmiotowe: odwołują się do form działalności adm., usiłują wskazać na najbardziej typowe formy działalności adm.
Definicje mieszane
To co dla sądu jest celem, dla adm. jest jedynie środkiem do celu.
Dla sądu wyrok jest celem (nie zawsze: np. prewencja, oddziaływanie społ. wyroku) , administr. wydając decyzje kieruje się również celem społecznym (nie zawsze, np. zmiana nazwiska).
Sąd w swoich działaniach jest bierny, tj czeka na przedstawienie mu sprawy. (nie zawsze: np. ustanowienie kuratora) Nie działa z urzędu. Administracja inicjuje załatwianie spraw (nie zawsze: dużo spraw na wniosek stron; np. pozwolenie na budowę).
Sądy działają na podstawie ius dipositivi. (przepisy prawa względnie obowiązujące stosowane przede wszystkim w kc- dają prawo wyboru sposobu zachowania się adresata np.umowy
Podstawa działania organów adm. są ius cogens (przepisy bezwzględnie obowiązujące - bez prawa wyboru.
Prof. Starościak
Wskazuje na swoistość działania adm. Wpływają na nią 3 elementy:
Organy adm. mogą być inicjatorem pracy organizatorskiej
Organizatorska praca adm. dot. rozwiązywania względnie konkretnej sytuacji
Organy adm. prowadzą swa dział. organizatorską w swoistych dla adm. formach działania, a nie tylko poprzez tworzenie obowiązujących norm porządku prawnego.
Zdebski i Kulesza:
Adm. Publ. to zespół działań czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podst. ustawy i w określonych prawem formach.
Adm publ. realizuje 3 rodzaje funkcji:
Klasyczna adm. porządkowo-reglamentacyjna (policja)
Świadcząca okreslone usługi na rzecz ludności (sam. terytorialny)
Wykonująca uprawnienia właścicielskie i zarządzające (gmina)
Początki współczesnej administracji - XVII - XVIII w.
I okres: - brak prawa
Monarchia absolutna- kształtowanie się adm. państwowej (urzędnicy podwładni rządzącemu); nie było obywateli lecz poddani; władca miał władzę, siłę, mógł chronić poddanych, ale także ingerować w ich życie prywatne.
Instytucja rekursu hierarchicznego - poddany mógł zaskarżyć urzędnika do jego przełożonego(to służyło królowi, nie poddanemu)
II okres - okres prawa
Etap liberalnego państwa prawnego. Państwo sprowadzone do roli stróża nocnego. Ochrona przed wrogiem zewn., wewn.; policja, wojsko, wymiar sprawiedliwości
Adm. działa w całości na podstawie przepisów prawnych. Interna administracji - wew. działanie administracji (poza regulacja prawną). Działanie zewn. (skierowane do obywatela były uregulowane prawem.
Jellinek (aus.) Teoria pojęć nieoznaczonych
Adm. ma swobodę działania wszędzie tam gdzie prawo posługuje się pojęciami nieostrymi (...może...)
Laun Teoria interesu publicznego (społecznego)
Organ adm. decyduje o tym czy coś leży w interesie społ. Ma swobodę działania.
Nauki administracyjne
m. in.
nauka administracji - zbliża się do nauk przyrodniczych które badają świat
nauka prawa administracyjnego - zajmuje się prawem adm., zespołem norm, co być powinno zgodnie z przepisami prawa
Akt prawny: wyodrębniona formalnie część prawa wydana w przepisanej formie przez powołany do tego organ (ustawa, rozp., zarz)
Przepis prawny: najmniejsza wyodrębniona część tekstu prawnego (art., §, ust, pkt, itd.)
Norma prawna - reguła powinnego zachowania się (jeżeli znajdujesz się w sytuacji S, zachowuj się w sposób X. W przeciwnym wypadku spotka cię sankcja Y
Budowa normy prawnej:
Hipoteza - określa adresata (pewna sytuacje)
Dyspozycja - określa jak postąpić
Sankcja
Prawo administracji - wszystkie gałęzie prawa, które w swoim działaniu wykorzystuje administracja (prawo adm, karne, cuwilne itd.)
Prawo administracyjne - zamknięta całość
Jednym z kryterium odróżnienia 1) od 2) jest
Stosunek prawny - zachodzi wtedy gdy w określonej sytuacji faktycznej prawo przedmiotowe ma dla 2 podmiotów takie znaczenie, że syt, prawna jednego wiąże się z syt, drugiego (np. kupujący i sprzedający)
Prawo podmiotowe - ustawy wydane przez sejm dot. konkretnych gałęzi
Zmiana nazwiska: obywatel ma do tego prawo a organ wydający decyzję (jeśli spełniam warunki) ma obowiązek.
