24 (746)

138 Administracja publiczna pojęcia i problemy podstawowe

pochodzące z wyborów (lokalny lub regionalny czynnik polityczny), sprawują w tym ujęciu funkcje zdecentralizowanej władzy wykonawczej; Konstytucja RP z 1997 r. wyraźnie wskazuje na laki, ze samorząd terytorialny należy do systemu władz publicznych.

Jeśli natomiast pionowy podział władzy dotyczy nie władzy wykonawczej, lecz łączy się z przekazaniem na rzecz jednostki terytorialnej części ustawodawstwa, mamy do czynienia z autonomią, a odpowiednie lokalne czy regionalne ciało polityczne ma charakter zdecentralizowanej władzy ustawodawczej. Nasza konstytucja (w art. 3), lak jak konstytucja Republiki francuskiej, formułując zasadę unitaryzmu („Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym”), wyklucza możliwość przyznania tak rozumianej autonomii, czym Polska i Francja różnią się np. od 1 liszpanii, której konstytucja przyznała regionom bardzo szerokie uprawnienia, także ustawodawcze, nakazujące traktować Hiszpanię jako przykład regionalizmu kategorii pośredniej między fe-deralizmema klasycznym państwem unitarnym.

W Polsce unitarny charakter państwa powoduje zatem, że instytucje samorządu terytorialnego mieszczą się w całości w ramach decentralizacji władzy wykonawczej. Samorząd terytorialny w Polsce występuje jako samorząd lokalny oraz samorząd regionalny. Samorząd lokalny to samorząd gminny i samorząd powiatowy (uprawnienia powiatu mają również większe miasta), a także samorząd wiejski i osiedlowy jako samorząd jednostek pomocniczych. Samorząd regionalny funkcjonuje w województwach. Bardziej szczegółowo polski system samorządu terytorialnego zostanie przedstawiony w rozdziale VI.

Tu natomiast należy jeszcze wskazać, że na przestrzeni dziesięcioleci istotnym przemieszczeniom ulegał punkt ciężkości w określaniu samorządu terytorialnego jako zdecentralizowanej formy wykonywania administracji publicznej. W krajach niemieckiego kręgu kultury prawnej i administracyjnej (do którego Polska należała) początkowo - w połowie XIX w. - główny punkt ciężkości spoczywał na tych cechach pojęcia „decentralizacja”, które były (i nadal są) istotne dla doktryny prawa administracyjnego. Decentralizacja administracji była traktowana wówczas wąsko i technicznie, jako ustawowa droga przekazywania kompetencji administracyjnych władzom terytorialnym, przy uwzględnieniu korporacyjnego charakteru samego podmiotu (gminy). Warto przypomnieć, że w Europie Środkowej nie było jeszcze wtedy samorządu w dzisiejszym rozumieniu - jako demokratycznej, politycznie legitymizowanej formy rządzenia. Jednak już od końca XIX w. samorząd to coraz szersza demokracja lokalna jako wyraźna reakcja na absolutyzm państwowy i państwo policyjne. Zwłaszcza zaś od połowy XX w. w Europie Zachodniej nastąpił szybki rozwój stosunków politycznych i odbudowa, po doświadczeniach ustrojów autorytarnych, prawno-politycznej pozycji władz lokalnych (i regionalnych). Od dawna mówi się tam o - wspomnianym już przez nas - wertykalnym (pionowym) pod/iak' władzy politycznej, obok klasycznego, monteskiuszowskiego io/ib ulu w kul c. nii.ilnycli o cliaiaklerze horyzontalnym (poziomym).

)

j

i

J

|

j

i

i

i

i

i

i

Istotna okazała się w tej dziedzinie również kontrolna funkcja sądownictwa prawa publicznego: administracyjnego i konstytucyjnego. Sądownictwo to, po pierwsze, ocenia, czy ingerencja nadzorcza organów zwierzchnich nie wykroczyła poza ich uprawnienia określone ustawowo, po wtóre zaś chroni społeczności lokalne i regionalne przed arbitralnym uszczupleniem w drodze ustawodawczej ich uprawnień i kompetencji (zdolności) do zarządzania swoimi sprawami. Taka ochronna funkcja sądu prawa publicznego wobec samorządu i innych podmiotów administracji zdecentralizowanej jest naturalna w warunkach państwa prawa.

Oczywiście, nic z tego nie mogło trafić do podręczników akademickich i doktryny państwowej w krajach komunistycznych, tu obowiązywała bowiem bezwzględnie i bezwyjątkowo zasada jednolitej władzy państwowej, a zamiast demokracji mieliśmy demokrację socjalistyczną - centralizm demokratyczny i władzę ludu pracującego miast i wsi. W dysertacjach naukowych rozważano więc dziewiętnastowieczne dylematy decentralizacji, jak pojęcie „samodzielność” organu, katalog środków nadzoru nad administracją zdecentralizowaną, różnice miedzy nadzorem hierarchicznym a weryfikacyjnym itp. Dzięki pracom tych, którzy się tym zajmowali, po 1989 r. łatwo było nawiązać zerwaną nić. Nie zmienia to jednak faktu, że był to swoisty skansen intelektualny. Co więcej, do dziś pozostał on głównym (i niemal jedynym) punktem odniesienia do samorządu w polskiej doktrynie prawa publicznego, a nawet podstawą linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który ingerencję ustawodawczą w kompetencje samorządu ocenia wciąż jedynie pod kątem formalnoprawnym, nie uwzględniając nawet korporacyjnego charakteru podmiotu. Jest to pewne dziedzictwo okresu jednolitej władzy państwowej, w którym - jak wspomnieliśmy - w definicjach administracji pomijano całkowicie jej aspekt podmiotowy, skupiając się jedynie na ujęciu funkcjonalnym i przedmiotowym.

Tymczasem obok dawniejszego rozumienia decentralizacji przekazania w ramach ustawy kompetencji administracyjnych władzom niższego szczebla -występuje dziś inne traktowanie samorządu. Samorząd - to przede wszystkim prawo i zdolność społeczności lokalnych (regionalnych) do samodzielnego zawiadywania swoimi sprawami (art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego), prawo do samoorganizacji wspólnot lokalnych (regionalnych). Podejście takie, u nas, zupełnie nowe (i jest jak się zdaje, zaskakujące dla polskiego Trybunału Konstytucyjnego, który nie akceptuje tego podejścia jako gwarancji prawnej samodzielności tych wspólnot), lecz naturalne w warunkach demokracji i samodzielności politycznej oraz odpowiedzialności tych społeczności i samych obywateli za to, jak zorganizowane jest życie zbiorowe, w którego ramach przychodzi im realizować indywidualne potrzeby i aspiracje.

Obok zatem aspektu formalnego, dotyczącego trybu i aktu, którymi dochodzi do podziału kompetencji między centrum a władze lokalne (regionalne), oraz obok korporacyjnego statusu samego podmiotu administracji zdecentralizowanej, wiek XX wzbogacił pojmowanie decentralizacji przede wszyst-