25 (709)

140

Administracja publiczna - pojęcia i problemy podstawowe

kim o aspekt podmiotowy (prawo do samorządu). Prawo to - ściśle związane z zasadą pomocniczości - wyraża się, z jednej strony, w zasadzie pionowego podziału władzy, z drugiej zaś strony, stanowi nową pozycję katalogu praw politycznych składających się na formułę demokratycznego państwa prawnego. Prawo do samorządu nie jest przy tym czynnikiem abstrakcyjnym, lecz stanowi konkretny przywilej danej, realnej społeczności lokalnej (regionalnej), wyposażonej w atrybuty korporacji prawa publicznego i w uprawnienia samorządu do zarządzania sprawami danej zbiorowości terytorialnej.

Wreszcie, po trzecie, doszedł także podkreślany już aspekt merytoryczny (przedmiotowy) decentralizacji. Sprowadzić go można do kwestii zapewnienia przez państwo zdolności społeczności lokalnej do zarządzania swoimi sprawami - aby była to istotna część zadań publicznych (lak leż arl. 16 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego), aby przydzielone kompetencje były w miarę możliwości zupełne (art. 166 ust. 1 Konstytucji i art. 4 ust. 2-4 Karty), a środki wystarczające (art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 Karty). Wiąże się to bowiem z polityczno-prawną odpowiedzialnością władz lokalnych (regionalnych) przed mieszkańcami za stan spraw i rezultaty zarządzania publicznego na danym terenie. Jesl to sytuacja diametralnie różna od tej, do której przyzwyczaił nas realny socjalizm, gdy władze lokalne były tylko terenowym przedłużeniem kompetencji władzy centralnej, a ich samodzielność była mierzona wyłącznie pojmowaniem właściwości organu - bez nawiązania do mechanizmów odpowiedzialności władzy przed wspólnotą lokalną czy regionalną.

Dziś system władz publicznych to już nie hierarchia, gdzie liczy się podporządkowanie i subordynacja, ale coraz częściej sieć, system współdziałających podmiotów, samodzielnych w ramach prawa (administracja kooperatywna), działających w różnych skalach terytorialnych. W takim ujęciu, skoro wzrasta waga owych merytorycznych zależności, zachodzących między nimi, coraz istotniejsza staje się nie tylko kwestia precyzyjnego podziału odpowiedzialności publicznoprawnej pomiędzy poszczególne podmioty, lecz także zagadnienie swoistej równowagi w całym systemie. Przesłankę równowagi stanowi zdolność każdego z tych podmiotów do ponoszenia swojej części odpowiedzialności za dobro wspólne. W warunkach obecności naszego kraju w Unii Europejskiej, samodzielność lokalna i regionalna nabiera szczególnego znaczenia właśnie w ujęciu systemowym, ponieważ zdolność władz lokalnych i regionalnych do zaspokojenia zbiorowych potrzeb tych społeczności stanowi warunek prawidłowego działania państw członkowskich i tym samym istotny czynnik funkcjonowania całego systemu instytucjonalnego Unii.

h) Inne formy osobowe

('luirakter niniejszej książki nie pozwala na rozbudowane omawianie innych /.decentralizowanych form wykonywania administracji publicznej.

Nulr/y jednak zwrócić uwagę na to, że obok przedstawionych wyżej kor-I u u u . 111 \ t li nndmiolou atliulmsliacji puhlie/iirj wyposażonych również w

i¹

;

5. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej 141

osobowość prawa cywilnego, występują także władze (ciała) administracyjne, którym ustawodawca co prawda nie przydał przymiotu odrębnej podmiotowości prawnej, natomiast nadał im samodzielny status w sferze prawa publicznego (administracyjnego), głównie poprzez gwarancje personalne. Chodzi o takie organy, jak samorządowe kolegia odwoławcze, regionalne izby obrachunkowe czy Rada ds. Uchodźców, a należy tu również wspomniana już Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.

Organy te mają głównie funkcje orzecznicze, inaczej niż organy korporacji (jak rady gmin, które wykonują zadania publiczne, przede wszystkim o charakterze organizatorskim, na rzecz danej korporacji, czyli mieszkańców gminy, czy rady adwokackie, których zadania publiczne dotyczą czuwania nad dostępem do zawodu zaufania publicznego i nad prawidłowym wykonywaniem tego zawodu). Ich członkowie pochodzą z wyboru, a w zależności od zakresu odpowiedzialności są to ciała urzędnicze (np. kolegia odwoławcze) lub polityczne (KRRiT. która ma również kompetencje regulacyjne).

Niezawisłość orzecznicza tych organów opiera się, z jednej strony, na niezależności osobistej i nieusuwalności członków tych organów, z drugiej zaś, na ich samodzielnym bycie organizacyjnym i braku organizacyjnej podległości oraz na samodzielnej pozycji w sferze finansów publicznych, gwarantowanej bezpośrednio ustawą budżetową. Ze względu na centralistyczne nawyki polskiej administracji, tego rodzaju ciał orzekających, których siła opiera się na wysokim osobistym autorytecie członków, jest u nas wciąż stosunkowo niewiele. Niektóre, jak zaliczone do omawianej grupy regionalne izby obrachunkowe, tylko częściowo spełniają podane kryteria. Inne zaś nie potrafiły sprostać wyzwaniom.

Tymczasem w wielu krajach to właśnie tego rodzaju ciała mają nie tylko kompetencje orzecznicze, lecz również istotne uprawnienia regulacyjne i kontrolne, wykonywane w imieniu własnym (czyli w imieniu Państwa), ciesząc się przy tym zaufaniem nie tylko ze względu na swój profesjonalizm, lecz również z powodu niezależności od płynnych koniunktur politycznych.

W Polsce dopiero rozpoczęła się dyskusja nad statusem władz tego rodzaju. Z trudnością przełamywane są wspomniane nawyki systemu hierarchicznego. Tymczasem to właśnie tego rodzaju niezależne ciała już niedługo będą musiały w wielu dziedzinach, szczególnie w gospodarce, przejąć od rządu odpowiedzialność za funkcję regulatora (rynku). Jeśli zaś rzeczywiście mają spełnić taką funkcję, muszą cieszyć się bezwzględnym zaufaniem środowiska (np. przedsiębiorców), w ich skład wchodzić więc będą raczej cieszący się autorytetem przedstawiciele tego środowiska (np. danego sektora gospodarki) zgodnie z jego strukturyzacją niż przedstawiciele biurokracji rządowej czy świata polityki partyjnej.

Byłby to zarazem istotny aspekt nowoczesnego, odpowiadającego aktualnym potrzebom, tzw. neokorporacjonizmu, tj. instytucjonalnego włączania do procesu podejmowania rozstrzygnięć publicznych zainteresowanych śro-