2 (2486)

Administracja publiczna - pojęcia i problemy podstawowe

94

szerszym, obejmując tym pojęciem całokształt urządzeń publicznych, czyli cały system władzy publicznej, jak i w znaczeniu ściślejszym, z wyłączeniem zatem samorządów i innych podmiotów prawa publicznego. Wtedy termin „państwo” odnosi się tylko do zwierzchnich władz państwowych i ich organów, centralnych i terenowych albo - w innym ujęciu (dzierżawczym: „państwowy”) - do sfery zarządzania własnością państwową. Nie jest kwestią przypadku, że Konstytucja Ul* - co już sygnalizowaliśmy - unika używania terminów: „państwo”, „państwowy”, starając się zastąpić to szersze rozumienie terminem „władza publiczna” lub „władze publiczne”³¹.

Funkcjonalne określenie administracji po prostu jako „organizatorskiej działalności (funkcji) państwa” zamazuje specyfikę administracji publicznej pośród ibżnych sfer i form działalności państwowej (czy raczej publicznej), a zwłaszcza poznawczą funkcję zasady podziału władzy państwowej między autonomiczne, ale współdziałające, kontrolujące się wzajemnie i przez to równoważące się organy („władze”) ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze. Dodatkowo, poza klasycznym, poziomym podziałem władzy coraz większe znaczenie przypisuje się pionowemu podziałowi władzy, w ramach którego istotna jest zwłaszcza samodzielna pozycja samorządu terytorialnego.

Funkcjonalne ujmowanie administracji było powszechne przed 1989 r., gdy holowała zasada jednolitości władzy państwowej, ujęta w organizacyjny (i poli-lyezny) wymiar centralizmu demokratycznego, a także zasada jedności własności państwowej. Służyło to zamazywaniu odrębności administracji i polityki, w pełni podporządkowując administrację - polityce (kierownictwu partyjnemu, iownicż w sferze personalnej: system tzw. nomenklatury), jak również czyniło nieczytelną swoistość ról poszczególnych aktorów życia publicznego. Nadto po-walalo włączyć w rozległą „organizatorską działalność państwa” również funk-i jv zarządzania gospodarczego. W realnym socjalizmie państwo i partia komuni-.1 vi zna (a raczej: Partia i państwo) łączyły przecież wszystkie role: władzy pu-I'lu źnej, właściciela, zarządcy (administratora), pracodawcy itp. Dlatego definicja Imikcjonalna, choć tak lakoniczna i ogólnikowa, dobrze obrazowała istotę tamte-i'u syslemu. Dziś jednak, przez swój synkretyzm, okazuje się być dla nauk puwno administracyjnych nieprzydatna, choć przecież administracja publiczna mulili i jak zawsze w przeszłości - wypełnia swą organizatorską powinność.

Być może najistotniejszym mankamentem definicji funkcjonalnej - z punktu ulżenia nauk prawnych - jest to, że niczego nie można się z niej dowiedzieć, iiuwei pośrednio, o zasadach odpowiedzialności za funkcjonowanie państwa. W innie jednolitości władzy państwowej administracja (z rządem na czele) l' dynie bowiem działa, organizuje życie społeczne i gospodarcze w myśl dyrek-i w naczelnego organu władzy państwowej, któremu jest całkowicie podporząd-I m\\ iii.i właśnie zgodnie z zasadą jednolitości władzy. Administracji przypisuje u, \vm,-< .ildywnosć, ale rząd (stojący na jej czele) nie jest w żadnej mierze samo-

¹ I u u II l/ilHr.ln 'u mim ,/il lei ytiniiiltły Podstawy ustroju i J.ialabio.ści, wytl 3, Warszawa

liOUjL i. I U lutni

dzielny. W tamtym systemie wszystkim bowiem kierowała Partia (w 1976 r. zasada kierowniczej roli partii komunistycznej została wpisana pośrednio do Konstytucji PRL. która od tego czasu głosiła, że PZPR jest „przewodnią siłą polityczną społeczeństwa w budowie socjalizmu”), lecz i jej odpowiedzialność za bieg spraw państwowych nie była w żaden sposób zdefiniowana konstytucyjnie.

W obecnym stanie rzeczy, trudno się zatem dziwić, iż renesans przeżywają, nawet jeżeli uważa się je za niezupełnie wystarczające, klasyczne określenia administracji publicznej, a przede wszystkim tzw. definicja negatywna. Definicja ta pochodzi jeszcze od Waltera Jellinka, z czasu, gdy rodziła się doktryna państwa prawnego. Zgodnie z nią, administrację stanowi ta działalność państwowa (dziś powiedzielibyśmy raczej - działalność publiczna), która nie jest ani ustawodawstwem, ani wymiarem sprawiedliwości. Takie ujęcie jest ważne dla wskazania prawnej wtórności działalności administracyjnej względem ustawodawstwa, ale jednocześnie dla podkreślenia swoistości i odrębności władzy wykonawczej (a z nią i administracji publicznej) jako formy władzy państwowej.

Istota władzy wykonawczej (a z nią i administracji publicznej), uchwycona w definicji negatywnej, polega bowiem na tym, że dwie pozostałe władze - ustawodawcza i sądownicza - mają role ściśle sprecyzowane. Inaczej jest z władzą wykonawczą. Jej odpowiedzialność za sprawy państwa ma charakter praktyczny i ogólny. W szrankach prawnych, wyznaczonych przez ustawodawcę, i pod kon-lrolą władzy sądowniczej, która pilnuje, by prawo było przestrzegane, władza wykonawcza odpowiada za wykonanie ustaw i zajmuje się rządzeniem, co oznacza, że ponosi - w kategoriach nie tylko historycznych - realną i definitywną odpowiedzialność za stan i całokształt spraw publicznych (z wyłączeniem ustawodawstwa i władzy sądowniczej). Tym różni się władza wykonawcza od dwu pozostałych, a definicja negatywna (lecz czy konstrukcja „Wielka Reszta” jest naprawdę definicją negatywną ?) dobrze tę specyfikę podkreśla.

To dzięki lej szczególnej misji władzy wykonawczej można, co się coraz i zęścicj czyni, odnosić do państwa i administracji publicznej konstrukcję „orga-ni/ncja inteligentna”, zdolnej do absorpcji informacji i wykorzystywania absorbowanych i przetwarzanych informacji do określania polityki swojego działania. Ah' też tym bardziej nie powinno się zastanawiać nad tym, czy „inteligentne” jest państwo, czy leż „inteligentna” jest administracja - państwo bowiem może być „inteligentne” tylko dzięki odpowiednio do tego przysposobionej administracji' .

Warto zwrócić uwagę na fakt, że - historycznie rzecz biorąc - definicja „Wielkiej Reszty” prawidłowo pokazuje, choć w największym uproszczeniu i skrócie, proces oddawania części prerogatyw władzy monarszej: uprawnień

³² Problem czy „inteligentne” jest państwo, czy administracja postawił A,'/.. Kamiński (Atlini nistracja publiczna we współczesnym świecie, Służba Cywilna nr 7 (2003/2004), s .’/ i nasi,) ii.i lk rozważań nad „inteligentnąadministracją” w podręczniku Administracja publiczna pod ml I lim i.i (o podręczniku tym będzie mowa w rozdziale XII niniejszej książki), przy r/vin sam pr./r pl/u indziej o „inteligentnym państwie" (A./ Kamiński. II Kamiński Ktnnpija / a<lów 1'nuaua p,> liunmilshi ■ nc \cnbci ylchuli iiiji, Wiiis/awa ’<l(ll ,’llina l l