Łódź, 19-11-2000

Zasady funkcjonowania jednolitego rynku wewnętrznego

Robert Kowalczyk

Nr alb. 72344

Spis treści:

Wstęp .......................................................................................3

Rozdział I - Swobodny przepływ towarów .............................4

Rozdział II - Swobodny przepływ usług ...............................13

Rozdział III - Swobodny przepływ osób ...............................24

Rozdział IV - Swobodny przepływ kapitału ..........................35

Wstęp

Cztery swobody, czyli jak funkcjonuje Jednolity Rynek Unii Europejskiej.

Inicjatorzy zjednoczenia Europy zdawali sobie sprawę, że żadna wspólnota polityczna nie ma szans na przetrwanie, jeśli nie zostaną stworzone dla niej mocne podstawy ekonomiczne. Powołujący EWG Traktat Rzymski z 25 marca 1957 roku jest prawnym wyrazem takiego sposobu myślenia. Przewidywał on stworzenie wewnętrznego rynku, opartego na czterech fundamentalnych zasadach: swobodnego przepływu towarów, usług, osób i kapitału. Rynek ten, obejmujący terytorium 15 państw, jest dziś faktem.

I. Swobodny przepływ towarów

Art. 14 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej (TWE) stwierdza, iż rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, na którym zostaje zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału. Z punktu widzenia prawnego i handlowego jest to przestrzeń zbliżona do terytorium jednego państwa.

Doprowadzenie do tak liberalnego obrotu towarowego wymagało eliminacji następujących barier:

taryfowych, poprzez utworzenie unii celnej między państwami członkowskimi,

parataryfowych, tj. fiskalnych,

pozataryfowych, np. ilościowych, jakościowych.

Zanim przyjrzymy się dokładniej, na czym polegają te działania i jakie mają znaczenie dla przedsiębiorstw z UE i spoza niej, wyjaśnijmy podstawowe pojęcia.

I tak towarem są - według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) - produkty, które dają się wyrazić w pieniądzu i jako takie mogą być przedmiotem transakcji handlowych. Zasadami swobodnego przepływu towarów objęte są zarówno artykuły przemysłowe, jak i produkty rolne. Zgodnie bowiem z art. 23 TWE unia celna obejmie całą wymianę towarową.

Istotnym pojęciem jest także pochodzenie towaru. Zasada swobodnego przepływu towarów odnosi się bowiem wyłącznie do produktów pochodzących z państw członkowskich oraz takich, które zostały w sposób legalny (tj. po wypełnieniu wszelkich formalności np. celnych) wprowadzone na terytorium któregokolwiek państwa członkowskiego.

Zgodnie z postanowieniami Wspólnotowego Kodeksu Celnego towar ma pochodzenie danego państwa, jeżeli jest całkowicie produkowany lub wydobywany w danym państwie. Zdarza się jednak przecież, i to bardzo często, że jakiś produkt wytwarzają firmy z kilku krajów. Wówczas, zgodnie z postanowieniami art. 24 kodeksu, ma on pochodzenie tego z państw, w którym nastąpiła ostatnia zasadnicza, gospodarczo uzasadniona obróbka lub przetworzenie, stanowiące istotny etap w jego produkcji (przepisy te nie mają zastosowania, jeżeli pojawi się uzasadnione podejrzenie, iż przetworzenie to zostało dokonane dla obejścia prawa wspólnotowego).

Towar wyprodukowany we Wspólnocie oznacza produkt, który powstał w całości na terytorium jednego lub kilku państw członkowskich (a dokładniej na wspólnotowym terytorium celnym - definicja poniżej) lub też został wytworzony na terytorium UE, ale z użyciem składników importowanych, legalnie dopuszczonych do obrotu na rynku wewnętrznym.

Towarem dopuszczonym do swobodnego obrotu jest produkt pochodzący z państwa trzeciego, który został wprowadzony na terytorium jednego z państw członkowskich w sposób legalny, tj. po wypełnieniu wszelkich formalności.

Na przykład polski rynek (kraju stowarzyszonego) nie jest elementem ani wspólnotowego terytorium celnego, ani wspólnego rynku. Aby więc produkt eksportowany z Polski mógł się znaleźć w obrocie wewnątrzwspólnotowym i korzystał z przywilejów wynikających z zasady swobodnego przepływu towarów, musi być w sposób legalny, tj. po opłaceniu cła i innych opłat o podobnym charakterze, wprowadzony na terytorium któregokolwiek państwa członkowskiego.

Oba wymienione rodzaje towarów, tj. wyprodukowany w państwach członkowskich oraz w sposób legalny wprowadzony na terytorium państwa członkowskiego, są uważane za produkty wspólnotowe i prawo europejskie nakazuje traktować je jednakowo.

Wszystkie inne towary są określane jako pozawspólnotowe i nie podlegają zasadom rynku wewnętrznego.

Cła do lamusa

Jednym z narzędzi zasady swobodnego przepływu towarów jest znoszenie barier celnych między państwami członkowskimi UE oraz stworzenie wspólnej, jednolitej taryfy celnej w handlu z krajami spoza Wspólnot (odróżnia ona wewnętrzny rynek UE od strefy wolnego handlu).

Likwidacja barier taryfowych w handlu wewnątrzwspólnotowym polegała na utworzeniu unii celnej między państwami członkowskimi. W praktyce oznaczało to zniesienie ceł oraz wszelkich opłat o skutkach równoważnych cłu. Najpierw zniesiono cła eksportowe, następnie w trzech etapach stopniowo obniżano, a następnie całkowicie zlikwidowano cła importowe.

Podobne zasady dotyczyły opłat o skutku równoważnym cłu. Za takie uważa się każde obciążenie finansowe (inne niż cło) nakładane przez jedno z państw na towar przekraczający jego granicę celną, niezależnie od tego, jaką ta opłata ma wartość i bez względu na technikę jej stosowania.

Poza nakazem znoszenia ceł i opłat o skutku równoważnym Unia zastosowała również tzw. klauzulę standstill, która polega na zakazie wprowadzania nowych ograniczeń taryfowych już po wejściu w życie traktatu. Warto podkreślić, że zakaz ten ma charakter bezwyjątkowy. Państwa członkowskie nie mogą go łamać lub obchodzić nawet w okolicznościach szczególnych.

Zewnętrznym przejawem unii celnej jest Wspólna Taryfa Celna. Poprzez jej wprowadzenie stworzone zostały identyczne bariery celne na zewnętrznych granicach państw członkowskich, które (poza wyjątkami opisanymi powyżej) stały się granicą celną Wspólnoty Europejskiej. Wspólna Taryfa Celna pozwoliła nie tylko wprowadzić identyczne cła na towary przywożone z państw trzecich do wszystkich państw członkowskich, ale również ujednoliciła nomenklaturę celną. Kompetencja Wspólnot jest w tym zakresie wyłączna. Oznacza to, iż żadne państwo członkowskie nie może samodzielnie dokonywać zmian w taryfie celnej, ponieważ o wszelkich zmianach lub zawieszeniach ceł rozstrzygają organy UE.

Żadnej dyskryminacji podatkowej

Dodatkową przeszkodą w handlu międzynarodowym bywają ograniczenia fiskalne. W Unii Europejskiej, zgodnie z postanowieniami art. 90 TWE, wprowadzono zakaz dyskryminacji podatkowej towarów podobnych pochodzących z innych państw członkowskich. Towarami podobnymi, wedle orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, są produkty, które w oczach konsumentów mają analogiczne właściwości lub zaspokajają te same potrzeby. Na język praktyki przekłada się to następująco: państwa członkowskie nie mogą nakładać na towary sprowadzane z innych państw UE pośrednich lub bezpośrednich podatków, które byłyby wyższe niż nakładane na towary krajowe. Mogłoby to bowiem stać się dotkliwą przeszkodą dla handlu na rynku wewnętrznym.

Nie znaczy to oczywiście, że państwa członkowskie zostają pozbawione prawa do ustalania i różnicowania podatków. Taka praktyka jest dopuszczalna pod warunkiem jednak, że nie prowadzi:

do jakiejkolwiek formy dyskryminacji produktów importowanych,

do ochrony konkurencyjnych produktów krajowych.

Ponadto zakazane jest nakładanie innych opłat, które w sposób pośredni mają chronić wyroby krajowe. Omawiane przepisy można uznać za dopełnienie postanowień dotyczących zniesienia ceł oraz opłat o skutku równoważnym. Zasada niedyskryminacji odnosi się zarówno do towarów wyprodukowanych we Wspólnotach, jak i towarów pochodzących z państw trzecich, a dopuszczonych do swobodnego obrotu.

