27 (639)

144 Administracja publiczna - pojęcia i problemy podstawowe

granicy między prawem publicznym a prawem prywatnym. Wskazuje to zarazem, jak wiele jest jeszcze do zrobienia w tej materii. Tymczasem - w ujęciu klasycznym - aby dany podmiot mógł być zaliczony do form zdecentralizowanej administracji publicznej, istotna jest podstawa prawna jego utworzenia: o odrębnej podmiotowości publicznoprawnej można było mówić tylko wówczas gdy dana instytucja powstawała w drodze aktu stanowienia prawa - rangi ustawy (lub aktu wykonawczego) o charakterze imiennym, który wtedy też expressis verbis stanowił o nadaniu tej instytucji odrębnej osobowości prawa publicznego. Natomiast te instytucje administracyjne, które powstawały w drodze aktów administracyjnych, działały w ramach podmiotowości publicznoprawnej innej osoby prawa publicznego. Ryla to więc forma dekoncentracj i administracyjnej.

Mniejsze (a raczej inne) znaczenie miała tu natomiast osobowość cywilnoprawna. Uzyskiwały ją te instytucje administracyjne, którym była ona potrzebna ze względu na udział w obrocie prawnym, zwłaszcza majątkowym. Gdyby dziś przykładać tamtą dawniejszą miarę do współcześnie istniejących, samodzielnych instytucji zdecentralizowanej administracji publicznej, klasycznym przykładem odrębnego podmiotu prawa publicznego, utworzonego imiennie w trybie specjalnej ustawy, który jednak nie został wyposażony w osobowość prawa cywilnego, jest Instytut Pamięci Narodowej. Innej z kolei nauki dostarczają dziś szpitale, stanowiące, zgodnie z ustawowym nazewnictwem, „samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej”. Należą one do grupy wspomnianych wyżej instytucji samoistnych, są bowiem wyposażone w przymiot osobowości prawnej. Stanowią jednak przykład dekoncentracji administracyjnej, a nie decentralizacji - ich samodzielność jest de facto iluzoryczna, przede wszystkim ze względu na totalną zależność od instytucji finansującej oraz brak własnego majątku nieruchomego i poważniejszych własnych źródeł dochodów.

Natomiast podmioty państwowe i komunalne, których byt opiera się na prawie prywatnym (spółki prawa handlowego, fundacje i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego itp.) nie należą - z istoty rzeczy - do omawianej tu grupy instytucji administracji zdecentralizowanej. Pozostają bowiem w zarządzie prywatnoprawnym. Z tego powodu ex defmitione nie należą w ogóle do kategorii podmiotów administracji publicznej. Jeśli więc wykonują zadania publiczne, to czynią to tak, jak podmioty sektora prywatnego - na gruncie koncesji lub kontraktu, w formie szeroko rozumianych zadań zleconych (zleconych ustawą, aktem administracyjnym, na gruncie porozumienia albo w drodze umowy /. podmiotami będącymi przedsiębiorcami z reguły zawieranej w trybie zamówienia publicznego).

Zazwyczaj władza publiczna nie ma monopolu na świadczenie usług określonego rodzaju, choć zdarzają się wyjątki, np. jeszcze w odniesieniu do niektórych usług pocztowych. Trzeba leż. zauważyć, że w większości dziedzin u lup u/ylec/ności publicznej od właściwej władzy zależy, czy utrzymana zo-t

stanie forma zarządu publicznoprawnego, czy też dana jednostka świadcząca zostanie skomercjalizowana (w obecnym rozumieniu, oparta na podstawach prawa prywatnego - handlowego) lub sprywatyzowana.

W obowiązującym w Polsce porządku prawnym nie występuje, znana w niektórych innych krajach, ogólna konstrukcja przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, wyposażonego w osobowość prawną-jako klasyczna instytucja dekoncentracji administracyjnej. W rezultacie usługi komunalne w zarządzie publicznoprawnym świadczone są powszechnie w formach niesamo-istnych, tj. w formie jednostki budżetowej albo zakładu budżetowego, tworzonych na podstawie ogólnych przepisów o finansach publicznych, a w formach samoistnych - tylko wówczas, gdy wynika to z ustaw szczególnych (np. z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, o szkolnictwie wyższym czy o zakładach opieki zdrowotnej), albo w formach prawa prywatnego (jako spółki kapitałowe prawa handlowego). Również - poza finansowym mechanizmem funduszu celowego - nie ma ogólnej administracyjno--prawnej konstrukcji instytucji decentralizacji kapitałowej (finansowej), a większość „samodzielnych” instytucji tego typu balansuje gdzieś na pograniczu dekoncentracji administracyjnej.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że gdyby ściśle trzymać się podanej na wstępie klasyfikacji, w obecnym podpunkcie należałoby omówić jedynie instytucje decentralizacji rzeczowej i kapitałowej, wyposażone w odrębną podmiotowość prawa publicznego, a więc oparte na imiennych ustawach i działające w danym zakresie spraw „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. Jednak - ze względu na wspomniane zawirowania doktrynalne - wskazujemy tu także inne samoistne podmioty administracji publicznej, oparte na czynniku majątkowym, działające jednak w formach przynależnych do konstrukcji dekoncentracji administracyjnej, a także instytucje niesamoistne, też działające w ramach dekoncentracji. Jedne i drugie nie przynależą tutaj, lecz winny były zostać omówione w punkcie pierwszym (jako instytucje dekoncentracji administracji rządowej, np. ośrodek szkolenia rolniczego) albo w punkcie Bb (jako

(instytucje samorządu i administracji komunalnej, również działające na zasadzie dekoncentracji rzeczowej, np. muzeum, zakład opieki zdrowotnej albo szkoła). Wspólne omówienie w tym miejscu pozwala też podkreślić wspólną cechę tych instytucji administracyjnych: wszystkie one - niezależnie od statusu prawnego - mają charakter majątkowy.

('. Zadania i funkcje zlecone

Wykonywanie zadań publicznych może też być zlecane na zewnątrz, a więc innym podmiotom, zazwyczaj spoza danego rodzaju administracji. Chodzi o różnorodne podmioty funkcjonujące na zróżnicowanych podstawach prywatnoprawnych, jak fundacje, stowarzyszenia czy spółki prawa handlowego (w tym również te, których fundatorem czy ekonomicznym właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), ale również o osoby fizyczne,