8 (1348)

106 Administracja publiczna - pojęcia i problemy podstawowe

nym (czy szerzej - w obrocie gospodarczym), w ochronie środowiska i przyrody, w sferze zdrowia publicznego i żywności, w budownictwie itp. Kto chce podjąć działalność określonego rodzaju, musi te wymagania spełnić. Zezwolenie potwierdza spełnienie wymagań i dopuszcza zainteresowanego do prowadzenia działalności (wykonywania czynności itp.).

Wykonywanie kompetencji porządkowo-reglamentacyjnych opiera się ściśle na wymaganiach interesu publicznego, ustalonych w prawie (władza związana) bądź określanych w konkretnej sytuacji faktycznej w ramach określonych w ustawie przez samą administrację - organ administracji lub funkcjonariusza (uznanie administracyjne).

Bywa jednak, że jako warunek prowadzenia działalności lub postępowania nie wystarczy spełnienie przez zainteresowanego konkretnych wymagań wynikających z prawa. Dzieje się tak wówczas, gdy pozwolenie ma charakter przywileju, z natury rzeczy dostępnego tylko dla niektórych. Zachodzi to zawsze w warunkach monopolu prawnego, gdy państwo udziela przywileju dostępu do rynku reglamentowanego pod postacią kontyngentu lub koncesji gospodarczej. W sferze gospodarczej koncesja przybiera też niekiedy postać tzw. praw wyłącznych lub specjalnych - a więc klasycznego przywileju publicznoprawnego rozszerzającego naturalną zdolność jednostki - koncesji publicznoprawnej w sensie ścisłym (o której będzie jeszcze mowa).

Kompetencja do przyznawania przywileju gospodarczego przypisywana jest zazwyczaj nie organom administracyjnym, opartym na czynniku urzędniczym, lecz władzom państwowym o charakterze politycznym (np. ministrom), a niekiedy nawet dokonuje się wprost w formie ustawy. W rezultacie kompetencje takie znajdują się zazwyczaj poza sferą zadań samorządu terytorialnego, nawet zadań zleconych czy powierzonych, chyba że dotyczą lokalnych rynków usług użyteczności publicznej.

W nowszych czasach, w warunkach gospodarki globalnej, pojęcie „bezpieczeństwo zbiorowe” przekroczyło sferę stosunków życia społecznego i dotyczy lównież gospodarki - dla ochrony danej dziedziny rynku przed patologiami, w tym nadużywaniem pozycji monopolistycznej (stąd regulacja jest szczególnie potrzebna w łych dziedzinach, w których tradycyjnie występowały monopole, z reguły pań-slwowc: kolej, telekomunikacja, ale także np. energetyka), oraz załamaniem koniunktury. Odpowiednie kompetencje organów administracji publicznej w tej dziedzinie przy czym coraz częściej tworzy się organy powołane głównie bądź nawet wyłącznie w tym celu - przyjęło się od pewnego czasu nazywać w naszym języku piawnym i prawniczym (także w języku ustawowym), w ślad za nazewnictwem anglosaskim, regulacyjnymi. Chodzi bowiem o rynki regulowane - w opozycji do lyi h. na których panują zasady wolnej konkurencji. Także u nas coraz częściej też u/ywa się terminu „organ regulacyjny” (regulatory agency/authority).

Istota funkcji regulacyjnej w tym rozumieniu sprowadza się nie tylko do ustalania standardów zachowania obowiązujących na danym rynku oraz - często do koncesjonowania udziału w rynku (dostęp do rynku jako dobro rzadkie, re-slauirninw .me) lec/ nieraz także do niezależnego, fachowego rozstrzygania sytu-m |i I • mliii iov \. h w i I. i i i \ m segmencie rynku (lak konfliktów między podmiotami

Akty rcglamen-taoyjne o charakterze uprawniającym, /.uwierające implicite także obowiązek lub warunek:

2) zwolnienie z powszechnego zaka/n prowadzenia działalności danego

rynkowymi, jak i konfliktów z interesem ogólnym, określanym przez ustawodawcę i przez samego regulatora). Ze względu na szczególny charakter materii tak rozumianej regulacji (regulacji określonego rynku), organy regulacyjne nie powinny mieć statusu zwykłych organów administracji rządowej. Chodzi zwłaszcza o to, by były one nie tylko fachowe, lecz i niezależne - nawet pośrednio - od władzy politycznej, gospodarka nie lubi bowiem ingerencji politycznej. Ustawodawca polski -zwłaszcza gdy wziąć pod uwagę zasady podporządkowania urzędów centralnych właściwym ministrom lub Prezesowi Rady Ministrów, wyrażone w znowelizowanej w 1999 r. ustawie O działach administracji rządowej - zdaje się nie zauważać lej specyfiki „regulacji rynku”. Również Konstytucja - w rozdziale o źródłach prawa specyfiki lej nie umiała uwzględnić. Występują więc u nas takie zewnętrzne, prawne i instytucjonalne, ograniczenia stosowania mechanizmów regulacji, które nie są znane w wielu innych państwach, poczynając od USA, gdzie powstała i na zwa, i konstrukcja regulacji szczególnie wrażliwych rynków.

I) rozszerzenie naturalnej sfery wolności: przywilej publiczno-prawny (np. mandat wyborczy, prawo sądzenia) albo koncesja (w znaczeniu ścisłym, np. na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej, w tym także prawa wyłączne i specjalne)

rodzaju, poprzez udzielenie /.gody, pozwolenia, zez wolenia ndmini siraeyjncgo np. pozwolenie budowlane

i

i

t

\

■V

y

%

i.

Sfera wolna od reglamentacji administracyjnej

Wywła

szczenie

rzeczy lub praw

Różnego rodzaju zobowiązania (ciężary) pftbliczno-prawne:

o charakterze osobowym (np. służba wojskowa), rzeczowym (np. podwody dla wojska) lub fiskalnym (podatki)

Obowiązki administracyjne (np. obowiązek szkolny)

oraf nakazy i załom » cliarnkln /< policyjnym indywidualni i o charakterze normatywny iii (zarządzenia administracyjne)

i

Rysunek 3