System instytucjonalny UE

Struktura instytucjonalna UE opiera się na instytucjach WE. Jedynym orga­nem UE wymienionym w traktatach założycielskich jest Rada Europejska. Instytucje WE to: Parlament Europejski, Radę, Komisję, Trybunał Sprawiedliwo­ści, Trybunał Obrachunkowy. TN dodaje do tej listy jeszcze Sąd Pierwszej Instan­cji Osobne.

Oprócz wymienionych instytucji, we Wspólnotach działają organy pomocnicze nazywane również organami dodatkowymi, takie jak Komitet Ekonomiczny i Społeczny oraz Komitet Regionów. System instytucjonalny Wspólnot obejmuje także wiele innych organów, do których należną: Europejski System Banków Centralnych i Europejski Bank Centralny, Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Fundusz Wyrównawczy i Gwarancyjny Rolnictwa i in. jedynie instytucje mogą wydawać wiążące decyzje.

Główne uprawnienia kontrolne posiadają ETS i Rzecznik Praw Obywatelskich, tzw. Ombudsman, którego wybiera PE. PE kontroluje KE i Radę UE. Kontrola ta przejawia się m.in. w obowiązku udzielania odpowiedzi na zapytania parlamentarzystów europejskich.

Zasada równowagi instytucjonalnej nie odpowiada klasycznemu systemowi trój­podziału władzy. ETS odrzucił koncepcję trójpodziału władzy v orzeczeniu w spra­wach połączonych Francja, Włochy i Wielka Brytania przeciwko Komisji.

Zasada równowagi instytucjonalnej oznacza, że żadna z instytucji nie ma pełni władzy prawodawczej lub wykonawczej. Jedynie funkcje sądownicze sprawowane są na zasadzie wyłączno­ści przez organy sądowe, takie jak ETS, Sąd I Instancji i Izby Sądowe. Kompetencje prawodawcze i wykonawcze podzielone są natomiast między Radę UE, KE i PE.

1. Rada Europejska

Rada Europejska była początkowo uważana za szczególną formę Rady UE, obradującą w składzie szefów państw i rządów. Zapoczątkowała ona działalność w grudniu 1974 r., a została zinstytucjonalizowana przez Jednolity Akt Europej­ski (JAE).

Działanie Rady Europejskiej usankcjonował JAE, a następnie TUE.

Podstawy prawne funkcjonowania RE stworzył dopiero JEA, który wprowadził postanowienia dotyczące współpracy europejskiej w dziedzinie polityki zagranicznej. W art. 2 JAE określono zarówno skład RE , jak też częstotliwość jej spotkań.

W skład Rady Europejskiej, zgodnie potwierdzoną przez art. 4 TUE, wchodzą szefowie państw (w praktyce prezydenci Francji i Finlan­dii) oraz rządów państw członkowskich oraz przewodniczący KE. Towarzyszą im ministrowie spraw zagranicznych oraz jeden z członków KE. W obradach uczest­niczą ponadto: sekretarz generalny Rady, sekretarz generalny KE oraz kilku urzęd­ników Sekretariatu Rady, odpowiedzialnych za przygotowanie sprawozdania z obrad, przedstawiciele państw członkowskich akredytowani przy siedzibie Wspólnt przedstawiciele krajowych ministerstw spraw zagranicznych oraz gospodarki i finansów.

Konferencje na szczycie umożliwiały państwom członkowskim wymianę informacji i przeprowadzanie wzajemnych konsultacji.

Przygotowaniem spotkań RE zajmują się organy krajowe tego państwa, Rada UE, CORPER, KE, Sekretariat Rady i Komitet Polityczny. Od roku 2002 jedno spotkanie RE w czasie każdej Prezydencji odbywało w Brukseli. Obecnie, w UE liczącej 25 państw (Deklaracja mówi o UE składają, się co najmniej z 18 członków), wszystkie spotkania RE odbywają się w Brukseli.

Rada Europejska spotyka się, co najmniej dwa razy w roku (na sesjach zwy­czajnych pod koniec każdej Prezydencji, w czerwcu i w grudniu; a w razie po­trzeby na spotkaniach nieformalnych), na posiedzeniu trwającym zwykle dwa dni (w sobotę i niedzielę). Miejsce obrad wyznacza państwo sprawujące Prezydencję w UE. Są one przygotowywane na kilku różnych pozio­mach, od narodowego po wspólnotowy, przy czym w pracach przygotowawczych uczestniczą różne organy. Zazwyczaj dominującą rolę pełnią departamenty polityczne MSZ, koordynujące system konsultacji, ale na równi z nimi w przygotowaniach uczestniczą COREPER, Rada UE, KE, Sekretariat Rady oraz Komitet Polityczny.

Przedmiotem obrad RE są kwestie o zróżnicowanej tematyce, które wykracz poza I filar i obejmują sprawy należące do II i III filara.

Przed rozpoczęciem obrad Rada Europejska wysłuchuje wystąpienia przewod­niczącego PE. Następnie uczestnicy dzielą się na dwie grupy:

• osobno spotykają się szefowie państw i rządów oraz przewodniczący KE ( nieformalne rozmo­wy określane jako „pogawędka przy kominku"),

• osobno ministrowie spraw zagranicznych i członek KE.

Obrady kontynuowane są w czasie posiłków roboczych. Na zakończenie Rada Europejska zbiera się po­nownie na posiedzeniu plenarnym, zazwyczaj w nocy z soboty na niedzielę, które odbywa się według uzgodnionego, formalnego porządku obrad, a na którym w drodze konsensusu przyjmowane są konkluzje Prezydencji. Konkluzje i sprawozdania nie są jedynymi instrumentami przyjmowanymi przez Radę Euro­pejską. Rada Europejska wydaje również różnorakie deklaracje, dotyczące zwłasz­cza aktualnych aspektów polityki międzynarodowej. Projekty deklaracji opracowuje dyrektor polityczny MSZ państwa Prezydencji, a przyjmuje je Komi­tet Polityczny. Wszystkie dokumenty posiedzenia Rady Europejskiej ogłaszane są na konferencji prasowej Prezydencji i przewodniczącego KE, która ma miejsce w niedzielę wczesnym popołudniem. Pomimo olbrzymiego znaczenia politycznego, dokumenty Rady Europejskiej nie są wiążące prawnie.

Podstawowymi zadaniami Rady Europejskiej są:

• nieformalne konsultacje w różnorakich sprawach,

• wymiana poglądów i osiąganie konsensusu bez for­malnego podejmowania decyzji,

• nadawanie impetu politycznego dla konstruowa­nia zjednoczonej Europy,

• poszerzanie zakresu działalności UE poprzez poszerzanie jej na nowe obszary,

• wydawanie ogólnych zaleceń politycznych,

• gwarantowanie spójności działań UE we wszystkich dziedzinach. W praktyce obok tych zadań decyzyjnych Rada Europejska spełnia rolę arbitra w sytuacjach, w których mi­nistrowie wchodzący w skład Rady UE nie mogą dojść do porozumienia.

• upoważnia Radę Europejską do stwierdzenia naruszenia przez państwo człon­kowskie zasad wymienionych w art. 6 (wolność, demokracja, praworządność, poszanowanie praw człowieka i podstawowych swobód), oraz nałożenie sank­cji na to państwo;

• uchylić przez Radę Europejską sprzeciwu poszczególnych państw członkowskich wobec ściślejszej współpracy, opartego na ważnych względach polityki narodowej.

W doktrynie podkreśla się, że Rada Europejska odgrywa niezwykle istotną rolę w procesie integracji europejskiej, a w szczególności pozwala na uzgadnianie decyzji politycznych w sprawach szczególnie wrażliwych.

RE jest najważniejszym organem decyzyjnym UE. Najwyższy czynnik decyzyjny państw członkow­skich, któ­ry wyznacza podstawowe kierunki działalności UE i jej rozwoju. Rola instytucji i organów wspólnotowych często ogranicza się do zatwierdzania i wykonywania politycznych uchwał RE.

Kompetencje RE wynikają z przepisów TUE i TWE. Podstawowy zakres kom­petencji RE wyznacza art. 4 TUE. W świetle tego przepisu RE nadaje UE impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa w tej mierze ogólne kierunki polityczne. RE pełni zatem rolę katalizatora integracji europejskiej. W szczególności do kompetencji RE należy:

• Określanie zasad i ogólnych wytycznych WPZiB, na podstawie których Rada UE realizuje cele WPZiB,

• Decydowanie o wspólnych strategiach wprowadzanych w życie przez UE w dzie­dzinach, w których państwa członkowskie mają ważne wspólne interesy,

• Decydowanie o przyjęciu wspólnej polityki obronnej,

• Podejmowanie, na wniosek członków Rady UE, decyzji w sprawie ustanowie­nia wzmocnionej współpracy,

• Prowadzenie dyskusji nad ogólnymi kierunkami polityk gospodarczych państw członkowskich i Wspólnoty oraz nad stanem zatrudnienia we Wspólnocie i przyjmowanie konkluzji w tych dziedzinach,

• Przyjmowanie rocznych sprawozdań EBC z działalności ESBO i w spraw polityki pieniężnej za rok ubiegły i rok bieżący,

• Rozstrzyganie kwestii spornych, co do których ministrom państw członkowskich wchodzącym w skład Rady UE nie udało się dojść do porozumieniu.

• Podejmowanie politycznych decyzji w sprawie rozszerzenia UE,

• Inicjowanie zwołania konferencji międzyrządowych, mających na celu rewizję traktatów.

2. Parlament Europejski

W pierwotnym brzmieniu TWE, organ złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych państw członkowskich, nosił nazwę Zgromadzenia Parlamentarnego i był instytucją wspólną dla wszystkich trzech WE. Na podsta­wie uchwał z 19 marca 1958 r. i 30 marca 1962 r. zmienił nazwę na PE.

Wprowadzenie w 1979 r. bezpośrednich wyborów wzmocniło pozycję PE jako jedynego organu posiadają­cego legitymację demokratyczną, co usprawiedliwiało stopniowe uzyskanie przezeń coraz większych kompetencji.

Obecnie działalność PE regulują przepisy art. 189-201 TWE oraz regulamin, którego zasadniczy kształt pochodzi z 1993 r., ale został kilkakrotnie zmodyfi­kowany. Kwestie nieuregulowane prawem wspólnotowym (ordynacja wybor­cza, włączając warunki kandydowania, organizację wyborów- pozostają w gestii prawa krajowego.