Różnice m. stosunkiem cywilno-prawnym a administracyjno-prawnym:
Nierówność podmiotu - w stosunku cyw-pr może zachodzić syt. że żadną ze stron nie będzie organ adm. W stosunku adm-pr. Przynajmniej jedną ze stron jest organ.
W stos. cyw-pr wystepuje większa swoboda stron w określaniu jego treści. W stos adm-pr treść wynika z prawa.
Treść stosunku cyw-pr. podlega 2-stopniowej konkretyzacji:
Najpierw konkretyzacji dokonują 2 strony - np. ustalają warunki umowy, podpisują ją. Konkretyzacja ta nie jest władcza (nie autorytarna)
Konkretyzacja autorytatywna dokonywana przez sąd
W stosunki adm-prawnym konkretyzacja jest 1-stopniowa, od razu władcza; dokonywana przez 1 ze stron tego stosunku, czyli przez organ admin.
Starościak - def. Prawa administracyjnego
Gałąź prawa która reguluje działalność organów adm. Podejmowana w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich, wypełnianych w swoistych formach działania. Trzon prawa administracyjnego stanowią te przepisy, które mogą stanowić podstawę nawiązania stosunku adm-prawnego. W ramach prawa adm. wyróżnia się 3 kategorie przepisów:
Normy ustrojowe (dot. organów aparatu ustrojowego
Normy dot. postępowania (KPA, ordynacja podatkowa)
Szczegółowa część prawa adm. (ustawy szczegółowe np. prawo wodne)
Nauka prawa adm. posługuje się metodą dedukcji (wniosowanie z ogółu na szczegół). Jest nauką empiryczną. Posługuje się takimi metodami jak obserwacja, eksperyment, korzysta z metod statystyki i indukcji (wnioskowanie ze szczegółu na ogół). Wnioskowanie dedukcyjne nie zawiera błędu, indukcyjne zawiera.
Polityka administracyjna- jest uzupełnieniem nauki administracji. Jej przedmiotem jest formułowanie i kierowanie postulatów dot. zmiany prawa adm. Wykorzystuje wyniki badań nauki administracji.
Organizacja - poj. wieloznaczne, używane w znaczeniu czynnościowym („zajmują się organizacją nauczania na pierwszym roku”) i rezultatowym (pewien proces i rzecz które uważamy za zorganizowane oraz jako samą rzecz zorganizowaną (znaczenie rzeczowe) np. Org. Nar. Zjedn. Przez organizację rozumiemy w ogóle taka całość, której składniki współprzyczyniają się do powodzenia całości.
Instytucja - rzecz zorganizowana, złożona z ludzi połączonych jakąś wiązką wspólnych celów wraz z zasobami jakich ci ludzie używają w swym działaniu.
Każda instytucja jest rozczłonkowana, składa się z inst. mniejszych. Mamy tu do czynienia z wewnętrzną hierarchią instytucji, tzn. pomijając szczebel najmniejszy (komórka) i największy, każda z części instytucji jest częścią szerszej instytucji i składa się z inst. mniejszych. To zjawisko to rozczłonkowanie.
Rozpiętość kierowania - liczba osób bezpośrednio podporządkowanych jednemu przełożonemu
Zasięg kierowania - kilka osób pośrednio i bezpośrednio podporządkowanych jednemu przełożonemu
Zdolność kierowania zależy od:
Umiejętności kierownika: im lepiej umie zorganizować pracę, tym więcej może mieć podwładnych
Kompetencje podwładnych: im większa komp. tym lepsza praca i mniejsze zaangażowanie kierownika)
Rzeczy: rodzaju spraw jakimi się dana komórka zajmuje
Instytucja wyodrębniona - ten szczebel kierowania, na którym samodzielność kierownika musi być tak duża, że rozpiętość kierowania jego przełożonego może być większa od rozpiętości jego własnego kierowania.
Formalna rozpiętość kierowania - ta która wynika z przepisów (np. statut, regulamin, instrukcja)
Rzeczywista rozpiętość kierowania - ta która jest rzeczywistością
Potencjalna rozpiętość kierowania- ilość osób, która kierownik może kierować w sposób optymalny.
Spiętrzenie kierowania (konieczne w rozbudowanej strukturze): włączenie pośrednich kierowników pomiędzy kierownika całej jednostki org. a pracowników wykonujących czynności wyłącznie niekierownicze. Spiętrzenie kierowania powoduje wydłużenie przepływu informacji oraz możliwość jej zniekształcenia ze względu na dużą ilość węzłów informacyjnych (miejsce w którym info przechodzi m. jedna a druga osobą)
Szczebel kierowania - ... w hierarchii organizacyjnej. Szczeble liczymy od najwyższego.
