4 (1994)

)8    Administracja publiczna - pojęcia i problemy podstawowe

Ustrój administracyjny trzeba zatem badać i oceniać pod tym kątem, co czy-liono już w okresie Odrodzenia czy, tym bardziej, Oświecenia. Chodzi tu m.in.

> ogólny kształt administracji publicznej i o to, czy jest on dostosowany do funkii, które ma spełniać, o zasady organizacyjne i techniczne, na których opiera się idministracja publiczna, o mechanizmy doboru kadr do administracji, a także ,yślemy kształcenia personelu i drogi karier i awansów służbowych oraz zasady iposażenia, o zasady odpowiedzialności urzędniczej, o udział (albo brak udziału) zynnika obywatelskiego w zarządzaniu sprawami publicznymi, o podział admi-listracyjny państwa, o ilość środków finansowych do dyspozycji (zawsze zresztą .1 małą), o rozdział zakresów działania i odpowiedzialności, a także uprawnień kompetencji) między różne szczeble i segmenty administracji publicznej, o zasa-I v obiegu informacji i środków finansowych czy też o reguły dotyczące obsadzana stanowisk publicznych i zasady funkcjonowania urzędów.

Podsumowując te skrótowe z natury rzeczy uwagi na temat definicji admini-lracji publicznej, należy zaznaczyć, że w określeniu administracji publicznej uchowana powinna być równowaga wszystkich trzech elementów konstruk-yjiiych. Chodzi o równowagę między podstawowym (1) ujęciem przedmiotowym (działalność „na rzecz realizacji interesu publicznego” prowadzona „na •odstawie ustaw”) i (2) ujęciem funkcjonalnym, czyli czynnościowym („zespół I ul.ni, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych” odbywają-m li się „w określonych prawem formach”), a wspomnianym już (3) ujęciem imdiniotowym („różne podmioty, organy i instytucje”). Z punktu widzenia nauki |iniwa administracyjnego główny ciężar definicji administracji publicznej spo-\ wa na składniku przedmiotowym i czynnościowym, dla nauki administracji ms (nauki o administracji publicznej) kluczowy jest element podmiotowy tej f linieji, gdyż odnosi się on bezpośrednio do ustroju administracyjnego państwa.

/ powyższego wywodu wynika najwyraźniej, że spory definicyjne wokół po-i" u . administracja publiczna” są przede wszystkim konsekwencją zróżnicowane-• ■ .pojizenia na jej położenie i rolę w systemie władzy publicznej.

I lak, administracja bywa traktowana instrumentalnie, jako urządzenie do , Umywania zadań na nią nałożonych, co widać zwłaszcza na tle definicji funk-

■    |i a ul nr |). Przy lym ujęciu cele (cele polityczne) określane są poza administracją, • ma as służy tylko do ich osiągania. W takim kontekście najczęściej używa się i* pojęcia „aparat” (administracyjny). Wówczas główne pytania i problemy iImIv» .|u- administracji to, z jednej strony, zagadnienie sprawności, dyscypliny i linl/n apaiatu), z drugiej zaś - kwestia kompetencji, specjalizacji, koordynacji.

\paiai jissl anonimowy, ludzie administracji - to co najwyżej funkcjonariusze, ich

■    i ululuosi (i odpowiedzialność) idzie na rachunek państwa. Organy administracji i" ■ lal im ujęciu części składowe dużej całości organizacyjnej, wyposażone - na •imu ie stosownej specjalizacji - w kompetencje. „Organ” więc jest pojęciem . .• •, sin leelmit /ny m i organizacyjnym, a z punktu widzenia prawnego, w rezulta-

i' pi 11*, i leni v \I.|C nie niemal proceduralnym, ograniczającym się do kwestii \ la i nu ' .i i I il u łydko let Imic/,nie musi być wówczas P aktowana „samo

dzielność organu” i „decentralizacja” właśnie w cudzysłowie; w znaczeniu prawnym jest to wtedy nic innego, jak tylko synonim koniecznego porządku organizacyjnego, bez żadnych konotacji politycznych, a więc wyraz swoistego reżimu technologicznego, który musi być przestrzegany, by maszyneria administracyjna państwa funkcjonowała bez zakłóceń.

Jak już wspominano, w ustroju socjalistycznym cała władza miała należeć do „ludu pracującego miast i wsi”. Lud władzę tę miał wykonywać przez swoje „organy”. W imieniu ludu sprawami państwa kierowała, wedle oficjalnej ideologii, przodująca jego część, najbardziej świadoma i aktywna w budowaniu socjalizmu - par-lia komunistyczna. Naczelnym organem władzy państwowej w PRL był sejm, a terenowymi organami tej władzy były rady narodowe. Łącznie był to system organów jednolitej władzy państwowej.

Przy takim spojrzeniu na istotę władzy, administracja państwowa w całości była aparatem zarządziyąco-wykonawczym zależnym od „organów władzy państwowej”, a de facto - od partii komunistycznej. Szczególnie po reformach lat 1972-1975 pionowe przełamanie całego aparatu państwowego - na „organy władzy” i „organy administracji państwowej” - stało się faktem. W takim rozumieniu, administracji organizatorska działalność państwa - była równocześnie wielką organizacją (instytucji)) o złożonym wewnętrznie charakterze, podległą „organom jednolitej władzy państwowej". Oba le segmenty podporządkowane były z kolei kierownictwu partii komunistycznej, której ciała kierownicze wykonywały pełnię władzy politycznej w kraju, zarówno w skali ogólnej, jak i na szczeblach terenowych.

Powyższe rozróżnienie władzy państwowej i administracji państwowej, pozbawionych przy tym rzeczywistej władzy politycznej, nie daje się utrzymać w świetle definicji nawiązujących do doktryny podziału i równoważenia się władz. Władza wykonawcza bowiem - jedna z trzech władz - to nie tylko aparat administracyjny i organy, lecz przede wszystkim właśnie władza polityczna (rząd), ponosząca samodzielną odpowiedzialność za sprawy państwowe (za efekty rządzenia). W warunkach państwa obywatelskiego i decentralizacji odpowiedzialność ta rozkłada się również na inne instytucje (podmioty) władzy publicznej, stosownie do zasad ustroju państwowego. Zwłaszcza decentralizacja niesie za sobą pionowy podział władzy - przeniesienie odpowiedzialności na władze lokalne i regionalne. Istotne jest to, że odpowiedzialność ta obciąża nie „aparat” i anonimowe „organy”, lecz konkretnych ludzi - osoby urzędowe, które pełnią funkcje publiczne, zarówno w sferze władzy politycznej, jak i w administracji publicznej.

Administracja publiczna wykonuje nierozdzielnie dwie funkcje: z jednej strony, obsługuje procesy rządzenia, z drugiej, wykonuje zadania publiczne nałożone na nią prawem. Dlatego również aparat administracyjny musi być odpowiednio wyspecjalizowany. Pomieszanie obu tych funkcji w sferze organi zacyjnej aparatu prowadzi do licznych zakłóceń w zarządzaniu publicznym