2.1. Skład PE

Liczba deputowanych ulegała zmianom w miarę kolejnych poszerzeń WE oraz w związku ze zjednoczeniem Niemiec, i wynosi obecnie 785. Kadencja deputowanych wynosi pięć lat i nie może zostać skrócona. Depu­towanym na terytorium ich państw ojczystych przysługuje immunitet, którego zakres odpowiada immunitetowi członków parlamentów krajowych, a który czasowo nie jest ograniczony do okresu sesji, lecz ma charakter trwały. Mandat do PE jest niepołączalny z funkcjami rządowymi oraz z członkostwem w insty­tucjach europejskich. Możliwe jest natomiast łączenie funkcji deputowa­nego europejskiego z mandatem do parlamentu krajowego, chyba że zabrania tego prawo krajowe. Jego członkowie nie grupują się według obywatelstwa, lecz według przynależności do frakcji politycznych. Podkre­śla to tzw. europejski charakter mandatu. Każdy deputowany reprezentuje całość społeczeństwa unijnego. Partie polityczne na poziomie europejskim spełniają istotną rolę w procesie rozwoju UE. Do powstania grupy potrzeba w zasadzie 12 depu­towanych z trzech państw członkowskich, 18 w przypadku pochodzenia z dwóch państw członkowskich i 23 z jednego państwa. Frakcje parlamentar­ne powstają przez złożenie odpowiedniego oświadczenia przez członków PE. Odgrywają one istotną rolę przy przyjmowaniu opinii dotyczących aktów praw­nych, przy udzielaniu gło­su poszczególnym mówcom, powoływaniu komisji parlamentarnych itp.

Liczba deputowanych do PE z poszczególnych państw członkowskich kształ­tuje się aktualnie następująco (kadencja 1999 — 2004):

• Niemcy — 99;

• Francja, Wielka Brytania, Włochy — po 87;

• Hiszpania — 64;

• Holandia — 31;

• Belgia, Grecja, Portugalia — po 25;

• Szwecja — 22;

• Austria — 21;

• Dania, Finlandia — po 16;

• Irlandia — 15;

• Luksemburg — 6.

Dane dotyczące liczebności PE w poszczególnych latach:

• 1962 - 162 posłów

• 1979 - 410 posłów

• 1981 - 434 posłów

• 1986 - 518 posłów

• 1994 - 567 posłów

• 1999 - 626 posłów

• 2004 - 732 posłów

• 2007 - 785 posłów

• 2009 - 736 posłów (751 po wejściu Traktatu Lizbońskiego)

W obecnej kadencji (2004-2009) w skład PE wchodzi 732 parlamentarzystów (pierwotnie, na mocy TEWWiS, było ich 78).

Liczba ta ustalana za każdym razem z chwilą wejścia do UE nowych państw bądź na skutek innych zdarzeń, które mają znaczący wpływ na potencjał ludnościowy UE. Reprezentacja narodowa poszczególnych państw członkowskich nie jest wprost proporcjonalna do wielkości populacji tych państw.

Postanowienia nicejskie dotyczące składu PE w UE liczącej 27 państw zostało zapisane w Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE.

W okresie przejściowym biegnącym od dnia przystąpienia nowych państw d< początku kadencji obecnego PE polska reprezentacja w PE liczyła 54 osoby. Zgodnie z art. 190 ust. 2 TWE z mocą od początku okresu 2004-2009 liczba przedstawicieli wybieranych do PE w każdym państwie członkowskim przedstawia się następująco:

• Niemcy- 99

• Francja, Zjednoczone Królestwo, Włochy- po 78

• Hiszpania, Polska- po 54

• Niderlandy- 27

• Belgia, Grecja, Portugalia, Republika Czeska, Węgry- po 24 (w rzeczywistości Belgia ma 22 deputowanych)

• Szwecja- 19

• Austria- 18

• Dania, Finlandia, Słowacja- po 14

• Irlandia, Litwa- 13

• Łotwa- 9

• Słowenia- 7

• Cypr, Estonia, Luksemburg- po 6

• Malta- 5.

Kadencja parlamentarzystów trwa 5 lat. W tym czasie nie mogą oni pozosta­wać w czynnej służbie urzędniczej w innych instytucjach wspólnotowych. Nie mogą być też członkami rządów krajowych.

Członkowie PE korzystają z licznych przywilejów i immunitetów na podstawie postanowień Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europej­skich oraz Regulaminu PE. Podstawowym przywilejem parlamentarzystów jest swoboda przemieszczania się z ich własnego okręgu wyborczego do miejsca obrad. Parlamentarzystów nie można, pociągnąć do odpowiedzialności cywilnej lub karnej za ich działania w za­kresie funkcji pełnionych w PE, zwłaszcza w związku z treścią ich wystąpień bądź sposobem, w jaki głosują. Poza granicami ich kraju ojczystego, na terenie pozo­stałych państw członkowskich, parlamentarzyści europejscy nie podlegają zatrzy­maniu i odpowiedzialności cywilnej lub karnej w trakcie trwania sesji parlamen­tarnej. Parlamentarzyści europejscy korzystają ze wszystkich innych przywilejów i immunitetów, jakie przysługują członkom parlamentu w ich kraju ojczystym.

Wynagrodzenie członków PE jest zróżnicowane i zależy od wysokości wyna­grodzenia parlamentarzystów w ich państwie ojczystym. Parlamentarzystom eu­ropejskim przysługują diety, które nie są opodatkowane podatkiem krajowym, ryczałty na utrzymanie własnych biur poselskich oraz zwrot kosztów podróży do miejsca obrad czy posiedzeń komisji.

Parlamentarzyści reprezentują interesy swoich wyborców. Nie są związani żad­nymi wskazówkami czy wytycznymi ze strony rządów państw członkowskich. W PE zasiadają według klucza partyjnego. Każdy parlamentarzysta może należeć tylko do jednej grupy politycznej bądź pozostać niezależny. Do utworzenia grupy politycznej potrzeba minimum 19 osób. Utworzenie grupy należy zgłosić przewodniczącemu PE.

Partie polityczne na poziomie europejskim są ważnym czynnikiem integracji w ramach UE. Przyczyniała się do kształtowania świadomości europejskiej i wyrażania woli politycznej obywateli UE.

2.3. Struktura wewnętrzna PE

Parlament wybiera ze swojego grona przewodniczącego i prezydium (14 wi­ceprzewodniczących oraz 5 kwestorów głosem doradczym), na okres 2 i 1/2 roku. Przewodniczący spełnia w zasadzie funkcje reprezentacyjne, kieruje pracami PE i ogłasza jego decyzje, ale nie wyklucza to posiadania przezeń znaczących wpływów. W skład PE wchodzą także przewodniczący frakcji parlamentarnych z głosem doradczym. Wspólnie z Przewodniczącym PE tworzą oni Konferencję Przewodniczących, która jest organem właściwym dla tworzenia i funkcjonowa­nia wewnętrznych organów PE, a także dla jego stosunków z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi Prezydium decyduje o sprawach finanso­wych i organizacyjnych PE oraz deputowanych, o kompetencjach i składzie komisji, a także w sprawach stosunków między PE i innymi instytucjami WE.

Wszystkie decyzje PE są przygotowywane przez komisje. Działa ich obecnie …………………; przedmiotem ich działalności są odpowiednie dziedziny traktatów założyciel­skich. Do najważniejszych należą komisje:

• polityczna (właściwa dla spraw struk­tury instytucjonalnej Unii oraz stosunków z innymi organami),

• do spraw stosunków zewnętrznych (wspólnej polityki handlowej),

• do spraw rolnictwa,

• spo­łeczna,

• do spraw rynku wewnętrznego,

• gospodarczo-finansowa,

• do spraw admi­nistracji i budżetu,

• prawna oraz do spraw petycji Komisje powoływane są z uwzględnieniem proporcjonalnej reprezentacji poszczególnych frakcji parla­mentarnych.

Posiedzenia komisji są w zasadzie zamknięte, ale może w nich uczestniczyć każdy deputowany oraz zaproszeni goście.

Działania PE wspiera technicznie i logistycznie Sekretariat, na którego czele stoi Sekretarz Generalny.

Początkowo PE nie miał stałej siedziby; uważano za takową zazwyczaj Luksem­burg jako siedzibę Generalnego Sekretariatu Parlamentu. Sesje plenarne obrado­wały jednak w Strasburgu. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Edynburgu w 1992 r. zdecydowano ostatecznie, że siedzibą Parlamentu będzie Strasburg.

Protokół do TA definitywnie rozstrzygnął te kwestie na rzecz utrwalenia dotychczasowych rozwiązań prowizorycznych (pozwoliło to m.in. na oddanie w 1999 r. nowo­czesnego gmachu PE w Strasburgu). Tym samym sekretariat PE usytuowany jest nadal w Luksemburgu, a komisje obradują w Brukseli

PE obraduje w systemie sesyjnym. Sesje zwyczajne odbywają się więc w Stras­burgu, poczynając od marca, raz w miesiącu, przez okres od poniedziałku do piątku. PE może zbierać się na se­sje nadzwyczajne na żądanie większości deputowanych, KE lub Rady. Do tego dochodzą liczne posiedzenia komisji i frakcji parlamentarnych. Posiedzenia ple­narne są otwarte dla publiczności. Podejmowanie decyzji następuje zazwyczaj bezwzględną większością głosów, przy kworum wynoszącym jedną trzecią deputo­wanych.

2.4. Funkcje PE

Wśród funkcji PE wymienia się:

2.4.1. Funkcje prawodawcze

W zasadzie kompetencje PE mają charakter opiniodawczy i konsultacyjny; opinia PE jest jednak na tyle istotna dla procesu legislacyjnego, że jej pominięcie może stanowić podstawę unieważnienia aktu normatywnego przez ETS.

„Rada działając na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem [..]". Rada nie jest związana stanowiskiem PE.

Uprawnienia PE są natomiast dużo dalej idące w sprawach, dla których TWE przewiduje procedury współdecydowania i współpracy; w praktyce PE uzyskał w tych kwestiach prawo weta. Procedury te są jednak stosowane stosunkowo rzadko. Szczególny charakter i znaczenie mają kompetencje PE w procedurze uchwalania budżetu (w praktyce rozstrzyga on o wydatkach nieobowiązkowych, a przewodniczący PE ogłasza formalnie przyjęcie budżetu) oraz przy zawieraniu niektórych umów międzynarodowych (m.in. dla zawarcia umów akcesyjnych i stowarzyszeniowych jest wymagana jego zgoda).

PE posiada także prawo zwracania się do KE, aby wystąpiła z propozycjami działań lub środków koniecznych dla realizacji celów określonych w TWE. Uchwała PE w takiej sprawie powinna być podejmowana większością głosów. Uprawnienie to można określić jako inicjowanie inicjatywy ustawodawczej.

