28 (626)

Administracja publiczna - pojęcia i problemy podstawowe

|    146

;i (akże o podmioty prawa publicznego (np. gminy, którym obok ich własnych zadań publicznych - przekazano do prowadzenia dodatkowo zadania administracyjne rządowe).

W rezultacie chodzi o dwie fale zlecania zadań publicznych: wewnątrz administracji publicznej, tj. między jej różnymi segmentami zazwycza j podmiotom administracji zdecentralizowanej państwo przekazuje dodatkowe zadania jako zlecone; -oraz na zewnątrz administracji - funkcjonalna prywatyzacja wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej; to ostatnie łączy się najczęściej ze zlecaniem zadań publicznych organizacjom pozarządowym jako podstawowym instytucjom społeczeństwa obywatelskiego, o czym będzie mowa w rozdziale X dotyczącym właśnie społeczeństwa obywatelskiego.

Najkrócej mówiąc, zadania publiczne bywają zlecane dwiema głównymi drogami - mocą ustawy lub w drodze czynności indywidualnej. Mocą ustawy zlecenie jest imienne (np. Polskiemu Związkowi Łowieckiemu w ustawie Prawo łowieckie) lub odnosi się do pewnej kategorii podmiotów (np. zadania zlecone gminom). W takim przypadku mamy do czynienia z przeniesieniem właściwości (odpowiedzialności publicznoprawnej). Czynność indywidualna zaś, w drodze której zleca się różnym konkretnym podmiotom wykonywanie zadań publicznych, może mieć charakter publicznoprawny (np. koncesja, powierzenie zadania w trybie porozumienia administracyjnego) lub prywatnoprawny (np. umowa).

Jak widać, pojęcie „zlecenie” nie jest rozumiane jednoznacznie. W szerszym znaczeniu chodzi tu o ogólną konstrukcję „zlecenie zadań”. W sensie węższym mamy natomiast na myśli konkretną czynność zlecenia, przy czym charakter pi.iwny zlecenia na rzecz jednostek sektora niepublicznego nie jest w pełni do-określony. W pewnych przypadkach administracja po prostu kontraktuje określone usługi (np. świadczenia zdrowotne) i płaci za nie ustalone wynagrodzenie, i o nadaje stosunkowi ze świadczeniodawcą charakter prywatnoprawny (świad-i /eniodawca może przy tym należeć do sektora publicznego lub być podmiotem •.eklora prywatnego). Czasem zaś - zdarza się nawet, że w takiej samej materii -• upan udziela dotacji na dofinansowanie lub sfinansowanie w całości wykonywania przez dany podmiot sektora niepublicznego zadania publicznego. Dotacja |csl instytucją prawa publicznego, lecz jej przyznanie wiąże się z zawarciem umowy o realizację zadania publicznego, która to umowa ma, co do istoty, cha-ukloi prywatnoprawny. Niekiedy też zlecenie następuje w formie porozumienia

.ul.....listracyjnego (np. między organem administracji rządowej a jednostką sa-

uioi/ądu terytorialnego), w ślad za którym następuje dotacja pozwalająca sfinansować wykonanie przekazanego zadania.

Podział form zlecania zadań na czysto prywatnoprawne lub publicznoprawne "i.i prywatnoprawne z elementem publicznoprawnym w postaci dotacji trudno połączyć z kryterium podmiotowym. Nie jest przecież tak, że formy prywatno-piawnc ‘.losuje się np. tylko do przedsiębiorców, a te z wykorzystaniem dotacji -i , II o do organizacji non profit. Nieco bardziej adekwatne jest może kryterium Ir, bu /lei ani.i \' stosunku do przedsiębiorców stosuje się tryb zamówień pu-

5. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej

147

blicznych, natomiast w odniesieniu do pozostałych podmiotów tryb ten znajduje zastosowanie o wiele rzadziej, często bowiem przepisy szczególne określają, inne zasady i tryb zlecania. Cała ta kwestia wymaga pilnego usystematyzowania ustawowego; i będziemy musieli wrócić do niej w rozdziale X, poświęconym stosunkowi administracji publicznej do instytucji społeczeństwa obywatelskiego.

Również wiele zadań samorządu terytorialnego (szczególnie usługi publiczne o charakterze odpłatnym) wykonuje się obecnie w Polsce, zwłaszcza po przejęciu przez samorząd wielu zadań państwowych w wyniku reformy 1998 r., na podstawie zlecenia. Przykładowo, gminy powierzają ich wykonanie różnym podmiotom prawa prywatnego - co zawsze następować musi z uwzględnieniem zasad równości i konkurencji - zasadniczo w trybie zamówień publicznych. Tryb ten jest obowiązkowy także wówczas, gdy wykonawcą zadania jest spółka prawa handlowego ze stuprocentowym udziałem gminy (komunalna osoba prawna znajdująca się w zarządzie prywatnoprawnym; zazwyczaj jest to skomercjalizowane przedsiębiorstwo komunalne). Zlecenie wykonania konkretnego zadania nie zmienia zasady, zgodnie z którą odpowiedzialność publicznoprawna za prowadzenie zadań komunalnych określonego rodzaju pozostaje przy jednostce samorządu terytorialnego.

Gdy zlecenie ma charakter publicznoprawny, może ono prowadzić w rezultacie do ustalenia szczególnego statusu podmiotu przejmującego odpowiedzialność lub wykonującego zadanie. Chodzi o tzw. prawa specjalne lub wyłączne. Należy przy tym odróżnić wyraźnie sytuację, w której chodzi tylko o powierzenie wykonywania zadania publicznego, od stanu, w którym przeniesieniu podlega sama kompetencja administracyjna (zadanie publiczne), a wraz z tym - sfera odpowiedzialności publicznoprawnej.

Zlecanie zadań i funkcji administracji publicznej stanowi jedną z tradycyjnych form działania państwa (władzy publicznej). Obecnie sfera ta zyskuje nowe impulsy, a to za sprawą mechanizmów tzw. partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). W odniesieniu do PPP, mniej jednak chodzi o powierzanie podmiotom sektora prywatnego wykonania poszczególnych zadań lub prowadzenia spraw określonego rodzaju, a raczej o podejmowanie wspólnych działań, których cel mieści się w sferze interesu publicznego (stąd zainteresowanie władz publicznych), ale samo takie działanie, zazwyczaj o charakterze inwestycyjnym, ma charakter zarobkowy i dlatego jego podjęcie leży w interesie podmiotu gospodarczego.

* * *

Powyższe omówienie podstawowych pojęć administracji publicznej służy ukazaniu ogromnego zróżnicowania form organizacyjnych, w których prowadzona jest działalność państwowa na rzecz interesu publicznego.

Oto bowiem administracja publiczna w jej podmiotowym ujęciu to nie tylko władze polityczne, a więc ciała reprezentujące związek publicznoprawny, jakim jest państwo, gmina czy inne jednostki samorządu terytorialnego, ale także ich liczne organy, służby, instytucje administracyjne, różne inne samodzielne podmioty administracji publicznej i samodzielne władze administracyjne, różnorodne