2 (1370)

150 Problemy organizacji administracji centralnej

Parlamentarnych) utworzono w 1982 r. nowy instrument koordynacji w postaci urzędu Ministra Administracji Publicznej. Minister ten, zajmujący się sprawami funkcjonowania całego sektora publicznego, zasadniczo korzystał z „miękkich” środków oddziaływania na urzędy centralne oraz samorząd terytorialny, jednakże, jak się okazało w praktyce, mógł odgrywać istotną rolę ze względu na wykorzystywanie uprawnień w sferze legislacji. Obecnie sprawami koordynowania prac administracji zajmuje się jednak szczególny wydział w Kancelarii Rządu.

Trudności, na jakie napotyka współczesna administracja centralna, wynikają więc z nałożenia się na siebie tradycyjnych rozwiązań organizacyjnych dotyczących rządu oraz zawiłości - a z nią rozrostu - administracji centralnej. Za tradycyjnymi rozwiązaniami organizacyjnymi stoją dzisiaj także ogólniejsze zasady demokratycznego ustroju politycznego (w szczególności zasada odpowiedzialności władzy wykonawczej za działalność administracji, realizowana, jak wiemy, w różny sposób). Z kolei ogromna rozbudowa aparatu administracji centralnej wynika ze znacznego zwiększenia zakresu jej zadań, i procesy te postępują, mimo przeprowadzenia decentralizacji albo kontynuowania tradycyjnej „niecentralizacji”, a także podejmowania jednocześnie deregulacji, szczególnie modnej w latach osiemdziesiątych XX w. Rozbudowa aparatu administracji centralnej wiąże się też coraz bardziej z rozwojem współpracy międzynarodowej w odpowiednich dziedzinach, a w Europie -przede wszystkim z rozbudową instytucji Unii Europejskiej. Administracja centralna państw członkowskich Unii odgrywa w tym zakresie podwójną rolę: z jednej strony, bierze udział w przygotowaniu procesów decyzyjnych w ramach Unii oraz uczestniczy w tych skomplikowanych procesach, z drugiej strony, zapewnia wykonanie decyzji organów i instytucji Unii, w tym prawa wspólnotowego, w ramach danego państwa członkowskiego.

Ponieważ rozwiązań tradycyjnych, nieraz mało efektywnych, często nie można odrzucić ze względu na ich ścisły związek z zasadami ustroju politycznego, wszędzie odczuwana jest silna potrzeba poszukiwania nowych rozwiązań.

Z tego powodu kwestia odpowiedniego zorganizowania centrum rządu budzi w wielu krajach duże zainteresowanie. Również w Polsce konieczne stało się ukształtowanie sprawnego systemu władzy centralnej, łączącego w sobie instytucje polityczne i administracyjne, służącego kształtowaniu spójnej polityki państwa, a następnie jej realizacji.

Jądro tego systemu stanowi szef rządu i pozostali członkowie rządu, z reguły noszący tytuły ministrów, jak również organ kolegialny - ciało kolektywne, w którym szef rządu spotyka się z ministrami, najczęściej nazywane Radą Ministrów. System powinien objąć także różnej rangi komitety ministerialne i międzyresortowe jako istotne części składowe mechanizmu kolektywnej koordynacji działania aparatu centralnego⁴⁰, jak wreszcie aparat pomocniczy szefa rządu oraz kolektywnych form koordynacyjnych szczebla centralnego.