Struktury - podział w związku ze spiętrzeniem:
Smukłe (wiele szczebli kierowania, mała rozpiętość kierowania)
Płaskie (mało szczebli kierowania, mała rozpiętość kierowania)
Należy dążyć do struktur płaskich.
Więzi organizacyjne - każdy wyróżniony w jakiś sposób rodzaj stosunków pomiędzy częściami instytucji, jeżeli stosunek taki wpływa na powodzenie inst. Każda więź jest kanałem przepływu informacji. Gdy więzi się utrwalają mamy do czynienia ze sprzężeniem organizacji.
Rodzaj więzi org:
Służbowa; zależność podwładnego do przełożonego. Jej istota jest uprawnienie przełożonego do decydowania co podwładny ma robić w czasie pracy i do określenia zadań, które powinien wykonać. Ma charakter jednostronny, jest wiążąca i jej realizacja jest zagwarantowana zależnością osobową (możliwość kary i nagrody) np. Dyrektor→radca prawny.
Funkcjonalna: jej treścią jest przekazywanie informacji o charakterze niewiążącym, różnego rodzaju porad, opinii, wskazówek, ma charakter jednostronny. Podmiot funkjonalnie uzależniający (udziela porad) i adresat (podmiot fukcj. uzależniony) np. dyrektor i radca prawny
Np. Radca prawny →dyrektor
Techniczna: kiedy powodzenie jednej jednostki zależy od zachowań innych które przygotowują dla niej tworzywo (rzecz lub informacje np. taśma produkcyjna)
Informacyjna - obejmuje obowiązek jednostronnego albo wzajemnego informowania się o wszelkich stanach rzeczy lub ich zmianach o których informujący wie a informowany winien się dowiedzieć aby sprawnie wykonywać obowiązki.
Struktury organizacyjne:
Liniowa
przeważa więź służbowa
wyraźnie zarysowana odpowiedzialność służbowa
wadą jest długi przebieg informacji i możliwość zniekształcenie jej, w zw. z dużą ilością węzłów informacyjnych
Funkcjonalna
przeważa więź funkcjonalna nad służbową
przepływ informacji idzie szybciej
wadą jest zjawisko przerostu funkcjonalizmu - kiedy więzi funkcjonalne pomiędzy jednostkami funkcjonalnymi przekształcają się w więzi służbowe i powstają odrębne kanały przepływu informacji omijające jednostki liniowe (kierownicy)
Sztabowa
łączy obie poprzednie więzi z zachowaniem równowagi
jednostki funkcjonalne rozrastają się i tworzą sztaby; pomiędzy tymi jedn, jest tylko więź funkcjonalna i... Każda jednostka jest podporządkowana służbowo tylko jednej jednostce. Wyraźnie zarysowana odpowiedzialność.
Istnieje możliwość bezpośredniego porozumiewania się pomiędzy jednostkami funkcjonalnymi co zmniejsza możliwość deformacji informacji.
Rozbudowa jedn. funkcjonalnych sprzyja jakości informacji.
Funkcja - dany element pełni określona funkcję wobec całości do której należy gdy mniej więcej jednostajne funkcjonowanie tego elementu rozpatrzymy ze względu na znaczenie jakie ono ma dla funkcjonowania całości.
Rodzaje funkcji:
Podstawowe-ogół czynności skonkretyzowanych przez to, że dotyczą bezpośrednio realizacji końcowego, zewnętrznego celu danej jednostki
Regulacyjne - polegają na nadawaniu i stałym utrzymywaniu raz nadanego kierunku funkcjonowania całej instytucji
Pomocnicze - nie podstawowe ani regulacyjne np. magazyny, dział zaopatrzenia_)
Centralizacja i decentralizacja
Stanowisko pracy
Określenie zadań jakie ma to stanowisko realizować
Określenie uprawnień, za pomocą których te zadania maja być realizowane
Określenie zakresu odpowiedzialności ze realizacje tych zadań
Te elementy musza być ze sobą powiązane oraz mogą być różnie rozłożone w strukturze.
Zasady ustrojowe: Zasada centralizacji i decentralizacji
Zasady organizacyjne: Zasada koncentracji i dekoncentracji
Centralizacja - proces polegający na skupianiu zadań, uprawnień i odpowiedzialności na wyższych szczeblach albo jako rezultat tego procesu. Powiększanie centralizacji - gdy przesuwamy się na szczeble wyższe. Rozszerzanie centralizacji - gdy na ten sam szczebel wyższy przekazujemy większą ilość spraw. Pogłebianie centralizacji - przekazujemy na ten sam szczebel taka sama ilość spraw ale zwiększyliśmy jego uprawnienia
Decentralizacja= tak samo jak w centralizacji, tylko na szczeblach niższych
Koncentracja i dekoncentracja - dotyczy tylko zadań i uprawnień; nie dotyczy odpowiedzialności za wykonywanie zadań.
