XII. Zasada reprezentacji politycznej - Prawo wyborcze

ZASADY PRAWA WYBORCZEGO

1. Uwagi wstępne

Sposoby kreowania organów państwowych Kreowanie organów państwowych odbywa się przy zastosowaniu różnych metod - w drodze wyborów, nominacji, powołania. Przyjęcie odpowiedniego sposobu jest dyktowane różnymi okolicznościami - w przypadku parlamentu zastosowanie znajduje zasada wyboru przedstawicieli w drodze powszechnego głosowania, podobnie rzecz wygląda w przypadku organów stanowiących samorządu terytorialnego. Rząd tworzony jest w drodze powołania, w których to czynnościach występuje współdziałanie głowy państwa (prezydenta) i par­lamentu (Sejmu). Natomiast sposób kreowania głowy państwa, dokonywany w drodze wyboru, może przyjmować bądź to formę wyborów przez parlament (np. według Konstytucji z 1921 r.), bądź w wyborach powszechnych i bezpo­średnich, jak to się dzieje w Polsce od 1990 r. O przyjęciu określonego sposobu kreowania organu państwowego decydują takie okoliczności, jak charakter prawny organu (czy jest to organ przedstawicielski, czy wykonawczy), tra­dycje w tym zakresie uznawane w danym państwie, pragmatyzm rozwiązań ustrojowych, pojawiające się nowe tendencje itp.

Obowiązujące w Polsce rozwiązania prawne w omawianym zakresie w dość szerokim stopniu przyjmują formę wyborów powszechnych i bez­pośrednich. Forma ta ma aktualnie zastosowanie nie tylko w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ale również wobec Prezydenta RP Parlamentu Europejskiego, a także stanowiących organów samorządu terytorialnego, oraz od 2002 r. wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), czyli organów wykonawczych samorządu w gminie. Chociaż w toku prac konstytucyjnych podnoszona była m.in. także kwestia powrotu do wyboru prezydenta przez połączone izby parlamentu stanowiące łącznie Zgromadzenie Narodowe, to jednak zwycię­żyło przekonanie, że nabyte przez wyborców w 1990 r. prawo bezpośredniego wyboru głowy państwa nie powinno być społeczeństwu odebrane¹. Wydaje się słuszne przyjęcie założenia, że problematyka związana z kreowaniem każdego organu państwowego powinna być omawiana przy okazji charakterystyki roli ustrojowej, miejsca w systemie organów i kompetencji poszczególnych organów państwa. Daje to wówczas pełniejszy obraz uregulowań prawnych i rozstrzygnięć konstytucyjnych. W rozdziale niniejszym zawarte są uwagi odnoszące się wyłącznie do organów wyłanianych w drodze wyborów po­wszechnych i bezpośrednich (Sejm, Senat, prezydent, organy stanowiące samorządu terytorialnego) i tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do ich ogólnej charakterystyki. Jest to jakby wyjęcie przed nawias kwestii wspólnych, odnoszących się do wszystkich organów pochodzących z wyborów, jak np. okre­ślenie zasad prawa wyborczego. Natomiast to, co jest już specyficzne, co odnosi się do konkretnego z wybieralnych organów, stanowi przedmiot rozważań w odpowiednich rozdziałach poświęconych poszczególnym organom.

Prawne podstawy przeprowadzania wyborów organów przedstawi­cielskich określa wprawdzie Konstytucja, ale ograniczają się one do kwestii najważniejszych. Ich rozwinięcie zawierają ustawy zwane ordynacjami wybor­czymi. Aktualny stan prawny charakteryzuje istnienie Ordynacji wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej², ustawy o wyborze Prezydenta RP z dnia 27 września 1990 r.³, Ordynacji wyborczej do organów samorządu terytorialnego z 1998 r.⁴ Wynikająca stąd różnorodność regulacji prawnych dotyczących wyborów nie ułatwia zadania organom powo­łanym do ich przeprowadzania. W związku z tym powstała inicjatywa skody-fikowania przepisów prawnych odnoszących się do wyborów powszechnych

1 przeprowadzania referendum⁵, ale dotychczas pomysł ten nie doczekał się realizacji. Uchwalenie zaś kodeksu wyborczego pozwoliłoby na kompleksowe uregulowanie procedury wyborczej i na ujednolicenie jej zasad.

2. Prawo wyborcze i jego funkcje

Pojęcie „prawo wyborcze" używane jest w dwojakim znaczeniu. Raz mówi się o normach prawnych określających procedurę wyborczą, a więc regulujących sposób wyboru Sejmu, Senatu, prezydenta i organów stanowiących samorządu terytorialnego. Jest to prawo wyborcze w znaczeniu przedmiotowym.

Określenie „prawo wyborcze" jest jeszcze używane w znaczeniu podmio­towym. Wówczas chodzi o ogół norm prawnych obejmujących uprawnienia obywateli do udziału w wyłanianiu organów pochodzących z wyborów

powszechnych i bezpośrednich. Są to przepisy prawne regulujące różne fazy tych czynności, od wysuwania i zgłaszania kandydatów poczynając, po akt głosowania włącznie.

System wyborczy Obok wymienionych już pojęć funkcjonuje jeszcze określenie „system wyborczy", przez które rozumie się ogół zasad i norm prawnych regulujących tryb przygotowania oraz przeprowadzania wyborów, łącznie ze sposobem ustalania wyniku wyborów i dokonywaniem podziału mandatów.

Funkcje wyborów Wybory, niezależnie od tego, jakiego organu państwowego dotyczą, spełniają jedną wspólną, zasadniczą funkcję. Jest nią kreowanie określonego organu, a ściślej mówiąc - jego składu personalnego. W wyniku przeprowa­dzonych wyborów wyłoniony zostaje konkretny organ - parlament, głowa państwa, organ samorządu terytorialnego.

Natomiast inne funkcje mają różne zastosowanie, zależnie od tego, jakiego organu wybory są przeprowadzane. Najszerzej pojmowane funkcje spełniają wybory parlamentarne, można je sprowadzić do czterech. Są to funkcje:

a) udzielania rządzącym legitymacji do sprawowania władzy,

b) stworzenia wyborcom okazji do wyrażenia swej woli w przedmiocie poparcia dla określonego programu politycznego,

c) możliwie najwierniejszego odtworzenia obrazu zróżnicowania opinii publicznej,

d) wyłonienia stabilnej większości rządowej⁶.

Funkcje te niewątpliwie spełniają wybory do Sejmu i Senatu i każda z nich znajduje tam swój wyraz, choć najczęściej akcentuje się funkcję wybor­czą ujętą w pkt. d), która oznacza wyłonienie stabilnej większości. Istnienie takiej większości jest wszak nieodzowne dla zapewnienia stabilnego rządu, opartego na większości sejmowej, a to stabilizuje w istotny sposób system polityczny państwa.

Wybory do Senatu odznaczają się swoistą specyfiką, gdyż z uwagi na fakt, że izba druga nie ma uprawnień kontrolnych wobec Rady Ministrów, nie ma wpływu na jej powstanie, istnienie czy upadek, przeto funkcja czwarta nie odgrywa w tym przypadku tak istotnej roli, jak w odniesieniu do Sejmu.

Podstawową funkcją wyborów prezydenckich jest wyłonienie piastuna urzędu głowy państwa oraz legitymizacja jego władzy. Nie oznacza to, że nie są ważne inne funkcje wyborcze. W wyborach tych nie wyłania się wprawdzie większości rządowej, ale stanowią one okazję do poznawania stosunku wybor­ców do kandydatów prezentowanych przez różne ugrupowania polityczne, z reguły bowiem kandydaci na urząd prezydenta identyfikują się z określonymi partiami. W każdym razie tak czynią kandydaci najpoważniejsi, odgrywający zasadniczą rolę w kampanii wyborów prezydenckich. Wyniki wyborów po­zwalają też odtworzyć, a w każdym razie zweryfikować, obraz zróżnicowania opinii publicznej. Ma to szczególne znaczenie wtedy, gdy wybory prezydenckie odbywają się w trakcie kadencji parlamentu. Wówczas pozwalają one partiom poznać stan opinii publicznej i stopień poparcia udzielany przez wyborców poszczególnym ugrupowaniom politycznym.

W przypadku zaś wyborów samorządowych ich funkcje są podobne lub tożsame z funkcjami wyborów parlamentarnych⁷.