Dodatkowo traktat zabrania ukrytego subwencjonowania eksportu. Może to nastąpić, gdy państwo członkowskie przy eksporcie towarów zwraca podatek w kwocie wyższej niż suma uprzednio nałożona.

Kontyngent celny - niedozwolony

Ustanowienie unii celnej, znoszenie parataryfowych barier fiskalnych czy też stopniowa harmonizacja przepisów podatkowych okazały się niewystarczające dla zapewnienia pełnej swobody przepływu towarów w ramach rynku wewnętrznego. Niezbędne było również uchylenie wszelkiego rodzaju barier o charakterze ilościowym oraz barier o charakterze jakościowym.

Zgodnie z postanowieniami art. 28 TWE (import) oraz art. 34 TWE (eksport) w handlu wewnątrzwspólnotowym zakazane są ograniczenia o charakterze ilościowym oraz wszelkiego rodzaju środki mające skutek podobny. Barierą handlową o charakterze ilościowym jest np. kontyngent, czyli określenie z góry ilości danego towaru, która może zostać importowana do danego państwa. Środki mające skutek podobny do ograniczeń o charakterze ilościowym zostały zdefiniowane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości jako wszelkie regulacje państw członkowskich, które mogą bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie przeszkodzić w handlu wewnątrzwspólnotowym. Powyższą definicję określa się jako formułę Dassonville.

ETS uściślił ją w jednym z kolejnych orzeczeń, dokonał bowiem rozróżnienia na ograniczenia dotyczące samego towaru oraz związane z jego sprzedażą. Jedynie te pierwsze zostały uznane za mające skutek podobny do ograniczeń o charakterze ilościowym. Należą do nich np. restrykcyjne regulacje dotyczące opakowania, etykietowania towaru, jego kształtu, rozmiarów etc. Wymienione ograniczenia w opinii ETS są zakazane bez względu na pochodzenie towaru.

Poza omawianymi postanowieniami wprowadzono także klauzulę standstill, zgodnie z którą od momentu wejścia w życie TWE państwa członkowskie nie mogły ustanawiać we wzajemnych obrotach nowych barier ilościowych oraz kontyngentów o bardziej restrykcyjnym charakterze niż już wcześniej istniejące. Ustanowiony zakaz ograniczeń o charakterze ilościowym oraz środków o podobnym skutku nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Otóż państwa członkowskie mają możliwość wprowadzania ograniczeń importowych, eksportowych oraz tranzytowych, jeśli wymagają tego względy moralności publicznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi, ochrony zwierząt i roślin, ochrony narodowych dóbr kultury, ochrony własności przemysłowej lub handlowej. Jednak zakazy te nie mogą być środkami samowolnej dyskryminacji ani spełniać roli ukrytych restrykcji w handlu pomiędzy państwami członkowskimi.

Formalności mniej uciążliwe

Bariery o charakterze jakościowym dzieli się na fizyczne i techniczne. Pierwsza kategoria obejmuje m.in. wszelkie formalności celne i związane z przekraczaniem granic państwowych (np. kontrole sanitarne, fitosanitarne, weterynaryjne, kontrole toksyczności odpadów, bezpieczeństwa przewożonych towarów). Wspólnotowy kodeks celny zniósł od 1 stycznia 1993 roku przy przewozie towarów przez wewnętrzne granice między państwami członkowskimi uciążliwe formalności celne. Jednocześnie dokonano uproszczenia procedur związanych z kontrolami fitosanitarnymi oraz sanitarnymi.

Nie ułatwiają też handlu międzynarodowego bariery o charakterze technicznym. Są to przede wszystkim wszelkiego rodzaju standardy, jakim muszą odpowiadać te same towary we wszystkich państwach, czy też na przykład mające charakter dyskryminujący procedury dotyczące zamówień publicznych.

Ich znoszenie okazało się większym problemem niż pierwotnie zakładano. Z tego względu polityka Wspólnot Europejskich w tej kwestii podlegała zmianom. Sprawa dotyczyła aż ponad 100 000 standardów, które w roku 1985 łącznie obowiązywały w państwach członkowskich. Ujednolicenie ich wszystkich okazało się niemożliwe. Z tego powodu przyjęto ogólną zasadę wzajemnego uznawania tej części z nich, przy których stanowieniu kierowano się podobnymi kryteriami ogólnymi. Pozostałe postanowiono harmonizować stopniowo, w drodze negocjacji.

Co z tego wynika dla polskich firm

Polska jest krajem stowarzyszonym ze Wspólnotami Europejskimi, ale nie ich członkiem. Dlatego wszystkie z omawianych powyżej udogodnień handlowych nie mają w pełni zastosowania do naszych towarów. W dalszym ciągu między Polską a państwami członkowskimi istnieją bariery celne, stosowane mogą być również inne ograniczenia handlowe.

Zgodnie jednak z postanowieniami Układu Europejskiego (czyli umowy stowarzyszeniowej między Polską i WE) w terminie 10 lat od jego wejścia w życie (w praktyce okres przejściowy rozpoczął się w 1992 r.) obie strony będą wprowadzać strefę wolnego handlu, co oznacza, że zakres ceł oraz ograniczeń ilościowych sukcesywnie będzie malał. Zgodnie z wprowadzoną do układu klauzulą standstill obu stronom nie wolno też:

wprowadzać nowych ani podwyższać istniejących już ceł importowych, eksportowych lub innych opłat o podobnych skutkach,

podwyższać lub ustanawiać nowych ograniczeń ilościowych dla importu i eksportu, lub wprowadzać innych środków o podobnych skutkach.

Zgodnie z art. 26 Układu strony powstrzymają się od stosowania środków lub praktyk o wewnętrznym charakterze fiskalnym, które powodowałyby w sposób bezpośredni lub pośredni jakąkolwiek dyskryminację między produktami jednej strony a podobnymi produktami z drugiej. Dodatkowo strony zobowiązały się do odpowiedniego dostosowania monopoli handlowych, tak by zniesiona została wszelka dyskryminacja między osobami fizycznymi i prawnymi w warunkach nabywania i sprzedaży towarów.

W określonych sytuacjach przewidziano także możliwość wprowadzania nadzwyczajnych środków ochronnych!

Równolegle ze znoszeniem barier celnych postępować będą prace związane z likwidacją omawianych wcześniej barier pozataryfowych.

II. Swobodny przepływ usług

Tak jak wyżej omawiana wolność swobodnego przepływu towarów, tak i wolność świadczenia usług została zagwarantowana już w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Jednak zarówno jej uregulowanie, jak i realizacja napotykała i napotyka spore trudności. Dlaczego? O tym poniżej.

Usługi - co to takiego?

Traktat definiuje usługi jako wszelkie świadczenia wykonywane najczęściej odpłatnie, o ile nie są uregulowane odrębnymi postanowieniami dotyczącymi swobodnego przepływu towarów, kapitału i osób. Usługami są zwłaszcza świadczenia wykonywane w ramach działalności handlowej, przemysłowej, rzemieślniczej oraz wolnych zawodów - art. 50(60). Zgodnie z art. 51(61, ust. 1) usługi w dziedzinie transportu regulowane są w postanowieniach Traktatu dotyczących transportu, natomiast usługi bankowe i ubezpieczeniowe w przepisach związanych z liberalizacją przepływu kapitału - art. 51(61, ust 2). Nawiązanie do usług znajduje się również w innych postanowieniach Traktatu.

Usługi wiążą się bardzo często z wykonywaniem wolnego zawodu (np. lekarza czy prawnika) i w tym sensie z prowadzeniem działalności gospodarczej, dlatego podlegają zazwyczaj również przepisom jej dotyczącym (to jeden z kłopotów związanych z prawną regulacją usług).

Jednakże, zgodnie z art. 52 i nast. Traktatu, osoba fizyczna lub prawna uczestnicząca w działalności gospodarczej musi ulokować się na stałe w tym państwie członkowskim, w którym korzysta z prawa zamieszkania i tworzy infrastrukturę swojego działania, podczas gdy osoba lub przedsiębiorstwo świadczące usługi w rozumieniu art. 59 i nast. Traktatu działa na terenie jednego państwa, a stałą siedzibę ma na terenie innego. Rodzaj prowadzonej działalności nie ma tu znaczenia. Na przykład lekarz francuski, który otworzył gabinet w Londynie, działa w ramach przepisów traktatowych dotyczących działalności gospodarczej, jeśli jednak dokona operacji w Berlinie, działa na podstawie przepisów dotyczących usług. Dlatego w praktyce tak trudno jest odróżnić zakresy zastosowania art. 43(52) od art. 49(59).