Układ scentralizowany charakteryzuje się tzw. podporządkowaniem hierarchicznym.
Podporządkowanie hierarchiczne:
Więź służbowa (prawo do wydawania poleceń służbowych i obowiązek wysłuch.)
Więź osobowa (zabezpiecza dla więzi służbowej, awans, kara, zwolnienie)
W układzie zdecentralizowanym nie ma podporządkowania hierarchicznego, więc powstaje pytanie jakiego rodzaju więzi powstają pomiędzy jednostkami tworzącymi układ. Sa to nadzór i kontrola.
Kontrola- polega na badaniu stanu faktycznego, porównywaniu go ze stanem wzorcowym i wyciąganiu wniosków. Porównanie polega na ocenie. Nie zawsze są wyciągane wnioski pokontrolne. Środki pokontrolne są niewiążące. Organ kontrolowany nie zawsze jest do czegoś zobowiązany w związku ze środkami pokontrolnymi. Czasem udziela odpowiedzi lub wyjaśnia odmienne stanowisko. Organ kontrolujący odpowiada za fachowe i bezstronne przeprowadzenie kontroli, nie odpowiada za merytoryczną działalność jednostki kontrolowanej.
Nadzór - kontrola + wiążące środki nadzoru. Organ nadzorujący odpowiada za merytoryczną działalność jednostki nadzorowanej.
Różnice pomiędzy nadzorem scentralizowanym i zdecentralizowanym:
W układzie scentralizowanym występuje nadzór dyrektywy, co oznacza, że organ wyższy mówi co i jak podmiot niższy ma robić, a więc wydaje mu pewne dyrektywy, a następnie nadzoruje wykonanie.
W układzie zdecentralizowanym zadania dla poszczególnych szczebli są ustalane przez prawo, a nadzór ogranicza się jedynie do weryfikowania czy organ niższy działa zgodnie z tym prawem i co więcej, organ nadzorujący może stosować tylko te środki nadzoru, które są przewidziane przez prawo . Jest to nadzór weryfikacyjny albo nadzór ustawowo ograniczony.
Środki nadzoru:
Uzgodnienie (przed podjęciem danego działania)
Zatwierdzenie (aktywna akceptacja organu nadzorującego)
Zgłoszenie sprzeciwu ( po podjęciu danego działania)
Zawieszenie ( czasowe wstrzymanie mocy obowiązującej)
Uchylenie (akt obowiązuje do chwili uchylenia)
Stwierdzenie nieważności (działa wstecz)
Organy administracyjne
Aparat administracyjny - ogół urządzeń państwa, działający w jego imieniu i na jego rzecz, służący realizacji jego funkcji
Organ państwowy - wyodrębniona organizacyjnie część aparatu państwowego, posiadająca określony zakres zadań i kompetencji, mająca możliwość posługiwanie się środkami władczymi
Organ administracyjny - organ państwowy, działający w zakresie administracji wyłącznie lub w przeważającej mierze w swoistych dla administracji formach działania.
Rodzaje właściwości organów adm.:
Właściwość miejscowa
Właściwość rzeczowa
Właściwość instancyjna
Właściwość funkcjonalna
Urząd
Nazwa organu
Dla oznaczenia zespołu uprawnień i obowiązków danego organu (urząd ministra)
Dla oznaczenia jednostki pomocniczej, złożonym z ludzi wyposażonych w okreslone środki materialno-techniczne, służącej organowi pomocą w wykonywaniu jego zadań (np. UMK)
Rodzaje organów:
Jednoosobowe i kolegialne
Jednoosobowe np. Prezes rady Min.