Bardzo ważnym problemem z punktu widzenia uczestniczenia PE w proce­sach legislacyjnych jest nieuwzględnianie sta­nowiska PE przez Radę oraz przeniesienie decyzji w wielu sprawach spornych z instytucji wspólnotowych na organ pozawspólnotowy, jakim jest Rada Europejska (jej działanie jest całkowicie wyłączone spod oddziaływania PE).

2.4.2. Funkcje opiniodawcze i doradcze

W gruncie rzeczy polityką „małych kroków" i faktów dokonanych PE rozszerzył swoje kom­petencje doradcze na politykę zagraniczną, sprawy budżetowe, badania naukowe, edukację i ochronę zdrowia. Niezależnie od funkcji przewidzianych w traktatach założycielskich, PE od dawna uczestniczył w wydawaniu opinii i zaleceń w róż­nych sprawach wykraczających poza jego kompetencje.

2.4.3. Funkcje kontrolne

Najważ­niejsze znaczenie ma sprawowanie kontroli politycznej nad KE.

KE jest zobowiązana do przedstawiania corocznych sprawozdań, zarówno ogólnego, jak i poświęconego stosowaniu prawa wspólnotowego oraz innych, dotyczących działań poszczególnych organów, które są rozpatrywane przez PE na publicznym posiedzeniu. Sprawozdanie KE jest zazwyczaj bardzo obszerne, KE przedstawia również swój punkt widzenia na kwestię dalszego rozwoju WE. Na wniosek którejkolwiek z frakcji lub dowolnych pięciu deputowanych możliwe jest odbycie dyskusji w PE na temat odpowiedzi KE na dane pytanie.

Zdecydowanie słabiej rozwinięte są uprawnienia kontrolne PE wobec Rady. W praktyce możliwe jest zadawanie przez deputowanych członkom Rady pytań (rozciągnięte również na II i III filar). PE ma prawo otrzymać sprawozda­nie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej, a raz w roku — raportu Rady Eu­ropejskiej w sprawie postępu w integracji.

Parlament ma też prawo rozpatrywania petycji indywidualnych, wnoszo­nych przez obywateli europejskich w sprawach ich bezpośrednio dotyczących.

Szczególną rolę przy wykonywaniu funkcji kontrolnej przez PE spełniają:

• wprowadzona przez Traktat Mastricht kompetencja powoływania nadzwyczajnej komisji śledczej, której zadaniem jest badanie nadużyć oraz naruszeń prawa wspólnotowego,

• a także kompetencje:

• do mianowania Rzecz­nika Praw Obywatelskich (Ombudsmana) jest powoływany na okres kadencji PE z prawem reelekcji. Ma on prawo prowadzenia postępowania wyjaśniającego kierowanej do niego skargi.

• do przyjmowania skarg na funkcjonowanie instytucji wspólnotowych.

2.4.4. Funkcje związane z powoływaniem i funkcjonowaniem innych organów UE

PE zatwierdza skład KE i jej przewodniczącego. Ma również prawo odwołania KE poprzez uchwalenie większością dwóch trzecich głosów przy kworum jednej drugiej deputowanych wotum nieufności. Pomiędzy zgłoszeniem wniosku i głosowaniem muszą upłynąć trzy dni.

PE uczestniczy także w procedurze powoływania członków Dyrektorium EBC oraz TO.

Posiada też uprawnienia w postępowaniach przed ETS.

2.4.5. Inne funkcje PE

PE utrzymuje bliskie stosunki z parlamentami państw członkowskich i państw trzecich. Deleguje także swoich przedstawicieli do wspólnych organów o charak­terze przedstawicielskim, utworzonych na podstawie umów międzynarodowych zawartych przez WE. Szczegól­ne znaczenie ma współpraca z parlamentami narodowymi. Wiodącą rolę odgrywa w nich Konferencja organów parlamentów narodowych wyspecjalizowanych w sprawach europejskich (CO-SAC).

Wybory do PE.

PE jest jedyną instytucją wspólnotową, która posiada pełną legitymację demokratyczną do sprawowania swych funkcji. Członkowie PE są wy­bierani w wyborach powszechnych i bezpośrednich.

Parlamentarzyści są wybierani spośród obywateli państw członkowskich według różnych procedur ustanowionych przepisami prawa wyborczego każdego z państw członkowskich. Prawo wyborcze przysługuje obywatelom UE, którzy mogą głosom i kandydować w wyborach w miejscu swojego zamieszkania, a nie tylko w państwie pochodzenia.

Wybory do PE przeprowadzane są równocześnie na terenie całej UE, ale nie tego samego dnia. Liczenie głosów i ogłaszanie wyników następuje jednocześnie we wszystkich krajach, po zakończeniu głosowania, tak aby wyborcy nie sugerowali się wynikami wyborów z innych krajów członkowskich.

3. Rada UE

3.1. Skład Rady

Organ ten został utworzony jako Rada Ministrów; obecną nazwę przyjął na mocy własnej uchwały w 1993 r.

Rada UE jest organem specyficznym. Obraduje i podejmuje decyzje w różnym składzie:

• albo jako Rada do spraw Ogólnych, złożona z ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich,

• albo też jako Rada wyspecjalizo­wana, złożona z odpowiednich ministrów resortowych.

Co miesiąc odbywają się posiedzenia Rady do spraw ogólnych, która odpowiada za kwestie unijnej polityki zagranicznej, ale również za pewne zagad­nienia o charakterze specjalistycznym, ale poważnej wagi politycznej. Rada zajmuje się problematyką finansową, a także ma za zadanie realiza­cję decyzji Rady Europejskiej. Skład Rady pozwala zresztą na odbywanie posiedzeń w różnych gremiach w tym samym czasie. W sumie Rada odbywa około 80 posiedzeń rocznie.

Państwo musi być reprezentowane przez polityka, a nie przez urzędnika państwowego. W razie nieobecności ministra danego państwa może on upoważnić do oddania głosu jedynie ministra innego państwa członkowskiego, a nie niższego rangą przedstawiciela delegowanego w jego zastępstwie.

Niekiedy ministrowie zlecają reprezentowanie ich przez stałych przedstawicieli lub ich zastępców akredytowa­nych w Brukseli

Na posiedzenia Rady zapraszani są przedstawiciele KE, odpowiadający resor­towo profilowi danej Rady. W posiedzeniach Rady biorą ponadto udział urzędnicy różnych resortów, za­leżnie od porządku obrad Rady.

Ze względu na skład Rady UE i rodzaje rozpatrywanych przez nią spraw wy­różnia się Radę Ogólną i Spraw Zagranicznych oraz następujące rady techniczne:

• Finansów i Gospodarki (Ecofin),

• Spraw Wewnętrznych i Sprawiedliwości

• Zatrudnienia, Polityki Socjalnej, Zdrowia i Konsumentów

• Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu i Badań)

• Transportu, Telekomunikacji i Energii

• Rolnictwa i Rybołówstwa

• Środowiska

• Edukacji, Młodzieży i Kultury.

Rady techniczne odpowiedzialne są za poszczególne dziedziny działalności Wspól­not. Największe znaczenie ma wśród nich Ecofin. Przedmiotem jej obrad są kwestie związane z har­monizacją podatków i koordynacja polityki gospodarczej państw członkowskich.

Radę UE wspomaga Sekretariat Generalny, który sprawuje funkcje administra­cyjne. Sekretariat Generalny kierowany jest przez Sekretarza Generalnego. Zarów­no Sekretarz Generalny jak i jego zastępca mianowani są przez Radę UE dzia­łającą większością kwalifikowaną. Sekretarz Generalny pełni jednocześnie funkcję Wysokiego Przedstawiciela do Spraw WPZiB. Obecnie Se­kretarzem Generalnym Rady UE jest Hiszpan, Javier Solana.

3.2. COREPER

Członkowie Rady UE nie mogą na stałe przebywać w Brukseli ze względu na konieczność sprawowania swych funkcji ministerialnych w rządach członkowskich. Ich częsta nieobecność znacznie utrudnia zapewnienie ciągłości Rady UE, dlatego też w 1958 roku utworzono Komitet Stałych Przedstawicieli Państw Członkowskich, potocznie nazywany COREPER.

Działania Rady wspierane są przez Komitet Stałych Przedstawicieli (CORE­PER). Komitet składa się z dwóch „grup":

• w skład pierwszej wchodzą ambasa­dorowie państw członkowskich (tzw. COREPER II, właściwy dla spraw politycznych, zawsze odpowiedzialny za przygotowanie obrad Rad ogólnej i fi­nansowej),

• druga- ich zastępcy (tzw. COREPER I, odpowiedzialny za sprawy legislacyjno-techniczne).

COREPER jest jedynym ciałem zdolnym do kontrolowania całości ustawodawstwa wspólnotowego w poziomie. Członkowie COREPER są związani instrukcjami rządów państw członkowskich. COREPER II zajmuje się sprawami ogólnymi, natomiast CORE­PER I głównie sprawami technicznymi. Nie może on podejmować samodzielnych decyzji. Wyjątek- COREPER podejmować decyzje proceduralne w przypadkach przewidzianych w Regulaminie Rady UE.

Działania Rady są wspierane przez Sekretarza Generalnego i Sekretariat. Se­kretarz wykonuje funkcje Wysokiego Przedstawicielstwa do spraw WPZB. Sekre­tariat natomiast, oprócz wspierania Wysokiego Przedstawicielstwa, obejmuje służby prawne oraz 8 dyrekcji generalnych, koordynujących zadania Rady w za­kresie poszczególnych polityk wspólnotowych. Sekretariat odpowiada wreszcie za realizację umów stowarzyszeniowych i za inne działania.

Podstawowym zadaniem COREPER jest przygotowanie prac Rady UE i wyko­nywanie przydzielonych przez nią zadań. W praktyce COREPER nie zajmuje się wszystkimi sprawami będącymi przedmiotem obrad Rady UE.

COREPER pełni rolę głównego organu pomocniczego Rady UE. Działa on na zasadzie filtra propozycji przedkładanych Radzie UE. Filtr taki jest niezbędny ze względu na tryb pracy Rady UE, która obradując w różnych składach, mogłaby, bez pomocy ze strony COREPER, utracić jednolity kierunek prowadzonej przez siebie polityki.