Swoboda przepływu usług obejmuje zatem te same czynności, co swoboda prowadzenia działalności gospodarczej (tzn. podejmowanie i wykonywanie pracy na własny rachunek, zakładanie i prowadzenie przedsiębiorstw, zwłaszcza spółek, agencji oraz filii), jednakże ich wykonywanie ograniczone jest czasowo i musi w jakiś sposób przekraczać którąś z granic wewnętrznych Wspólnoty. Zasada ta nie odnosi się jednak do czynności związanych z wykonywaniem władzy państwowej.

Przekraczanie granicy może nastąpić w trzech przypadkach:

Usługodawca udaje się przejściowo do kraju usługobiorcy, a więc sam przekracza granicę w celu wykonania usługi w innym kraju członkowskim. Jest to najbardziej typowy przypadek, którego regulacja była pierwotnym celem zapewnienia swobody usług (tzw. aktywna swoboda świadczenia usług).

Odbiorca usługi udaje się do kraju usługodawcy, by tam przyjąć jego świadczenia. Jako odbiorcy uznawani są, zgodnie z wykładnią Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, przede wszystkim turyści, osoby korzystające z opieki medycznej oraz osoby podróżujące w interesach. Tego rodzaju przypadki zaliczane są do grupy "pasywnej swobody usług".

Zarówno usługodawca, jak i usługobiorca przebywają w swoich krajach i tylko usługa jako produkt przekracza granicę. Dotyczy to np. nadawania programów telewizyjnych czy radiowych, sprzedaży wysyłkowej czy udziału w kursach korespondencyjnych. A zatem występuje tu "swoboda przepływu produktu usługi".

Co przeszkadza usługom

Usługi docierają na rynek danego kraju kilkoma kanałami:

bezpośrednio z zagranicy w formie niematerialnej (np. przez telefon, jako informacja czy też przez wykonywanie czynności poza granicami danego państwa, etc.),

w formie uprzedmiotowionej razem z dobrami,

usługodawca (rozumiany jako firma usługowa, jak i osoba wykonująca bezpośrednio czynności usługowe) pojawia się na miejscu świadczenia usługi.

Międzynarodowe transakcje w dziedzinie usług napotykają liczne bariery, spowodowane czynnikami obiektywnymi, tj. wynikającymi z cech szczególnych działalności usługowej oraz spowodowane instrumentami polityki gospodarczej danego kraju. Coraz częściej bowiem muszą pokonywać przeszkody związane z rozwojem technologii umożliwiających świadczenie usług na odległość (z drugiej jednak strony zwiększającymi ich mobilność).

W gospodarkach krajów UE usługi rynkowe (transport, turystyka, bankowość, usługi dystrybucyjne, komunikacyjne i pozostałe) kreują ponad 47% PKB wszystkich państw członkowskich razem wziętych. Udział sektora usług stale rośnie - w ciągu ostatnich 20 lat zwiększył się o 10 punktów procentowych. Należy jednak pamiętać, że odgrywa on jeszcze ważniejszą rolę, niż sugerują te wskaźniki. Telekomunikacja, transport oraz usługi finansowe tworzą bowiem podstawową infrastrukturę tamtejszych gospodarek, będąc warunkiem sprawnego funkcjonowania rynku w obrębie całej Unii Europejskiej.

Różnice w strukturze sektora usług pomiędzy krajami członkowskimi Unii Europejskiej są znaczące. Jest to spowodowane poziomem rozwoju gospodarczego poszczególnych państw oraz czynnikami naturalnymi (np. klimatem; Grecja czy Hiszpania mają bowiem naturalną przewagę w dziedzinie usług turystycznych). Dlatego też w słabiej rozwiniętych gospodarczo krajach Unii Europejskiej większy jest udział usług tradycyjnych (handel, hotelarstwo czy catering).

Kłopoty z liberalizacją

Próbę osiągnięcia zintegrowanego rynku wewnętrznego, na którym usługi mogłyby być swobodnie dostarczane z terytorium jednego państwa członkowskiego odbiorcom w innych krajach, podjęto dopiero w latach 80. W 1985 r. Komisja Europejska przedłożyła do uchwalenia Radzie Ministrów UE tzw. Białą Księgę w sprawie realizacji rynku wewnętrznego, w której odrębny rozdział poświęcony był swobodzie przepływu usług. Z początkowej ilości prawie 300 działań dostosowawczych, potrzebnych do wprowadzenia Rynku Wewnętrznego, połowa odnosi się do usług.

Początkowo zakładano harmonizację przepisów państw członkowskich w sferze podaży usług na obszarze Wspólnoty. Okazało się to jednak zbyt trudne i czasochłonne. Z tego też powodu zastąpiono tę metodę wzajemnym uznawaniem standardów i regulacji narodowych z minimalną jedynie harmonizacją na szczeblu prawa Wspólnoty.

Założono też, że począwszy od 1993 r. rynek wewnętrzny w zakresie usług powinien funkcjonować bez przeszkód. Postęp w tej dziedzinie nie dokonał się jednak tak szybko, jak przewidywano. Usługi są stosunkowo silnie reglamentowaną i kontrolowaną dziedziną wewnętrznej działalności gospodarczej (szczególnie usługi finansowe i transportowe), co odzwierciedla się w bardzo rozbudowanym systemie ochrony norm prawa krajowego, stanowiącym obecnie największą barierę procesu liberalizacji wewnętrznej. Nie bez znaczenia jest, że liberalizacja obrotów usługowych jest trudniejsza niż w pozostałych dziedzinach, a swoboda przepływu towarów, kapitału oraz osób zmniejszała nacisk na szybszą eliminację barier dla wymiany usług.

Utworzenie Wspólnego Rynku wprowadziło zasadę otwierania narodowych rynków dla wolnego przepływu usług. Opiera się ona na wzajemnym uznawaniu narodowych przepisów prawnych dotyczących tej dziedziny, a w zakresie norm podstawowych (jeśli jest to niezbędne) przewiduje ich harmonizację. Jednolity Akt Europejski z 1986 r. przyjął koniec roku 1992 jako ostateczny termin wprowadzenia pełnej swobody przepływu usług, jednakże w praktyce wciąż istnieją znaczne różnice pomiędzy poszczególnymi krajami członkowskimi co do zakresu wprowadzanych w życie wspólnych uzgodnień.

Jak regulowano usługi

Rynek usług finansowych odznacza się stosunkowo wysokim stopniem unormowania we Wspólnocie, ale jednocześnie najtrudniej poddaje się procesowi liberalizacji wewnętrznej. Na Rynku Wewnętrznym usług finansowych:

każdy bank może świadczyć wszystkie swoje usługi bezpośrednio z miejsca siedziby lub poprzez filie,

rynek papierów wartościowych oraz kapitałowy uzyskał wymiar odpowiedni do wymagań przemysłu europejskiego, przez co stanie się atrakcyjny dla inwestorów z całego świata,

można zawrzeć transakcje ubezpieczeniowe na możliwie najlepszych warunkach z gwarantowanym pokryciem ryzyka na terenie całej Wspólnoty.

Podstawą dla liberalizacji usług finansowych jest liberalizacja przepływu kapitału. Efektem dotychczasowych prac jest wypracowanie jednolitej koncepcji licencji dla bankowości oraz dla rynku papierów wartościowych. Licencja ta uprawnia instytucje finansowe do świadczenia określonych usług we wszystkich krajach Unii Europejskiej - bezpośrednio z rynku macierzystego lub poprzez filie zagraniczne. Licencja przyznawana jest przez kraj macierzysty danej instytucji finansowej. Równocześnie jednak musi zostać spełniony warunek wzajemnego uznania, tj. instytucja działająca na podstawie takiej licencji musi uznać miejscowe (kraju, w którym świadczy usługi) przepisy prawa finansowego, a organy nadzoru na tym rynku muszą uznać jej licencję (kontrola i nadzór nad instytucją finansową sprawowane są przez kraj jej siedziby). Zatwierdzenie zasady jednorazowej licencji bankowej znalazło wyraz w tzw. II Dyrektywie Bankowej (II Dyrektywa Rady nr 646/89 z 15 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów prawno-administracyjnych dotyczących podejmowania i wykonywania działalności przez instytucje kredytowe).

