25 (359)

194    Problemy organizacji administracji centralnej

Jeszcze przed opracowaniem projektu należy dokonać analizy stanu rzeczy ze wskazaniem pożądanych kierunków zmian oraz oceny przewi dywanych skutków społeczno-gospodarczych różnego rodzaju (m.in kosztów i korzyści) w różnych możliwych wariantach działania. Należy też zasięgnąć opinii zainteresowanych podmiotów i środowisk. Dopiero w konsekwencji tych prac powinien być dokonany wybór wariantu ścieżki rozwiązań przyjmowanych do projektowania. W praktyce czasem, niestety, bywa odwrotnie. Rzadko, o czym była już mowa, wymaga się przedstawienia założeń lub tez projektu Radzie Ministrów, premierowi lub wskazanemu organowi wewnętrznemu Rady Ministrów.

Do projektu przygotowuje się uzasadnienie, w którym oprócz aspektów merytorycznych przedstawia się wstępną ocenę skutków regulacji (OSR). Niestety, procedura (metodologia badań) w tym zakresie nie jesl jeszcze w Polsce ustalona, tak samo jak wciąż nie ma mechanizmów weryfikacji rezultatów tej oceny przez ośrodek niezależny od projektodawców. Odpowiednia metodologia i mechanizmy są jednak znane w wielu innych państwach, a także istnieją określone standardy międzynarodowe (w szczególności, wypracowane w ramach OECD).

Do projektu winno się też dołączyć akty prawne Unii Europejskiej, regulujące dane zagadnienie, oraz wstępną opinię o zgodności z prawem unijnym (sporządzają Urząd Komitetu Integracji Europejskiej). Konieczna jest także' lista uczestników konsultacji społecznych oraz - gdy projekt przewiduje wydanie aktów wykonawczych - projekty tych podstawowych aktów.

Gdy projekt aktu normatywnego jest gotowy, najpierw podlega wewnętrznym uzgodnieniom w resorcie, w którym był przygotowywany, a po ich pomyślnym zakończeniu kieruje się go wstępnie do konsultacji zewnętrznych (społecznych) oraz do wstępnego zaopiniowania w Rządowym Centrum Legislacji i w Rządowym Centrum Studiów Strategicznych. Poza opiniowaniem projektu pod kątem poprawności legislacyjnej oraz wspomnianej oceny skutków regulacji (i dokumentu, który tę ocenę zawiera) instytucje te oceniają zakres konsultacji zewnętrznych. Niekiedy już na tym etapie wymagana jest opinia Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów.

Nadto projekty rozstrzygnięć rządowych, które dotyczą samorządu terytorialnego, są przedkładane Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, a te, które dotyczą, najogólniej biorąc, rynku pracy - Komisji Trójstronnej.

W tym punkcie kończy się ta faza prac i projekt rozstrzygnięcia rządowego opuszcza ministerstwo, wchodząc w fazę uzgodnień.

Ta faza postępowania nad projektem dokumentu rządowego ma na celu uzgodnienie jego treści i formy z innymi /aml< n .ow.mymi podmio turni i instytucjami. /. grubsza wym ma a«, lii •! i. u h grupy Jedną sta nowią środowiska zewnęii/uc dmg i ....... n ■ i i min* mgauy adniini

|'n

6. Rządowy proces decyzyjny

nacji rządowej. Gospodarzem tego etapu prac jest organ opracowujący I m • >ji*kt rozstrzygnięcia.

Projekt dokumentu rządowego podlega konsultacjom zewnętrznym. Puiktyka rządowa jest tu zróżnicowana. Niekiedy konsultacje prowadzone •I tul razu w fazie projektowej, jeszcze w ministerstwie, które przygoto-vuje projekt, w innych przypadkach do konsultacji dochodzi dopiero luwnolegle z uzgodnieniami międzyresortowymi. Czasem konsultacje są |M)wtarzane, a to w związku z przekształceniami, jakim w trakcie procesu decyzyjnego ulega projekt dokumentu rządowego. Niekiedy konsultacje mi wymagane przez ustawę. Podmiotów ustawowo włączonych do proce-ii konsultacji projektów z określonych zakresów jest obecnie ponad sie-■ l' uulziesiąt - są to, w szczególności, organy i instytucje państwowe, jak Grodowy Bank Polski czy Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, samo-i |d terytorialny, samorządy korporacji zawodowych (np. Krajowa Rada r.ulrów Prawnych), ogólnopolskie centrale związków zawodowych oraz I ościoły i inne związki wyznaniowe. W innych przypadkach zakres kon-ullacji uzależniony jest od potrzeb, zwłaszcza od spodziewanego znaczeni. i. jakie rozstrzygnięcie rządowe będzie miało dla danego środowiska, ilr lakże np. od pilności projektu.

Konsultacje zewnętrzne odgrywają w procesie rządzenia istotną rolę. Pi /.ede wszystkim dlatego, że w tym trybie najlepiej sprawdza się meryto-lyc/.ny aspekt przygotowywanego rozstrzygnięcia - jego słuszność i sku-in zność, tak jak widzą to zainteresowane kręgi zawodowe, społeczne itp.

I Mulego istotne jest, by konsultacje te były stałym elementem pracy rządu, począwszy od najwcześniejszych prac nad danym projektem. Ocena pro-jrktów rozstrzygnięć rządowych przez zainteresowanych pozwala też pi zygotowywać rozwiązania rodzące najmniejsze konflikty społeczne, /drugiej strony, konsultacje zewnętrzne pozwalają rządowi ocenić po-z.iom społecznej akceptacji jego działalności i zaufania, jakie budzi.

W polskiej praktyce często bywa tak, niestety, że konsultacje zewnętrzne, zwłaszcza z czynnikiem społecznym, mają charakter bardzo powierzchowny i są przeprowadzane wtedy, gdy projekt przybrał już niemal ostateczną postać. Tu zatem jesteśmy dość daleko od standardów demokratycznego państwa prawnego - które powinno być otwarte na i wobec obywateli (open government) oraz uspołecznione w znaczeniu •.cislego powiązania ze społeczeństwem obywatelskim - jak też od praktyki większości krajów zachodnich, w których rozmaite formy konsultacji, ale także publicznych debat czy przesłuchań, stanowią istotny i realny czynnik rządowego procesu decyzyjnego. W znacznie większym stopniu iii/ u nas przedmiotem publicznej debaty w tych krajach są nie tyle (i nie tylko) poszi /.ogólne lozsliy.ygnięt ia i/ądowe, ile kierunki polityki w danej d/ied/mie i to |tiż na etapie kampanii wyborczej ( 7yiti lo i ,|d.mn pro cesem lnud/ie| pi w w idy walnym i ni/ u 1'olnce