COREPER prowadzi negocjacje z KE. Efektem prac COREPER są propozycje decyzji przedkła­dane Radzie UE. W zależności od uzgodnień poczynionych w ramach COREPER sprawy ujęte w porządku obrad Rady UE wpisywane są na listę A lub listę B. Na liście A znajdują się te punkty obrad, które zostały zaakceptowane przez COREPER i mogą być przyjęte przez Radę UE bez przeprowadzania dyskusji. Na liście B znajdują się sprawy sporne, co do których COREPER nie wypracował wspólnego stanowiska. Te sprawy stają się przedmiotem dyskusji podczas obrad Rady UE. W praktyce zdecydowana większość spraw trafia na listę A, ponieważ ambicją COREPER jest przedkładanie juk największej liczby uzgodnionych stanowisk.

3.3. Funkcje Rady UE

• sprawowanie ogólnego kierownictwa polityczne­go. Obejmuje ona min. obowiązek podejmo­wania decyzji w sprawach realizacji celów traktatów oraz koordynację polityk gospodarczych państw członkowskich, zwłaszcza w zakresie gospodarki rynkowej, konkurencji oraz wymogów unii gospo­darczej i walutowej.

• posiada wyłączną kompetencję prawodawczą. Akty Rady są, co do zasady wiążące zgodnie z literą traktatów założycielskich i podlegają kontroli z punktu widzenia ich legalności Oprócz tego Rada wydaje różnego rodzaju akty nienazwane. Akty Rady mają specyficzny charakter, nie są umowami międzynarodowymi. Rada ma rów­nież kompetencję do zawierania umów międzynarodowych w imieniu WE oraz kompetencje decyzyjne w II i III filarze UE. Działalność prawotwór­cza Rady jest jednak uzależniona od inicjatywy ustawodawczej KE.

Rada nie tylko stanowi prawo, ale może wpływać na jego stosowanie. Czyni to poprzez tzw. komitologię, tj. nałożony na KE obowiązek konsultowania poszczególnych działań delegowanych na KE przez Radę UE z komitetami powołanymi przez Radę. Rozróżnia się trzy rodzaje procedur związanych z funkcjonowaniem komitetów:

• doradcze (któ­re mogą doprowadzić do odroczenia decyzji KE),

• zarządzające (które mogą uchy­lić decyzje komisji) i

• regulacyjne.

Komitologia została zakwestionowana przez PE przed ETS jako wkraczająca w dziedzinę zastrzeżoną dla wyłącznej kompetencji KE, a w szcze­gólności jako naruszenie równowagi kompetencyjnej pomiędzy KE i Radą UE. Spór w tej kwestii zakończył się zawarciem kompromisowego, trójstronnego porozumienia między Radą, KE i PE z 20 grudnia 1994 r. PE uzyskał dostęp do informacji o zamiarze utworzenia przez Radę komitetu oraz o aktach doń skie­rowanych.

• odgrywa istotną rolę w procedurze budżetowej. Przedstawia opra­cowany przez KE projekt PE. Jeśli ten nie zgłosi uwag w ciągu 45 dni, budżet uznaje się za przyjęty. W przypadku sprzeciwu dochodzi do dość skomplikowanego postępowania rozjemczego, w którym decydujący głos przypada znowu Radzie.

Posiedzenia Rady odbywają się zawsze według ustalonego schematu. Porządek dnia obejmuje dwie kategorie spraw:

• tzw. sprawy A, przygotowane przez COREPER i przyjmowane bez dyskusji, o

• sprawy B, wymagające podjęcia de­cyzji politycznej.

Obrady Rady do szczytu w Edynburgu w 1992 r. były tajne; później zdecydo­wano, że możliwe jest przeprowadzenie transmisji telewizyjnej, jeśli przedmiotem obrad jest sprawa wielkich inicjatyw o znaczeniu wspólnotowym albo ważne projekty ustawodawcze.

Kompetencje.

• kompetencje prawodawcze, do których należą:

• wydawanie aktów prawnych wymienionych w art. 249 TWE oraz różnego ro­dzaju aktów nienazwanych. Rada UE jako najważniejszy organ decyzyjny Wspólnot wydaje rozporządzenia i dyrektywy, podejmuje decyzje, wydaje zalecenia i opinie. Przepis ten daje Radzie UE generalne kompetencje do stanowienia prawa w sprawach, które nie zostały wymienione w traktacie, gdy jest to niezbędne do osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty;

• wzywanie KE do podjęcia określonych działań oraz do wykonania prawa ini­cjatywy prawodawczej. Rada UE może żądać przeprowadzenia analiz niezbędnych do realizacji wspólnych celów i przedsta­wienia jej odpowiednich propozycji. W większości przypadków Rada UE sta­nowi akty prawne po uprzednim przedstawieniu propozycji przez KE. Rada UE nie może wydać aktu prawnego, jeżeli KE nie skorzysta z przysługującego jej prawa inicjatywy prawodawczej;

• delegacja uprawnień na rzecz KE. Rada UE, delegując uprawnienia, nie od­daje KE pełni władzy w zakresie powierzonych zadań. KE jest zobowiązana bowiem wykonywać swe uprawnienia wynikające z delegacji przy współpra­cy z komitetami, powołanymi przez Radę UE;

• zmiana postanowień traktatów założycielskich. Przedstawiciele rządów państw członkowskich zgromadzeni w Radzie uzgadniają proponowane zmiany w trak­tatach na specjalnie zwołanej w tym celu konferencji;

• podejmowanie decyzji w sprawie ustanowienia wzmocnionej współpracy.

• kompetencje w zakresie ustalania i realizacji polityki wspólnotowej, do których należą:

• sprawowanie ogólnego kierownictwa politycznego we Wspólnotach. W ramach tej grupy kompetencji Rada UE koordynuje politykę gospodarczą państw członkowskich w sprawach dotyczących konkurencji UGiP itd.

• uchwalanie budżetu.

• zawieranie umów z państwami trzecimi i organizacjom międzynarodowymi. Negocjacje z państwami trzecimi w imieniu Wspólnot prowadzi KE, ale do rozpoczęcia negocjacji potrzebna jest zgoda Rady UE. Rada UE zawiera umowy, działając większością kwalifikowaną, na wniosek KE.

• kompetencje kreacyjne, które przejawiają się głównie w:

• przyjmowaniu, sporządzonych zgodnie z propozycjami państw członkowskich, list członków Komitetu Ekonomicznego i Społecznego, Komitetu Regionów i Trybmalu Obrachunkowego (247 ust. 3 TWE);

• zmianie liczby członków KE;

• kompetencje kontrolne, które polegają na:

• wnoszeniu skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego;

• wnoszeniu skargi na bezczynność innych instytucji wspólnotowych;

• stwierdzaniu wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo człon­kowskie zasad, na jakich ustanowiona jest UE oraz stwier­dzaniu poważnego i stałego naruszania przez państwo członkowskie tych zasad. Rada UE, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zawiesić prawo państwa członkowskiego do głosowania oraz inne prawa tego państwa wynikające z członkostwa w UE.

Prezydencja.

Prezydencję sprawuje kolejno przez okres 6 miesięcy każde państwo członkowskie reprezentowane w Radzie, według porząd­ku ustalonego przez Radę działającą jednomyślnie. Obecnie Radzie przewodniczy ……………….., która objęła Przewodnictwo po ……………

Ciągłość prac Rady UE, przy stosunkowo krótkich kadencjach Przewodnictwa, zapewnione jest dzięki tzw. Trójce. W skład Trójki, oprócz państwa obecnie prze­wodniczącego Radzie UE, wchodzą: państwo, które poprzednio pełniło tę funkcję oraz państwo, które w następnym okresie będzie przewodniczyć Radzie UE.

Państwo sprawujące Przewodnictwo w Radzie UE ma za zadanie zapewnić przede wszystkim jej sprawne funkcjonowanie. Ważą się z tym w szczególności następujące funkcje:

• przewodniczenie spotkaniom Rady UE;

• zwoływanie spotkań Rady UE ;

• ustanawianie wstępnego porządku obrad, który trafia do pozostałych członków Rady UE z wyprzedzeniem przynajmniej dwutygodniowym'

• przedkładanie propozycji stanowiska Rady UE do projektów aktów zgłoszonych przez KE. Państwo przewodniczące Radzie UE powinno być w swoich propozycjach jak najbardziej obiektywne i nie może kierować się wyłącznie własnymi interesami. Państwo to występuje często w roli mediatora, którego zadaniem jest doprowadzenie do wypracowania wspólnego stanowiska przez wszystkie państwa członkowskie;

• kierowanie organami pomocniczymi Rady UE.

Państwo przewodniczące Radzie UE przewodniczy jednocześnie RE. Państwo to wyznacza własnego przewodniczącego, którym w Radzie UE jest minister spraw zagranicznych, natomiast w RE szef państwa lub rządu. Do zadań przewodniczącego Rady UE należy:

• zwoływanie i prowadzenie posiedzeń Rady UE. Przewodniczący zwołuje po siedzenia z własnej inicjatywy, na wniosek jednego z członków Rady UE lub KE;

• zwoływanie konferencji międzyrządowej w celu uzgodnienia zmian traktatów;

• podpisywanie aktów uchwalonych przez Radę UE;

• notyfikacja dyrektyw, decyzji i zaleceń Rady UE adresatom;

• reprezentowanie Rady UE na zewnątrz.

system głosowania.

System glosowania w Radzie UE przedstawia się następująco:

• większość członków. Ten system głosowania jest stosowany w przypadkach, gdy traktat przyznaje Radzie UE kompetencje decyzyjne, nie wskazując przy tym wymaganej większości głosów.

• większość kwalifikowana. Głosowanie większością kwalifikowaną wiąże się z przyznaniem każdemu państwu odpowiedniej liczby głosów ważonych. Rozkład głosów w Radzie UE jest nierów­ny i stanowi pewien wyjątek od zasady równości państw członkowskich,

W okresie przejściowym uchwały Rady UE podejmowane większością kwalifikowaną na wniosek KE wymagały do ich przyjęcia co najmniej 88 głosów „za” z ogólnej liczby 124 głosów (Polska miała 8 głosów). W przypadku gdy podejmowała decyzje bez udziału KE, większość kwalifikowana wynosiła 88, jeżeli za przyjęciem uchwały opowiedziało się co najmniej ²/3 państw członkowskich.

Uchwały Rady UE podejmowane na wniosek KE wymagają do ich przyjęcia co najmniej 232 głosów „za" z ogólnej liczby 321 głosów, oddanych przez większość państw członkowskich. W przypadku gdy Rada UE podejmuje decyzje bez udzia­łu KE, większość kwalifikowana wynosi 232 głosy, jeżeli za przyjęciem uchwały opowie się co najmniej ²/3 państw członkowskich. Tak ustalony próg większościowy nie dopuszcza do sytuacji, w której 6 największych państw (Francja, Niemcy, Wielka Brytania, Włochy, Hisz­pania i Polska) mogłoby przegłosować mniejsze państwa. Jeżeli decyzja ma zostać przyjęta przez Radę większością kwa­lifikowaną, członek Rady UE może żądać sprawdzenia, czy państwa członkowskie stanowiące większość kwalifikowaną reprezentują co najmniej 62% ogółu ludności UE. Je­śli okaże się, że warunek dotyczący reprezentacji minimum 62% ludności UE nie został spełniony, decyzja nie zostaje przyjęta.

