3 (1274)

152 Problemy organizacji administracji centralnej

go stoi szef rządu, odrębny od głowy państwa, to jest króla lub prezydenta. Tak jest również w Polsce. Na oznaczenie tego ciała możemy przyjąć rodzajową nazwę „rada ministrów”, choć w wielu krajach nosi ono inną nazwę, jak Gabinet w Wielkiej Brytanii, Rząd Związkowy w Niemczech czy Rada Stanu w Szwecji.

Rada Ministrów ponosi przed parlamentem polityczną odpowiedzialność za działalność władzy wykonawczej. Gabinet amerykański spełnia tę rolę tylko po części ze względu na szczególną konstytucję władzy wykonawczej, właściwą systemowi prezydencjalnemu. W USA nie ma urzędu Premiera, a prezydent, ponoszący odpowiedzialność konstytucyjną za całość władzy wykonawczej, może, przynajmniej teoretycznie, powołać do składu stałego ciała doradczego, noszącego nazwę „gabinet”, dowolne osoby.

Rady Ministrów w poszczególnych krajach różnią się dość poważnie. Po pierwsze, przewodniczy im albo głowa państwa (model francuski i model szwedzki do czasu wejścia w życie aktualnej konstytucji z 1974 r.), albo szef rządu, zwany prezesem Rady Ministrów, jak w Polsce (co podkreśla jego tradycyjny charakter pierwszego między równymi, mimo że obecny stan prawny przyznaje mu szczególny status w stosunku do ministrów), premierem (czyli pierwszym ministrem - Wielka Brytania, Francja od 1958 r.) lub kanclerzem (RFN, stanowiąca przykład formalnego systemu półkanclerskiego, Austria).

Przewodnictwo głowy państwa może mieć charakter tylko symboliczny, o ile nie ma ona odpowiednio silnej osobistej pozycji prawnej i faktycznej. Pozycję laką mają prezydenci Francji i Finlandii, które dostarczają przykładów systemu polprezydencjalnego; nieco podobnie było w pierwszych latach Trzeciej Rzeczypospolitej, ale nowa konstytucja ograniczyła pozycję prezydenta. Z wymienionych państw głowa państwa przewodniczy jednak w radzie ministrów jedynie we l i uncji. W razie słabej ogólnej pozycji głowy państwa, przewodniczącego rady ministrów, rzeczywistym szefem rady pozostaje premier, jak dowodzi tego dawniejszy przykład szwedzki czy przykład Francji III i IV Republiki. Nawet jeżeli głowa państwa, obdarzona odpowiednio silnym statusem, przewodniczy Radzie Ministrów, Rada Ministrów i premier mają własny aparat pomocniczy, niezależny od aparatu pomocniczego głowy państwa.

Wzajemne praktyczne relacje między głową państwa i premierem w tej sfe-i r, choć opisywane ustawowo, w dużym stopniu są wynikiem ususu politycznego, który zależny jest od osobistej pozycji i autorytetu kolejnych osób pełniących li najwyższe urzędy państwowe, ale też od danego układu politycznego. W szczególności, w przypadku gdy prezydent nie jest wybierany przez parlament lub co najmniej z udziałem parlamentu (taki wybór jest dość typowy dla republik p.u l.imcnlarnych), zwłaszcza gdy czerpie on mandat z wyborów powszechnych -l.iI jrsl we Francji V Republiki, ale też i we współczesnej Polsce - odróżnić trze-I u sytuację, w której premier i prezydent reprezentują tę samą orientację polityczna. ml sytuacji odmienności orientacji.

11, ostatnią przyjęło się nazywać •- w ślad za Francją, gdzie odmienność taka ■ \ ląjnla po ki. pici wszy w lalach I98ó 1988 i, jak wiemy, co jakiś czas się powtarza, występuje obecnie - kohabitacją (dosłownie „współzamieszkiwanie”). W Polsce mieliśmy odpowiednik kohabitacji w latach 1993-1995 oraz, w innym układzie politycznym, w latach 1997-2001. Jest oczywiste, że kohabitacja oznacza znaczne skomplikowanie stosunków w obrębie władzy wykonawczej, której głowa państwa i premier są dwoma podstawowymi osobistościami, przynajmniej w kategoriach formalnych.

W skład rady ministrów wchodzą wszyscy ministrowie, w rozumieniu osób ponoszących solidarną - i również ewentualnie indywidualną - odpowiedzialność polityczną przed parlamentem (tak jest w większości państw parlamentarnych, w tym w modelu niemieckim i szwedzkim, a także w Polsce) bądź tylko niektórzy ministrowie.

Co do tego ostatniego typu rozwiązania, występuje ono w modelu angielskim, gdzie, jak wiemy, tradycyjnie odróżnia się rząd od gabinetu. Francja, bliska pierwszemu typowi, coraz bardziej zbliża się do typu drugiego, ze względu na występowanie coraz to nowych kategorii członków rządu, którzy nie są członkami Rady Ministrów. W latach dziewięćdziesiątych XX w. rządy francuskie składały się, poza premierem, z 35-45 członków (z tendencją raczej malejącą), wśród których występowało do kilku ministrów stanu (tytuł ministra stanu, przyznawany ad personam niektórym ministrom resortowym, zapewnia pierwszeństwo przed innymi ministrami), kilkunastu „pełnych” ministrów (pozostałych ministrów resortowych), kilku, a nawet kilkunastu ministrów delegowanych (wykonujących określone zadania u boku „pełnych” ministrów, w tym często więcej niż jeden minister delegowany u boku ministra spraw zagranicznych; ministrowie delegowani mogą również występować u boku premiera) oraz do kilkunastu sekretarzy stanu, również działających, z powierzonym sobie zakresem spraw, u boku premiera lub „pełnego” ministra. W aktualnym rządzie francuskim (lipiec 2004 r.), jest jeden minister stanu (jednocześnie minister gospodarki, finansów i przemysłu), 16 „pełnych” ministrów, aż 13 ministrów delegowanych (w tym jeden u boku premiera - ds. kontaktów z parlamentem i trzech u boku ministra stanu, ale tylko jeden, ds. europejskich, u boku ministra spraw zagranicznych) i 12 sekretarzy stanu - łącznie z premierem 43 osoby. Ministrowie delegowani, a tym bardziej sekretarze stanu, zasiadają w Radzie Ministrów tylko wówczas, gdy rozpatrywane są sprawy należące do ich zakresu działania, a nie w zastępstwie danego ministra.

Do modelu francuskiego zbliżają się nieco rozwiązania przyjęte w Hiszpanii i w Portugalii. Konstytucja Portugalii z 1976 r. nawet wprost uważa za członków rządu nie tylko premiera i innych ministrów, lecz również sekretarzy stanu (którzy występują, czasem po kilku, w prawie każdym ministerstwie, mając z reguły z góry przydzielony zakres spraw) i podsekretarzy stanu (których ostatnio się nie powołuje). Konstytucja zastrzega jednak, że sekretarze i podsekretarze stanu nie wchodzą w skład Rady Ministrów, lecz tylko mogą być zapraszani na jej posiedzenia. Z kolei w Hiszpanii sekretarze i podsekretarze stanu, choć nie wchodzą w skład Rady Ministrów, stanowią zbiorowo istotny element przygotowania de-