Dla usług ubezpieczeniowych (tak jak dla wszelkich innych rodzajów usług) Traktat Rzymski w artykule 14(7a) przewiduje brak granic i barier. Nadal jednak istnieje dość dużo ograniczeń wewnętrznych. Większość krajów Wspólnoty limituje na przykład świadczenie usług ubezpieczeniowych (dotyczy to szczególnie ubezpieczeń obowiązkowych) przez filie towarzystw zagranicznych. W takim przypadku nadzór nad nimi podzielony jest pomiędzy kraj siedziby firmy ubezpieczeniowej i kraj odbierający jej usługi.

Regulacja rynku papierów wartościowych przebiega równolegle z liberalizacją przepływu kapitału. Ma ona na celu daleko idącą harmonizację warunków działania rynku papierów wartościowych na terenie UE.

Rynek tzw. usług nowego typu - telekomunikacyjnych i informatycznych ma obecnie największe szansę na pełne ujednolicenie, zwłaszcza że są one ważnym instrumentem procesów integracyjnych na innych rynkach usługowych Unii. Równocześnie rynek ten, jako stosunkowo nowy, nie jest obciążony dużą liczbą zróżnicowanych norm i przepisów narodowych, jak ma to miejsce w przypadku innych usług.

Między nami sąsiadami

Stosunki dotyczące przepływu usług między Wspólnotami a Polską reguluje Układ Europejski, podpisany w 1991 r., obowiązujący od 1994 roku. Postanowienia w tej sprawie zawarte są w artykułach 55-57.

Zobowiązują one strony Układu do podjęcia starań o stopniowe wprowadzanie rozwiązań prawnych, które umożliwiałyby świadczenie usług między podmiotami gospodarczymi pochodzącymi z Polski lub Wspólnot bez konieczności zakładania przedsiębiorstw w kraju usługobiorcy. Przydaje się to w tych wszystkich sytuacjach, w których powołanie nowej firmy jest nieopłacalne lub niekonieczne.

Według artykułu 55 świadczenie usługi oznacza, że jej wykonawca opłaca podatki w kraju macierzystym, a w miejscu wykonania usługi przebywa czasowo. Działalność ta nie podlega zatem regułom obowiązującym na miejscowym rynku pracy (np. postanowieniom umów zbiorowych). Nie powstaje więc zależność wynikająca z założenia przedsiębiorstwa i stosunków pracy.

Strony układu umówiły się, że wraz z procesem liberalizacji usług zezwolą na czasowy pobyt osób świadczących usługi lub personelu kluczowego, zatrudnionego przez odnośne przedsiębiorstwa. Strony ustalą też prawo czasowego pobytu w celu dokonania transakcji handlowych przedstawicieli przedsiębiorstw usługowych, o ile nie będą oni zajmować się bezpośrednio sprzedażą usług dla ogółu obywateli, ani nie będą ich osobiście świadczyć. Innymi słowy, świadczenie usług przez przedsiębiorstwa zostało uregulowane analogicznie jak prawo zakładania przedsiębiorstw, tzn. z zachowaniem zasady wzajemności i równego traktowania przez obie strony.

W dziedzinach szczególnie ważnych dla gospodarki narodowej zachowano dużą dozę ostrożności. W odniesieniu do usług finansowych strony mają wolną rękę, jeśli chodzi o podejmowanie środków niezbędnych do realizacji własnej polityki pieniężnej lub też w celu ochrony inwestorów, depozytorów, właścicieli polis lub osób mających prawa powiernicze, albo w celu zapewnienia nienaruszalności i stabilności systemu finansowego. Jednakże środki te nie powinny doprowadzić do dyskryminacji między przedsiębiorstwami lub obywatelami stron (art. 45 Układu).

Do końca okresu przejściowego (2004 r.) Polska zachowa prawo ochrony swoich interesów w dziedzinie nabywania majątku państwowego będącego przedmiotem prywatyzacji. Chodzi tu zwłaszcza o:

własność, użytkowanie, sprzedaż i najem nieruchomości,

operacje transakcyjne i pośrednictwo w handlu nieruchomościami oraz zasobami naturalnymi i związanymi z tym działaniami,

usługi prawne.

Usługi w dziedzinie transportu lądowego, morskiego i powietrznego (art. 56 i 57 Układu) zostały potraktowane jako działania gospodarcze, które podlegają asymilacji z polityką transportową Wspólnoty. W związku z tym Polska przyjęła obowiązek dostosowania swojego ustawodawstwa do jej założeń i zasad.

Co czeka polski sektor usług

Pomimo dość zaawansowanego procesu wdrażania postanowień dotyczących swobodnego przepływu usług, ich liberalizacja nie przebiega jednakowo w poszczególnych dziedzinach działalności usługowej.

Analiza kosztów i korzyści integracji w zakresie usług powinna uwzględniać przede wszystkim sektor usług rynkowych. W zakresie usług nierynkowych (obrona narodowa, edukacja, ochrona zdrowia, system emerytalny - I filar ubezpieczeń obowiązkowych) bezpośredni wpływ integracji będzie niewielki. Pośrednie efekty wynikać mogą jednak z przyjęcia unijnych norm prawnych i adaptacji w systemie szkolnictwa.

Jeśli chodzi o usługi rynkowe (zalicza się do nich w UE: transport, turystykę, bankowość, usługi dystrybucyjne, komunikacyjne i pozostałe), analiza kosztów i korzyści powinna uwzględniać następujące efekty:

Otwarcie na zagraniczną konkurencję również tych sektorów gospodarki polskiej, które dotychczas były przed nią chronione (telekomunikacja, usługi bankowe i ubezpieczeniowe, transport lotniczy); w sytuacji ich słabości finansowej i braku restrukturyzacji może to doprowadzić do wyparcia z rynku przynajmniej części z nich przez zagranicznych konkurentów.

Włączenie Polski do międzynarodowych sieci (networking), co pozytywnie wpłynie na konkurencyjność polskich firm usługowych.

Poprawę warunków dostępu polskich przedsiębiorstw usługowych do rynku usług UE (np. eksportu usług budowlanych, który dotychczas jest ograniczony) oraz możliwość zdyskontowania przewagi polskich firm w zakresie wciąż niższych kosztów pracy, także w zakresie usług profesjonalnych.

Dla polskich przedsiębiorców niezwykle istotny jest również fakt, że zwiększona konkurencja skutkuje zazwyczaj obniżeniem cen i podwyższeniem wymogów, jakie muszą spełnić usługodawcy (co ma wpływ na wysokość kosztów działalności); oznacza to zmianę warunków nabywania usług przez ich odbiorców.

Biorąc pod uwagę obecne możliwości oraz uwarunkowania naturalne polskiego rynku, można wskazać rodzaje usług, w których polskie firmy mogłyby znaleźć swoje miejsce:

Usługi transportowe - ze względu na spory potencjał przewozowy oraz korzystne położenie geograficzne Polski na skrzyżowaniu szlaków komunikacyjnych Wschód--Zachód oraz Północ-Południe.

Wąska grupa usług wysoko wyspecjalizowanych - z uwagi na wysokie umiejętności fachowe polskich specjalistów i ich relatywnie niskie płace (np. renowacja zabytków).

Usługi budowlane - z powodu dotychczas uzyskanych doświadczeń i znaczącego potencjału wykorzystującego m.in. niższe koszty siły roboczej.

Inne usługi profesjonalne, np. w sferze programowania, wzornictwa, itp.

Usługi turystyczne - z uwagi na fakt, że graniczymy z Unią, wysoce prawdopodobne jest utrzymanie dotychczasowej dynamiki wzrostu przyjazdów do Polski i stopniowego rozwoju turystyki.

Usługi z zakresu eksportu kultury.

Jednocześnie można się spodziewać importu wielu usług z krajów UE. Dotyczy to np. usług finansowych i z zakresu doradztwa, marketingu, auditingu, itp. Równocześnie będzie występował proces silniejszego powiązania sieci usługowych operujących we Wspólnotach z firmami działającymi w Polsce. Lepsza infrastruktura telekomunikacji będzie sprzyjać wzrostowi obrotów w sferze zaawansowanych rodzajów usług, wykorzystujących osiągnięcia najnowszej techniki. Stworzy to przedsiębiorstwom szansę na zwiększenie polskiej oferty eksportowej w tej dziedzinie.

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej przyniesie polskim firmom usługowym odczuwalne korzyści. Dotyczy to jednak tylko tej ich części, która zdąży się do tego czasu dobrze przygotować.

III. Swoboda przepływu osób

Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE) znosi na trenie Unii Europejskiej wszelkie przeszkody ograniczające swobodny przepływ osób.