Podjęcie przez Radę UE decyzji kwalifikowaną większością głosów zależy więc od spełnienia 3 podstawowych warunków:

• uzyskania wymaganej większości głosów ważonych,

• zgody ponad 50% państw

• reprezentacji co najmniej 62% ogółu ludności UE.

W UE liczącej 27 państw uchwały Rady UE, podejmowane na wniosek KE, przyjmowane będą co najmniej 255 głosami „za", oddanymi przez większość członków Rady UE. W przypadku decyzji podejmowanych bez udziału KE, wymagane będzie uzyskanie co najmniej 255 głosów „za" co najmniej ²/3 członków. Dodatkowo, każdy członek Rady UE będzie mógł żądać sprawdzenia, czy państwa członkowskie stanowiące większość kwalifikowaną reprezentują co najmniej 62% ogółu ludności UE. Jeżeli okaże się, że warunek ten nie jest spełniony, decyzja nie zostanie podjęta.

System głosowania większością kwalifikowaną, zapisany w traktacie, został zmodyfikowany w tzw. kompromisie luksemburskim i kompromisie z Ioanniny. Zgodnie z założeniami kompromisu luksemburskiego z 1966 roku, państwa członkowskie po­winny dążyć do jednomyślnego podjęcia decyzji, co do których obowiązuje zasada większości kwalifikowanej, jeżeli jedno z państw zamierza przeciwstawić się przyję­ciu określonego aktu prawnego ze względu na „ważne powody polityki krajowej". W drodze kompromisu z Ioanniny z 1994 roku uzgodniono, że jeżeli państwa, które łącznie posiadały 23 do 25 głosów, zamierzały sprzeciwić się decyzji Rady UE, Rada miała podejmować wszelkie kroki, aby w „rozsądnym terminie" znaleźć zadowalające rozwiązanie, możliwe do przyjęcia co najmniej 65 głosami.

Znaczna część uchwał Rady UE zapada większością kwalifikowaną. TN zwięk­szył dodatkowo zakres spraw objętych tym systemem głosowania. TN nie zmienił sposobu głosowa­nia w tak ważnych dziedzinach jak podatki, kultura, edukacja, ochrona zdrowia, aspekty fiskalne ochrony środowiska.

• jednomyślność. Jeżeli dla podjęcia uchwały przepisy traktatowe przewidu­ją system głosowania na zasadzie jednomyślności, wszyscy członkowie Rady UE milsza wziąć udział w posiedzeniu i żaden z nich nie może się sprzeciwić. Wstrzymanie się od głosu nie stanowi przeszkody w podjęciu uchwały.

4. Komisja Europejska

KE jest najważniejszą instytucją wspólnotową pełniącą funkcje wykonawcze. Składa się z 20 członków, którzy muszą być obywatelami państw członkowskich, przy czym zasadą jest, iż żadne państwo nie może posiadać więcej niż dwóch komisarzy (w praktyce po dwóch komisarzy nominują duże państwa WE: Niem­cy, Francja, Włochy, Wielka Brytania i Hiszpania).

Kaden­cja KE wynosi pięć lat (z prawem poszczególnych komisarzy do ponownego mia­nowania). Wraz z rozszerzaniem się UE, KE będzie powiększała skład do maksymalnie 27 członków. Ponieważ tzw. duże państwa rezygnują z „drugiego" komisarza oznacza to, że każde państwo członkowskie będzie miało po jednym komisarzu. Po osiągnięciu liczby 27 komisarzy zostanie podjęta decyzja o zmniejszeniu ich liczby oraz ustaleniu zasad rotacji- ma to być tzw. zasada rotacji egalitarna, tzn. obejmująca wszyst­kie państwa członkowskie na równych prawach.

4.1. Powoływanie Komisji

Zostało uregulowane na nowo w Traktacie z Maastricht.

Procedurę rozpoczyna każdorazowo powołanie przez Radę Europejską przewodniczącego KE, co nastę­puje na sześć miesięcy przed wyborem pozostałych członków. Obecnie jest wymagane zatwierdzenie przewodniczącego przez plenum PE. Pozostali członkowie KE są proponowani przez rządy państw członkowskich w porozumieniu z przewodniczącym KE. Po indywidualnych przesłuchaniach, w czasie których kandydaci spotykają się z wła­ściwymi rzeczowo komisjami PE, i dyskusji nad programem, KE podlega zbioro­wemu zatwierdzeniu przez PE; po uzyskaniu jego aprobaty Rada powołuje KE. Zmodyfikowana procedura ma podwójny cel: po pierwsze, wzmocnienie roli przewodniczącego KE; po drugie, wprowadzenie namiastki odpowiedzialności politycznej członków KE przed PE (interesujące, że kadencja KE została powią­zana z kadencją PE w ten sposób, że wybory nowej KE powinny być dokonywane przez nowo wybrany skład PE).

W związku z zamiarem umożliwienia KE bezstronnego wypełniania obowiąz­ków, TWE nie przewiduje możliwości odwołania jej przez rządy państw człon­kowskich.

Nowo wybrana KE rozdziela pomiędzy siebie teki ministerialne, a także wy­biera wiceprzewodniczących. Traktat wymaga od komisarza uczciwości przy pełnieniu funkcji oraz zabrania wykonywania dodatkowych zajęć; postulu­je również nie obejmowanie pewnych stanowisk i nie przyjmowanie korzyści, które mogłyby rzucać cień na ich uczciwość również po ustaniu kadencji. Członkowie KE nie mogą przyjmować instrukcji i zaleceń od państw członkow­skich. Pomimo tej formalnej niezależności, w praktyce wielu z nich utrzymuje ścisłe kontakty ze swoimi narodowymi stałymi przedstawicielstwami w Brukse­li. Więzi te podtrzymywane są także poprzez członków gabinetów komisarzy, którymi zazwyczaj są ich współobywatele.

Członkom KE przysługują przywileje i immunitety konieczne dla sprawowania przez nich funkcji

KE jest główną instytucją Wspólnot o charakterze wykonawczym. KE funkcjonowała w ramach EWWiS pod nazwą Wysoka Władza, natomiast w EWG i Euroatom KE nazywana była po prostu Komisją.

TEWWiS określił Wysoką Władzę mianem organu ponadnarodowego. W skład Wysokiej Władzy wchodziło 9 członków, z których 8 mianowały państwa członkowskie, a dziewiątego wybierali sami komisarze. Wysoka Władza czuwała nad realizacją postanowień EWWiS i miała rozległe kompetencjo w zakresie stanowienia i wykonywania prawa wspólnotowego.

Skład.

KE składa się z 25 członków zwanych komisarzami, po jednym z każ­dego państwa członkowskiego. Liczba komisarzy może ulec zmianie na skutek jednomyślnej decyzji Rady.

Zgodnie z dyspozycją art. 45 ust. Traktatu Akcesyjnego każde państwo przystępujące do UE uzyskało prawo do posiadania w składzie KE jednego swojego obywatela w charakterze jej członka. Po 1 maja 2004 roku KE liczyła więc 30 komisarzy (10 nowych i 20 ze „starej piętnastki"). Komisarze z nowych państw członkowskich byli „komisarzami bez teki". Każdy z nich współpracował z przydzielonym sobie komisarzem stojącym na czele jednej lub kilku Dyrekcji Generalnych. Mandat wszystkich komisarzy wygasł w listopadzie 2004r.

Zgodnie z nadal obowiązującą drugą wersją nicejskiej nowelizacji, gdy UE będzie liczyła 27 państw członkowskich liczba członków KE będzie mniejsza od liczby państw członkowskich, a komisarze będą wybierani według systemu rotacji opartego na zasadzie równości. Rada UE stanowiąc jednomyślnie, przyjmie zasady wykonawcze tego systemu. Po przyjęciu do UE 27 członka Rada UE jednomyślnie zadecyduje o liczbie członków KE, i o szczegółach systemu rotacji. Każdy kolejny skład KE ma odzwierciedlać różnorodność demograficzną i geograficzną państw członkowskich.

KE działa pod politycznym przewodnictwem jej przewodniczącego. Obecnie funkcję przewodniczącego KE ……………….. Kadencja przewodniczącego trwa 5 lat, a więc tyle, ile wynosi kadencja KE. Przewodniczący decyduje o organizacji wewnętrznej KE, mając na względzie zapewnienie spójności, skuteczności i kolegialności jej działań. Ustala on Też zakres obowiązków komisarzy i każdemu z nich przydziela określone zadania,. Przewodniczący wyznacza wiceprzewodniczącego za zgodą całego składu KE.

4.2. Struktura Komisji

• Komisarze (wraz z gabinetami, w skład których wchodzą urzędnicy przydzieleni z klucza przez KE, ale także rodzimi współpracownicy komisarzy i osoby zaufane);

• Służba prawna;

• Biuro Przewodniczącego;

• Służba tłumaczy;

• Urząd Statystyczny;

• DG (Dyrektoriat Generalny) Stosunki zewnętrzne (tj. wspólna polityka handlowa);

• DG Konkurencja;

• DG Rynek wewnętrzny; D

• G Przedsiębiorstwa;

• DG Kształcenie i kultura;

• DG Ochrona zdrowia i konsumenta;

• DG Rybołówstwo;

• DG Badania naukowe;

• DG Środowisko;

• DG Energia i transport;

• DG Budżet;

• DG Podatki i cła;

• DG Kadry i Administracja;

• DG Kontrola finansowa;

• DG Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne;

• DG Społeczeństwo informacyjne;

• DG Wspólny ośrodek badawczy;

• DG Rozwój;

• DG Rozszerzenie UE;

• DG Handel;

• DG Zatrudnienie i sprawy socjalne;

• DG Rolnictwo;

• DG Handel;

• DG Zatrudnienie i sprawy socjalne;

• Agencja do spraw Zaopatrzenia Euratomu;

• Biuro Bezpieczeństwa;

• Urząd do spraw Publikacji WE;

• Europejska Fundacja do spraw Poprawy Warunków Życia i Pracy (z siedzibą w Dublinie);

• Europejskie Centrum Kształcenia Zawodowego (z siedzibą w Berlinie);

Stan dyrekcji generalnych na 9 listopada 2001 r.

