28 (304)

200 Problemy organizacji administracji centralnej

Zasady te i mechanizmy muszą spełnić jednocześnie dwa wymogi. Po pierw] sze, muszą być akceptowane przez rządzących i całą klasę polityczną, ale Uv i przez urzędników; w końcu jest to dla nich wszystkich po prostu miejsce pracy, które muszą znać i rozumieć, jak działa. Z drugiej strony, będąc wygodne dla poli tyków i urzędników, przede wszystkim muszą one być racjonalne, co dość brutal nie poznaje się po owocach - po tym, jak rząd rządzi, jak reaguje na liczne wyzwą nia czy też na ile skutecznie nadzoruje administrację. Problem pojawia się wtedy gdy między tymi dwoma wymogami następuje rozziew: system jest nieracjonalny, nieadekwatny do sytuacji, a mimo to politycy i urzędnicy dobrze się w nim czują. / takim stanem rzeczy mamy do czynienia od ponad dziesięciu lat w Polsce.

Stale podkreślamy, że mechanizmy funkcjonowania rządu i administracji centralnej pochodzą wciąż z poprzedniej epoki, z czasów, kiedy prawdziwym ośrodkiem władzy było Biuro Polityczne KC PZPR, z własnym aparatem obsługi procesów rządzenia, Rada Ministrów zaś i ministrowie pełnili funkcje wykonaw cze. Ministrowie nie byli politykami, lecz urzędnikami, i za takich słusznie ich uważano. Można zatem mówić o trwaniu wpływu instytucji i praktyk radzieckich, przymusowo recypowanych w Polsce Ludowej. Popularne jest hasło rządu fa * chowców (mimo że może ono być dobre tylko w okresach dłuższych politycz*' nych przesileń), a ministrowie często uważają się za urzędników, a nie twórców (czy raczej współtwórców, w ramach rządu) polityki.

Figura polityczna polegająca na tym, że prawdziwa władza polityczna jesl poza rządem, w Polsce ma jednak odleglejszą tradycję. W czasach Drugiej Rze- j czypospolitej marszałek Piłsudski, który przez lata miał decydujący wpływ na tok spraw państwowych, tylko sporadycznie pełnił funkcje szefa rządu (ale też przez cały okres 1926-1935 zasiadał w Radzie Ministrów jako Minister Spraw Woj skowych), a wielu wybitnych polityków z bardzo różnych obozów politycznych powstrzymywało się od udziału w kolejnych rządach; tendencji takiej nie wyka zywali jednak, warto zauważyć, przedstawiciele ugrupowań ludowych. Hasło „rządu fachowców” (czyli nie-polityków) w Drugiej Rzeczypospolitej głoszono często i czasem nie bez pewnego efektu. Oczywiście, okres Polski Ludowej miał dla utrwalenia „wyprowadzenia” rzeczywistej władzy poza rząd znaczenie przesądzające, gdyż Biuro Polityczne i jego aparat sprawowały władzę omnipotentną, do tego z obcego nadania, a rząd był wykonawcą decyzji partii.

W każdym razie mimo zasadniczej zmiany warunków w czasie rządów koalicji AWS-UW główny ośrodek władzy politycznej nadal pozostawał poza rządem, choć trudno mówić o analogii do osobistej pozycji marszałka lub do funkcji Biura Poli tycznego - i nie miał też jego zaplecza instytucjonalnego ani obsługi organizacyjnej. Po wyborach parlamentarnych 2001 r. w tym względzie nastąpił istotny i pozytywny przełom. Szef rządu był jednocześnie liderem politycznym podstawowej partii rzą dzącej - SLD - i kierownikiem polityki państwa (władzy wykonawczej). Pomijamy tu merytoryczną ocenę tej polityki, natomiast od strony modelowej mechanizmów rządzenia oddaliliśmy się wyraźnie od dotychczasowej piaklyki /Mi sijąi się do roz wiązali właściwym tradycyjnym usliojom pailament.nnym (>/n.u a lo, o po u/

. "I 1989 r. realny ośrodek władzy politycznej w Polsce podlegał zinstylu n >h-..w .hk | kontroli politycznej i odpowiedzialności opisanej w konstytucji.