Prawo do swobodnego przemieszczania się przysługuje obywatelom Unii Europejskiej (obywatelstwo UE jest nową instytucją w systemie prawa europejskiego i zostało ustanowione na mocy Art. 8 TWE), będącym:

pracownikami najemnymi,

osobami korzystającymi z prawa do tworzenia przedsiębiorstw

lub osobami świadczącymi usługi na obszarze Wspólnot.

Zasada swobodnego przepływu osób traktowana jest przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości jako jedna z podstawowych zasad prawa wspólnotowego i - sama w sobie - uważana za ważne prawo socjalne.

Konkretyzacja uregulowań prawnych dotyczących pracowników znajduje się w artykułach 39-42 TWE.

Zgodnie z Art. 39 TWE, swoboda przepływu pracowników będzie obejmować eliminację wszelkich przejawów dyskryminacji ze względu na narodowość pomiędzy pracownikami Państw Członkowskich w odniesieniu do zatrudnienia, płac i innych warunków pracy.

Kto jest pracownikiem

Prawa wynikające z tego artykułu przyznawane są pracownikom i ich rodzinom, choć ani TWE, ani inne akty prawne Unii Europejskiej (a w zasadzie Wspólnot Europejskich, ponieważ UE utworzona na podstawie Traktatu z Maastricht nie posiada osobowości prawnej) nie definiują pojęcia "pracownik". Lukę tę wypełnił Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) uznając, że podstawową cechą wyróżniającą pracownika jest "wykonywanie usługi o pewnej wartości ekonomicznej dla lub pod kierunkiem innych w celach zarobkowych".

Podstawy traktatowe, dotyczące prawa do swobodnego przepływu pracowników, mają rozwinięcie w aktach wykonawczych Unii Europejskiej (tzw. prawo pochodne).

Zasada ta została wsparta przez dodatkowe regulacje dotyczące koordynacji ubezpieczeń społecznych, wzajemnego uznawania dyplomów i koordynacji narodowych systemów uzyskiwania kwalifikacji zawodowych.

Początkowo swoboda przepływu osób (a raczej związane z nią prawo pobytu w dowolnym państwie członkowskim) dotyczyła w zasadzie tylko osób aktywnych ekonomicznie. Dopiero odpowiednie regulacje przyjęte pod koniec lat 80. rozszerzyły jej stosowanie na osoby "nieczynne" ekonomicznie:

studentów (jeśli zostaną przyjęci na studia i wykażą się posiadaniem ubezpieczenia oraz wystarczających środków, by podczas swojego pobytu nie stać się ciężarem dla systemu zaopatrzenia społecznego przyjmującego państwa),

emerytów (jeśli otrzymują wystarczającą emeryturę i są ubezpieczeni)

oraz pozostałych obywateli państw członkowskich (jeśli posiadają wystarczające środki na utrzymanie i są ubezpieczeni).

Niezbywalnym prawem uzupełniającym swobodny przepływ pracowników jest swoboda pobytu w celu zatrudnienia zgodnie z przepisami krajowymi państwa przyjmującego oraz dostęp do mieszkań i posiadania ich na własność.

Nie tylko najemni

Zasada swobodnego przepływu osób dotyczy nie tylko pracowników najemnych, o których była mowa wyżej. Obywatel Unii Europejskiej korzysta również z prawa do osiedlania się, podejmowania działalności gospodarczej lub świadczenia usług na obszarze Wspólnot. Zwłaszcza działalność gospodarcza może wiązać się z przepływem siły roboczej w formie tzw. samozatrudnienia, czyli wykonywania wolnego zawodu lub świadczenia usług, np. fryzjerskich.

Prawną podstawą naszych stosunków z Unią Europejską jest podpisany w 1991 r Układ Europejski. W rozdziale pt. "Zakładanie przedsiębiorstw" układ mówi o wiążącej się z zasadą swobodnego przepływu osób swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej: "po wejściu w życie Układu każde Państwo Członkowskie zapewni - w odniesieniu do zakładania na swoim terytorium przedsiębiorstw przez przedsiębiorstwa i obywateli polskich oraz w odniesieniu do działalności tych przedsiębiorstw - traktowanie nie mniej korzystne niż traktowanie własnych przedsiębiorstw i obywateli" (Art. 44 p 3). Z tego zapisu wyraźnie wynika prawo obywateli polskich do podejmowania na terenie UE działalności gospodarczej na zasadzie samozatrudnienia oraz do tworzenia i kierowania przedsięwzięciami, szczególnie przedsiębiorstwami, które wymagają efektywnej, czyli osobistej, na miejscu, kontroli.

Układ jednocześnie stanowi, że prawo to oraz tzw. zasada traktowania narodowego podmiotów gospodarczych będą wprowadzane w życie stopniowo (w zależności od dziedziny działalności gospodarczej) aż do zakończenia okresu przejściowego (5 lat od momentu wejścia w życie Układu). Jednak kraje członkowskie Wspólnoty przyznały te uprawnienia obywatelom i firmom polskim już od momentu wejścia w życie Układu.

Integracja rynków pracy

Realizacja zasady swobodnego przepływu siły roboczej, prowadząca do migracji pracowników w obrębie państw członkowskich UE, wpływa na funkcjonowanie przedsiębiorstw w tych państwach.

Ekonomiści zauważają, że swobodny przepływ siły roboczej prowadzi do integracji rynków pracy. Pracodawcy oferujący zatrudnienie są przecież jedną ze stron na tych rynkach. Taka integracja przybierać może dwie formy:

strefy wolnego przemieszczania się siły roboczej

oraz unii rynków pracy .

Obydwie formy oznaczają swobodę podejmowania pracy przez obywateli krajów Unii w którymkolwiek kraju członkowskim. Pierwsza z nich charakteryzuje się jednak tym, że kraje członkowskie mogą dowolnie ustalać własne warunki wobec obywateli państw trzecich, którzy tym samym nie nabywają automatycznie prawa do zatrudnienia w innych krajach członkowskich. W drugim przypadku kompetencje te zostają przesunięte na rzecz Unii.

Specjaliści podkreślają również, że aby rynki pracy były w pełni zintegrowane, potrzeba jeszcze koordynacji polityki socjalnej i podatkowej.

Przepływ siły roboczej będzie tym większy, im większe są różnice płac w krajach, których rynki pracy podlegają integracji oraz im większe będą różnice w ich poziomie bezrobocia.

Zasada swobodnego przepływu siły roboczej powoduje, że kraje emigracyjne mogą liczyć na złagodzenie bezrobocia. Część siły roboczej, zachęcona wyższymi płacami w innych państwach, decyduje się bowiem na pracę za granicą. Kraje emigracyjne uzyskują w ten sposób pewne zmniejszenie obciążenia budżetów z tytułu wypłaty zasiłków dla bezrobotnych. Korzyścią mogą być też przekazy płac z zagranicy (pozytywny wpływ na bilans płatniczy) oraz podniesienie jakości siły roboczej (przy założeniu, że emigranci po jakimś czasie wrócą do kraju wraz z nowymi umiejętnościami). Jakość siły roboczej ma zasadnicze znaczenie dla przedsiębiorców - im wyższa, tym niższe koszty działalności firm dzięki lepszej alokacji czynników produkcji. Kosztem swobodnego przepływu siły roboczej dla krajów emigracyjnych mogą być za to wyjazdy pracowników stosunkowo wysoko wykwalifikowanych.

Kraje imigracyjne też mają korzyści z realizacji tej zasady. Zyskują tu pracodawcy, ponieważ zwiększona przez przyjazdy pracowników cudzoziemskich podaż pracy prowadzi do obniżenia stawek płac miejscowej siły roboczej, tym samym zmniejszając koszty działalności przedsiębiorstw. Ponadto pracownicy cudzoziemscy często dysponują umiejętnościami rzadko spotykanymi na miejscowym rynku pracy (i są w stanie sprzedać te umiejętności za niższą cenę). Koszty, w przypadku krajów imigracyjnych, ponosi przede wszystkim miejscowa siła robocza (spadek płac).

