PPA 1.4 Administracja publiczna

(centralizacja i decentralizacja administracji; nadzór; kontrola;

koordynacja; współdziałanie, zwierzchnictwo; kierownictwo)

1

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



W dualistycznym systemie administracji

publicznej wyróżniamy dwa podsystemy:

administracji rządowej

oraz

administracji

samorządowej,

a każdy z nich funkcjonuje na

odrębnych zasadach.



Pierwszy na zasadzie

centralizacji,

drugi –

decentralizacji

i wyodrębnienia prawnego

(odrębnej od państwa osobowości prawnej

jednostek samorządu terytorialnego).

Wynika to jednoznacznie z treści Konstytucji

RP (art. 146 ust.3 - Rada Ministrów kieruje

administracją rządową; art.165 ust.2

- samodzielność jednostek samorządu

terytorialnego podlega ochronie prawnej.

2

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Organizacja i funkcjonowanie każdego z

organów administracji publicznej są prawnie

regulowane, a więc

stosunki między organami administracji

publicznej

są stosunkami prawnymi.



Układ stosunków prawnych między organami

administracji różnych szczebli jest w istotny

sposób zróżnicowany w zależności od tego,

czy jest to układ scentralizowany czy

zdecentralizowany.

3

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Zasada centralizacji i zasada decentralizacji

jako zasady ustroju administracji publicznej
mają charakter relatywny, współistnieją i są

realizowane w stopniu różnym, tzn. jeśli jedna

z nich w stopniu większym,

to druga niejako „automatycznie” w

stopniu mniejszym, w zależności od ustroju

i charakteru państwa.



Zgodnie z art. 15 ust.1 Konstytucji RP „

ustrój

terytorialny RP zapewnia decentralizację

władzy publicznej”.

Formą tej decentralizacji

jest samorząd terytorialny, który w myśl art. 16

ust 2 Konstytucji RP uczestniczy w

sprawowaniu władzy, wykonując

istotną część

zadań publicznych w imieniu

własnym i na własną odpowiedzialność.

4

Struktura administracji – podstawowe

pojęcia



Typ układu scentralizowany

polega

na związaniu organów niższego szczebla

dyrektywami organów nadrzędnych, na

ingerencji w sferę działania organu niższego w

formie zarządzeń i poleceń służbowych.

Ten układ zależności opiera się na więzach

kierowniczych

(stosunek kierownictwa i

podporządkowania).



Zakres i charakter kierownictwa nie jest

jednolity, w każdym przypadku zostaje

swoiście

skonkretyzowany przez przepisy prawa.

5

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia

Najdalej posunięta więź kierownicza przybiera

formę hierarchicznego podporządkowania, na

które składają się:

a)

zależność organizacyjna i służbowa

(prawo

organu nadrzędnego do wydawania

obowiązujących dla organu podległego

aktów generalnych – zarządzeń oraz

indywidualnych poleceń, prawo substytucji,

tzn. przejęcia sprawy i podjęcia

rozstrzygnięcia zamiast organu podległego),

b)

zależność osobowa

(prawo do obsadzania

stanowisk w organie

podległym, prawo stosowania środków

odpowiedzialności służbowej i

dyscyplinarnej, prawo decydowania o

awansowaniu, wynagradzaniu itp.)

6

Struktura administracji – podstawowe

pojęcia



Pod pojęciem

centralizacji

rozumie się taką

budowę aparatu administracyjnego, w

którym organy niższego stopnia są

hierarchicznie podporządkowane organom

wyższego stopnia.



Hierarchiczne podporządkowanie oznacza,

iż organy niższego rzędu są

uzależnione od organów

wyższego rzędu dwoma rodzajami

zależności:



służbową,



osobową

Na zasadzie

centralizacji

funkcjonuje

administracja rządowa.

7

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia

Centralizacja administracji

(litera „0” oznacza

organ umiejscowiony na danym szczeblu)

8

0

0

0

hierarchiczne

i organizacyjne

podporządkowa

nie

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Typ układu zdecentralizowany polega na

prawnym ustanowieniu określonego stopnia

samodzielności w

wykonywaniu określonego rodzaju zadań

przez jednostkę zdecentralizowaną.

Jest to

samodzielność względna; granice

samodzielności organów wykonujących

zadania na zasadzie

administracji zdecentralizowanej

wyznaczają środki nadzoru.

9

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Nadzór

różni się od kierownictwa

tym,

że środki nadzoru mogą

być zastosowane tylko w

sytuacjach,

które wskazuje ustawa i

tylko te środki, których użycie zostało przez

ustawę dopuszczone.

Prawne środki nadzoru są w ustawach

szczegółowo i

enumeratywnie określone;

ponieważ ustanawiają wyjątek

od zasady domniemania na rzecz

samodzielności i niezależności jednostki

zdecentralizowanej –

nie mogą być

interpretowane rozszerzająco.

