6 (1635)

102 Administracja publiczna - pojęcia i problemy podstawowe

Wspólną podstawę dla działalności podmiotów władzy publicznej w Polsce stwarza obowiązujący system prawny z Konstytucją RP na czele, regulując zasady wykonywania przez nie wskazanych funkcji. W tych ramach prawnych muszą pomieścić się wszystkie podmioty władzy i instytucje administracyjne działa-lące na całym obszarze zarządzania publicznego.

I tak, funkcję rządzenia (w państwie czy w gminie, powiecie lub regionie) realizuje się przede wszystkim za pośrednictwem procedur wyborczych. Następnie jest ona realizowana za pomocą stosownych urządzeń organizacyjnych i rozwiązań prawnych, które umożliwiają sprawowanie władzy różnym siłom politycznym, zależnie od woli wyborców, i prowadzenie polityki publicznej w różnych zakresach odpowiedzialności danego podmiotu.

Jednocześnie trzeba tu od razu rozróżnić dwa sposoby rozumienia pojęcia ..rządzenie” (a także pojęcia „polityka”). Jedno z nich odnosi się bezpośrednio do samego aktu zdobycia władzy i jej utrzymania przez określone ugrupowanie partyjne czy obywatelskie. Należy tu więc także umiejętność zdobywania wpływów i zawierania sojuszy politycznych oraz zdolność do komunikowania się z elektoratem. Dla tej sfery w języku angielskim używa się określenia politics. Drugie zna-i zenie omawianych pojęć ma sens merytoryczny, odnosi się więc do sfery prokainowej rządzenia, do polityki publicznej (polityki administracyjnej), której cele dotyczą nie samego zdobywania (utrzymania, rozszerzania) władzy politycznej, lecz sposobów realizacji zadań ze sfery interesu publicznego (policy). Język poili (ale też i wiele innych języków) jest w tym względzie ułomny i nie rozróżnia obu znaczeń, co rodzi istotne konsekwencje w życia codziennym, w którym także widoczne jest, niestety, pomieszanie tych pojęć, niekiedy drastyczne. Dla wielu bowiem sprawowanie władzy wciąż znaczy wyłącznie tyle, co władzę tę mieć, czyli ujmować stanowiska i rozszerzać wpływy swojego ugrupowania lub koterii.

X kolei zadania bieżącej administracji i kompetencje administracyjne są precyzyjne przypisane poszczególnym podmiotom i instytucjom przez ustawodawcę. W tym zakresie prawo winno ściśle wyznaczać sfery ich odpowiedzialności oraz precyzyjnie określać zasady współdziałania, to bowiem decyduje o zdolności pań-.1 wa jako całości do wywiązywania się z obowiązków publiczno-prawnych.

Zwłaszcza istotna - i skomplikowana - jest kwestia wzajemnych stosunków między różnymi segmentami władzy traktowanymi podmiotowo. Dziś, w warun-I uch znacznego stopnia komplikacji (również technicznego) zadań publicznych z jednej strony, z drugiej zaś, wobec „przerastania” skal zarządzania, w wyniku i /ego na jednym polu działalności spotykają się różne podmioty władzy publiczne) o różnym statusie, kwestia tych relacji (;intergovernmental relations) stanowi |edno z głównych wyzwań zarządzania publicznego - dodajmy od razu, w Polsce do-.e słabo rozpoznanych tak w doktrynie, jak i w procesie legislacyjnym, i w oęnle nie branym pod uwagę przez organy orzekające (w tym przez Trybunał l nu iyiueyjny). Dotyczy to nic tylko funkcji zarządzania rozwojem, w ramach 1 ime| w iiulmulny sposób spotykają się prerogatywy programowe i planistyczne i v\ i\ m Iiiium sowę) w lud publicznych działających w różnej skali przestrzennej -l    — — . i----    ----\ - _____ 1    ____ * lokalnej, regionalnej i ogólnopaństwowej, ale obecnie także w skali całej Unii Europejskiej. Również w innych dziedzinach poszczególne szczeble zarządzania publicznego mają do wypełnienia zróżnicowane role. I tak, biorąc za przykład kwestie zarządzania w warunkach kryzysowych, funkcje wykonawcze realizują najczęściej jednostki liniowe, usytuowane zazwyczaj w sferze odpowiedzialności samorządu lokalnego. Z kolei funkcje koordynacyjne w skali regionalnej (w tym także wspomaganie, w miarę potrzeby, jednostek liniowych), nadzorcze i interwencyjne sprawowane są na pośrednim szczeblu zarządzania - w dziedzinie zarządzania kryzysowego jest to sfera odpowiedzialności wojewody. Wreszcie, odpowiedzialność rządu obejmuje dbałość o funkcjonowanie systemu jako całości, w tym funkcje programowania strategicznego, ustalania standardów działalności itp. Dodajmy, że w wielu dziedzinach występuje też wspomniany poziom ponadpaństwowy (UE), który jest obszarem koordynacji polityk, i powinien być nim tam, gdzie przemawia za tym zasada pomocniczości.

Dzisiaj w większości dziedzin zarządzania publicznego widoczne są konieczne związki i współzależności między podmiotami odpowiedzialnymi - w rozmaitych aspektach - za sprawy publiczne w różnych skalach zarządzania. Minął już dawno czas izolacjonizmu komunalnego, gdy miasto musiało samo zorganizować się do wykonywania wszystkich funkcji niezbędnych dla prawidłowej organizacji życia zbiorowego, władze państwowe miały bowiem inną perspektywę i inaczej sformułowane obowiązki, co wynikało z wielkich odległości między nimi i z brakli więzi technicznych w większej skali terytorialnej. Minął już też czas państwa absolutnego (powtórzonego później w karykaturalnej, z punktu widzenia sztuki administrowania, formie przez dwudziestowieczne reżimy totalitarne) z wielkimi, hierarchicznymi systemami administracyjnymi, których istotą było podporządkowanie pionowe ludzi i instytucji. Dziś nastał czas administracji kooperatywnej, opartej coraz szerzej na systemach sieciowych, w których każde Ogniwo ma w danej skali swoją, rolę do spełnienia, a wszystko działa dzięki przepływom informacji i współdziałaniu samodzielnych instytucji, zbudowanych i funkcjonujących według ustalonych dla całego systemu standardów i precyzyjnie ustalonych, spójnych procedur.

W tym kontekście jest zrozumiałe, że prawo ustala również zasady zarządzaj nia zasobami, przy czym niekiedy zasady te są jednakowe dla wszystkich instytucji administracyjnych w kraju (np. zasady zamówień publicznych), niekiedy zaś są uregulowane w sposób zróżnicowany (np. ustawa o służbie cywilnej obowiązu je w administracji rządowej, a odrębne przepisy odnoszą się do pracowników samorządowych).

Na koniec, nie można nie zaznaczyć, że na naszych oczach mija także przynajmniej w Europie - czas izolacjonizmu państwowego. Coraz większa licz ba dziedzin zarządzania publicznego wymaga koordynacji w skali europejskiej, a niekiedy i szerszej. Unia Europejska wytwarza własną przestrzeń administiacyjną. której częścią staje się również Polska. Prawo europejskie to przede wszy li mi obok wartości podstawowych, kiedyś wpisanych w liakial i/ym .ki .1 obe. nr