3. Konstytucyjne zasady prawa wyborczego w Polsce

O charakterze systemu wyborczego, stopniu jego demokratyzmu prze­sądzają zasady, na jakich system ten jest oparty. Wagę tych zasad podkreśla m.in. fakt, że są one z reguły określane w konstytucjach, natomiast ordynacje wyborcze stanowią ich konkretyzację i rozwinięcie, choć znane są też z historii przypadki, gdy ordynacje w swych postanowieniach wprowadzały ograni­czenia w zakresie stosowania tych zasad.

Zasady prawa wyborczego Katalog konstytucyjnych zasad prawa wyborczego wyraża z reguły pięcio- lub czteroprzymiotowy system wyborczy. Zasady te, określane też niekiedy w formie przymiotników, to: powszechność, równość, bezpośredniość i tajność głosowania. Piąta zasada dotyczy podziału mandatów i może ona zakładać model oparty na proporcjonalności lub większościowy albo model mieszany

Nie wszystkie z wymienionych zasad w jednakowym stopniu znaj­dują zastosowanie w różnych wymienianych wyborach. W świetle art. 96 Konstytucji wybory do Sejmu są pięcioprzymiotnikowe, oparte są bowiem na zasadach powszechności, równości, bezpośredniości, tajności głosowania i proporcjonalności. Wybory do Senatu (art. 97 ust. 2) są oparte na zasadach powszechności, bezpośredniości i tajności głosowania. Nie ma więc w tych wyborach zastosowania zasada równości, gdyż liczba mandatów senatorskich przypadających na okręg wyborczy nie jest zależna wprost od liczby miesz­kańców. Nie ma tu zastosowania także zasada proporcjonalności, gdyż man­daty senatorskie przydzielane są tym kandydatom, którzy zdobyli w okręgu wyborczym najwięcej głosów, zaś wyborca udziela swego poparcia nie liście wyborczej, z reguły zgłaszanej przez partie polityczne, lecz kandydatom imiennie oznaczonym na karcie do głosowania.

W wyborach prezydenckich stosowane są zasady: powszechności, rów­ności, bezpośredniości i tajności głosowania (art. 127 ust. 1), a więc brak tu zasady proporcjonalności, co jest rzeczą zrozumiałą, skoro do obsadzenia jest tylko jeden mandat.

Wreszcie wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego oparte są na zasadach: powszechności, równości, bezpośredniości i tajno­ści głosowania, w odniesieniu zaś do rozdziału mandatów przyjęto model mieszany. W małych gminach (do 20 tys. mieszkańców) obowiązuje zasada większościowa, zaś w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców ma zastosowanie zasada proporcjonalności. We wszystkich zatem wymienionych wyborach obowiązują zasady: powszechności, bezpośredniości i tajności głosowania, pozostałe zaś zasady mają różne zastosowanie. Uwaga ta dotyczy zasady równości, której brak tylko w wyborach do Senatu, a także zasady proporcjonalności, której nie znają ordynacje wyborcze do Senatu i ustawa o wyborze prezydenta.

a) zasada powszechności

powszechność wyborów Postulat wprowadzenia zasady powszechności wyborów od dawna towarzyszył walce politycznej o likwidację cenzusów wyborczych, których istnienie ograniczało obywatelom korzystanie z ważnego prawa politycznego, jakim jest możliwość wybrania swoich przedstawicieli w skład parlamentu.

W przeszłości znane były i szeroko stosowane w praktyce ustrojowej takie cenzusy wyborcze, jak: cenzus płci (wyłączający kobiety z grona wybor­ców), wykształcenia, majątkowy (uzależniający prawo udziału w wyborach od posiadania majątku określonej wartości), pochodzenia, zasług (znany twórcom Konstytucji z 1935 r.). W wyniku walk stopniowo likwidowane były tego rodzaju ograniczenia, by w drugiej połowie XX w. osiągnąć stan charak­teryzujący się tym, że posiadanie prawa wyborczego jest uzależnione tylko od posiadania obywatelstwa danego państwa, od ukończenia 18 lat (osiągnięcie pełnoletności powszechnie w Europie uznawanej od tej właśnie granicy) i od dysponowania pełnią praw publicznych. Tak więc cenzusy wyborcze, które ograniczały powszechność wyborów, a w okresach wcześniejszych były jej zaprzeczeniem, zostały współcześnie całkowicie zlikwidowane w demokra­tycznych państwach.

Warunki posiadania praw wyborczych Konstytucja Rzeczypospolitej nie zna żadnych cenzusów związanych z sytuacją majątkową lub społeczną wyborcy. Artykuł 62 Konstytucji uzależnia posiadanie prawa wyborczego tylko od:

a) ukończenia, najpóźniej w dniu głosowania, 18 lat,

b) posiadania obywatelstwa polskiego,

c) dysponowania pełnią praw publicznych.

W świetle ust. 2 tegoż artykułu prawa wyborczego nie posiadają osoby, które zostały:

a) ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu,

b) pozbawione praw publicznych, wobec których sąd orzekł karę dodatkową w tej postaci,

c) pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu.

Tak więc o wyłączeniu pełnoletniego obywatela polskiego z grona wy­borców mogą decydować tylko i wyłącznie organy władzy sądowniczej (sądy bądź Trybunał Stanu). Oznacza to szerokie stosowanie zasady powszechności, gdyż decyzje w tej kwestii podejmuje wyłącznie organ niezawisły, a powody jego stosowania nie wiążą się w żadnym stopniu z sytuacją społeczną lub majątkową jednostki.

Czynne i bierne prawo wyborcze Odróżnia się czynne prawo wyborcze, tj. prawo wybierania posłów, senatorów, prezydenta, członków organu samorządu terytorialnego, a także brania udziału w referendum ogólnokrajowym czy lokalnym, które przysługuje obywatelom od ukończenia 18 lat, od biernego prawa wyborczego. Bierne prawo wyborcze jest uprawnieniem obywatela do kandydowania w wyborach, a więc do ubiegania się o wybór. Aby mieć bierne prawo wyborcze, należy dysponować prawem czynnym, czyli spełniać określone warunki.

O ile czynne prawo wyborcze jest traktowane jednolicie i obowiązuje jednakowo we wszystkich wyborach, a także w referendum po uzyskaniu pełnoletności, o tyle bierne prawo wyborcze jest zróżnicowane. Granica wie­ku, od której jego posiadanie jest uzależnione, wynosi 21 lat w przypadku ubiegania się o mandat poselski, 30 lat o mandat senatora i 35 lat w wyborach prezydenckich. Tylko w wyborach samorządowych granica czynnego i biernego prawa wyborczego jest zrównana i wynosi 18 lat.

Prawne gwarancje powszechności Omówione ustalenia mają decydujące znaczenie dla prowadzenia reje­strów i sporządzania spisów wyborców, co jest niezbędne do przeprowadzenia wyborów i referendum. Spisy wyborców są sporządzane z urzędu w oparciu o prowadzony w gminie rejestr wyborców, który w okresie poprzedzającym wybory czy referendum jest udostępniany społeczeństwu w celu sprawdzenia jego prawidłowości. Stwierdzone braki w tym zakresie mogą stanowić pod­stawę wniesienia reklamacji na pominięcie osoby uprawnionej lub wpisanie osoby nieuprawnionej. Weryfikacja spisu wyborców stanowi zatem jedną z gwarancji realizacji zasady powszechności.

Należy dodać, że rejestr wyborców uprawnionych do udziału w wyborach do Sejmu posiada szczególne znaczenie, albowiem jest on podstawą nie tylko wyboru posłów, ale także i innych organów pochodzących z wyborów po­wszechnych i bezpośrednich oraz przeprowadzania referendum.

b) zasada równości

Demokratyzm wyborów zakłada nie tylko stosowanie zasady powszech­ności, ale także równości, bowiem jej brak może znacznie ograniczać konse­kwencje likwidacji cenzusów wyborczych. Niewiele bowiem korzyści przyniesie wyborcom upowszechnienie prawa wyborczego, przyznanie go bez ograniczeń każdemu pełnoletniemu i pełnoprawnemu obywatelowi, jeśli nie zostanie zagwarantowana równość wyborów.

