3 (2302)

96 Administracja publiczna- pojęcia i problemy podstawowe

ustawodawczych - stanom (parlamentowi, Narodowi), niezawisłym sądom - pieczę nad przestrzeganiem prawa. Nie zmienia to faktu, że nadal istota władzy pozostaje przy „władzy królewskiej”, choć i tu w większości państw nastąpiła jej dalsza fragmentacja. W Polsce prezydent jako głowa państwa reprezentuje majestat Rzeczypospolitej, natomiast codzienna odpowiedzialność za praktyczne funkcjonowanie państwa obciąża rząd i administrację publiczną. Zgodnie z zasadą legalizmu, ściśle skorelowaną z zasadą demokratycznego państwa prawnego, działalność władz (w tym rządu i administracji) jest związana prawem, prowadzona bowiem jest na podstawie i w ramach przepisów prawa o mocy powszechnie obowiązującej i, w rezultacie - pod kontrolą sądów (również sądów konstytucyjnych).

Ów sens istotny, zawarty w definicji klasycznej, zachowano również w określeniu mieszanym, zaproponowanym na wstępie tego rozdziału. Nie pomija się w nim wskazania na realizacyjny charakter działalności administracyjnej względem ustawy - odbywa się ona „na podstawie ustawy”. Jednocześnie ta działalność - to „zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych [...] w określonych prawem formach”, co podkreśla, po pierwsze, konkretny i praktyczny charakter czynności i działań administracji publicznej, po wlóre - istotę administracji publicznej, nie tylko wykonawczą, lecz również organizatorską, po trzecie zaś związanie prawem formalnym.

Wiemy już jednak, że administracji nie można traktować wyłącznie w aspekcie czynnościowym („zespółdziałań”) i tym bardziej, tylko w ujęciu funkcjonalnym,.

0    klórym była mowa wyżej. Definicja administracji publicznej winna przede wszystkim odnosić się do przedmiotu administracji publicznej, a także musi zwra-

1    .ić uwagę na jej stronę podmiotową. W obu tych kwestiach nie można dzisiaj - jak czynili to w XVIII w. policyści i kameraliści - po prostu opisać administracji publicznej.

W sferze podmiotowej definicja zaznacza ogólnie, że wykonywanie admini-sli.icji znajduje się w gestii rozczłonkowanej struktury organizacyjnej sektora

publicznego, na który składają się „różne podmioty, organy i instytucje”. W ten pnsoh dotykamy szerszego, interesującego zagadnienia, mianowicie: jak są we-wnęirznie zorganizowane (ukształtowane) poszczególne władze - wykonawcza, .ilt inkże ustawodawcza i sądownicza.

Warto zauważyć, że w ujęciu tym „władza” to nie pojedynczy organ, Władza wykonawcza, ustawodawcza czy sądownicza - oznacza przede wszystkim lun keję państwową (publiczną) wypełnianą przez różne ciała czy podmioty.

<    > wewnętrznym podziale władzy wykonawczej będzie jeszcze w tym rozdziale mowa (funkcjonują na tym obszarze „różne podmioty, organy i instytucje”), ale "d ia/u irzeba wskazać, że również funkcja ustawodawcza podzielona jest między

• 11 u i smal, a władzę sądowniczą także sprawują różne niezawisłe sądy i trybunały.

( o do przedmiotu administracji publicznej, nasza definicja odwołuje się do I alrpoiii nadrzędnej do pojęcia interesu publicznego. Pojęcie to, tożsame z dołu mi wspólnym, jest kluczowe dla /.rozumienia współczesnej administracji.

<    lnu |i i lo pojęcie nieostre (niedookreślone), rozumiemy, że wystarczająco pre cyzyjnie wyznacza ono pole dopuszczalnej działalności administracji publicznej, a przedtem jeszcze - pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki społeczne i gospodarcze, w prywatne życie jednostki itp. Właśnie spór o to, co leży w interesie publicznym, w praktyce dzieli ludzi, różnicuje poglądy polityczne, a także pozwala odróżniać doktryny i epoki. Praktyczny zaś rezultat lego sporu stanowi o przedmiocie działalności administracji publicznej, a zatem o konkretnej treści ustaw ją regulujących. Na marginesie można dodać, że to z kolei informuje również - najlepiej i najbardziej precyzyjnie - o funkcji i administracji publicznej w danym systemie państwowym.

W rezultacie, rozumienie interesu publicznego znajduje przede wszystkim wyraz w obowiązującym prawie. Jest to zatem czynnik kluczowy dla nauki prawa administracyjnego, wszystkie zaś pojęcia-narzędzia przez tę naukę wypracowane, takie jak „publiczne prawo podmiotowe”, „uznanie administracyjne” i „władza związana”, „policja administracyjna”, „akt administracyjny” - jego „prawomocność” i „wykonalność”, „podmiotowość publicznoprawna”, „nadzór” czy leż „sądowa kontrola administracji”, w istocie rzeczy służą właśnie opisaniu relacji między położeniem jednostki („obywatela”) a działalnością administracji publicznej, nakierowaną na zapewnienie dobra wspólnego (prowadzoną „w interesie publicznym”).

Prawo obowiązujące nie zawsze jednak jest w stanie opisać, co jest - czy być powinno interesem publicznym, nawet przy użyciu pojęć nieostrych (nie-dookroślonych), pozostawiających władzom administracyjnym swobodę decyzyjną, w określonych sytuacjach faktycznych (uznanie administracyjne). Nie zaw-sze bowiem prawo jest w ogóle narzędziem właściwym do definiowania wzorca (treści) interesu publicznego.

('zęslo o tym, co jest interesem publicznym, decyduje wola polityczna. Wola la to przejaw rządzenia, które w państwie prawnym odbywa się, oczywiście, w ramach prawa. Raczej mówimy wtedy jednak o p rze s tr zeg an i u prawa niż o jej',o s I o s o w a u i u , nie chodzi bowiem o wykonanie prawa (stosowanie ustawy, suhsumcja normy prawnej), lecz o osiągnięcie celu (politycznego, administracyjnego, gospodarczego, społecznego) przy uwzględnieniu, przestrzeganiu obowiązującego prawa. To rozróżnienie jest bardzo istotne, zwłaszcza dla oddzielenia po ziomu politycznego w administracji publicznej od administracji wykonawczej, o czym będzie jeszcze mowa.

Rządzenie w państwie prawa, choć - oczywiście - podporządkowane prawu, stanowi samodzielną funkcję, odrębną od wykonywania zadań publicznych w ramach bieżącej administracji i inaczej też zdeterminowaną prawnie.

Tak więc pojęcie „interes publiczny” nie jest obojętne dla nauki administracji nauki o administracji publicznej. Już sam ustrój administracyjny danego państwu, a w jego ramach sposób, w jaki zorganizowano rządzenie, jest bowiem sam w sobie wyrazem panującego rozumienia interesu publicznego w tym kraju i w (lamą epoce. Jest wiele czynników, których praktyczny splot składa się na to, że admmr.lia cja publiczna dobrze albo źle służy społeczeństwu, Iii i tria/, ale lak/c w • mi K/.yin kontekście państwowym i hisloi ycznym