10

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Decentralizacja

jest to taki sposób

organizacji aparatu

administracyjnego,

w którym

brak jest

hierarchicznego podporządkowania

jednych

organów w stosunku do innych organów.

Można wyróżnić

decentralizację terytorialną,

w której brak jest

jakichkolwiek powiązań świadczących

o hierarchicznym podporządkowaniu

pomiędzy danymi

jednostkami podziału terytorialnego.

11

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Na zasadzie

decentralizacji terytorialnej

skonstruowana jest administracja

samorządowa,

w której można wyróżnić trzy, niezależnie

od siebie funkcjonujące i

niepodporządkowane sobie wzajemnie

szczeble samorządowej administracji

gminnej, powiatowej

oraz

samorządu województwa.

12

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Występuje również tzw.

decentralizacja

rzeczowa,

polegająca na powierzaniu

samodzielnym jednostkom organizacyjnym

wykonywania określonego rodzaju zadań.

Przykładem

decentralizacji rzeczowej

jest m.in. samorząd

zawodowy, gospodarczy czy też

funkcjonowanie innych podmiotów,

którym powierzono określone

zadania z zakresu administracji publicznej,

a

znajdują się one poza sferą ustrojową

administracji.

13

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



W ramach administracji scentralizowanej

(rządowej) występuje zjawisko skupienia

kompetencji, zwane

koncentracją,

lub też

rozproszenia kompetencji, zwane

dekoncentracją.



Dekoncentracja

jest formą centralizacji

administracji oznaczającą możliwość

przenoszenia kompetencji

na organy niższe lub równorzędne w

drodze wydanego aktu normatywnego

(ustawa)

lub poprzez stworzenie nadrzędności

hierarchicznej organów zwierzchnich w

zakresie wykonywania przekazywanych

kompetencji.

14

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Elementem

dekoncentracji

jest

hierarchiczne podporządkowanie organów,

na podstawie których można wyróżnić:



tzw. zależność osobową,



tzw. zależność służbową



Wyróżniamy dwa rodzaje dekoncentracji.

Dekoncentracja

rzeczowa (resortowa)

związana jest z przeniesieniem

kompetencji na organ (lub organy) tego

samego szczebla, z kolei

dekoncentracja

terytorialna

ma związek z przeniesieniem

kompetencji organu wyższego stopnia do

organu podległego.

15

Struktura administracji – podstawowe

pojęcia

Mechanizm

dekoncentracji rzeczowej

(rozdział kompetencji na tym samym szczeblu

administracji)

Przykł.

Na zasadzie

dekoncentracji rzeczowej

istnieje

możliwość rozdzielenia ukształtowanego

wcześniej zakresu działania przypisanego do

danego organu, poprzez rozdzielenie

dotychczasowej puli

spraw pomiędzy

równorzędne organizacyjnie podmioty

, np.

stworzenie z resortu spraw wewnętrznych i

administracji dwóch odrębnych resortów.

16

Kompetencja Kompetencja Kompetencja

Kompetencja

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia

Mechanizm

dekoncentracji terytorialnej

Przykł.

Na zasadzie

dekoncentracji terytorialnej

można

np. przenieść sprawy przypisane organom

umiejscowionym w centrum struktury

administracji do właściwości organów

terenowych, np. przesunięcie na szczebel
wojewódzki funkcji organów nadzoru nad

przedsiębiorstwami państwowymi ze szczebla

ministerialnego.

17

Kompetencja
Kompetencja
Kompetencja

Kompetencja

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Elementem składowym centralizacji

i decentralizacji jest

nadzór.



W każdym z tych układów realizowany jest

w innej postaci prawnej, innymi środkami

prawnymi i w zmiennym

nasileniu ich stosowania.



Regulacje prawne nadzoru są w porządku

prawnym rozmieszczone w wielu miejscach

i

znajdują się w ramach

poszczególnych aktów normatywnych

dotyczących zasad organizacji i

funkcjonowania określonych struktur

organizacyjnych.

18

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Nadzór

w sferze prawa administracyjnego

oznacza

badanie działalności

danego podmiotu administrującego

połączone z możliwością pomocy, wpływu,

a także modyfikacji tej działalności,

dokonywane przez organ zwierzchni

organizacyjnie bądź

funkcjonalnie, w celu zapewnienia

zgodności tej działalności z prawem,

a w określonych

przypadkach zgodności w

pewnymi wartościami szczegółowymi

(także określonymi w prawie).

19

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Innym instrumentem określającym możliwe

oddziaływanie podmiotów administracji na

inne podmioty administracji jest

kontrola.



Kontrola

jest funkcją organu, która polega

na sprawdzaniu działalności

innych podmiotów administracji, bez

możliwości wpływania na bieżącą

działalność podmiotów kontrolowanych

przez wydawanie im

nakazów lub poleceń.