¹¹¹ h i tKi.iwirnir problematyki tego rodzaju komitetów przekracza potrzeby niniejszej książki, i ji i mim •.iii .mikowo ult\ min omówiona w lileialmze (poi np II Izdebski, Kolegialność ijedno-o i , i, ,i,l i, ,, nihilnym /'ii/iwuii Wnr./awa IU7V) I >ln pr/ykludii tvllo

}

Istotne jest to, że musi to być - różny w różnych krajach, ze względu na właściwe im reżimy polityczne oraz tradycje - system działający w dużej mierze na zasadzie rutynowej. Współczesna Polska, trzeba to jeszcze raz podkreślić, jest jeszcze odległa od jego ostatecznego ukształtowania, mimo dokonania podstawowych rozstrzygnięć ustawowych w ustawodawstwie z lat 1996-1997. Mowa o ustawie

0 organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (obecnie noszącej tytuł: ustawa O Radzie Ministrów) oraz ustawie O działach administracji rządowej. Tę drugą, warto pamiętać, uchwalono z odsuniętą do 1999 r. datą wprowadzenia w życie, i w tym roku poważnie znowelizowano.

Współcześnie w ramach centrum rządu wszędzie muszą funkcjonować

1 współdziałać swoiste mechanizmy administracji na rzecz rządzenia, związane z obsługą woli politycznej, której przejawem jest dziś demokratycznie obierana władza wykonawcza (rząd w swoim politycznym składzie), oraz obok tego - klasyczny aparat administracji centralnej, służący realizacji zadań publicznych i wykonywaniu określonych prawem kompetencji administracyjnych.

Dziś administracja centralna, a także rząd (choć samodzielny w funkcjach rządzenia), związane są prawem ustanowionym przez władzę ustawodawczą -inaczej niż w dawniejszych ustrojach, zwłaszcza w monarchii absolutnej, a także w państwach totalitarnych XX w., gdzie władza polityczna była skupiona w ręku władcy (dyktatora) i oddzielona od administracji centralnej państwa, a kierowała z zewnątrz nie tylko nią, lecz również i organami ustawodawczymi. Te ostatnie były politycznie zupełnie zmarginalizowane, choć nieraz rozbudowywano je, czasem wręcz nadając im barokowe kształty.

2. Skład i funkcja Rady Ministrów

W modelu angielskim, francuskim, niemieckim i szwedzkim ciałem, w którym podejmuje się decyzje polityczne, nawet jeżeli mają one wymiar symboliczny, jest wspólnie obradujący zespół ministrów (członków rządu), na czele które-można zatem wskazać, że w niedużej Belgii na podstawie zarządzenia królewskiego z 30 maja 1974 r. powinny działać następujące komitety ministerialne o kompetencji ogólnopaństwowej: Zwężony Gabinet Polityki Ogólnej, Międzyministerialny Komitet Koordynacji Gospodarczej i Społecznej, Komitet Ministerialny ds. Budżetu, Komitet Ministerialny ds. Reform Instytucjonalnych, Komitet Ministerialny ds. Środowiska, Komitet Ministerialny ds. Polityki Naukowej, Komitet Ministerialny ds. Programowania Inwestycji Publicznych, Komitet Ministerialny ds. Stosunków Zagranicznych oraz Komitet Ministerialny ds. Statusu Kobiety. Zgodnie z zarządzeniem skład każdego z komitetów jest ustalony przez premiera, który powołuje też ich przewodniczących. Członkowie rządu, którzy nic wchodzą w skład danego komitetu, są zapraszani do udziału w jego obradach w sprawach, które ich szczególnie dotyczą. W 1991 r., wobec niepowolania ich składu, nie działały trzy z tych komitetów: polityki ogólnej, budżetu i programowania inwestycji publicznych, przy czym funkcje dwóch ostatnich wykonywał Komitet Koordynacji Gospodarczej i Społecznej. Działały natomiast formalnie, powołane ad hoc, Komitety: ds. Bezpieczeństwa, ds. Stosunków z Holandią oraz ds. Europejskich. Szczególną rolę komitetowa formula koordynacji odgrywa tradycyjnie w Wielkiej Brytanii, gdzie na początku lat dziewięćdziesiątych występowało 17 komitetów ministerialnych (w tym Komitet ds. Administracji lx)knlnej i Komitet ds. Legislacji) oraz 10 podkomitetów ministerialnych (w tym Podkomitet ds. Euro-