5 (1781)

100 Administracja publiczna- pojęcia i problemy podstawowe

2. Funkcje administracji publicznej - uwagi ogólne

W podręcznikach nauk o zarządzaniu formułuje się sekwencje funkcji i czynności zarządzania (kierowania). I tak, klasyczna szkoła zarządzania wymienia: przewidywanie, organizowanie, koordynowanie, rozkazodawstwo, kontrolowanie (Henri Fayol). Z kolei tzw. cykl działania organizatorskiego obejmuje ustalenie celu działania, określenie środków i metod umożliwiających osiągnięcie celu, zgromadzenie tych środków, wykonanie zaplanowanych działań, wreszcie kontrolę wyników (Henri le Chatelier). To podejście ma również zastosowanie do administracji publicznej, która jest złożoną organizacją- zarówno gdy traktuje się ją jako całość (system administracyjny państwa), jak i wówczas, gdy przedmiotem analizy są poszczególny, większe lub mniejsze, wyodrębnione fragmenty administracji publicznej (np. rząd i cała administracja rządowa, władze i administracja konkretnej gminy, konkretny urząd czy określony resort administracyjny).

W naukach o zarządzaniu podkreśla się, że podstawowe znaczenie dla oceny racjonalności struktury organizacyjnej instytucji oraz zasad jej działania ma dokładne określenie misji, która przyświeca danej organizacji. Zasadnicza misja rządu (ale także władz konkretnej gminy, powiatu czy województwa) jest zawsze dwoista, o czym była już mowa. Z jednej strony, chodzi (1) o funkcję rządzenia, w tym o realizację programu politycznego, który legł u podstaw objęcia władzy przez zwycięzców w wyborach, z drugiej (2) o realizację zadań bieżącej administracji, wynikających z obowiązujących ustaw, wśród których występują za-tówno klasyczne działania władcze (porządkowo-reglamentacyjne), jak i administracja świadcząca (usługi publiczne) i zarząd majątkiem publicznym (funkcje właścicielskie administracji), a także funkcje z zakresu zarządzania rozwojem (w tym zwłaszcza czynności planistyczne i koordynacyjne) - zob. s. 104 i nast.

_d    ...........

Misja programowa (polityczna) władzy publicznej - rządzenie

--'-SP    (U

Zarządzanie zasobami ad min istracj i publ icznej i jej rozwojem instytucjonalnym

(3)

Wykonywanie

zadań publicznych (2)

określonych ustawami

Rysunek I

Z.iws/f te/ występuje, obok tych dwóch, trzeci element misji władzy | •    nnmni im/s. ih i > i / e 111 ■ / iowim ważny: (.') /łir/.ąd/.iiiiie /.jisobn

i

i

j

]

i

ś

J

J

j

i

danej organizacji administracyjnej. Należą tu przede wszystkim zasoby organizacyjne, zasoby ludzkie (personel), zasoby materialne majątek i środki finansowe konieczne do utrzymania organizacji w gotowości do działania zasoby kompetencyjne, a także zasoby informacyjne, którymi organizacja dysponuje, w tym „pamięć organizacyjna” instytucji. W tych ramach chodzi także o zarządzanie rozwojem instytucjonalnym administracji.

W koniecznym na tym miejscu uproszczeniu te trzy funkcje wypełniają cały obszar zarządzania publicznego. Należy tu jednak od razu pokreślić, o czym będzie jeszcze mowa, że podstawowe procesy zarządzania publicznego odbywają się w kilku skalach terytorialnych, przy zastosowaniu wspomnianej już zasady decentralizacji, odpowiednio do wewnętrznego urządzenia (ustroju) danego państwa, a zatem za pośrednictwem wielu podmiotów władzy publicznej i instytucji administracyjnych, współdziałających między sobą, ale samodzielnych. Nie jest to więc jeden, ogólno-państwowy system organizacyjny - tak jak było (lub miało być) w państwach totalitarnych; dość przypomnieć zasady ustrojowe obowiązujące w krajach bloku komunistycznego: zasadę jednolitej władzy państwowej, zasadę jednolitego funduszu własności państwowej, zasadę kierowniczej roli partii komunistycznej.

W dzisiejszej Polsce sprawy o charakterze ogólnopaństwowym należą do ■.lory odpowiedzialności rządu i administracji rządowej (art. 146 ust. 1-3 Konsty-liicji RP), natomiast w sprawach wspólnot samorządowych różnej skali odpowiedzialność przypisana jest władzom samorządowym odpowiednich szczebli (art. IM Konstytucji). Oznacza to, że od strony podmiotowej polski system zarzą-d/ania publicznego zbudowany jest na zasadach pluralistycznych - występuje lii wiele różnych podmiotów władzy publicznej, i każdy z nich odrębnie realizuje swoją misję we wszystkich wskazanych wyżej aspektach (funkcjach).

Od strony organizacyjnej jest istotne, by funkcje te nie ulegały pomie-s/aniu. Innymi słowy, chodzi o to, aby każda z nich była obsługiwana przez wy-odięhniony a parał administracyjny i wyspecjalizowany personel, z jasno określo-n.| 111 i n |; | do wypełnienia. 'Zagadnienie to zostanie przedstawione ogólnie w pod lozd/iale .*> niniejszego rozdziału i bardziej szczegółowo w rozdziale V, na przykładzie administracji rządowej, która w warunkach polskich tworzy największy i najhardziej złożony system organizacyjny. Kierowanie takim wielkim systemem organizacyjnym stanowi samo w sobie trudne zadanie i dlatego jego wewnętrzna organizacja musi być przedmiotem szczególnego zainteresowania rządzących. System ten zbudowany jest z wielu wyspecjalizowanych jednostek organizacyj nych (urzędów i instytucji), i w każdej z nich wszystkie trzy wskazane funkcje muszą znaleźć niezbędne odzwierciedlenie. Jednocześnie również system ów jako całość winien realizować wspomniany postulat wyodrębnienia funkcji w postaci wyspecjalizowanych segmentów instytucjonalnych, co jest warunkiem sterował ności całego systemu, w różnych jego aspektach. Czy lak jest w praktyce, zoba czymy niebawem, omawiając najpierw organizację administracji rządowej jako całości, a potem przedstawiając wewnętrzną strukturę konkretnego minisleislwa