20

Struktura administracji – podstawowe

pojęcia



Kontrola

polega więc na obserwowaniu

bieżącej działalności jednostki, jej

porównaniu z pewnym „stanem idealnym”,

wynikającym z przepisów prawa i na

tej podstawie formułowania zaleceń co do

dalszego działania podmiotu

kontrolowanego.

Przykłady kontroli:



kontrola dokonywana przez Najwyższą Izbę
Kontroli,



tzw. kontrola wewnętrzna, prowadzona
przez wyspecjalizowane komórki
funkcjonujące w
strukturach aparatu pomocniczego danego
organu administracji publicznej.

21

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Kolejnym instrumentem określającym

możliwe oddziaływanie podmiotów

administracji na inne podmioty

administracji jest

koordynacja.



Pod pojęciem

koordynacji

należy rozumieć

zbiór uprawnień wykonywany przez organ

w stosunku do organów lub

też instytucji,

które nie są mu bezpośrednio

organizacyjnie lub też służbowo

podporządkowane.

Są to jednostki bądź podległe innym

organom, bądź też działające

samodzielnie.

22

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Organ koordynujący

zdobywa na podstawie

przewidzianych rozwiązań o charakterze

ustawowym,

możliwość oddziaływania na

instytucje koordynowane

przy użyciu

różnego rodzaju środków prawnych w celu

zharmonizowania działalności tychże

jednostek.



Działalność podmiotu koordynującego

opiera się najczęściej na osiągnięciu

pewnego celu (np.

podniesienie efektywności działania

lub współdziałania).

23

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Koordynacyjny sposób oddziaływania

jednego organu na drugi najczęściej

występuje

w układzie o charakterze

zdecentralizowanym.

Może jednak występować w układzie

hierarchicznego podporządkowania. Istotną

cechą koordynacji jest to, iż

podmiot koordynujący działalność innych

podmiotów

nie ponosi odpowiedzialności

za działalność podmiotów

koordynowanych.

Wpływ podmiotu

koordynującego na podmiot koordynowany

jest wyłącznie pośredni.

24

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia

Przykład:
Funkcje

koordynacyjne

wobec organów

administracji niezespolonej na terenie
województwa wypełnia m.in.

wojewoda jako zwierzchnik administracji
rządowej w województwie.

25

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Współdziałanie

jest sposobem opisania

relacji organów administracji publicznej

związaną z tworzoną przepisami prawa

koniecznością współpracy

pomiędzy nimi

w trakcie wykonywania

zadań wyznaczonych przepisami

ustrojowymi,

w tym również w trakcie wydawania

decyzji administracyjnych.

26

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia

Przykład:



art. 94 ust.2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003
o udzieleniu cudzoziemcom
ochrony na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej – wydanie decyzji przez Szefa
Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w sprawie
udzielenia lub pozbawienia azylu

wymaga

zgody

ministra właściwego do spraw

zagranicznych.



Instytucja ta, z punktu widzenia
proceduralnego – opisana jest z kolei w art.
106 Kodeksu postępowania
administracyjnego –

pomoc prawna

.

27

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Zwierzchnictwo

to swoista funkcja

administracji związana z wynikającym z

przepisów prawa

swoistym

podporządkowaniem organów administracji

publicznej w ramach tzw. zespolenia

administracji.

Funkcja ta występuje wówczas, gdy jakiś

organ posiadający kompetencje o charakterze

ogólnym sprawuje funkcje kierownicze wobec

organów posiadających kompetencje

szczegółowe.

28

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia

Przykład:
Na zasadach zespolenia skonstruowana jest
znaczna część administracji rządowej w
terenie – tzw. administracja zespolona

(zespolone służby, inspekcje i straże pod
zwierzchnictwem wojewody).

29

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



Kierownictwo

jest najszerszą możliwością

oddziaływania na inny organ administracji

przy pomocy wszystkich dostępnych

środków, jakich przepisy

prawa nie zabraniają stosować.



Mogą to być zarówno środki ściśle opisane

przepisami prawa, jak i środki, które

związane są z

oddziaływaniem w relacjach zachodzących

„wewnątrz administracji”.

Kierownictwo występuje wyłącznie w

układzie scentralizowanym.

30

Struktura administracji –

podstawowe pojęcia



W stosunkach opartych o funkcje

kierownictwa

organ nadrzędny posiada więc

możliwość oddziaływania na organ

podporządkowany

przy użyciu wszystkich,

dopuszczalnych prawem instrumentów, w

tym organ nadrzędny może wydawać

wytyczne, jak i polecenia służbowe (zarówno

w formie pisemnej, jak i

ustnej).

Przykład:
Na zasadach kierownictwa skonstruowany jest
cały system administracji rządowej.

31

Dziękuję za uwagę!!!

32