24 (367)

Problemy organizacji administracji centralnej

Juk wspomnieliśmy, jest to element stały mechanizmów rządzenia, prace te toczą się bowiem poniekąd niezależnie od tego, kto rządzi i jaki system wartości wyznaje. Drugim głównym źródłem inicjatyw jest właśnie program partii, która wygrała wybory, lub umowa koalicyjna oraz exposś premiera, w którym wymienia się zazwyczaj główne punkty programu jego rządu. Po ukonstytuowaniu się rządu zasadniczą rolę w tym względzie przejmują gabinety polityczne Prezesa Rady Ministrów i innych członków Rady Ministrów. To właśnie sami ministrowie i premier oraz ich gabinety (z wiodącą pozycją doradców premiera) winny wytwarzać główny impuls programowy rządu przez cały czas jego funkcjonowania.

Prace rządu są programowane. Podstawą są roczne programy prac rządu (w tym program prac legislacyjnych) oraz plan pracy Rady Ministrów, który obejmuje ważniejsze inicjatywy ustawodawcze i dokumenty programowe. W sensie merytorycznym programowanie to ma zapewnić prawidłowe, racjonalne zarządzanie sprawami kraju; w sensie politycznym-dodatkowo także sukces rządu u opinii publicznej. Czasem jednak, jak wiadomo, sukcesy te nie idą w parze.

Oprócz powyższych są i inne źródła inicjatyw pracy rządu, wśród których wymienić trzeba w pierwszej kolejności media, a następnie organi-j zacje pozarządowe, w tym - gospodarcze, samorząd, związki zawodowe i in. Należą tu też eksperci, czasem zorganizowani w formie typu think tank. Niektóre z tych środowisk współdziałają z rządem w sposób zinstytucjonalizowany, w ramach np. Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu' Terytorialnego, Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu czy tzw. Komisji' Trójstronnej, w której spotykają się przedstawiciele rządu, pracodawców i pracobiorców.

Oddzielną kwestią, o której trzeba tu wspomnieć, jest rola rozmaitych grup interesu oraz działań lobbystycznych, których znaczenie w procesie tak kształtowania priorytetów prac rządowych (i parlamentarnych), jak i treści samych projektów i rozstrzygnięć jest bardzo duże. W Polsce działalność tego typu nie jest wciąż uregulowana, co grozi patologiami na dużą skalę, w szczególności prowadząc do nieuprawnionego promowania interesów niektórych grup lub osób.

Drugim etapem procesu decyzyjnego jest opracowanie projektu rozstrzygnięcia i formalne zgłoszenie go do rządowego procesu decyzyjnego.

Projekt dokumentu rządowego powstaje zasadniczo we właściwym mi nisterstwie lub w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ale niekiedy powo ływane są też specjalne organy rządowe (minister „bez teki” lub pełnomoc nik rządu do określonych spraw - przykładowo, ds. reformy administracji publicznej) albo zespoły o charakterze specjalistycznym (np. Komisja Ko dyfikacyjna Prawa Cywilnego) lub urzędniczym (np Mąd/yiesortowy Ze spół ds. Reformy Finansów Public/nyrli) M• * I• • ■ |i i pnwiri/cnic przygotowania projektu R;.|dow<•11111 < < nliiim I < 1 fi p lub P jdowemu ( en l‘M

6. Rządowy proces decyzyjny

lium Studiów Strategicznych. Niekiedy powołuje się zespół ad hoc. Czasem też przygotowanie projektu powierza się instytucjom zewnętrznym (ekspertowi, kancelarii prawniczej, instytucji badawczej itp.).

Ta faza prac nad rozstrzygnięciem jest bodaj najważniejsza. Tu bowiem pomysł programowy przekształca się w dokument, który zaczyna żyć własnym życiem. Tu winna zatem następować realna identyfikacja problemu, w różnych jego aspektach - przede wszystkim więc w aspekcie merytorycznym i aksjologicznym, ale także politycznym, społecznym, finansowym itp. W każdym, nawet najdrobniejszym przypadku przygotowywany projekt rozstrzygnięcia uwzględniać musi analizę uwarunkowań różnego rodzaju - takich jak zobowiązania oraz możliwości prawne i finansowe rządu (państwa) i innych podmiotów prawa publicznego, jak płaszczyzna zobowiązań politycznych, jak kontekst międzynarodowy, w lym aspekt europejski, jak aspekt bezpieczeństwa państwa, poczucie prawne obywateli, możliwe komplikacje w fazie realizacyjnej i inne niebezpieczeństwa lub zagrożenia w przyszłości i wiele innych.

Dotyczyć to powinno nie tylko projektów aktów prawnych czy dokumentów programowych, lecz także projektów innych rozstrzygnięć rządowych, choćby stanowisk Rady Ministrów w różnych sprawach (nie tylko w sprawie poselskich projektów ustaw), choć oczywiście skala tych analiz jest zróżnicowana - zależnie od potrzeb.

W przypadku, gdy obowiązek opracowania projektu nie wynika z obowiązujących przepisów lub programu pracy Rady Ministrów albo /decyzji Rady Ministrów lub premiera, o zamiarze podjęcia prac nad projektem podmiot inicjujący ma obowiązek powiadomić Prezesa Rady Ministrów.

Właśnie w tej fazie prac najistotniejsze znaczenie ma współpraca czynnika politycznego w ministerstwie (gabinet polityczny ministra oraz sekretarz czy podsekretarz stanu) z czynnikiem urzędniczym i fachowym (departament merytoryczny, komórka prawna ministerstwa, eksperci). Jeśli współpraca ta kuleje z powodu słabości sfery politycznej, główny wpływ na treść projektu rozstrzygnięcia rządowego uzyskuje zespół urzędniczy, a to niejednokrotnie oznacza bardzo zachowawcze i przy tym partykularne podejście do problemu.

(Idy chodzi o projekty aktów normatywnych, tryb i zasady ich przygo-lowania są w Polsce dość szczegółowo uregulowane już w samym regulaminie prac Rady Ministrów. Podstawowymi kryteriami prac redakcyjnych nad projektem są: legalność, kompletność oraz niezbędność regulacji i jej poprawność legislacyjna. Z drugiej strony, zasady techniki legislacyjnej si| ściśle uregulowane obecnie, w Rozporządzeniu Prezesa Rady Miii r. liow / 2002 i te spniwic :asad techniki prawodawcę/, przy czym za \ndy lal ie wyslępujll liiulyt yjnie już od i /asów I hugitij Rzeczypospolitej