Dyrektoriaty Generalne dzielą się na dyrekcje i wydziały. Niezależnie od tej centralnej struktury KE utrzymuje jeszcze swoje biura w poszczegól­nych państwach członkowskich i w państwach trzecich. Te pierwsze służą przede wszystkim celom informacyjnym oraz kontaktom z władzami państwa przyjmu­jącego, ponieważ stosowanie prawa wspólnotowego zostało powierzone przede wszystkim organom administracyjnym i sądowym poszczególnych państw człon­kowskich.

Pracownicy rekrutowani są na zasadach konkursu, z uwzględnieniem możliwie szerokiej reprezentacji geograficznej. Dotyczy to jednak tylko personelu wykonawczego. Dyrektorzy generalni (Al) i dyrektorzy (A2) są zatrudniani przez mianowanie. Skład pra­cowników KE uzupełniają osoby zatrudnione na różne okresy, a także przeróż­ni eksperci i osoby delegowane do pracy w KE przez państwa członkowskie. Szefem służb obsługujących KE jest Sekretarz Generalny.

KE została ukształtowana w układzie o fuzji organów jako organ niezależny od innych instytucji wspólnotowych. W związku z tym sama przyjęła swój regulamin. Decyzje podejmo­wane są na posiedzeniach plenarnych większością głosów, w obecności co najmniej połowy komisarzy. Możliwe jest podejmowanie uchwał w trybie obiegowym, jeśli właściwe dyrekcje generalne oraz służby prawne nie wyrażą sprzeciwu. W każdym czasie w ra­mach procedury pisemnej każdy z komisarzy może jednak zażądać zwołania w danej kwestii posiedzenia plenarnego. Wyjątkowo KE może upoważnić jednego lub kilku komisarzy do działania w jej imieniu i przygotowania projektu aktu prawnego (procedura delegowania).

Posiedzenia KE odbywają się raz w tygodniu, w środy, w Brukseli.

Agenda dzienna posiedzenia (w pewnej analogii do prac COREPER-u) dzieli się na tzw. listę A i listę B. Lista A obejmuje sprawy, które owe nieformalne ciało uzgadnia w stopniu ograniczającym podjęcie przez KE decyzji do formalnego głosowania; w sprawach z listy B, KE przepro­wadza dyskusję merytoryczną przed podjęciem decyzji. Taka procedura wzbudza pewne wątpliwości w doktrynie, która niejednokrotnie sugerowała zwiększenie roli wyższych funkcjonariuszy i osłabienie pozycji sze­fów gabinetów.

4.3. Funkcje KE

• strażnikiem traktatów założycielskich i prawa wtórnego. Uzyskała kompetencję do wszczynania postępowania przed ETS, wraz z towarzy­szącym mu uprawnieniem do stosowania różnych środków prawnych. Inicjatywa wszczęcia postępowania oraz kolejnych jego stadiów nie wychodzi od poszczególnych dyrekcji generalnych, lecz z gabinetów politycznych komisarzy. W ramach tej funkcji KE przysługują liczne szczególne uprawnienia, w tym prawo do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzyskiwania infor­macji, zarówno od państw członkowskich, jak i od podmiotów gospodarczych.

W tym kontekście istotną rolę odgrywa przezroczystość prac KE oraz dostęp do dokumentów, będące przedmiotem licznych kontrowersji. Zasady dostępu do dokumentów regulują: decyzja Rady z 20 grudnia 1993 r. oraz kodeks postępowania Rady i Komisji z 6 grudnia 1993 r.. Każda instytucja wydaje własne przepisy doty­czące dostępności akt i dokumentów. Każda osoba powinna mieć swobodny dostęp do dokumentów, bez potrzeby wykazywania interesu indywidualnego. Odmowa dostępu musi być uzasadniona i może mieć miejsce ze względu na interes pu­bliczny, ochronę jednostki lub życia prywatnego, ochronę tajemnicy handlowej lub przemysłowej oraz ochronę interesów finansowych Wspólnoty. Wprowadzone jest odmowy dostępu na przesłanki absolutne (m.in. bezpieczeństwo publiczne, obrona narodowa, polityka zagraniczna) i warunkowe (nie można odmówić dostępu, jeśli przemawia za tym interes publiczny- chronione są dokumenty handlowe i akta sądowe).

• KE ma wpływ na kształtowanie polityki WE. KE ma wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej. W TWE brak jednak ogólnego postanowienia w tej kwestii. Dotyczy to również przedstawienia projektu budżetu oraz propozycji rewizji traktatów założycielskich; zmodyfikowano tę kompetencję tylko w odniesieniu do II i III filara, a także w kwestiach określonych w Tytule IV TWE. Rada może zażądać od KE podjęcia prac nad określoną tematyką i przedsta­wienia projektu aktu. Zobowiązanie takie nie działa w odwrotną stronę, tzn. KE nie może zmusić Rady do uchwalenia danego aktu. KE może w każdej chwili zmodyfikować projekt przedstawio­ny Radzie.

W wielu sytuacjach i na różnej podstawie KE musi konsultować przygotowy­wane projekty z przedstawicielami państw członkowskich, a także z najróżniej­szymi komisjami i komitetami doradczymi, których liczba wynosi około 1000.

• posiada uprawnienia prawodawcze, zarówno samoistne, wynikające z regulacji traktatowej lub prawa wtórnego, jak i przekazane przez Radę. KE może wydawać zarów­no dyrektywy, jak i decyzje; w przypadku pierwszych z nich nie jest istotne, że akty te powinny być skierowane do określonych podmiotów, gdyż wymóg ów jest spełniony przez skierowanie środków do państw członkowskich. Rada może pozostawić sobie prawo do przyjmowania niezbędnych środków tylko w takich przypad­kach, w których może to bardzo mocno uzasadnić. Ponadto KE może wydawać opi­nie i zalecenia w różnych kwestiach, i z tego uprawnienia nader często korzysta. Dokumenty KE (komunikaty) stanowią istotne wskazówki dla kształtowania, wykładni i stosowania prawa wspólnotowego.

• KE spełnia funkcje wykonawcze. Składają się na nie:

• stosowanie pra­wa wspólnotowego w odniesieniu do jednostek- w szczególności wydawanie decyzji przewidzianych przez system prawa kon­kurencji i kontrolowanie pomocy państwa;

• nadzór nad korzystaniem przez pań­stwa z klauzul ochronnych dopuszczalnych na mocy traktatów założycielskich;

• zarządzanie funduszami wspólnotowymi (Europejskim Funduszem Ukierun­kowania i Gwarancji Rolnictwa, Funduszem Rozwoju Regionalnego, Europejskim Funduszem Socjalnym, środkami finansowymi przeznaczonymi na interwencję w poszczególnych sektorach gospodarki).

• KE spełnia niezwykle istotne funkcje w zakresie stosunków zewnętrznych WE. Chodzi tu o prowadzenie negocjacji w związku z zamia­rem zawarcia przez WE umów międzynarodowych, przygotowywanie propozycji działania i stanowienia prawa w ramach wspólnej polityki handlowej oraz kon­trolowanie zgodności z prawem wspólnotowym umów zawieranych przez państwa członkowskie.

• KE sprawuje też pewne funkcje protokolarne, jak np. podpisywanie przez jej przewodniczącego najważniejszych umów międzynarodowych WE, a także przyjmowanie przedsta­wicieli państw obcych (akredytację).

• Jako osobną funkcję KE wymienia się niekiedy również reprezentowanie WE w postępowaniu przed ETS.

Pozycja komisarzy.

Komisarze są wybierani na pięcioletnią kadencję. Ich man­dat jest odnawialny. Wszyscy członkowie KE muszą być obywatelami państw członkowskich i powinni mieć ogólne kwalifikacje w dziedzinie, którą zajmują się, pełniąc obowiązki w KE. Członkowie KE działają w ogólnym interesie Wspólnot. Są oni całkowicie niezależni w wykonywaniu swoich obowiązków i nie mogą przyjmować żadnych instrukcji ze strony rządów państw bądź jakichkolwiek innych organów. Naruszenie tej zasady może skutkować odwo­łaniem komisarza przez ETS.

Państwa członkowskie powinny respektować niezależność komisarzy.

Komisarze posiadają status funkcjonariuszy międzynarodowych. W czasie trwania kadencji nie mogą podejmować żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej dzia­łalności zawodowej. Po upływie kadencji, zgodnie ze ślubowaniem, które składają, obejmując swoje stanowisko, mają obowiązek uczciwego i rozważnego przyjmowa­nia, określonych funkcji i korzyści.

Komisarzom przysługują specjalne przywileje i immunitety, z których najważ­niejszy jest immunitet jurysdykcyjny i materialny. Immunitety te chronią komisa­rzy przed wszczęciem przeciwko nim postępowania przez sądy krajowe co do czyn­ności podjętych w ramach wykonywania powierzonych im zadań. Ze względu na specjalne ulgi podatkowe krajowe urzędy skarbowe nie mogą naliczać komisarzom podatku dochodowego od wynagrodzenia z tytułu pełnienia obowiązków we Wspólnotach. Wynagrodzenie to jest opodatkowane wspólnotowym podatkiem dochodowym, którego stawki są niższe od stawek krajowych. Immuni­tet komisarza można uchylić tylko wówczas, gdy nie jest to sprzeczne z interesem Wspólnot.

Sposób powoływania.

KE jest powoływana na podstawie wprowadzonej przez TUE procedury z art. 214 TWE.

Każdorazowo procedurę tę rozpoczyna wybór kandydata na przewodniczącego KE. Decyzję w tej sprawie podejmuje Rada, zebrana w składzie szefów państw lub rządów państw członkowskich i stanowiąca większością kwalifikowaną. Następnie PE na zgromadzeniu plenarnym wyraża zgodę na nominację osoby przewodniczącego. PE zatwierdza cały skład KE. Może się zdarzyć, że PE sprzeciwi się mianowaniu jednego lub kilku komisarzy. Skutkuje to zawsze odrzuceniem całości proponowanego składu KE. Jeżeli PE zatwierdzi skład KE, przewodniczący i pozostali członkowie KE zostają mianowani przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną.

Odwołanie całego składu KE bądź poszczególnych komisarzy.

Skrócenie kadencji KE lub pojedynczych komisarzy może nastąpić jedynie w przypadku:

• uchwalenia wotum nieufności przez PE. PE głosuje nad odwołaniem KE większością 2/3 oddanych głosów, jeżeli za odwołaniem opowie się co najmniej polowa członków PE. PE, uchwalając wotum nieufności, odwołuje cały skład KE, a nie poszczególnych komisarzy.

