7 (1488)

104 Administracja publiczna - pojęcia i problemy podstawowe

tworzących materię do prac nad tzw. Konstytucją Europejską, także jednak mającą status traktatu międzynarodowego - właśnie standardy i procedury. Dla polityki publicznej znaczenie zasadnicze mają zwłaszcza procedury podejmowania decyzji - to one właśnie wyznaczają poszczególnym podmiotom (tu państwom członkowskim) rolę w procesach decyzyjnych, stanowiąc główny mechanizm koordynacyjny i zarazem główny mechanizm ochrony interesów narodowych.

3. Główne sfery działania administracji publicznej

„Rzeczypospolitej nie stać jeszcze na zapewnienie [obywatelom] bezpieczeństwa socjalnego i ekonomicznego. Może ona jednak zagwarantować wszystkim bezpieczeństwo prawne i polityczne”.

(Prezydent RP Lech Wałęsa, w uzasadnieniu projektu Karty Praw i Wolności, listopad 1992 r.)

W rozdziale niniejszym przedstawiamy podstawowe sfery zadań administracji publicznej w ujęciu przyjętym raczej w nauce prawa administracyjnego niż właściwym naukom o zarządzaniu. Pomijamy więc - co do zasady te zadania, które służą zarządzaniu samą administracją publiczną (zarządzanie zasobami instytucjonalnymi administracji), ograniczając opis do tych sfer zadań, które stanowią o zewnętrznej misji administracji publicznej. Są to więc jej funkcje wynikające z ustaw, te, które administracja wypełnia, działając na rzecz interesu publicznego.

W wielkim uproszczeniu, chodzi przede wszystkim o zadania z zakresu:

•    klasycznej administracji porządkowo-reglamentacyjnej (policyjnej) [A],

•    administracji świadczącej (usługi publiczne) [B],

•    administracji wykonującej uprawnienia właścicielskie (zarząd majątkiem publicznym) [C],

a ponadto

•    zarządzania rozwojem [D], co stanowi stosunkowo nowy obszar działalności władzy publicznej, obecnie jednak coraz istotniejszy, zwłaszcza wobec wyzwań globalizacji.

UyMinrł

j

W praktyce, ustawodawstwo nie jest bynajmniej budowane według powyższej klasyfikacji sfery (rodzajów) zadań publicznych. Odwrotnie, poszczególne ustawy obejmują swoim zakresem zróżnicowane zadania publiczne i kompetencje administracyjne, konieczne dla uregulowania danego obszaru życia zbiorowego. Ustawodawca ujmuje w aktach prawnych wszystkie elementy niezbędne dla uregulowania danego zagadnienia, w tym także - gdy trzeba - ustala ustrój i zasady działania organów właściwych. Także praktyczna działalność władzy politycznej i instytucji administracyjnych łączy ze sobą wszystkie elementy konieczne dla skutecznego wypełniania funkcji publicznej w danej dziedzinie.

A. Administracja porządkowo-reglamentacyjna

W pierwszej kolejności należy tu omówić klasyczne funkcje policyjne państwa | A |, związane z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w szerokim, przedmiotowym rozumieniu tych pojęć, będące więc atrybutem każ clego państwa w każdym czasie, i jednocześnie określające podstawowy zakres odpowiedzialności władzy publicznej względem obywateli (administracja porząd kowo rcglamentaeyjna).

Przez długie wieki była to główna funkcja władzy państwowej. Dzisiaj mie-śei się w niej stosowanie instrumentów władczych, zwłaszcza nakazów i zakazów (znrządzeń) policyjnych oraz zezwoleń administracyjnych i koncesji upo ważniających zainteresowane podmioty do prowadzenia określonej działalności, a także utrzymywanie stosownych organów orzekających oraz służb, straży, in spekcji i innych instytucji stojących na straży porządku publicznego i bezpieczeń siwa zbiorowego.

W sferze policyjnej (administracji porządkowej) obok nakazów i zakazów

0    charakterze indywidualnym istotną rolę w utrzymaniu porządku publicznego od grywają akty policyjne o charakterze ogólnym (erga omnes) - zarządzenia adminj stracyjne. Konstrukcja klasycznych środków o charakterze policyjnym (porządko wym) opiera się na założeniu, że jednostka ma przestrzegać obowiązującego prawa: władza może ją do tego przymusić, stosując nakazy i zakazy powinnego zachowania się albo karząc tych, którzy nie podporządkowują się obowiązującym standardom, a w szczególnych sytuacjach stosując przymus fizyczny.

Niekiedy to, co jest w danej, konkretnej sytuacji właściwe, co więc odpowiada interesowi publicznemu, ustala (zarządza) sam organ administracyjny (funkcjona riusz), np. policjant kierujący ruchem czy władza weterynaryjna nakazująca doko nać szczepienia zwierząt.

Z kolei kompetencje reglamentacyjne administracji mają najczęściej formę zezwoleń administracyjnych i zasadniczo ich konstrukcja opiera się na łych ,\.i mych przesłankach co i inne, klasyczne środki o charakterze policyjnym (nakazy i zakazy, zarządzenia policyjne). Także służą ochronie porządku publicznego

1    bezpieczeństwa zbiorowego, według ustalonych standardów, przede wr./.ysikim w sferze ogólnych warunków życia społecznego, ale także w różnych d/ied/uui li szczegółowych m.in. w ruchu drogowym, w handlu wewnętrznym i agiauu