Zalety - działają sprawniej, szybciej, w sposób bardziej zdecydowany
Wady - większe prawdopodobieństwo popełnienia błędów
Podejmuje decyzje o charakterze taktycznym, decyzje bieżące, które trzeba podjąć szybko
Kolegialne (organy terenowe, sejmik woj., SKO) Działają wolno, ale w sposób przemyslany
Mniejsze prawdopodobieństwo błędów;Wynik działanie jest pewnym kompromisem
Podejmowanie decyzji o charakterze strategicznym (raz na długi okres czasu)
Ma przewodniczącego, ale on nie jest organem
Centralne (cały kraj) i terenowe (część kraju)
Naczelne (stoją najwyżej danej struktury) i podporządkowane (podlegają naczelnym)
Organ może być centralny i naczelny ( Rada Ministrów)
Naczelny i terenowy (obecnie nie ma)
Podporzadkowany i centralny (komendant główny policji, komisje, komitety podlegające ministrom)
Podmioty wykonujące administracje publiczną:
I Administracja rządowa - na zasadzie scentralizowana i hierarchicznego podporządkowania
W terenie dzieli się na zespoloną i niezespoloną
II Administracja wykonywana na zasadach zdecentralizowanych przez inne podmioty i instytucje adm. publ.:
Inne związki publiczno-prawne (poza Państwem stanowiącym związek wszystkich obywateli)
Rozmaite podmioty o statusie organów administracyjnych w zakresie prawa publicznego (np. RIO); Różne podmioty prawa publicznego nie mające charakteru osobowego, lecz oparte na czynniku majątkowym
III Administracja publiczna wykonywana w formie zadań i funkcji zlecanych różnym podmiotom z sektora publicznego i spoza niego (fundacje , stowarzyszenia)
Przekazanie zadań: bez przekazania środków prawnych do ich wykonania, zlecanie funkcji wzajemne zlecanie zadań oraz środków prawnych (np. wydawanie decyzji) do ich realizacji
Podmioty oparte na czynniku majątkowym:
Zakład administracyjny - państwowa jednostka organizacyjna, nie będąca organem Państwa, która dla wykonywania swoich podstawowych zadań ma prawo nawiązywać stosunki adm -prawne. Zarządza mieniem publicznym i często prywatnym (opieka społeczna, bezpieczeństwo i porządek publiczny, wychowanie, szkolnictwo, służba zdrowia
Podział zakładów administracyjnych:
Centralne (podporządkowane organom centralnym (UJ, zakład karny)
Terenowe (podporządkowane organom terenowym (szkoły, szpitale, biblioteki, domy kultury)
Samoistne (mają osobowość prawną)
Niesamoistne - nie maja osobowości prawnej
Podział z punktu widzenia nawiązania stosunku prawnego pom. zakładem i użytkownikiem:
Ogólnodostępne (muzeum, biblioteka)
O ograniczonym zasiegu użytkowników (szkoła wyższa - tylko dla osób z maturą)
Zamknięte - z których korzystanie jest obowiązkowe - zakład karny, izba wytrzeźwień, oddział zakaźny szpitala
Władztwo zakładowe - ogół uprawnień przysługujących organom zakładu w stosunku do jego użytkowników w celu jednostronnego stosowania wiążących ich stosunków prawnych. Granicą władztwa zakładowego jest realizacja celów zakładu. (akty wew., regulamin uczelni, decyzja o skreśleniu)
Samorząd terytorialny
Organy uchwałodawczo-kontrolne |
Organy wykonawcze |
|
Rada gminy |
Wójt (burmistrz, prezydent) |
|
|
Urząd gminy (miasta) |
|
Rada powiatu |
Zarząd powiatu (organ kolegialny) |
|
|
Starosta (nie jest organem lecz kierownikiem) |
|
|
Starostwo - urząd |
|
Sejmiki wojewódzkie |
Zarząd województwa |
Wojewoda |
|
Marszałek |
Urząd wojewódzki |
|
Urząd marszałkowski |
|
|
samorządowa |
rządowa |
|
↑Dualizm adm. na szczeblu woj. ↑ |
|
3 szczeble adm. sam. : gmina - powiat - województwo; nie ma miedzy nimi zależności hierarchicznej (podległości)
3 ustawy - domniemanie kompetencji na rzecz gminy
1990 - Ustawa o samorządzie gminnym
1998 ?
Samorząd -forma organizacji wyodrębnionej grupy społecznej, dzięki której może ona decydować w granicach prawa o istotnych dla niej sprawach, działając bezpośrednio lub za pośrednictwem demokratycznie wybranego i funkcjonującego przedstawicielstwa. Podstawa wyodrębnienia grupy społ. Jest istnienie wspólnego odrębnego interesu. Ma osobowość prawną i w granicach zakreślonych prawem podlega sądowej ochronie. Przynależność do samorządu jest obowiązkowa
2 nurty:
gmina jako twór powołany przez państwo
gmina jako twór naturalny powstały w procesie historycznym (Monteskiusz)
Gminy utworzyły się w procesie historycznym jako określone organizacje społeczne, ale korporacjami samorządowymi stały się z woli Państwa. Zadania samorządu stały się zadaniami państwa, a zadania własne gminy nie wynikają z naturalnych praw gminy lecz z woli państwa. Zadania gminy dzielą się na zadania zlecone i własne, dające większą samodzielność (wiemy to z ustawy)
Samorząd terytorialny
Korporacja lokalnego społeczeństwa, posiadająca osobowość prawną i własną wewnętrzną organizację, realizującą zadania państwowe pod nadzorem państwa. Podmiotem s.t. jest społeczność mieszkająca na określonym terytorium i zorganizowana w związek samorządowy, który jest stworzony przez Państwo dla realizacji jego zadań. Przedmiotem jest adm. państwowa realizowana przez powołane w drodze wyborów organy związku samorządowego działające pod kontrolą społeczności lokalnej i sam. Realizuje zadania własne i zadania zlecone. Zarówno jedne i drugie maja charakter państwowy.