• śmierci komisarza;

• dobrowolnej rezygnacji komisarza ze stanowiska. Komisarz pełni w swoje funkcje do czasu wyboru następcy.

• obligatoryjnej rezygnacji komisarza ze stanowiska. składa rezygnację, jeżeli przewodniczący tego zażąda, po uzyska­niu zgody kolegium.

• złożenia z urzędu orzeczeniem ETS.. ETS na wnio­sek Rady lub KE może orzec dymisję komisarza, gdy przestał on spełniać warunki konieczne do pełnienia swoich obowiązków lub jest winny poważnego uchybienia. Dymisjonując komisarza, ETS może również orzec o pozbawieniu go w całości bądź w części renty, emerytury lub innych korzyści majątkowych.

Tryb funkcjonowania.

działa na podstawie własnego regulaminu wewnętrznego.

KE jest ciałem kolegialnym. Wszelkie decyzje podej­mowane przez KE są decyzjami wspólnymi, a nie decyzjami poszczególnych komisarzy. KE jako instytucja wspólnotowa ponosi odpowiedzialność za działania swoich komisarzy. Poszczególni komisarze nie ponoszą odpowiedzialności politycznej za działania podległych im obszarów. Odpowiedzialność taką ponosi przed PE zawsze cała KE.

Obrady KE są tajne. KE podejmuje decyzje większością głosów. Kworum stanowi większość ogólnej liczby komisarzy. Decyzje są podejmowane:

• na posiedzeniach plenarnych. Projekty aktów prawnych przygotowują Dyrekcje Generalne zajmujące się sprawami, których te akty dotyczą.

• w trybie obiegowym, pod warunkiem że właściwe Dyrekcje Generalne bądź służby prawne nie zgłoszą sprzeciwu. Sekretariat Generalny przesyła komisa­rzom projekt uchwały, wyznaczając termin na zgłosze­nie uwag. Każdy z komisarzy może jednak żądać zwołania posiedzenia, plenarnego w celu rozpatrzenia danej sprawy;

• w procedurze delegowania. Procedura ta polega na upoważnieniu jednego lub kilku komisarzy do przygotowania aktu prawnego w imieniu KE i pod jej kontrolą. Akt ten zawsze obowiązuje jako akt KE.

Szczególna procedura podejmowania przez KE decyzji, tzw. procedura komitetowa ma miejsce, gdy Rada UE deleguje uprawnienia prawodawcze na rzecz KE. KE jest zobowiązana współpracować z komitetami.

5. Europejski Trybunał Sprawiedliwości

Państwa członkowskie zobowią­zały się do poddawania wszystkich sporów wynikających na tle wykładni i stosowania prawa wspólnotowego rozstrzygnięciu specjalnie utworzonego organu sądowego. Sposób działania ETS wyznaczają cztery czynniki: po pierwsze, procedury określo­ne w TWE, Statucie ETS i Regulaminie; po wtóre, szczególne typy postępowania, a zwłaszcza pytania prejudycjalne; po trzecie, szczególny reżim językowy; po czwarte, fakt, iż sędziowie i rzecznicy wywodzą się z różnych kul­tur i tradycji prawnych.

ETS liczy 15 sędziów i 8 rzeczników generalnych. Liczba sędziów początkowo wynosiła 7, zwiększała się w miarę kolejnych akcesji, ale zawsze była nieparzy­sta. Zgodnie z TN, każde z państw członkowskich po rozszerzeniu 2004 r. będzie miało prawo nominowania jednego sędziego.

Instytucja rzeczników generalnych, wzorowana na francuskiej Radzie Stanu. Są oni członkami ETS, ale nie są sędziami. Funkcja ich polega na analizie orzecz­nictwa ETS w sprawach zbliżonych do stanowiącej przedmiot postępowania i opracowaniu propozycji orzeczenia; sąd nie jest tą propozycją związany, a rzecz­nik nie bierze udziału w naradzie sędziowskiej i nie może bezpośrednio wpłynąć na kształt orzeczenia. Rzecznik działa zawsze we własnym imieniu, podczas gdy sędziowie wydają wyrok w imieniu sądu.

Sędziowie i rzecznicy generalni wybierani są na kadencję 6-letnią, przy czym co trzy lata jest wymieniana połowa składu. Powoływani są przez Radę w drodze konsensusu spośród osób, mogących pełnić w poszczególnych państwach człon­kowskich najwyższe funkcje sądownicze. W prak­tyce każde państwo posiada „swojego" sędziego; rzeczników mianują zawsze naj­większe państwa WE (po jednym z Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii i Włoch), natomiast pozostali obsadzani są spośród kandydatów proponowanych przez małe państwa na zasadzie rotacji.

Sędziowie są nieusuwalni, chyba że pozostali sędziowie orzekną w stosunku do któregoś z nich, iż nie spełnia wymaganych warunków lub nie jest w stanie wywiązać się z obowiązków. Wynagrodzenie sędziów wynosi 112,5% górne­go pułapu uposażenia najstarszych rangą funkcjonariuszy WE z najdłuższym stażem; sędziowie nie płacą podatków krajowych, ale podlegają podatkowi wspól­notowemu, wynoszącemu do 45% uposażenia. Sędziowie nie mogą wykonywać żadnych innych funkcji, z wyjątkiem pracy akademickiej.

Sędziowie wybierają spomiędzy siebie Prezesa ETS na okres trzech lat, z prawem reelekcji Jego funkcje polegają na kierowaniu i organizowaniu prac Trybunału, wydawaniu zarządzeń, reprezentowaniu ETS na zewnątrz i przewodniczeniu sesjom plenarnym.

ETS orzeka w pełnym składzie albo w izbach. Obecnie powołanych jest sześć izb siedmio-, pięcio- i trzyosobowych. Plenum właściwe jest dla rozpatrywania spraw wnoszonych przez państwa członkowskie lub instytucje wspólnotowe, a także dla wydawania orzec­zeń prejudycjalnych, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość wyda­nia ich przez izbę. W pozostałych sprawach rozstrzygają izby, chyba że sprawa jest poważna albo że pozwane państwo lub instytucja WE zażąda rozpatrzenia sprawy przez pełny skład ETS.

ETS posiada własny sekretariat kierowany przez Sekretarza Trybunału. Siedzibą Trybunału jest Luksemburg.

7.6. Sąd Pierwszej Instancji

Sąd ten został utworzony decyzją z 24 października 1988 r. w celu odciążenia ETS, jako jego organ pomocniczy.

Składa się z 15 sędziów, wybieranych w ten sam sposób i przy zastosowaniu tych samych kryteriów co sędziowie ETS.

W Są­dzie nie ma rzeczników generalnych. Sędziowie powoływani są na sześć lat, z prawem reelekcji i przy wymianie połowy składu co trzy lata. Sąd orzeka w izbach; na posiedzeniu plenarnym tylko wtedy, gdy powaga lub zawiłość sprawy tego wymaga. Sąd właściwy jest we wszystkich sprawach dotyczących jednostek. Wyłączone jest wydawanie orzeczeń prejudycjalnych oraz w sprawach z powództwa państwa członkowskiego lub instytucji WE.

Postępowanie przed organami sądowymi Wspólnoty cechują trzy czyn­niki:

• kontradyktoryjność,

• uprzywilejowanie formy pisemnej,

• inkwizycyjność.

Może się ono toczyć w każdym języku oficjalnym WE. W praktyce językiem roboczym ETS jest francuski. Pozew wpływający do Trybunału (Sądu) jest kierowany przez Pre­zesa ETS do określonej izby, doręcza się go wszystkim sędziom, pozwanemu, państwom członkowskim i instytucjom WE. Strony przedstawiają na wezwanie sądu memoriały pisemne; następnie odbywa się rozprawa ustna. Przedstawione jest na niej sprawozdanie sę­dziego sprawozdawcy, następnie opinie stron, odbywa się postępowanie dowodowe, a na zakończenie jest prezentowana opinia rzecznika generalnego. Następnie odbywa się narada sędziów, po czym na specjalnie zwołanym posiedze­niu jest ogłaszany wyrok, w którym podaje się krótko fakty, przedstawia stano­wiska i roszczenia stron, a następnie formułuje sentencję orzeczenia. Wyrok jest wydawany zawsze w imieniu całego ETS, niedopuszczalne są zdania indywidualne i odrębne. W orzeczeniu ETS rozstrzyga również o kosztach. Wyroki publikowane są w specjalnym zbiorze orzeczeń. Są one ostateczne, acz w zupełnie wyjątko­wych sytuacjach dopuszczalna jest rewizja.

Trybunał, a także od momentu jego powstania Sąd Pierwszej Instan­cji, odgrywają olbrzymią rolę w funkcjonowaniu WE. Podstawowym ich zadaniem jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto sprawują one kontro­lę nad ważnością i legalnością aktów prawa wtórnego oraz interpretują traktaty założycielskie i inne instrumenty wspólnotowe. Zawdzięczamy mu m.in. tak istotne i dzisiaj oczywiste dla wszystkich kwestie, jak bezpośrednie stosowanie dyrektyw, odpowiedzial­ność odszkodowawczą państwa za naruszenia prawa wspólnotowego czy też wprowadzenie do prawa wspólnotowego ochrony praw podstawowych. ETS spełnia jednocześnie funkcje sądu międzynarodowego, konstytucyjne­go, gospodarczego, administracyjnego oraz sądu pracy.

7. Trybunał Obrachunkowy

Instytucja ta (zwana również Trybunałem Rewidentów Księgowych, Trybunałem Audytorów, Trybunałem Kontroli Budżetowej albo Izbą Obrachunkową) funkcjo­nuje od 1977 r. Początkowo TO pełnił drugorzędną rolę i systemie instytucjonalnym Wspólnot. Sytuacja ta uległa zmianie po wejściu życie TUE, który podniósł TO do rangi jednej z głównych instytucji wspólnotach wymienionych.

W jego skład wchodzi 15 członków, powoływanych przez Radę po zasięgnięciu opinii PE na okres sześciu lat, z prawem ponowne­go powołania. Po rozszerzeniu liczba członków TO będzie wynosiła 27. W skład TO wchodzi jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego Członko­wie TO wybierają spośród siebie przewodniczącego na kadencję 3-letnią.