Równość w sensie formalnym Zasada równości może być ujmowana w dwojakim znaczeniu. Rozróżnia się bowiem równość w znaczeniu formalnym i materialnym. W znaczeniu pierwszym zasada ta oznacza, że każdemu wyborcy przysługuje jeden głos (jest ona także zachowana, jeśli prawo przyznaje każdemu obywatelowi dwa głosy, jak to jest w Niemczech). Zaprzeczeniem zasady równości były wybory pluralne, gdy np. w Belgińwedług ordynacji z 1893 r. wyborca mógł posia­dać nawet kilka głosów, nie więcej jednak niż trzy. Przy zasadzie, że każdy mężczyzna posiada jeden głos, dopuszczano przyznanie głosu dodatkowego ojcom rodzin po uzyskaniu przez nich 35 lat. Ponadto mężczyzna także otrzy­mać jeszcze jeden głos, pod warunkiem że był właścicielem nieruchomości o określonej wartości. Także osoby posiadające dyplom ukończenia studiów wyższych zyskiwały prawo dodatkowego głosu. Tak więc wybory pluralne stanowiły jawne zaprzeczenie równości w sensie formalnym. Jednakże przy­znanie każdemu wyborcy jednego głosu (czy każdemu takiej samej liczby) nie zapewnia jeszcze pełnej realizacji zasady równości, zapewnia ją dopiero równość w sensie materialnym.

Przez równość w sensie materialnym rozumie się jednakową, równą siłę głosu każdego wyborcy, co zapewnia mu równy wpływ na skład orga­nu przedstawicielskiego. Najprostszy przykład równości w tym znaczeniu otrzymamy, tworząc okręgi wyborcze tej samej wielkości (o tej samej liczbie mieszkańców) i przydzielając im taką samą liczbę mandatów.

Aby osiągnąć równość w sensie materialnym, należy po pierwsze ustalić normę przedstawicielstwa. Osiąga się ją, dzieląc liczbę mieszkańców kraju przez liczbę mandatów danego organu (np. w przypadku wyborów do Sejmu przez 460). Otrzymany iloraz stanowi normę przedstawicielstwa. Drugi wymóg to przydzielanie okręgowi wyborczemu mandatów nie w sposób dowolny, ale odpowiedni do liczby jego mieszkańców (np. jeśli iloraz wyborczy wyniósł 80 tys., a w okręgu zamieszkuje 400 tys. osób, to na ten okręg powinno przy­padać pięć mandatów).

Po trzecie na zagwarantowanie równości wyborów może mieć wpływ także system wyborczy - np. w większym stopniu realizację zasady równości zapewnia system proporcjonalny niż większościowy. Jednak niezależnie od przyjętego systemu mogą w praktyce pojawiać się pewne deformacje, jeśli np. przepisy ordynacji uprzywilejowują silne partie, gdy wprowadza się tzw. klauzulę zaporową, ustala próg, którego przekroczenie dopiero uprawnia partię do udziału w rozdziale mandatów, jeśli wprowadza się listę krajową itp.

Zakres stosowania zasady Należy zauważyć, że zasada równości nie obowiązuje w wyborach do Senatu, gdyż według ordynacji wyborczej (z 2001 r.) podział mandatów sena­torskich między okręgi wyborcze jest dokonywany bez stosowania jednolitej w skali kraju normy przedstawicielstwa. Wyklucza to stosowanie zasady równości w sensie materialnym, choć jest ona stosowana w sensie formal­nym. Rozdział mandatów senatorskich między kandydatów przeprowadza się nie według systemu proporcjonalnego, ale większościowego. Mandaty otrzymują kandydaci, którzy w okręgu uzyskali największą liczbę głosów.

c) zasada bezpośredniości

istota zasady Zasada ta oznacza, że wyborca głosuje bezpośrednio na kandydata, że to jego głos bezpośrednio decyduje o ostatecznym wyniku wyborów. Taki sposób głosowania można także określić mianem wyborów jednostopniowych, kiedy bezpośrednio wola wyborców przesądza o końcowym rezultacie.

Zaprzeczeniem takich wyborów są wybory pośrednie, inaczej zwane dwu- lub wielostopniowymi. Polegają one na tym, że ostatecznego wyboru nie dokonuje wyborca, albowiem jego rola ogranicza się tylko do wyboru osoby, która uprawniona zostaje do kolejnego głosowania mającego znaczenie już rozstrzygające. Przykładem wyborów pośrednich są wybory prezydenckie w Stanach Zjednoczonych Ameryki, gdzie wyborcy wybierają elektorów (pierwszy stopień), a ci w określonym terminie dokonują ostatecznego wyboru prezydenta (drugi stopień). I choć wynik głosowania na pierwszym etapie jest już klarowny, a z liczby wybranych elektorów i ich orientacji politycznej można już z całkowitą pewnością wnioskować o ostatecznym rezultacie, to jednak formalnie wybór prezydenta jest dokonany po głosowaniu elektorów.

Zakres obowiązywania bezpośredniości wyborów w RP W Polsce wszystkie wybory są przeprowadzane na zasadzie bezpośrednio­ści i prawo w ręce wyborców oddaje decyzje o końcowym rezultacie. Niekiedy określa się wybory bezpośrednie jako osobiste. Jest to pomieszanie pojęć. Także wyborcy amerykańscy głosują na prezydenta osobiście, co wcale nie zmienia charakteru jego wyborów pośrednich. Tak więc głosowanie osobiste można co najwyżej traktować jako wzmocnienie bezpośredniości, ale nic więcej.

Obowiązujące w Polsce przepisy prawne nie znają instytucji głosowania ani za pośrednictwem pełnomocnika, ani przez pocztę (korespondencyjnie), które znane są w ustawodawstwie różnych państw.

Wzmocnieniem zasady bezpośredniości jest w przypadku wyborów do Sejmu przyjęty sposób głosowania, który wymaga od wyborcy, aby swe preferencje określił za pomocą znaku „x" postawionego przed nazwiskiem jednego z kandydatów popieranej listy. Oznacza to, że głos oddany został na daną listę, a spośród zamieszczonych na niej kandydatów wyborca szczegól­nego poparcia udzielił jednemu z nich.

W sposób wyraźny wyborca głosuje na konkretnych kandydatów w wy­borach do Senatu, gdzie nie ma list kandydatów, a tylko zestaw zgłoszonych nazwisk ujętych w karcie do głosowania. Także na konkretnego kandydata oddaje się głos w wyborach prezydenckich. Taki sposób głosowania zabezpiecza stosowanie zasady bezpośredniości, stanowiąc zarazem jej gwarancję.

d) zasada tajności głosowania

istota zasady Omawiana zasada odnosi się do jednego tylko etapu wyborów, a miano­wicie do samego aktu głosowania. Celem zaś wprowadzenia zasady tajności głosowania jest pragnienie zapewnienia wyborcy pełnej swobody. Swoją decyzję co do udzielenia poparcia określonemu kandydatowi czy liście kan­dydatów wyborca powinien podejmować w sposób niczym nieskrępowany, wolny od nacisków i obawy, że z powodu treści oddanego głosu może ponieść jakiekolwiek konsekwencje.

Gwarancją zasady tajności głosowania jest obowiązek komisji wyborczej zabezpieczenia w lokalu, w którym odbywa się głosowanie, odpowiednich pomieszczeń osłoniętych, gdzie wyborca może zapoznać się z otrzymaną kartą do głosowania i postawić znak określający dokonany wybór. Brak miejsc zabezpieczonych (kabin) w lokalu wyborczym stanowi wyraźne naruszenie przepisów ordynacji wyborczej i może stanowić podstawę do złożenia przez wyborcę protestu wyborczego.

Protesty wyborcze w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, prezy­denckich i do referendum ogólnokrajowego zgłasza się do Sądu Najwyższe­go, który ostatecznie orzeka o ważności wyborów czy referendum. Kwestia tajności głosowania jest bardzo ważna i dlatego chroniona jest również przez przepisy kodeksu karnego.

Zasada tajności głosowania nakłada także obowiązek określonego zacho­wania się wyborcy. Po otrzymaniu karty do głosowania powinien on udać się do miejsca osłoniętego, mającego na celu zapewnienie tajności głosowania, by tam dokonać odpowiedniego wyboru. Jawność głosowania stanowi pewną formę agitacji wyborczej, która w lokalu wyborczym jest prawnie zakazana.

e) zasady dotyczące rozdziału mandatów

rozdział mandatów W zakresie rozdziału mandatów mogą być stosowane dwa sposoby: w oparciu o zasadę proporcjonalności albo większości. Obie te zasady znajdują w Polsce zastosowanie na gruncie Konstytucji z 1997 r. Zasada proporcjonal­ności jest stosowana w odniesieniu do wyboru posłów, a także w wyborach samorządowych w gminach liczących powyżej 20 tys. mieszkańców oraz w wyborach do rad powiatów i sejmików województw. Natomiast zasada większości jest stosowana w przypadku wyboru senatorów, Prezydenta RP oraz w wyborach do organów samorządu terytorialnego w gminach do 20 tys. mieszkańców.