Historia samorządu terytorialnego:
Wprowadzenie s.t. deklarowała konstytucja marcowa z 1921 r. Mówiła o 3 szczeblach samorządu (również na szczeblu wojewódzkim). Podstawą była Ustawa Scaleniowa z 1933 r., która ujednolicała administrację w Polsce. Organami stanowiącymi były rady. Organami wykonawczo-zarządzającymi - zarządy. Na czele związku gminnego stał wójt, burmistrz lub prezydent. W r. 1935 konstytucja kwietniowa ograniczyła kompetencje samorządu, wzmocniła nadzór adm. rządowej, wykonywanej przez starostę i ministra spraw wew. Samorząd terytorialny po wojnie istniał do r. 1950.
Do 1954
Organami uchwałodawczymi tego samorządu były Rady Narodowe; nie było wyborów do Rad Nar. Byli w nich delegaci partii politycznych. Miały swoje wydziały wykonawcze. Na ich czele stali wojewodowie i starostowie. Byli oni równocześnie organami adm. rządowej.
Po 1954
Jednolite organy władzy w terenie i likwidacja rad narodowych, województw i starostw. Powstały nowe rady narodowe (organ wykonawczy-prezydium R.N.- kolegialne organy wykonawcze). Dzieliły się na wydziały. Likwidacja gmin - powstanie gromad.
1958 Ustawa o radach narodowych
1972 przywrócenie gmin; wprowadzenie 1-os organów wykonawczych (nacz. Gminy, nacz. Powiatu)
1975 zniesienie powiatów; 49 województw
1990 wprowadzenie samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym
1998 wprowadzenie samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym i wojewódzkim oraz wprowadzenie powiatów; ograniczenie województw do 16
Zasada domniemania kompetencji na rzecz gminy
Gmina jest właściwa we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych dla innych szczebli
Gminy dzieli się na jednostki pomocnicze: dzielnice i sołectwa
Dzielnice - rady dzielnic, organ wyk.-zarząd dzielnicy
Sołectwa - zebrania wiejskie; sołtys
Kierowanie - działanie zmierzające do spowodowania aby inna rzecz zachowywała się zgodnie z zamiarem kierującego; działalność której celem jest spowodowanie cudzego działania, zgodnego z zamierzeniem kierującego
Władza - możność kierowania ludźmi. Nie może być skuteczna bez przyzwolenia podwładnych (bez posłuszeństwa). Posłuszeństwo może wynikać z zaufania, ze strachu, interesu, miłości.
Autorytet - kiedy kierowani pozytywnie oceniają walory charakteru i umysłu kierującego i dlatego z góry sa nastawieni na posłuszeństwo a nie z obawy przed represjami. Są przekonani o trafności otrzymywanych poleceń. Autorytet oparty jest na zaufaniu do kierownika - że jest lojalny wobec kierowanych i że umiejętnie nimi kieruje.
Cechy dobrego kierownika:
Inteligencja, umiejętność współdziałania, wytrwałość, odpowiedzialność, energia, zrównoważenie, dobra kondycja fizyczna i psychiczna, wzbudzanie zaufania, elastyczność, niezależność, oryginalność, dominacja, asertywność
Wg Zieleniewskiego:
Umiejętność pozyskiwania u podwładnych rzeczywistego autorytetu
Umiejętność patrzenia na zadania instytucji w sposób syntetyczny z daleką perspektywą czasową
Obowiązki kierownika
Spowodować aby zachowanie podwładnych w maksymalnym stopniu przyczyniało się do realizacji przypadających im zadań poprzez wydawanie stosownych zarządzeń i stwarzanie sytuacji motywujących do ich realizacji.