Czy możemy pracować w UE

Układ Europejski, regulujący obecne stosunki między Polską a Unią Europejską, odnosi się m.in. do zasady swobodnego przepływu pracowników, zakładania przedsiębiorstw i świadczenia usług. Art. 37 Układu, uwzględniając sytuację i uwarunkowania istniejące w każdym z Państw Członkowskich, przewiduje, że:

1

traktowanie pracowników, posiadających polskie obywatelstwo, legalnie zatrudnionych na terytorium Państwa Członkowskiego, będzie wolne od dyskryminacji wynikającej z obywatelstwa co do warunków pracy, wynagradzania lub zwalniania w porównaniu z obywatelami tego państwa,

legalnie przebywający małżonkowie i dzieci pracowników legalnie zatrudnionych na terytorium Państwa Członkowskiego, z wyjątkiem pracowników sezonowych oraz pracowników zatrudnionych na podstawie umów dwustronnych, określonych w Artykule 41, o ile powyższe umowy nie stanowią inaczej, będą mieli dostęp do rynku pracy danego Państwa Członkowskiego w okresie trwania legalnego zatrudnienia tego pracownika.

2

Polska, uwzględniając sytuację i uwarunkowania wewnętrzne, zgodzi się na traktowanie określone w pkt. 1 pracowników będących obywatelami Państwa Członkowskiego, zatrudnionych legalnie na terytorium Polski, jak również ich małżonków i dzieci przebywających na jej terytorium".

Art. 37 nie dotyczy osób przebywających w danym kraju na podstawie wizy turystycznej bądź nie posiadających zezwolenia na podjęcie pracy zarobkowej.

Kwestie uzyskiwania przez obywateli polskich prawa do pracy na terenie państw członkowskich Wspólnot reguluje Art. 41 omawianego Układu:

"1. Biorąc pod uwagę sytuację na rynku pracy w Państwie Członkowskim i zgodnie z ustawodawstwem i przepisami obowiązującymi w tym państwie w dziedzinie przepływu pracowników:

istniejące ułatwienia w dostępie do rynku dla pracowników polskich, przyznane przez Państwa Członkowskie na mocy umów dwustronnych, powinny być utrzymane i - jeśli to możliwe - rozszerzone,

pozostałe Państwa Członkowskie przychylnie rozważą możliwość zawarcia podobnych umów.

2. Rada Stowarzyszenia rozpatrzy przyznanie innych udogodnień, w tym łatwiejszego dostępu do szkolenia zawodowego, zgodnie z przepisami i procedurami obowiązującymi w Państwach Członkowskich, przy uwzględnieniu sytuacji na rynku pracy w Państwach Członkowskich i we Wspólnotach.

3. Państwa Członkowskie rozpatrzą możliwość przyznania pozwoleń na pracę obywatelom polskim mającym już pozwolenia na pobyt stały w danym Państwie Członkowskim, z wyłączeniem tych obywateli polskich, którzy przybyli w celach turystycznych lub z wizytą."

Artykuł ten uzależnia uzyskiwanie przez obywateli polskich prawa do pracy na terenie państw członkowskich Wspólnot od warunków panujących na lokalnych rynkach pracy. Właściwe do rozstrzygania tych kwestii są same kraje członkowskie, a nie Wspólnoty. Zawierają one z Polską umowy dwustronne, wśród których największe znaczenie ma umowa z RFN z 31 stycznia 1990 r. w sprawie zatrudnienia polskich pracowników w ramach umów o dzieło.

Pozostałe umowy dwustronne, przewidujące możliwość pracy Polaków w krajach UE to:

Umowa między Rządem RP i Rządem RFN w sprawie zatrudnienia pracowników w celu podnoszenia ich kwalifikacji zawodowych i językowych, z dnia 7 czerwca 1990 r.,

Oświadczenie Ministra Pracy RP i Federalnego Ministra Pracy i Polityki Socjalnej RFN z dnia 8 grudnia 1990 r, stwarzająca możliwość indywidualnego zatrudniania się Polaków u pracodawców niemieckich,

Umowa między Rządem RP i Rządem Republiki Francuskiej w sprawie wymiany stażów zawodowych, z dnia 29 września 1990 r.,

Umowa między Rządem RP i Rządem Republiki Francuskiej o zatrudnieniu pracowników sezonowych, z dnia 20 maja 1992 r.

Umowa między Rządem RP i Królestwem Belgii w sprawie zatrudnienia stażystów, z dnia 4 października 1990 r.

Umowa między Rządem RP i Rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga w sprawie wymiany stażystów, z dnia 29 października.

Wyjazdy polskich pracowników do pracy za granicę w oparciu o powyższe umowy są realizowane generalnie na podstawie bezpośredniego imiennego wskazania danego pracownika przez pracodawcę zagranicznego . Firma taka występuje z wnioskiem o zatrudnienie konkretnego pracownika polskiego do właściwego dla niej urzędu pracy. Następnie, po wydaniu pozytywnej decyzji (zgody na zatrudnienie), dokumenty przekazywane są do Departamentu Migracji Zarobkowej Krajowego Urzędu Pracy w Warszawie i dalej do wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego dla miejsca zamieszkania pracownika.

Osobnym problemem jest wprowadzanie przez UE równych wynagrodzeń pracowników miejscowych i obcokrajowców. Urzeczywistnianie tej zasady napotyka opory wynikające z unijnych obaw o napływ taniej siły roboczej z Europy Środkowej. Obawy te na razie skutecznie eliminują konkurencję pracowników z tych krajów.

Konsekwencje dla polskich firm

W przypadku objęcia naszego kraju zasadą swobodnego przepływu siły roboczej można założyć, iż staniemy się krajem eksportującym pracowników. Potencjał emigracyjny Polski będzie tym większy, im większe będą dysproporcje w płacach u nas i w krajach UE oraz im większy będzie poziom bezrobocia w naszym kraju. Pod koniec czerwca 1998 r. stopa bezrobocia wynosiła 9,8% i była niższa od średniej w UE (wg danych EUROSTATU: 10,2 % w kwietniu tego samego roku).

W konsekwencji możemy liczyć na złagodzenie bezrobocia i zmniejszenie obciążeń budżetu z tytułu wypłaty zasiłków dla bezrobotnych. Polacy mieliby prawo do jednego z podstawowych przywilejów wynikających z obywatelstwa Unii Europejskiej - swobodnego przemieszczania się, osiedlania i podejmowania pracy w którymkolwiek kraju członkowskim Unii.

Polscy przedsiębiorcy mogliby skorzystać, zatrudniając pracowników, którym udało się podnieść kwalifikacje lub uzyskać za granicą rzadkie na naszym rynku pracy umiejętności. Przyczyniłoby się to do poprawy konkurencyjności polskich firm, tak ważnej w obliczu integracji z Unią.

Należy się również liczyć z kosztami, jakimi byłyby wyjazdy pracowników wysoko wykwalifikowanych (jest to tym bardziej prawdopodobne, że w Unii Europejskiej popyt na pracę nisko kwalifikowaną spada).

Z drugiej strony, bezrobocie w krajach Unii Europejskiej jest na tyle poważnym (jeśli nie najpoważniejszym) problemem społeczno-gospodarczym, że kraje Unii będą starały się chronić swoje rynki pracy. W praktyce może to oznaczać, iż po przyjęciu do Unii Europejskiej Polska nie zostanie od razu objęta realizacją zasady swobodnego przepływu pracowników. Prawdopodobne jest więc ustalenie okresu przejściowego na jej wprowadzenie w życie. Unia może też pozostawić związane z tym rozstrzygnięcia kompetencji samych państw członkowskich, które wybierałyby najkorzystniejsze dla siebie rozwiązania w drodze umów dwustronnych z Polską, co byłoby kontynuacją dotychczasowej polityki, wynikającej z Układu Stowarzyszeniowego.

Swoboda przepływu osób a nasze negocjacje

31 lipca 1999 r. rząd przekazał Unii Europejskiej stanowisko w zakresie swobodnego przepływu osób. Polska zakłada, że przyjmie całość prawa wspólnotowego w tym obszarze z końcem 2002 roku. Oznacza to, że polscy negocjatorzy występują o prawo dla polskich pracowników do swobodnego podejmowania pracy i osiedlania się na terenie UE już z chwilą uzyskania przez nasz kraj członkostwa w Unii. Wyjątkiem są unijne przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a konkretnie - wzajemnego rozliczania kosztów leczenia obywatela jednego kraju UE w innym. Ze względu na kilkakrotnie wyższe koszty leczenia w państwach Piętnastki, taki system były zbyt kosztowny dla polskich kas chorych. Powszechnie jednak wiadomo, że dostęp polskich pracowników do unijnych rynków pracy będzie jedną z najtrudniejszych kwestii w negocjacjach dotyczących członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Wśród wielu państw "Piętnastki" (zwłaszcza w Austrii i Niemczech) silne są obawy przed napływem tańszej siły roboczej z krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Należy się więc spodziewać, że kraje te będą domagać się długich okresów przejściowych na wprowadzenie zasady swobody przepływu osób.

