23 (398)

190    Problemy organizacji administracji centralnej

pieczeństwa ruchu drogowego. Programy te dotyczą bądź aspektów bardzo praktycznych (jak podane tu przykłady), bądź zagadnień ustrojowych i strategicznych państwa (należących do polityki wyższej), jak program reform ustrojowych, polityka zagraniczna i sprawy bezpieczeństwa państwa, polityka makroekonomiczna. Zazwyczaj programy takie zawierają - oprócz części diagnostycznej i merytorycznej - także część wykonawczą, z harmonogramem, podziałem obowiązków itp. Osobny charakter mają przyjmowane przez Radę Ministrów założenia projektów ustaw. Rozstrzygnięcia takie są wciąż bardzo rzadkie, mimo że to na tym etapie powinno się dochodzić do ustaleń polityczno-merytorycznych, a w ramach procesu przygotowania samego projektu ustawy można się w takim przypadku skupiać na kwestiach techniczno-legislacyjnych. Praktyka, co więcej, wykazuje, że przyjęcie przez Radę Ministrów założeń projektu ustawy bynajmniej nie oznacza powracania do kwestii merytorycznych na etapie prac legislacyjnych - i prób wprowadzania, do tego skutecznych, do projektu ustawy rozwiązań zasadniczo nawet odbiegających od przyjętych założeń'⁵¹.

Brak jest natomiast w Polsce formy dokumentów bardzo szeroko stosowanej w innych krajach, tzw. policy papers, który to termin można przetłumaczyć jako „materiały analityczne i robocze”. Zawierają one poglądy, wstępne stanowisko lub propozycje działania rządu (ministra) w określonych sprawach (dziedzinach). Mogą też być przedmiotem publicznej (lub wewnętrznej) dyskusji i nieraz ulegają zmianom w wyniku takiej dyskusji. Ich następstwem może być pojawienie się oficjalnego już stanowiska rządu lub programu działania w określonej dziedzinie.

	1998	1999	2000	2001	2002
1. Projekty ustaw przekazane do Sejmu	103	156	156	175	250
2. Rozporządzenia Rady Ministrów	238	229	223	329	299
3. Uchwały Rady Ministrów	106	114	106	196	247
4. Dokumenty programowo-analityczne	191	256	267	247	309
5. Stanowiska RM do projektów ustaw (prezydenckich, poselskich i senackich)	116	133	92	66	91
Razem:	754	888	844	1013	1196

Poniżej przedstawiamy zestawienie ilościowe dokumentów rozpatrywanych i przyjętych przez Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w latach 1998-2002 (według danych Departamentu Prezydialnego KPRM):

Jak widać, przeciętnie na cotygodniowym posiedzeniu Rada Ministrów przyjmuje 15-25 rozstrzygnięć. W praktyce bywa, że porządek obrad Rady Ministrów obejmuje niekiedy nawet i kilkadziesiąt spraw. Przy tej ilości coraz

³¹ Przykładowo, w sierpniu 2003 r. Rada Ministrów przyjęła założenia rozstrzygnięć ustawowych dotyczących restrukturyzacji zadłużenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowo! nej oraz zmiany ustawy o zakładach opieki /iliowoliic), In / u haki ir piat nad piojcklcin ustawy od razu powrócono do, /ukończonych .duwuloln n, d\ l u p mciyioim /nyi li p \|mu|i|i i >, ,i iowo odmienne lo/wlą/nnin l'io|®ki utknął /n /(i| ph i, u juz v ■ .<*mi* polHu/nuli > \r|inli

191

6. Rządowy proces decyzyjny

i i. i .i.ijr się widoczne - także w praktyce - że głównym wyzwaniem w mi \ i/ą.lu jest jakość przyjmowanych rozstrzygnięć. Pokazuje to tym silniej, .i i/ns |i'st cały przebieg procesu decyzyjnego poprzedzający to ostateczne • i męcie. Zresztą, wielu kolejnych premierów przyjęło zasadę, w myśl ■ i i im posiedzeniu Rady Ministrów w ogóle nie dyskutuje się rozpatrywa-h i pi . yjlitowanych projektów, chyba że w toku uzgodnień wystąpiły roz-.    ..    . i których nie dało się usunąć na wcześniejszych etapach postępowania

i-. v m pn jm>. Również jednak w takim przypadku jeszcze przed posiedzeniem i lun:,liów Prezes Rady Ministrów podejmuje misję wyeliminowania roz-i. o.,, , i Islota rządu (władzy wykonawczej) polega bowiem na tym, że spraw

•    | inird/,niiu Rady Ministrów się nie głosuje (głosowanie jest rzadkością),

. i mu przyjmowane na zasadzie zgody (konsensu). Rada Ministrów to nie

•    I nn. ni. gdzie jest większość rządząca i mniejszość (opozycja) - rząd to ze-i i polityków ze współpracujących stronnictw, działający pod przewodnic-

iii pii-micra, realizujący wspólną misję programową. Jeśli misja przestaje polu.i, prowadzi to do rozpadu koalicji i upadku rządu. Jeśli jeden z i ul o w lego kolektywu (minister) ma poglądy odmienne niż zespołów i, w Milności, inne niż szef (premier), powinien odejść.

powyższe zasady pracy Rady Ministrów, właściwe rządowi w systemie ..i mu marnym, należą do podstaw obyczaju politycznego. Ponieważ w Polsce ity i| len nie miał warunków do utrwalenia się - przeciwnie, co podkreślali-m iąż żywotne są tradycje konferencji przedstawicieli resortów z doby , .In. jm) socjalizmu - jego reguły zostały wpisane, co nie było konieczne «i. In państwach, w obowiązujące prawo (mianowicie, w art. 7 i 8 ustawy ¹ / ,i,l. ir Ministrów).

M.iżna wyróżnić kilka stałych faz rządowego procesu decyzyjnego, za-

... ,i| powtarzalnych w wielu wariantach tego procesu:

Pojawienie się inicjatywy, która w końcu przekształci się (albo nie) w rozstrzygnięcie rządowe” (przyjęty dokument rządowy), stanowi zawsze początek procesu decyzyjnego. Zgodnie z konstytucją i ustawą O Radzie Ministrów, minister jest obowiązany do inicjowania i opracowywania po-lilyki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje. Inicjatywy te pojawiają się z rożnych stron i w zróżnicowany sposób.

Dwa ich źródła mają znaczenie podstawowe. Jednym jest sama administracja rządowa, w ramach której na bieżąco prowadzone są meryto-lyczne prace nad różnymi zagadnieniami w poszczególnych działach administracji rządowej. Z jednej strony, są to prace nakazane ustawami, z diugiej, związane z problemami występującymi na ile praktyki admini-sliaeyjnej. Prace te, prowadzone w urzędach centralnych, w urzędach wo-lewódzkich i w samych ministerstwach, powinny być analizowane i przetwarzane w mysi pmgiamową le.sl to jedno / najważniejszych zadań każdego miiusteiMwa. /wlas/i a dopaltumenlów strategii /nyi li (polityki admineiliacypiei) pmlr'.|onnlne| nlmlliistiacp ohshigu|.|ce| mlnlstia