Zasada proporcjonalności uznawana jest za bardziej demokratyczną, gdyż w mniejszym stopniu pozwala na deformację obrazu opinii publicznej niż zasada większości, która znana jest w dwu odmianach: albo jako zasada większości bezwzględnej (wynosi ona więcej niż połowa głosujących), stoso­wana w wyborach prezydenckich, gdzie do otrzymania mandatu wymagana jest bezwzględna większość ważnie oddanych głosów, bądź też większości względnej (czyli zwykłej), stosowana w wyborach senatorów i do samorządu terytorialnego w gminach do 20 tys. mieszkańców. Zatem stosowanie zasady większości zwykłej pozwala rozdzielić mandaty już w pierwszej turze głosowania, nie trzeba więc wyborów powtarzać, co jest z reguły niezbędne w przypadku wymogu większości bezwzględnej. Zasada większości względnej (zwykłej) może być stosowana tak w okręgach jednomandatowych, jak i wielomandatowych; wówczas wygrywa ta lista, którą poparła największa liczba wyborców.

Przy stosowaniu systemu większościowego w okręgach jednomandato­wych, partia wygrywająca wybory w danym okręgu zyskuje mandat, zaś partie przegrane, mimo otrzymania nawet szerokiego poparcia wyborców, nie zdo­bywają mandatu. Może to prowadzić do ich zupełnej eliminacji z parlamentu, a często i z życia politycznego. Zjawisko to występuje częściej w warunkach stosowania zasady większości bezwzględnej niż względnej, ale zawsze układ sił politycznych w parlamencie nie stanowi wiernego odbicia obrazu opinii publicznej w kraju. Dwukrotnie już w Wielkiej Brytanii w drugiej połowie XX w., przy stosowaniu zasady większości względnej partia, która zdobyła więk­szość absolutną miejsc w Izbie Gmin, otrzymała w skali kraju mniej głosów niż rywalizująca z nią partia, która znalazła się w opozycji.

Natomiast zaletą systemu większościowego jest to, że ułatwia on wybór parlamentu, w którym istnieje wyraźna większość zdolna do zapewnienia stabilizacji sceny politycznej, stanowiąca mocne oparcie dla rządu.

Zwolennicy systemu wyborczego zapobiegającego wspomnianym de­formacjom opowiadają się za wyborami proporcjonalnymi. W ramach zasady ustrojowej pięcioprzymiotnikowego prawa wyborczego wymienia się właśnie zasadę proporcjonalności, która może być stosowana tylko w określonych warunkach. Należą do nich:

a) istnienie okręgów wielomandatowych, gdyż w okręgu jednomandatowym nie ma czego dzielić,

b) występowanie kilku partii politycznych rywalizujących ze sobą o głosy wyborców,

c) zgłoszenie w okręgu kilku list kandydatów reprezentujących partie ry­walizujące ze sobą w walce o poparcie opinii publicznej.

System ten jest korzystny dla partii słabszych, gdyż w dużym stopniu niweluje dysproporcje, jakie niesie ze sobą system większościowy.

Wybory proporcjonalne Przyjęcie zasady proporcjonalności oznacza, że partie biorące udział w wyborach otrzymują reprezentację parlamentarną, która odpowiada stop­niowi poparcia, jakiego udziela im społeczeństwo. W systemie tym mandaty rozdzielane są między partie proporcjonalnie do liczby uzyskanych przez nie głosów. W oparciu o zasadę proporcjonalności mogą być stosowane róż­ne sposoby matematyczne rozdziału mandatów, z których pewne sprzyjają partiom słabszym, inne wyraźnie uprzywilejowują partie silne.

Mechanizm proporcjonalnego rozdziału mandatów można w sposób najbardziej uproszczony zilustrować na przykładzie. Jeśli w okręgu wyborczym przewidziano do podziału sześć mandatów, a głosowało 120 tys. wyborców, zaś rywalizowały ze sobą trzy listy: A, B i C, otrzymując: lista A - 60 tys. gło­sów, B - 40 tys. i C - 20 tys., to należy sumę 120 tys. głosów podzielić przez 6. Otrzymujemy iloraz 20 tys. Madaty dzieli się wówczas następująco:

- lista A (60 tys.) - otrzyma trzy mandaty,

- lista B (40 tys.) - otrzyma dwa mandaty,

- lista C (20 tys.) - otrzyma jeden mandat.

Zaletą wyborów proporcjonalnych jest to, że wpływają korzystnie na realizację zasady równości wyborów, pozwalając na pełniejsze odzwierciedlenie w składzie parlamentu faktycznie istniejącego w kraju układu sił politycznych. Słabością zaś może być zjawisko dużego rozczłonkowania parlamentu, czego przykłady mieliśmy w Polsce w 1991 r. W wyniku tych wyborów w składzie Sejmu znaleźli się przedstawiciele aż 24 ugrupowań politycznych (z czego aż siedem dysponowało zaledwie jednym mandatem)⁸.

Klauzule zaporowe Tego typu niekorzystnym zjawiskom można przeciwdziałać m.in. przez wprowadzenie tzw klauzul zaporowych, czyli ustalenia minimum niezbędnego poparcia wyborców do uzyskania reprezentacji parlamentarnej. Pozwala to wyeliminować z gry partie najsłabsze, niemające większego poparcia opinii publicznej. W świetle art. 133 Ordynacji wyborczej do Sejmu z 2001 r. w podziale mandatów uczestniczą te listy, które w skali kraju uzyskały co najmniej 5% ważnie oddanych głosów, zaś listy utworzonych koalicji wyborczych - popar­cie 8% głosów. Wprowadzenie w 1993 r. tych klauzul pozwoliło ograniczyć liczbę partii reprezentowanych w Sejmie do 6, zaś w 2007 r. do 4 (PO, PiS, LiD, PSL), co znacznie ułatwiło, przy istnieniu kilku klubów poselskich, stworzenie większości parlamentarnej i powołanie rządu.

Podział mandatów Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu z 2001 r. wprowadziła rozdział mandatów według systemu Sainte-League. Polega on na tym, że liczbę głosów oddanych w okręgu wyborczym na każdą z list dzieli się kolejno przez 1,4; 3; 5; 7, aż do chwili, gdy z otrzymanych w ten sposób ilorazów da się uszeregować tyle kolejno największych liczb, ile odpowiada liczbie mandatów przewidzia­nych do rozdzielenia w tym okręgu między listy kandydatów. Każda z tych list otrzyma w rezultacie tyle mandatów, ile z tych ilorazów największych kolejno jej przypada. W operacji tej uczestniczą tylko te listy, które przeszły tzw. klauzulę zaporową, czyli uzyskały co najmniej 5% ważnie oddanych w skali kraju głosów (koalicji wyborczych dotyczy próg wynoszący 8%). Par­tia najsilniejsza uzyska najwięcej mandatów, słabsza, ciesząca się mniejszym poparciem wyborczym, mniej itd.

W 2002 r. w toku nowelizacji tej ordynacji wprowadzono system d'Hondta, zgodnie z którym głosy oddane na listę w okręgu wyborczym dzieli się kolejno przez 1,2,3, tak szeregując kolejność ilorazów.

4. Ważność wyborów

W procesie wyłaniania organu pochodzącego z wyborów ważny etap stanowi stwierdzenie ich ważności. Sposoby możliwe do wykorzystania w tym względzie są różne. Spotyka się rozwiązania polegające na przekazaniu tej kompetencji parlamentowi, co było w przeszłości szeroko stosowane. Inne rozwiązania to przekazanie tego zadania Sądowi Najwyższemu, sądowi (trybunałowi) konstytucyjnemu albo też sądom powszechnym.