^1,1 Drugiej Rzeczypospolitej rozwiązanie odmienne było jeszcze muz i - 1926 r. nawet naturalne, a w realnym socjalizmie należało do istoty ' >•* »*" n iioju, o tyle w warunkach demokratycznego państwa prawnego slan laki i" nminy do zaakceptowania. Jednakże wiosną2004 r. premier oddal w inne

^I    ■ ■ • ■ metwo SLD, a wkrótce potem upadł rząd, którego był szefem. Nowy ........o pod hasłem „rządu fachowców”, choć składa się on głównie z poli

i.i .mych z SLD, ale nie zajmujących w tej partii funkcji kierownic/.yi li " ukazać, że nowa sytuacja znowu na dłuższy czas zniechęci liderów pni ii il" pi /.ujmowania odpowiedzialności za sprawy rządzenia krajem.

¹ ni i/eezy w okresie ostatnich lat jest, trzeba to podkreślić, wyrazem po ' min wielu tendencji. Z jednej strony, w Polsce widoczne jest przywiązanie

^II    ms« h tradycji i rutyn, zarówno dobrych, jak i złych; przywiązanie do im

i ni mało Polskę wśród prawie wszystkich innych państw socjalistycznym li • D I ii sześćdziesiątych XX stulecia. Z drugiej strony, utrzymują się .skutki ¹ i ¹ ■ nas podkreślanej - rozległej recepcji wzorów radzieckich. Jedno* o ¹ n • -i lą/uje się także do doświadczeń zachodnich.

¹ M li ik-je te są zasadniczo sprzeczne ze sobą, a nawet niepoliczalne l*ii*l-1 .i jednak ich połączenie okazuje się możliwe, a to tworzy tym bard/n| Miny nbiaz naszych instytucji rządowych i administracyjnych. Co wię* ej ¹'¹ ■ i.ik powstałych mechanizmów sprawowania władzy w praktyce oka/iip " " /na, w niektórych obszarach do dzisiaj.

■ iąż /.atem nie udało się odrzucić - i to mimo wydania w 1996 r. wiolokrol pomnianej ustawy O Radzie Ministrów - mechanizmów przejętych /

¹ ■ ■ inrji.o modelu niemieckiego, będącego trwałym przez dziesięciolecia po ¹ "i dekretu Rady Regencyjnej z 1918 roku. To także wskutek tego tak trudno ¹ " mc /. Rady Ministrów rząd polityczny, nastawiony na realizowanie pro " politycznego partii koalicyjnych, w którego pracach biorą udział tylko jej "I ■ »\\ ie konstytucyjni (czyli po prostu członkowie).

Pi i v całe dziesięciolecie po 1989 r. aparat pomocniczy rządu (do I996i w i ¹ " i I lizędu Rady Ministrów) był - także zgodnie z tradycjami modelu niemiec ¹¹ ' rozbudowany i zajmował się nie tylko obsługą premiera i rządu działające

......n/iorc (Rady Ministrów), lecz również wieloma kwestiami o charaklei/c

.......i liaeyjnym. Na czele URM stal minister (członek Rady Ministrów), który w

• |"'M)b kierował aparatem obsługującym innego, i to ważniejszego, i zlonl a i*In (Pie/esa Raiły Ministrów) rozwiązanie takie odnajdujemy w praktyce KI N ^{1 11} byl.i n iyni mowa. nie jest wciąż oczywiste, czy stworzona w 1997 i na iniep.cc ¹ P'M Kancelaria Prezesa Rady Ministrów ukształtuje się definitywnie jako le* li ni' /ne cent nim rządu o typowo sztabowym cbaiaktei/e, bliższe instylui jom biyiv|

I mu . y nawet bani liski iii. co było celem jej utworzenia