IV. Swoboda przepływu kapitału

Zasada ta dotyczy samodzielnych transakcji finansowych, które nie mają bezpośrednich związków z przemieszczaniem się ludzi, towarów czy usług. W przeciwieństwie jednak do tych ostatnich, prawem do korzystania ze swobody przepływu kapitału dysponują nie tylko obywatele państw członkowskich UE, ale i każda osoba fizyczna oraz prawna posiadająca na ich terenie miejsce zamieszkania lub siedzibę. Korzystają one również z prawa do swobodnego transferu zysków.

Funkcjonowanie tej zasady znacząco wpływa na realizację pozostałych swobód, m.in. na liberalizację handlu, prowadzenie działalności gospodarczej na terenie. Swoboda przepływu kapitału państw członkowskich UE, przepływ osób (głównie siły roboczej). Jednocześnie swoboda ta nie jest podrzędna wobec pozostałych. Należy bowiem pamiętać, że dotyczy ona transakcji finansowych, które są samodzielne.

Krąży wolny pieniądz

Podstawy prawne dotyczące znoszenia ograniczeń przepływu kapitału są określone w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską w artykułach 56-60. Pierwotnie Rada Unii Europejskiej na mocy art. 67 Traktatu została zobowiązana do uwolnienia przepływu kapitału jedynie w zakresie koniecznym do prawidłowego funkcjonowania wspólnego rynku. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z 1981 roku w sprawie Casati orzekł, że w oparciu o tak sformułowany przepis przewidziane ograniczenia powinny pozostać w mocy także po upływie okresu przejściowego. Tym bardziej dopuszczalne były ograniczenia (a nawet zakazy) stosowane przez państwa członkowskie w sprawach, które nie miały wpływu na funkcjonowanie wspólnego rynku.

Z czego wynika tak ostrożne podejście do zasady swobodnego przepływu kapitału, skoro w innych sprawach państwa UE dążą do znoszenia wszelkich barier? Przyczyną jest fakt, że regulacje dotyczące przepływu kapitału są ważnym instrumentem utrzymywania równowagi w bilansie płatniczym każdego kraju, mają więc fundamentalne znaczenie dla kondycji gospodarek narodowych.

Pierwsza Dyrektywa regulująca przepływ kapitału została przyjęta w 1960 roku (60/921/EWG) wprowadziła liberalizację większości przepisów dotyczących kapitału długoterminowego. Bardzo istotny dla dalszego rozwoju prawodawstwa w tej dziedzinie jest zwłaszcza jej Załącznik I, który zawiera klasyfikację grupową przepływu kapitału:

Grupa A - inwestycje bezpośrednie, inwestycje w nieruchomości, zwrot produktów ich likwidacji, przepływ kapitału o charakterze osobistym (np. spadek).

Grupa B - operacje związane z walorami giełdowymi, podlegające obowiązkowej liberalizacji.

W grupie C znalazły się formy podlegające liberalizacji warunkowej, (państwo ma prawo kierować się w decyzjach względami bezpieczeństwa swojej polityki gospodarczej). Dotyczyło to operacji związanych z obrotem papierami wartościowymi nie notowanymi na giełdzie, emisji i dystrybucji giełdowej akcji na rynku innego. Krąży wolny pieniądz państwa członkowskiego, operacji dotyczących pożyczek i kredytów średnio- i długoterminowych. Uwolnienie przepływu kapitału związanego z tymi operacjami zostało wprowadzone przez Dyrektywę z 1986 roku (86/566/EWG).

Grupa D zawiera te formy operacji kapitałowych, wobec których państwa członkowskie swobodnie podejmują stosowne regulacje. Dyrektywa 60/921/EWG została uzupełniona przez Dyrektywę 63/21/EWG, która dotyczy obrotu papierami wartościowymi.

W latach 80. pojawiły się kolejne podstawy formalne ułatwiające współpracę w ramach Wspólnego Rynku. Rok 1988 był przełomowy dla liberalizacji przepływu kapitału. Rada Ministrów podjęła wówczas decyzje o całkowitej liberalizacji tego sektora do 1.01.1990 roku (jednocześnie wprowadzono regulacje, których celem było zapewnienie równowagi bilansu płatniczego).

Oznaczały one eliminację ograniczeń dotyczących transakcji pieniężnych, w tym pożyczek, kredytów, rachunków bieżących i depozytowych, zabezpieczeń oraz innych czynności obrotu bankowego (krótkoterminowych przepływów kapitału).

Konto za granicą

Dyrektywa EWG z 1988 roku (funkcjonowanie jej postanowień rozpoczęło się 1.01.1994) zniosła ograniczenia przepływu kapitału pomiędzy osobami mieszkającymi w różnych państwach członkowskich. W praktyce oznaczało to liberalizację transakcji związanych z rachunkami bieżącymi, wkładami w instytucjach kredytowych innego państwa - członka UE, zaciąganiem pożyczek i lokatą kapitału.

Aktualnie decydujące znaczenie dla całej zasady swobodnego przepływu kapitału ma Traktat z Maastricht, zakazujący od 1.01.1994 roku wszelkich ograniczeń w przepływie kapitału między państwami członkowskimi, jak również między państwami członkowskimi i państwami trzecimi. Dopuszcza on jednak także możliwości wprowadzenia przejściowych ograniczeń, w tym już istniejących w stosunkach z państwami trzecimi. Traktat wyposaża Radę UE w prawo wydawania aktów prawnych umożliwiających dalszą liberalizację przepływu kapitału do lub z krajów trzecich.

Przepisy zawarte w Traktatach (TWE, TUE) i aktach prawa stosowanego przez organy Wspólnot zostały wzbogacone przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Orzeczenia umożliwiły przede wszystkim porządek terminologiczny. Między innymi pojawiła się definicja waluty i kapitału. Sprawa 7/79 (R v. Johnson, Thompson & Woodswiss, 1978, ECR 2247) przyniosła określenie waluty jako środka płatności. Orzeczenia w sprawach 286/82 i 26/83 (Luisi & Carbone, 1984, ECR 377) zarysowały różnicę pomiędzy przepływem kapitału a płatnościami bieżącymi. Przepływ kapitału został określony przez Trybunał jako operacje finansowe związane z inwestycjami określonych funduszów. Transfer banknotów na potrzeby dokonania zapłaty za usługę nie jest uznawany w świetle orzecznictwa Trybunału za przepływ kapitału. Zniesienie ograniczeń dewizowych zostało wprowadzone dla uproszczenia procedur płatności związanych ze swobodnym przepływem usług.

Bez klauzul ochronnych

Istotnym elementem powodzenia liberalizacji obrotu kapitałowego są ścisłe zależności pomiędzy przepływem kapitału a polityką gospodarczą i walutową państw członkowskich. W TWE dawny art.108 przewidywał środki, które mogły być podejmowane przez Komisję w przypadku dużego zagrożenia bilansu płatniczego państwa członkowskiego. Z tego postanowienia korzystała m.in. Francja, wprowadzając ograniczenia wymiany związanej z operacjami kapitałowymi dla uniknięcia destabilizujących wahań na wewnętrznym rynku kapitałowym.

Traktat o Unii Europejskiej jest zdecydowanie bardziej restrykcyjny wobec wszelkich klauzul ochronnych. Dopuszcza wykorzystanie przez państwo takich środków jedynie w sytuacji narażającej na niebezpieczeństwo funkcjonowanie Wspólnego Rynku lub realizację wspólnej polityki handlowej. Jeśli państwo nie będzie w stanie zażegnać trudności we własnym zakresie, wówczas Komisja zaleca Radzie udzielanie wzajemnej pomocy (wspólne działania na forum organizacji międzynarodowych, np. Międzynarodowego Funduszu Walutowego). Bezpośrednie podjęcie przez państwo środków ochronnych jest dopuszczalne w przypadku nagłego kryzysu bilansu płatniczego, pod warunkiem jednak minimalnego zakłócenia funkcjonowania Wspólnego Rynku. Ale i wtedy Rada ma prawo zadecydować o zmianie, zawieszeniu lub zniesieniu działań ochronnych podjętych przez państwo.

Kolejne dekady - lata 70. i początek lat 80., przyniosły silne kryzysy naftowe oraz związane z nimi ścisłe ograniczenia przepływu kapitału. Rygorystyczna polityka kapitałowa miała przyczynić się do utrzymania równowagi cen na rynkach światowych. Przyniosła jednak spore straty, ponieważ zahamowała rozwój produkcji.