W Polsce w przeszłości ważność wyborów sejmowych stwierdzał sam Sejm, obecnie zadanie to Konstytucja powierza Sądowi Najwyższemu tak w odniesieniu do Sejmu, jak i Senatu (art. 101). Wyborca dysponuje prawem zgłoszenia prote­stu przeciwko ważności wyborów w ogóle, w konkretnym okręgu wyborczym, wyborowi konkretnego posła lub senatora bądź Prezydenta RP

Protesty wyborcze Podstawę do wniesienia protestu może stanowić dopuszczenie się prze­stępstw przeciwko wyborom, naruszenie przepisów ustawy dotyczących:

1) głosowania,

2) ustalenia wyników głosowania,

3) ustalenia wyników wyborów.

Dodać należy, że na podstawie ustawy lustracyjnej z 1997 r. Sąd Lu­stracyjny został upoważniony do weryfikowania prawdziwości oświadczeń składanych przez kandydatów na posłów i senatorów oraz na prezydenta w sprawie współpracy ze służbami specjalnymi w latach 1944-1990. Sankcją za złożenie nieprawdziwego oświadczenia jest zakaz piastowania określonego mandatu.

Jeżeli protest wyborczy dotyczy ważności wyborów w całym kraju, może go wnieść każdy wyborca, jeśli zaś dotyczy okręgu wyborczego, może go złożyć wyborca wpisany do spisu wyborców w jednym z obwodów gło­sowania na terenie danego okręgu. Prawo wniesienia protestu przysługuje również przewodniczącemu właściwej komisji wyborczej oraz pełnomocnikowi komitetu wyborczego. Protest składa się na piśmie w okresie siedmiu dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyników wyborów parlamentarnych i w ciągu trzech dni od opublikowania w Dzienniku Ustaw wyników wyborów prezydenckich.

Rola Sądu Najwyższego Na podstawie rozpatrzonych przez składy orzekające wyników prote­stów i w oparciu o materiały Państwowej Komisji Wyborczej, Sąd Najwyższy w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych rozstrzyga o ważności mandatu, ważności wyboru w okręgu lub ważności wyboru Prezydenta RP Uwzględniając protest, Sąd Najwyższy może stwierdzić wygaśnięcie mandatu lub unieważnić wybory. Unieważnienie wyborów do Sejmu lub Senatu upoważnia Prezydenta RP do zarządzenia nowych wybo­rów. W przypadku unieważnienia wyboru Prezydenta RP ponowne wybory od początku zarządza Marszałek Sejmu.

5. Wygaśnięcie i obsadzenie mandatu w trakcie kadencji

Wygaśnięcie mandatu Ordynacja wyborcza z 2001 r. w art. 177 (w odniesieniu do posłów) i art. 213 (dotyczy senatorów) wylicza przesłanki wygaśnięcia mandatu par­lamentarnego. Są to następujące powody:

1) utrata prawa wybieralności,

2) pozbawienie mandatu prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu,

3) zrzeczenie się mandatu,

4) śmierć posła (senatora),

5) zajmowanie w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których, stosownie do przepisów Konstytucji lub ustaw, nie można łączyć z mandatem,

6) powołanie w toku kadencji na stanowisko lub powierzenie funkcji, któ­rych, stosownie do przepisów Konstytucji i ustaw, nie można łączyć ze sprawowaniem mandatu parlamentarnego,

7) sprawowanie przez parlamentarzystę albo powołanie go na stanowisko lub funkcję: wójta lub członka zarządu powiatu i zarządu województwa, bądź też w radzie regionalnej albo branżowej kasie chorych,

8) złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego.

Odmowa złożenia ślubowania poselskiego (senatorskiego) oznacza zrzeczenie się mandatu.

Mandatu przedstawicielskiego nie mogą sprawować sędzia, prokurator, urzędnik służby cywilnej, funkcjonariusz Policji i służby ochrony państwa, żołnierz służby czynnej. Osoby te z uwagi na obowiązujący je zakaz prowa­dzenia działalności politycznej nie mają biernego prawa wyborczego (art. 103 ust. 2 Konstytucji).

Konstytucja zna także instytucję pozbawienia mandatu posła lub senatora, jeżeli naruszy on zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego (art. 107). W sprawach tych orzeka Trybunał Stanu.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wygaśnięcie mandatu posła przed upływem kadencji stwierdza Marszałek Sejmu, podejmując jednocześnie decyzję o objęciu mandatu przez kolejnego kandydata z tej samej listy, który kolejno uzyskał największą liczbę głosów i nie utracił prawa wybieralności.

W przypadku senatora stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dokonuje Marszałek Senatu, w celu zaś obsadzenia zwolnionego mandatu Prezydent RP zarządza w danym okręgu wyborczym wybory uzupełniające.

XIII. Zasada podziału władzy i równowagi władz -system organów państwowych

SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH

1. Podstawowe pojęcia

Pobieżny nawet przegląd regulacji konstytucyjnych każdego państwa wskazuje, że główna część ustawy zasadniczej zawiera przepisy dotyczące kwestii, określanej ogólnie, aparatu państwowego czy, szerzej to ujmując, zagadnienia organizacji władzy państwowej. Podobna sytuacja jest do od­notowania w aktualnej Konstytucji RP która na XIII rozdziałów liczących 243 artykuły, aż siedem rozdziałów i 130 artykułów poświęciła strukturom władzy państwowej. Jeśli zaś na zagadnienie to spojrzymy szerzej i potrak­tujemy łącznie władzę publiczną, włączając do niej także organy samorządu terytorialnego, wówczas doliczymy się ośmiu rozdziałów i 140 artykułów.

Jest to rzecz całkowicie zrozumiała, można bowiem łatwo sobie wy­obrazić konstytucję, która nie zawiera fragmentu zwyczajowych regulacji traktowanych jako część składowa jej treści, czyli dotyczącego np. sprawy wolności i praw jednostki, ale nie spotyka się nawet małej konstytucji, która by nie określała struktury władzy publicznej w państwie. Każda konstytucja wskazuje, jak władza publiczna jest zorganizowana, jakie są jej organy, sposób ich tworzenia, tryb działania, struktura organizacyjna, zakres kompetencji, rodzaj stanowionych przez nią aktów prawnych. Reguluje zatem ogromny zakres problematyki, która w ustawie zasadniczej zajmuje większość miejsca, wypełniając większość rozdziałów i artykułów.

Problemy te były już częściowo poruszane, a w poprzednich rozdziałach pojawiały się już takie terminy, jak: aparat państwowy, organ państwowy, system organów państwowych, władza państwowa, władza publiczna itd. Nie zostały one jednak dotąd bliżej określone, należy zatem to uczynić, przy­stępując do omawiania struktury władzy w państwie.

Władza jest to określenie wzajemnego stosunku dwóch podmiotów, z których jeden znajduje się w pozycji nadrzędnej, może formułować nakazy, żądać określonego zachowania się, co jest wiążące dla drugiego podmiotu, bę­dącego w pozycji podporządkowania. Można zatem mówić o zjawisku władzy występującym na różnych płaszczyznach, np. o władzy rodzicielskiej, władzy opiekuńczej, władzy przełożonego itp. W stosunkach politycznych organy czy osoby wyposażone przez państwo w uprawnienia władcze, powołane do realizacji władzy państwowej czy władzy określonej zbiorowości (np. władzy samorządowej), mają prawo określać nakazy, pożądane zachowania się człon­ków tej zbiorowości oraz żądać przestrzegania nakazanych reguł zachowania się. Wykonanie tych nakazów, zawartych w normach prawnych, orzeczeniach sądów czy decyzjach administracyjnych, jest zabezpieczone prawem stosowania przymusu państwowego. Im bardziej legitymizowana społecznie i politycznie jest władza, wyłaniana w sposób demokratyczny, tym mniejszą rolę może odgrywać przymus państwowy, którego jednak państwo się nie wyrzeka. Dochodzą jednak wówczas jeszcze inne czynniki, jak autorytet władzy, jej demokratyczny rodowód, udzielone jej poparcie społeczne itd.

Kiedy mowa jest o władzy państwowej, chodzi o struktury składające się na państwo, szerszym natomiast pojęciem jest określenie „władza pub­liczna", która obok struktur państwa obejmuje także i struktury społeczne, samorządowe. O jednych i o drugich będzie mowa w odpowiednim miejscu, przy analizowaniu różnych przepisów obowiązującej Konstytucji.