Sposoby zapobiegania nieformalnej centralizacji
Wydawać tylko niezbędne instrukcje i zarządzenia by nie pozbawić pracowników inicjatywy. Zarządzenia muszą być zabezpieczone (możliwe do realizacji i egzekwowania)
Odmawiać odpowiedzi podwładnym, gdy sprawa którą mają rozstrzygnąć nie przekracza ich możliwości
Kontrolować wyniki działań podwładnych a nie sposoby ich uzyskania
Zasada przyznawania się do błędu w dobrej wierze
Umożliwić podwładnym realizację zadań (dać środki)
Wszczepić podwładnym nawyki dokładnego wykonywania zadań
Pobudzać podwładnych do rozwijania twórczych elementów ich pracy
Przyczyniać się do rozwoju kwalifikacji i awansu życiowego
Odpowiedzialność kierownika
Za to kogo wybrał i jaki zakres obowiązków mu przekazał
Fazy czynności kierowniczych
I etap działania zorganizowanego
Uświadomienie sobie celu działania i przekazanie go zespołowi. Na tym etapie 2 fazy:
I faza - wybór zadania
II faza - przekazanie podwładnym ogólnie sformułowanego zadania (opisanie stanu jaki ma być osiągnięty, a nie drogi jego osiągnięcia
II etap działania zorganizowanego
Planowanie działania czyli obmyślanie środków i sposobów działania, dostosowanych do celów - inaczej : organizacja toków działań. Na tym etapie:
III faza - opracowanie i przekazanie podwładnym ew. instrukcji w sprawie sposobu wykonania zadań
III etap działania zorganizowanego
Polega na pozyskaniu i rozmieszczeniu zasobów potrzebnych do wykonania planu, a gdyby ich pozyskanie okazało się niemożliwe, działanie uboczne, zmierzające do takiego przekształcenia wew. i zew. warunków działania głównego aby główny cel mógł być osiągnięty za pomocą zasobów będących w dyspozycji („jak się nie ma co się lubi, to się lubi co się ma”)
IV faza - stwarzanie dla podwładnych sytuacji motywacyjnych
V faza - stwarzanie dla podwładnych warunków wykonania zadań (szkolenia, narzędzia, środki, pomieszczenia)
IV etap działania zorganizowanego
Realizacja planu (działają wykonawcy)
V etap działania zorganizowanego
Kontrola realizacji
VI faza - kontrola
Kadry w administracji
„Rządy i parlamenty odchodzą, a administracja zostaje”
Idealna sytuacja polega na istnieniu rozdziału pomiędzy politykami wybranymi na stanowiska i zmuszonymi do okresowego starania się o reelekcję a urzędnikami służby cywilnej zatrudnionymi tak długo
Ukształtowały się 2 modele naboru:
I model kariery
Zakłada on stopniową karierę urzędniczą od dołu do góry hierarchii; wstąpienie do służby dożywotnie; odbywa się na podstawie egzaminu, który ma sprawdzić ogólne umiejętności urzędnicze ( a nie przydatność na konkretnym stanowisku); urzędnika zatrudnia Państwo a nie urząd (organ); jego status regulują przepisy prawa publicznego
II model stanowisk
Opiera się na rekrutacji na konkretne stanowiska; obowiązują ogólne zasady prawa pracy
Generaliści grupa najwyższych urzędników; działają na styku administracji i polityki; obowiązują ich ogólne wiadomości z zakresu zarządzania, polityki, ekonomii, prawa
USA: prawnicy i ekonomiści
Francja: technokraci
Polska: Krajowa Szkoła Administracji Publicznej (podyplomowa) powołana 1990; kształci najwyższe kadry adm.; absolwenci mają obowiązek podjęcia pracy w adm.; studia elitarne
Służba cywilna
I projekt 1993
II projekt 1996 (uchylony)
Ustawa 1998-2006
Obecnie ustawa z 2006 r.