Sytuację w państwach członkowskich zmieniła realizacja postanowień Dyrektyw 86/566/EWG i 88/361/EWG, która przyniosła napływ kapitału netto. Dzięki temu wzrosła wydajność produkcyjna tych państw. Powodzenie realizacji swobody przepływu kapitału w ramach WE zależało w dużym stopniu od zacieśniania współpracy między państwami członkowskimi. Jej znaczący rozwój nastąpił wraz z wejściem w życie TUE. Rozpoczęło się wówczas rzeczywiste wykorzystanie stworzonych wcześniej podstaw prawnych.

Osobom fizycznym i prawnym możliwość nieskrępowanego wyboru miejsca lokat pozwala na wyszukanie najkorzystniejszej oferty. Swobodny przepływ kapitału wymusza więc wzrost atrakcyjności lokat, konkurencja bowiem może wyprzeć z rynku mniej elastyczną ofertę.

Przepływ aktywów do ośrodków z najatrakcyjniejszą ofertą zrodził jednak obawy o możliwość alokacji kapitału do państwa członkowskiego o korzystniejszym systemie podatkowym. Wątpliwości dotyczą przede wszystkim Luksemburga, uznawanego za tzw. raj podatkowy. W związku z tym Komisja przygotowała projekt dyrektywy dotyczącej harmonizacji prawodawstwa krajowego w sprawie opodatkowania oszczędności. Tego rodzaju dyrektywa musiałaby być przyjęta jednogłośnie, lecz negatywne stanowisko Luksemburga uniemożliwiło takie rozwiązanie. Ostatecznie w 1989 roku przyjęte zostały jedynie konkluzje pozbawione mocy wiążącej, które pozwalają na obserwowanie ruchów kapitału.

W związku z zabiegami wokół swobodnego obrotu kapitałem w ramach wspólnego rynku pod silną presją mechanizmów rynkowych znalazł się także sektor bankowy i finansowy. Tej dziedziny dotyczą tzw. dyrektywy bankowe (pierwsza z 1977 roku, druga z 1989). Wprowadzają one zasady harmonizacji prawa bankowego, a ich celem jest osiągnięcie wysokiego stopnia ujednolicenia systemów bankowych państw członkowskich Wspólnot. Szczególny charakter rynku bankowego skutkuje jednak jego mniejszą odpornością na pełną (całkowitą) konkurencję niż pozostałe sektory poddane działaniom wolnego rynku.

Polski rynek finansowy na tle UE

W czerwcu 1995 roku Rada Europejska przyjęła Białą Księgę w sprawie przygotowania krajów stowarzyszonych (m.in. Polski) do stosowania przepisów prawnych obowiązujących we wspólnym rynku. Po jej analizie rząd RP podjął Uchwałę (nr 133/95) określającą czynności konieczne dla dostosowania polskiego systemu prawnego do wymogów wspólnego rynku. Ważne także jest zaadaptowanie istniejących bądź stworzenie nowych instytucji i struktur administracyjnych, prawnych, technicznych koniecznych dla dobrego rozwoju sektora prywatnego.

Strony zobowiązały się także nie wprowadzać nowych barier w obrocie dewizowym związanym z przepływem kapitału. Polska uzyskała jednak prawo zastosowania ewentualnego ograniczenia do czasu wprowadzenia pełnej wymienialności złotego, nie może mieć ono jednak charakteru dyskryminacyjnego (zgodnie ze statusem Polski w Międzynarodowym Funduszu Walutowym).

Realizacja postanowień Układu Europejskiego oraz Białej Księgi doprowadziła do całkowitej liberalizacji:

inwestycji bezpośrednich,

kredytów komercyjnych,

kredytów długoterminowych,

pożyczek,

przepływu kapitału pomiędzy osobami fizycznymi.

Częściową liberalizacją zostały objęte:

inwestycje w nieruchomości (m.in. nabywanie nieruchomości lokalowych),

transakcje dotyczące papierów wartościowych,

dostęp papierów wartościowych do wewnętrznych i zagranicznych rynków kapitałowych.

Do końca roku 1998 miały zostać wyeliminowane pozostałe ograniczenia dotyczące przepływu kapitału średnio- i długoterminowego. W roku 1999 powinny być zniesione ograniczenia związane z przepływem kapitału krótkoterminowego.

Dodatkowe zalecenia dotyczące swobody przepływu kapitału w sektorze usług finansowych zostały zawarte w Partnerstwie dla Członkostwa (nie mający mocy prawnej program wzmacniania przygotowań do pełnego udziału Polski w UE).

Osoby fizyczne i prawne otrzymają możliwość swobodnego wyboru najkorzystniejszych ofert lokat oszczędnościowych.

Czynnikiem, który mógłby osłabić te korzyści, byłoby zmniejszenie atrakcyjności rynku krajowego dla inwestorów zagranicznych w porównaniu z innymi rynkami. Czynnikiem umacniającym rozwój dobrych stosunków gospodarczych z podmiotami z państw członkowskich (na poziomie makro) jest z pewnością stabilizacja sytuacji politycznej i gospodarczej w Polsce. Bezpośrednio w sferze obrotu kapitałowego oznacza to potrzebę stworzenie stabilnego systemu podatkowego (w latach 90. przepisy dotyczące podatku dochodowego zmieniały się w Polsce 40 razy).

Kolejnym etapem winno być wypracowanie systemu instrumentów stabilizujących rynek wtórny, które ograniczyłyby (dziś na nim znaczące) operacje spekulacyjne. Jak pokazują doświadczenia wielu państw, wyeliminowaniu kapitału spekulacyjnego sprzyja wprowadzenie bardziej elastycznego kursu walutowego. Jego miejsce zastępują wówczas inwestycje portfelowe, długoterminowe.

Korzyści płynące z dostosowania reguł polskiego sektora kapitałowego do zasady swobodnego przepływu kapitału można zaobserwować w sferze inwestycji bezpośrednich. W latach 1993 - 1995 osiągnęły one średnią roczną wartość ok. 1,5 do 2,5 mld dolarów, w 1996 roku wynosiły już 5,2 mld, natomiast w roku 1997 - 6, a w roku następnym przekroczyły 8 mld dolarów.

Najwięcej zainwestował dotąd w Polsce kapitał amerykański. Drugą, wielką grupą są inwestorzy pochodzący z państw UE. Prognozy dotyczące rozwoju inwestycji europejskich w Polsce są bardzo optymistyczne. Zakładają, że w ciągu najbliższych pięciu lat będą one rosły o średnio 20% rocznie.

Warto odnotować, że także polskie podmioty inwestycyjne wykazują zainteresowanie zagranicznymi lokatami kapitałowymi, zwłaszcza na rynkach europejskich (około 2/3 wszystkich inwestycji bezpośrednich polskich firm przypada na kraje UE). Jest to wyraźna oznaka rosnących powiązań wzajemnych.

Bibliografia:

A. Łazowski, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Eurobiuletyn nr 4, XII 1997

Analiza i ocena wpływu integracji gospodarczej Polski z Unią Europejską w sferze społeczno-gospodarczej, RSCS, Warszawa 1998

D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej. Część druga: Prawo gospodarcze, TNOiK, Toruń 1998

Komentarz do Układu Europejskiego, URM Biuro ds. Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej, cz. IV, Warszawa 1994

Polskie przedsiębiorstwa a Jednolity Rynek Unii Europejskiej. Korzyści i koszty, Biblioteka europejska KIE Nr 14, Warszawa 1997

W. Molle, Ekonomika integracji europejskiej - teoria, praktyka, polityka, Fundacja Gospodarcza "Solidarność", Gdańsk 1995

Wdrażanie przez Polskę zobowiązań przyjętych w Układzie Europejskim, praca zbiorowa pod red. E. Kaweckiej-Wyrzykowskiej, KIE, seria: Biblioteka Europejska nr 15, Warszawa 1998

M. Komor, Euromarketing jako orientacja globalna przedsiębiorstw zachodnioeuropejskich, PTE, Katowice 1998

K. Obłój, Strategia organizacji. W poszukiwaniu trwałej przewagi konkurencyjnej, PWE, Warszawa 1998

1. Sznajder, Euromarketing. Uwarunkowania na rynku UE, PWN, Warszawa 1997

Stan przygotowań Polski do przystąpienia do UE, Handel Zagraniczny 2/2000

M. Komor, Euromarketing strategie marketingowe przedsiębiorstw na eurorynku, PWN, Warszawa 2000

Jednolity Rynek Europejski coraz bliżej, Marketing w praktyce 04/1996

1

44

---