Aparat państwowy Realizacja władzy wymaga odpowiednio zorganizowanego i wyposażo­nego aparatu, zwanego aparatem państwowym. Pod tym pojęciem rozumie się zespół ludzi odpowiednio zorganizowany, powołany do wypełniania zadań państwa w trybie określonym przez prawo i w tym celu wyposażony w specyficzne środki prawne, włącznie z prawem stosowania przymusu państwowego¹.

Organ państwowy Aparat państwowy współczesnego państwa to wielce zorganizowana struktura, złożona z wielu elementów składowych. Elementy te, stanowiące poszczególne ogniwa złożonej całości, występują pod nazwą organów państwo­wych. Zatem organ państwowy określić można jako część składową aparatu państwowego, która od innych różni się trzema elementami. Po pierwsze - zakresem powierzonych kompetencji, po drugie - strukturą organizacyjną, po trzecie - trybem działania. Z tych trzech czynników pierwszoplanowe znaczenie ma zakres kompetencji, on bowiem przesądza o pozostałych. Za­kres kompetencji powierzonych ministrowi jest zupełnie inny niż przyznany Sejmowi. Z faktu tego wynikają konsekwencje dla struktury tych organów, bo zadania powierzone Sejmowi zakładają jego wieloosobowy skład i charakter, gdyż w ten tylko sposób może on stanowić reprezentację społeczeństwa wszak zbudowanego pluralistycznie. Natomiast zadania stojące przed ministrem wymagają jednoosobowego kierownictwa i jednoosobowej odpowiedzialności. Kompetencje przesądzają również o trybie działania organu, stąd zadania, jakie realizuje minister, czyli organ jednoosobowy, nie polegają na odbywaniu posiedzeń, co jest nieodzowne w przypadku organu wieloosobowego, jakim jest Sejm spełniający funkcje przedstawicielskie.

Kryteria klasyfikacji organów państwowych Organy państwowe z uwagi na podkreślone różnice stanowią bardzo złożony obraz. Można je zatem klasyfikować na podstawie różnych kryteriów. Jak już wykazano, z uwagi na kryterium składu, można wyróżnić organy jed­noosobowe i wieloosobowe (Sejm, Senat, Rada Ministrów, organ stanowiący samorządu terytorialnego). Niektóre z organów wieloosobowych działają na zasadzie kolegialności, z którą mamy do czynienia wówczas, gdy wszyscy członkowie organu mają równe prawa, zaś ich decyzje podejmowane są w dro­dze uchwał (np. posłowie czy senatorowie). Z punktu widzenia terytorialnego zakresu działania można wyróżnić organy centralne, których teren działania obejmuje cały obszar państwa, lub organy terenowe, np. lokalne organy admi­nistracji rządowej, których działalność rozciąga się tylko na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego państwa (województwo). Wyróżnia się orga­ny samoistne, wyposażone w uprawnienia władcze, działające bezpośrednio w imieniu państwa, i organy niesamoistne, działające wewnątrz organów samoistnych, wykonujące swe zadania w ich imieniu, spełniające zadania pomocnicze. Z uwagi na podstawy prawne istnienia organów państwowych, można wyróżnić organy podstawowe, których byt opiera się na przepisach konstytucji, a więc ich istnienie gwarantuje ustawa zasadnicza. Inne organy mają pozakonstytucyjne podstawy prawne istnienia, zawarte w ustawach zwykłych. Zmiana zatem charakteru, roli ustrojowej czy kompetencji organu podstawowego wymaga zmiany przepisów konstytucji.

Niezależnie od występujących podziałów organów państwowych ich całokształt stanowi jednolitą, zorganizowaną i zharmonizowaną całość. Właś­nie te więzi organizacyjne i reguły określające budowę tegoż aparatu, formy organów państwowych, a przede wszystkim występujące między nimi związki i wzajemne stosunki określa się mianem systemu organów państwowych².

System organów wyraża specyficzne formy organizacyjne, określony typ stosunków wzajemnych łączących ze sobą poszczególne ogniwa aparatu państwowego. Dlatego jest on pochodną przyjętych koncepcji ustroju i zasad, na jakich ustrój ten został oparty. Stąd też nie ma jednego, powszechnie przyj­mowanego systemu organów państwowych, a różne jego postaci odmienne są nawet w ramach ewolucji ustroju tego samego państwa. Można więc mówić

0 konkretnym systemie organów na gruncie konkretnej konstytucji. Inaczej był zatem zbudowany system organów państwowych w Konstytucji marcowej, która oparła go jednoznacznie na zasadzie podziału władzy, odmienny system ukształtowała Konstytucja kwietniowa z 1935 r., odrzucając podział władzy i przyjmując jako fundamentalną zasadę ustroju państwa zasadę jej jedności i niepodzielności. Jeszcze inny Konstytucja z 1952 r., która też przyjmowała zasadę jedności władzy państwowej, wychodzącą jednak z odmiennych prze­słanek. Swoiste również cechy charakteryzują system organów państwowych istniejący na gruncie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.

2. Czynniki decydujące o kształcie systemu organów

Aparat państwowy zorganizowany jest z myślą, by służył realizacji zadań wynikających m.in. z charakteru ustroju politycznego państwa. Jak to już podkreślono w rozdziale czwartym, ustrój polityczny współczesnej Polski zbudowany został na zasadach demokratycznych, przy czym zaznaczyć należy, że nie wszystkie zasady z obecnego ich katalogu wywierają jednakowy wpływ na kształt systemu organów państwowych. Pewne z nich mają w tym względzie większe, pierwszoplanowe, inne zaś znacznie mniejsze znaczenie.

Zasady ustroju a system organów Widoczny wpływ na kształt omawianego systemu mają niewątpliwie następujące zasady:

1) zasada suwerenności narodu,

2) demokratycznego państwa prawnego,

3) podziału władzy,

4) systemu przedstawicielskiego,

5) parlamentarno-gabinetowego systemu rządów,

6) samorządu terytorialnego³.

Zasada suwerenności narodu, realizowana przez wybieranych przedsta­wicieli, jak i bezpośrednio przez referendum oraz prawo ludowej inicjatywy ustawodawczej, przesądza nie tylko o roli ustrojowej parlamentu, ale i o jego miejscu w systemie organów państwowych, o kompetencjach, jak również

0 miejscu ustawy wśród źródeł prawa. Ranga ustawy wymaga istnienia instytucji zabezpieczających zgodność z jej przepisami treści aktów podustawowych, czyli stania na straży konstytucyjności i legalności obowiązujących aktów nor­matywnych. Z pozycji parlamentu wynika jego prawo do kontroli działania Rady Ministrów i organów administracji rządowej, czego konsekwencją jest tworzenie instytucji prawnych zapewniających właściwe stosunki wzajemne parlamentu, głowy państwa i rządu.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika szczególna rola prawa jako regulatora stosunków społecznych i politycznych w państwie. Z niej wynika też nakaz rozgraniczenia kompetencji organów państwowych

1 powołania instytucji prawnych stojących na straży przestrzegania tych reguł. Zasada ta stanowi więc podstawę dla postulatu wprowadzenia sądownictwa konstytucyjnego, zapewniającego nadrzędną pozycję konstytucji czy też właściwą rangę ustawom. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika też konieczność stworzenia instytucji prawnych zapewniających społeczeństwu wpływ na podejmowanie decyzji państwowych i na treść stanowionego prawa.

Znaczenie zasady podziału władzy Na kształt omawianego systemu organów bardzo ważny wpływ wywiera zasada podziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, niepo-łączalności stanowisk przez te same osoby w zakresie wymienionych władz, wzajemne na siebie ich oddziaływanie. Rodzi to konieczność wprowadzenia do konstytucji określonych uregulowań i zabezpieczeń prawnych.

Przyjęcie omawianej zasady prowadzi w konsekwencji nie tylko do rozdzielenia władzy, ale i do odpowiedniego usytuowania tych władz, wpro­wadzenia ich równorzędności, jak to zakłada art. 10 ust. 1 Konstytucji. W prak­tyce stosowania tej zasady mieliśmy w naszej historii do czynienia z różnymi jej odmianami, zarówno oznaczającymi przewagę parlamentu (Konstytucja z 1921 r.), jak i silną pozycję władzy wykonawczej (nowela sierpniowa z 1926 r.). Równowaga władz lub przewaga jednej z nich może występować na gruncie tej samej konstytucji, a zależy to od układu sił politycznych, głównie w parla­mencie, od istniejącego systemu partyjnego itp. Przekonujących przykładów na potwierdzenie tej tezy dostarcza praktyka Francji w okresie V Republiki. Założona konstytucyjna dominacja prezydenta Republiki ulega daleko idącym ograniczeniom, gdy w Zgromadzeniu Narodowym przewagę uzyskuje prze­ciwna prezydentowi opcja polityczna, która tworzy rząd. Powstaje wówczas zjawisko tzw. koabitacji, czyli współistnienia prezydenta i koalicji rządowej, należących do zupełnie odmiennych układów politycznych. Prowadzi to do bardzo widocznego ograniczenia roli ustrojowej głowy państwa, jak w pew­nych okresach prezydentury F. Mitterranda (w latach 1986-88 i 1993-95) czy prezydentury J. Chiraca od czerwca 1997 r. do 2002 r.