Skład korpusu Słuzby Cywilnej:
pracownicy zatrudnieni na stan. urzędniczych:
w kancelarii premiera
urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład RM
urzędach centralnych organów adm. rządowej
urzędach wojewódzkich
innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów adm. rządowej, komendach , inspektoratach, strażach woj., pow., (np. lekarze weterynarii i ich z-cy)
Nie obejmuje adm. samorządowej
Model kariery
Grupa I: pracownicy służby cywilnej (umowa o pracę; otwarty nabór organizowany przez dyr. danego urzędu)
Grupa II: urzędnik Służby Cywilnej (na podst. mianowania; o statusie publiczno-prawnym;
o mianowanie może się ubiegać pracownik korpusu z min. 3-letnim stażem + wyższe wykszt. + znajomość min. 1 języka UE; limit mianowań ustala corocznie Rada Ministrów
Modele administracji publicznej w wybranych krajach:
ANGLIA (tylko Anglia)
Model parlamentarno-gabinetowy
Rząd-ciało szersze; na czele premier (pracownik rządu)
Gabinet - wybrani ministrowie; skład nie jest stały
Rząd odpowiada przed Izbą Gmin
Od 1937 Premier jest odrębnym organem prawnym; wcześniej był tylko „kierownikiem” rządu
Adm. terytorialna opiera się na pełnym samorządzie terytorialnym
Gminy na zasadzie niecentralizacji
Rady jako organy stanowiące, nie mają swoich organów wykonawczych
Sądownictwo
Nie ma sądu administracyjnego.; sądy kontrolowane przez sądy powszechne; istnieją Trybunały Administracyjne (ja nasze SKO), działają w ramach administracji (to nie są sądy), od ich orzeczeń odwołać się można do sądów powszechnych
FRANCJA
Monarchia absolutna; po Rew. Fr. Napoleon wprowadził bardzo scentralizowana administrację, która przetrwała do dnia dzisiejszego
Rada ministrów
Rada stanu ( ds. legislacji, organ doradczy rządu; jednocześnie najwyższy trybunał administracyjny jak u nas NSA)
Izba obrachunkowa - organ kontroli finansowej
Adm. terenowa
Wieloszczeblowość - depertamenty, okręgi, gminy, 1-os. organy: prefekt, podprefekt, mer
Rady- tylko kompetencje doradcze
Sądownistwo - szeroki zakres
Francja - najszerszy model sądownictwa administrcyjnego
Włączono wszelkie sprawy, w których administracja występuje jako strona (również cywilno-prawne z wyj. sporów o własność i inne prawa rzeczowe) jurysdykcje wykonywały rady prefekturalne i rada stanu (m. in. skargi na nielegalne decyzje, sprawy dot. odp. państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy)
Rada stanu - istotny organ; łączy nasz NSA i Trybunał Konst.
Pracami rządu kieruje prezydent!
NIEMCY
Reformy pocz. XIX w.
Zorganizowanie racjonalnego systemu adm. centralnej i terenowej
Ukształtowanie stałego korpusu urzędników
Stworzenie odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi za szkody wyrządzone przez państwo i jego funkcjonariuszy
Stopniowe wprowadzanie czynnika społecznego w adm.
Adm. centralna - 5 klasycznych resortów:
Spraw wew. ( z niego wykształciły się resorty)
Spraw zagr.
Skarbu
Wodny
Sprawiedliwości
Kanclerz
Adm. terenowa dualistyczna (jak w Polsce) ale rządowa sprawuje nadzór nad samorządową
Sądownictwo administracyjne (jak w Polsce) - kontrola legalności decyzji adm.
USA
Podejście liberalne i demokratyczne
Rozbudowane mechanizmy wyborcze
Na szczeblu federalnym (centralnym) tylko wybory prezydenta
Prezydent ponosi jednoosobową konstytucyjną odpowiedzialność za działalność administracji federalnej
Nie ma rządu i premiera
Prezydent ma 14 sekretarzy; stoją na czele departamentów
Sekretarz departamentu sprawiedliwości jest prokuratorem generalnym
1-osobowy rząd (prezydent) ma organy pomocnicze
prezydent posiada stałe prawo naradzania się z dowolnie wybranym zespołem doradców i prawo nie liczenia się z ich głosem; w praktyce istnieje stały zespół doradców
istnieje aparat pomocniczy prezydenta
ok. 60 niezależnych od prezydenta agencji (powoływane przez kongres i wyłączone z normalnego podporządkowania prezydentowi; pierwsze powstały 1887; mogę mieć uprawnienia do wydawania aktów normatywnych a nawet pewne uprawnienia sądownicze;
prezydent może odwoływać i powoływać członków agencji tylko jeżeli statut agencji na to pozwala
Kontrola nad administracją w Polsce
Wewnętrzna: samokontrola w ramach danej jedn. adm; jednostki nadrzędne kontrolują podrzędne (w obrębie jednego pionu); kontrolujący i kontrolowany powiązani zaleznością/podległością słuzbową
Zewnętrzna - prokurator, NIK
Zalety kontroli wewnętrznej
Znają się; najbardziej fachowa, merytoryczna kontrola
Najbardziej oszczędna (nie wymaga dodatkowych środków)
Wady: może być nieobiektywna
Podział kontroli wew.:
Funkcjonalna - wykonuje każdy kierownik na każdym szczeblu kierowania
Instytucjonalna - wyodrębnione jednostki kontroli wew. wyspecjalizowane w wykonywaniu kontroli i działające w imieniu i na rzecz kierownika
Kryteria kontroli (oceny danej jednostki)
k. legalności - zgodność spraw, np. prokuratorska, sądowa
k. celowości działania - czy działanie jest zgodne z celem
k. gospodarności - ekonomiczność, oszczędność
k. rzetelności - czy działania sa prawidłowo udokumentowane