Rola systemu przedstawicielskiego Występowanie zasady systemu przedstawicielskiego wpływa na wzrost znaczenia parlamentu, złożonego z reprezentantów narodu wybranych przez ogół wyborców i wyposażonego nie tylko w uprawnienia ustawodawcze, ale i kontrolne w stosunku do Rady Ministrów i administracji rządowej. Zasada ta wyznacza w pierwszym rzędzie istotę stosunków występujących między parlamentem a rządem. Styka się na tej płaszczyźnie omawiana zasada z zasadą określającą przyjętą formę rządów. Właśnie ta zasada w stopniu decydują­cym wyznacza treść stosunków na linii parlament - głowa państwa - rząd. Stosunki te kształtują się różnie w zależności od przyjętego systemu rządów (parlamentarno-gabinetowego, kanclerskiego, prezydenckiego)⁴. Przyjęcie w Konstytucji systemu parlamentarno-gabinetowego stanowi nawiązanie do tradycji sięgającej w sposób wyraźny do czasów Konstytucji marcowej, ale także nawiązujących do Konstytucji 3 maja. Właśnie system rządów, wynikający zeń charakter stosunków centralnych organów państwa wobec siebie, wpływa w znaczącym stopniu na kształt systemu organów państwowych⁵.

Zasada samorządu terytorialnego Wspomnieć także należy, że z omawianą problematyką pozostaje w ścis­łym związku zasada samorządu terytorialnego. Wynika z niej, że samorząd terytorialny to podstawowa forma organizacji lokalnego życia publicznego, a zasada ta gwarantuje społeczeństwu udział w sprawowaniu władzy przez ogniwa władzy lokalnej. Społeczeństwo może tą drogą wpływać na sprawy lokalne i ich rozstrzygnięcia. Samorząd zatem stanowi formę zdecentralizo­wanej administracji publicznej, która przybiera dualistyczną postać. Zasada ta, obok zasady podziału władzy, jest wyraźnym potwierdzeniem odrzucenia zasady jedności i jednolitości władzy.

Pojawienie się przeto w strukturach władzy państwa również organu samorządu terytorialnego rodzi nowe problemy w zakresie wzajemnych sto­sunków między administracją rządową i samorządem terytorialnym. To także nowy element systemu organów państwa.

O ile zasady polityczno-ustrojowe odgrywają w zakresie omawianej problematyki istotną rolę, to jednak ich oddziaływanie jest bardziej pośredniej natury. Natomiast w sposób bezpośredni czynnikiem decydującym jest model realizacji władzy państwowej. Model ten zaś jest ściśle związany z kwestią funkcji państwa, czyli głównych kierunków jego działalności⁶. Chcąc zatem dokonać podziału aparatu państwowego na grupy, tworząc w ten sposób jego podsystemy, należy najpierw wyodrębnić funkcje, odpowiednie sfery działalności tego aparatu.

Punktem wyjścia dla tej czynności jest trójpodział władzy, który pozwala wyróżnić trzy zasadnicze funkcje państwa: stanowienie prawa, administrowa­nie, czyli wykonawstwo, a także kontrola przestrzegania prawa. Przy czym ta ostatnia funkcja pozwala na wyróżnienie kontroli z jednej strony i wymierzanie sprawiedliwości z drugiej. Niektórzy w oparciu o dodatkowe analizy i podzia­ły dochodzą do wyróżnienia aż sześciu szczegółowych funkcji państwa, co prowadzi ich do stworzenia sześciu grup organów państwowych⁷.

Kryteria wyodrębnienia systemu organów Dążąc do przeprowadzenia klasyfikacji organów państwa, sprowadze­nia ich do pewnych grup (podsystemów), należy kierować się konkretnym kryterium. Wydaje się nim tworzenie zespołów organów państwowych wyko­nujących tę samą funkcję, a zatem i podobnie zbudowanych, ujętych w ramy określonej hierarchii.

Konstytucyjny system organów Stosując omówione kryteria, a także uwzględniając realizowane przez poszczególne grupy (podsystemy) organów, można na gruncie przepisów obowiązującej Konstytucji wyróżnić następujące ich grupy:

a) organy ustawodawcze (ustawa zasadnicza poświęca im rozdział IV),

b) organy wykonawcze (rozdział V i VI),

c) organy sądowe (rozdział VIII),

d) organy kontroli państwowej i ochrony prawa (rozdział IX).

Konstytucja ustaliła katalog organów uznawanych za podstawowe, w wyniku czego doszło do dekonstytucjonalizacji organów prokuratury, którą to grupę Konstytucja z 1952 r. wyraźnie wyodrębniła i w takiej sytuacji pozostawała ona do 1989 r.

Konstytucja określa także sposoby tworzenia organów państwowych, wyraźnie wskazując organy pochodzące z wyborów, organy powoływane, określa kadencyjność i inne kwestie. Wyraźnie też precyzuje powierzony im zakres kompetencji, wskazując na ich funkcje (kierunki działania) i za­dania, których realizacja umożliwia wypełnianie powierzonych im funkcji⁸. Nowym rozwiązaniem prawnym na tle dotychczas obowiązujących norm konstytucyjnych jest to, że Konstytucja określa sposoby rozstrzygania sporów kompetencyjnych występujących między organami państwowymi. Reguluje także w sposób daleko pełniejszy, niż to czyniły dotychczasowe przepisy ustawy zasadniczej, kwestie związane z działaniem organów państwowych w warunkach stanów nadzwyczajnych.

3. Organy ustawodawcze

Nie jest to rozbudowana grupa organów państwowych, gdyż w świetle art. 10 ust. 2 należą do niej wyłącznie Sejm i Senat. Są to natomiast organy spełniające ważną funkcję państwa w zakresie stanowienia prawa. Wprawdzie w tym zakresie działają także jeszcze inne organy wyposażone w uprawnienia prawodawcze (Rada Ministrów, premier, ministrowie itd.), jednakże uprawnienia tych organów do stanowienia prawa oparte są wyłącznie na upoważnieniu ustawowym. Zatem waga funkcji ustawodawczej parlamentu wynika z faktu, że obejmuje ona prawo uchwalania konstytucji, dokonywania zmian w obo­wiązującej ustawie zasadniczej, stanowienia ustaw spełniających kierowniczą rolę w systemie prawa w państwie. To ustawy stanowią podstawę wydawania aktów normatywnych przez inne organy państwa, to ustawy wskazują, jakie organy są powołane (upoważnione) do wydawania wykonawczych aktów prawnych, wyznaczają ramy, w jakich ma się mieścić działalność normotwór-cza innych ogniw aparatu państwowego, a także przesądzają o treści aktów wykonawczych. Bez upoważnienia ustawowego działalność prawodawcza innych organów państwowych nie może się urzeczywistniać.

Ustawodawcza funkcja parlamentu Wprawdzie funkcja ustawodawcza Sejmu i Senatu nie wyczerpuje zakresu kompetencji tych organów, stanowi jednak istotną domenę ich dzia­łalności, w toku której reprezentacja narodu realizuje ważną część zadań, jakie wyznaczyli im wyborcy. Jest to przekładanie na język norm prawnych deklaracji programowych prezentowanych w toku kampanii wyborczej przez partie stanowiące aktualnie koalicję rządzącą.

Inne funkcje Obok funkcji ustawodawczej Sejm i Senat otrzymały także kompetencje kreacyjne, polegające na tworzeniu konstytucyjnie określonych organów państwa (Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich i in.), natomiast Sejm realizuje niezwykle ważną funkcję kontrolną w stosunku do Rady Ministrów, a za jej pośrednictwem może kontrolować cały aparat administracji rządowej.

Konstytucja powierza Sejmowi ważne zadanie w zakresie pociągania Rady Ministrów i jej członków do odpowiedzialności parlamentarnej (po­litycznej), a także konstytucyjnej. Tej ostatniej odpowiedzialności podlega także prezydent, przy czym w jego przypadku prawo stawiania go w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu jest realizowane przez posłów i senatorów tworzących łącznie Zgromadzenie Narodowe.

4. Organy wykonawcze

Istotę działań administracji stanowi realizacja zadań o charakterze wyko­nawczym, związanych z zarządzaniem państwem tak w skali ogólnokrajowej (przez centralne organy państwa), jak i w ramach istniejącego podziału teryto­rialnego (w ramach województwa, powiatu czy gminy). Ten rodzaj działalności oparty jest na aktach prawnych stanowionych przez parlament. Działalność w omawianym zakresie zmierza do organizacji życia publicznego, a także polega na zabezpieczaniu wolności i praw człowieka i obywatela.

Zawarty w rozdziale I, określającym zasady ustroju, art. 7 Konstytucji odnosi się wprawdzie nie tylko do organów wykonawczych, ale ma szczególne znaczenie w ich właśnie przypadku. Stanowi on, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż byt organu pań­stwowego musi bezwzględnie opierać się na prawie, że normy prawne mają określać nie tylko zakres jego kompetencji, ale także i tryb działania.

Konstytucyjne podmioty władzy wykonawczej Z treści art. 10 ust. 2 Konstytucji wynika, że w zakresie władzy wyko­nawczej funkcjonują prezydent i Rada Ministrów. Nie oznacza to bynajmniej, iż wyliczenie to jest pełne i wyczerpujące, że Konstytucja zawiera komplet­ny wykaz organów władzy wykonawczej. Organy wymienione w art. 10 spełniają w tym zakresie szczególną rolę, natomiast rzeczywisty ich katalog, a nie konstytucyjny, jest bardzo rozbudowany. Obejmuje wiele ogniw aparatu państwowego zaliczanych do tej grupy.

Rola funkcji wykonawczych Działalność organów państwowych zaliczanych do tej grupy charakte­ryzuje i najpełniej wyraża funkcja wykonawcza, polegająca nie tylko na wy­konywaniu ustaw, na stosowaniu prawa w konkretnych sytuacjach, ale także i stanowieniu określonych aktów normatywnych. Poza art. 10, wymieniającym prezydenta i Radę Ministrów, na podstawie przepisów zawartych w rozdziale V Konstytucji do tej grupy zaliczyć należy także: Prezesa Rady Ministrów, ministrów, przewodniczących określonych w ustawie komitetów oraz wo­jewodów.

Organy wykonawcze zbudowane są na zasadzie hierarchicznego podpo­rządkowania, a na podstawie przepisów dotyczących uprawnień nadzorczych i koordynacyjnych szczególna rola w tej grupie przypada Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów. Całością administracji rządowej kieruje Rada Ministrów (art. 146 ust. 2).

5. Sądy i trybunały

Największe zmiany w przepisach nowej Konstytucji objęły grupę or­ganów określaną mianem: sądy i trybunały. O ile przepisy konstytucyjne dotyczące organów władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej były od 1989 r. poważnie kilkakrotnie zmieniane, głównie normami Małej Konstytucji z 1992 r., o tyle przepisy konstytucyjne odnoszące się do sądów pochodziły jeszcze z lat 50. XX w., a dotyczące trybunałów - z lat 80. XX w.

Zasadnicza zmiana w omawianej dziedzinie nastąpiła dopiero w 1997 r. na gruncie nowej Konstytucji. (organy włądzy sądowniczej) Zmiany te objęły następujące kwestie:

• Regulacje prawne odnoszące się do sądów i trybunałów ujęte zostały w jednym rozdziale (VIII). Istniejąca dotychczas sytuacja była sztuczna, przepisy konstytucyjne w jednym rozdziale traktowały o sądach i pro­kuraturze, regulując ich zasady organizacji i funkcjonowania, natomiast przepisy dotyczące trybunałów ujęte były w przepisach wraz z regula­cjami dotyczącymi NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

• Konstytucja określa wszystkie sądy i trybunały jako organy władzy sądow­niczej. Dotychczasowy status prawny trybunałów nie był jednoznaczny, co stanowiło podstawę różnorodnych ocen i opinii.

• Określając wszystkie sądy i trybunały jako organy władzy sądowniczej, nie wszystkie z nich Konstytucja nazywa organami wymiaru sprawied­liwości. W świetle art. 175 wymiar sprawiedliwości sprawują tylko: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe, czyli katalog ten nie obejmuje trybunałów.

• Stworzone zostały konstytucyjne podstawy prawne istnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dotychczas znajdował się poza regulacjami ustawy zasadniczej. Jego byt prawny opierał się dotąd tylko na ustawie.

• Jako generalną zasadę przyjęła Konstytucja, iż w zakresie sądów obowią­zuje zasada dwuinstancyjności, która tym samym rozciągnięta została na sądownictwo administracyjne.

• Wyraźnego wzmocnienia doznała zasada niezawisłości sędziowskiej, którą zabezpieczono gwarancjami natury materialnej i formalnej. Ugruntowana została rola Krajowej Rady Sądownictwa, a regulacje prawne dotyczące tej instytucji znalazły się w rozdziale dotyczącym sądów i trybunałów.

Tak więc organy władzy sądowniczej uzyskały na gruncie Konstytucji z 1997 r. zwiększoną i ugruntowaną niezależność i niezawisłość, znaczne poszerzenie podstaw prawnych istnienia, umocnieniu uległa także ich rola ustrojowa.

6. Organy kontroli państwowej i ochrony prawa

Istotną nowość w systematyce konstytucyjnej należy odnotować w przy­padku czwartej grupy organów objętych charakterystyką. Rozstrzygnięty został charakter prawny i ranga ustrojowa trybunałów w systemie organów państwa, stworzone zostały zarazem podstawy do bardziej klarownego ujęcia miejsca i charakteru prawnego Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywa­telskich i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. W ramach systemu organów ściśle opartego na trójpodziale władz żaden z tych organów nie mieścił się bez reszty w którejkolwiek z trzech dotychczas omawianych grup. Szersze zatem potraktowanie kontrolnej funkcji państwa, objęcie nią także kontroli związanej z ochroną praw podmiotowych jednostki, z prawem do informacji włącznie - stworzyło podstawy do wyodrębnienia czwartej grupy organów.

Wyodrębnienie to jest nie tylko rezultatem zmian konstytucyjnych po­legających na wyłączeniu z dawnego rozdziału IV utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych regulacji prawnych odnoszących się do trybuna­łów, z jednoczesnym włączeniem ich do rozdziału VIII. Podstawą tego wyod­rębnienia stało się podkreślenie wymienionej funkcji państwa o charakterze kontrolnym, a także zbieżność zadań powierzonych przez Konstytucję trzem wymienionym organom państwa.

Jeden z nich - Najwyższa Izba Kontroli - ma w polskim ustroju od dawna ustalone miejsce, jej ranga i rola nie budziły zatem wątpliwości. Konstytu­cja przyjęła model kontroli państwowej niezależnej od rządu, powiązanej z parlamentem, pomagającej Sejmowi w realizacji jego kontrolnych zadań w odniesieniu do Rady Ministrów.

Dwa pozostałe organy - Rzecznik Praw Obywatelskich i Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji - to organy nowe, zdobycz ostatnich lat, których dzia­łalność dowiodła jednoznacznie słuszności ich powołania. Praktyka dowodzi także ważnej roli tych organów w zakresie ochrony prawa.

Wprawdzie Konstytucja powierza zadania kontrolne różnym organom (Sejmowi, Radzie Ministrów itd.), jednak one realizują je obok innych zadań. Natomiast trzy omawiane organy to instytucje wyspecjalizowane, prowadzące działalność kontrolną nie obok innych zadań, ale jako wyłączną sferę aktyw­ności. Do wykonywania tych właśnie zadań zostały powołane⁹.

Art. 72. 

1. Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją.

2. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych.

3. W toku ustalania praw dziecka organy władzy publicznej oraz osoby odpowiedzialne za dziecko są obowiązane do wysłuchania i w miarę możliwości uwzględnienia zdania dziecka.

4. Ustawa określa kompetencje i sposób powoływania Rzecznika Praw Dziecka.

---