Członkowie TO muszą mieć staż w organach kontrolnych państw członkow­skich i muszą wykazywać szczególne predyspozycje do zajmowania stanowiska, w tym gwarancje niezawisłości. Członkowie TO mogą ustąpić na własne życzenie, po ustaniu kadencji, po­przez śmierć albo w wyniku odwołania przez ETS w przypadku analogicznym do możliwości odwołania sędziów ETS; w innych sytuacjach są nieusuwalni. Ich niezależność musi być niekwestionowana. Członkowie TO nie mogą w trakcie trwania kadencji podejmo­wać innej działalności zawodowej, zarobkowej lub niezarobkowej. Status prawny członków TO jest zbliżony do statusu członków ETS i Sądu I Instancji.

Zadaniem TO jest współdziałanie z Radą i KE w sprawach finansowych oraz kontrola gospodarki pieniężnej WE, a w szczególności bieżących dochodów i wydatków oraz wykonania budżetu. Kontrola jest wykonywana na podstawie doku­mentów w siedzibie instytucji WE oraz w państwach członkowskich. Podstawowym zadaniem TO jest sporządzanie na zakończenie roku budżetowego sprawozdania, które jest ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Wspólnoty. Oprócz tego TO może sporządzać raporty specjalne i opinie na wniosek instytucji WE. Wszystkie sprawozdania TO przyjmowane są większością głosów członków Izby. Na mocy TA TO uzyskał możliwość dochodze­nia i ochrony swoich uprawnień przed ETS.

Siedzibą TO jest Luksemburg.

Europejski Trybunał Obrachunkow

Struktura.

Członkowie TO wykonują przydzielone m obowiązki w tzw. grupach kontroli. W strukturze TO istnieją 4 grupy kontroli. Pierwsza grupa działa w ob­szarze polityk rolnych, druga grupa - polityk strukturalnych i wewnętrznych, trze­cia grupa - działań zewnętrznych, czwarta grupa - środków własnych, operacji bankowych, wydatków administracyjnych, instytucji i organów wspólnotowych.

Tryb funkcjonowania.

TO jest organem kolegialnym. TO uchwala własny regulamin wewnętrzny, podejmuje decyzje większością głosów swych członków. Kworum wynosi ²/3 członków.

Kompetencje.

TO sprawuje kontrolę rachunków. Pełni on rolę finansowego sumienia Wspólnot, które zapewnia stały nadzór nad ich finansami.

Do głównych zadań TO należy kontrola rachunków wszystkich dochodów i wydatków Wspólnot oraz kontrola rachunków wszystkich dochodów i wydatków organów utworzonych przez Wspólnoty.

TO bada zgodność z prawem i pra­widłowość wszystkich dochodów oraz wydatki w i upewnia się co do należytego zarządzania finansami. Kontrola „należytego" zarządzania finansami została wprowadzona do traktatu na wzór audytu prowadzonego w pań­stwach Europy Północnej. TO ma prawo kontrolować każdy organ lub osobę zarządzające finansami wspólnotowymi i każdy organ lub osobę korzystające z funduszy wspólnotowych, włącznie z władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi.

Wyniki kontroli są ogłaszane w Dz. Urz. UE w formie rocznego sprawozdania po zamknięciu każdego roku budżetowego. TO może dodatkowo sporządzać specjalne sprawozdania, dotyczące konkretnych spraw oraz dostarczać opinie na wniosek innych instytucji czy organów Wspólnot.

TO nie ma uprawnień jurysdykcyjnych. W przypadku wykrycia jakichkolwiek nieprawidłowości, TO informuje o tym fakcie odpowiednie instytucje i organy wspólnotowe, aby mogły one podjąć stosowne działania.

8. Funkcjonariusze WE

Status ich regulują: Regulamin Służbowy oraz Warunki Za­trudnienia Funkcjonariuszy.

Funkcjonariuszem jest osoba zatrudniona na podstawie pisemnej decyzji właściwego organu na jednym ze stanowisk określonych dla poszczególnych instytucji. Status ich ma charakter publicznoprawny, a nie kontraktualny.

Podstawowym wymogiem w stosunku do urzędników jest lojalność wobec WE, bez względu na obywatelstwo. Funkcjona­riusze rekrutuje się w drodze konkursu, przy czym brane są pod uwagę dwa podstawowe kryteria: kompetencji i możliwie najszerszej reprezentacji geograficznej.

Urzędnicy dzielą się na 4 kategorie (A,B,C,D), a w obrębie kategorii- na 8 klas. Awans w obrębie w tej samej kategorii następuje po uzyskaniu określonego stażu pracy, natomiast do wyższej kategorii- według specjalnych reguł.

O ile początkowo funkcjonariusze wspólnotowi spełniali głównie zadania koncepcyjne i kontrolne, o tyle w ostatnich latach coraz częściej powoływani są oni do realizacji konkretnych, acz różnorodnych programów (Tacie, Phare, Meda, Sokrates, programy pomocy humanitarnej itp.). W coraz większym zakresie funkcjonariusze WE przejmują także funkcje zarządzające do organów i urzędów narodowych.

Prawa pracownicze obejmują: prawo do pomocy ze strony instytucji wspólno­towych prawo do kierowania wniosków i skarg, prawo do wglądu do akt perso­nalnych, swobody związkowe i prawo do strajku.

Funkcjonariuszom przysługują immunitety sądowe w związku z czynnościa­mi służbowymi, a zwłaszcza zwolnienie z narodowych obowiązków podatkowych. Immunitet proceduralny nie obejmuje postępowań przed ETS i SPI, przy czym ten ostatni jest właściwy dla rozstrzygania sporów pracowniczych. Funkcjonariusze podlegają dyscyplinie służ­bowej i mogą ponosić odpowiedzialność za naruszenia regulaminu pracy i za szkody wyrządzone w związku ze sprawowanymi funkcjami

9. Inne organy

Najistotniejsze znaczenie mają organy pomocnicze instytucji wspólnotowych, a w szczególności Komitet Ekonomiczno-Społeczny (KEiS) oraz Komitet Regionów (KR). Oba Komitety są organami doradczymi Rady i KE. W ich skład wchodzi po 222 osób, reprezentujących w pierwszym przypadku różne grupy zawodowe i społeczne, w drugim — społeczności regionalne i lokalne.

Komitet Regionów

W roku 1988 powstała Rada Konsultacyjna Władz Regionalnych i Lokalnych. Rada ta nie miała wprawdzie umocowania traktatowego, ale jej funkcjonowanie dało impuls do wprowadzenia reprezentacji regionów do wspólnotowego systemu instytucjonalnego. KR został powołany do życia w 1992 roku na podstawie TUE. Znaczący udział w utworzeniu tego organu miała KE, dla której KR, stanowił nowe źródło informacji na temat prowadzonej przez nią polityki regionalnej.

Skład KR nie przekracza 350 członków. Po rozszerzeniu dawny skład KR został powiększony o 95 członków z nowych państw członkowskich. Obecnie jest 317 członków KR (każdy z nich ma swojego zastępcę), w tym 21 z Polski.

W skład KR wchodzą przedstawiciele wspólnot regionalnych i lokalnych, posiadający mandat wyborczy społeczności regionalnej lub lokalnej bądź odpowiedzialni politycznie przed wybranym zgromadzeniem.

Rada UE mianuje na wniosek państw członkowskich członków KR oraz ich zastępców. Skład KR powoływany jest na 4 lata. Mandat członków KR jest odnawialny. Są oni niezależni w wykonywaniu swoich obowiązków i działają w ogólnym interesie WE. Kadencja członków KR kończy się, gdy mandat w organach krajowych, będący podstawą ich nominacji, dobiega końca. Kandydatami na członków KR mogą być wyłącznie osoby pełniące funkcje wybieralne bądź poli­tycznie podporządkowane organom wybieralnym na szczeblu regionalnym.

KR wybiera ze swojego grona przewodniczącego i członków prezydium na okres 2 lat. Obecnie przewodniczącym KR jest Peter Straub z Niemiec. Przewodniczący zwołuje posiedzenia KR na wniosek Rady UE lub KE. KR może też zbierac się z własnej inicjatywy. KR działa na podstawie regulaminu wewnętrznego. Wykonuje on swoje zadania, podzielony na 6komisji wewnętrznych: polityki spójności terytorialnej; polityki gospodarczej i społecznej; do spraw zrównoważonego rozwoju; kultury i edukacji; do spraw ustrojowych i zarządzania w Europie; stosunków zewnętrznych.

KR jest konsultowany w kwestiach: kształcenia, kultury, funduszy strukturalnych itp. (podobnie jak KEiS), a po wejściu w życie TA- również w sprawach zatrudnienia, społecznych, środowi­ska, kształcenia zawodowego i polityki transportowej.

Siedzibą KR jest Bruksela.

KR jest organem doradczym i nie posiada kompetencji legislacyj­nych. Organ ten nie ma też statusu instytucji wspólnotowej.

Zadaniem KR jest wydawanie niewiążących opinii w przypadkach przewidzia­nych w traktacie lub jeżeli Rada UE, KE lub PE uznają za stosowne poznać stano­wisko Komitetu w konkretnej sprawie. Organ ten posiada również prawo własnej inicjatywy i może wydawać opinie w każdej sprawie. Przed wej­ściem w życie TA konsultacje obligatoryjne z KR miały ograniczony zakres, który obejmował jedynie takie dziedziny, jak: edukacja, spójność społeczno-gospodarcza, szkolenia zawodowe i młodzieży, sieci transeuropejskie, służba zdrowia i kultura. TA rozszerzył zakres konsultacji obligatoryjnych m. in. o politykę transportową, Ochronę środowiska, zatrudnienie.

Komitet Ekonomiczny i Społeczny

KEiS wywodzi się z Komitetu Doradczego EWWiS. Został utworzony 1957 r. KEiS jest organem doradczym Rady UE i KE. Rada UE mianuje członków KEiS z list kandydatów przedstawionych przez państwa członkowskie. Przy ustalaniu składu KEiS Rada UE konsultuje się z KE. Może też zasięgać opinii organizacji europejskich, które reprezentują różne sektory gospodarcze i społeczne.

w skład KEiS wchodzi nie więcej niż 350 członków. W UE złożonej 15 państw w KEiS zasiadało 222 członków. Po rozszerzeniu powiększył dawny skład KEiS do 317 osób. Polska ma obecnie 21 członków KEiS.

Kadencja, członków KEiS trwa 4 lata. Ich mandat jest odnawialny. Członkowie KEiS wybierają spośród siebie przewodniczącego i prezydium na okres 2 lat. Przewodniczący zwołuje posiedzenia KEiS na wniosek Rady UE lub KE. KEiS ustala tryb pracy na podstawie własnego regulaminu wewnętrznego.

KEiS tworzą przedstawiciele różnych gospodarczych i społecznych grup zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza przedstawiciele producentów, rolników, przewoźników, pracowników, kupców, rzemieślników, wolnych zawodów, konsumentów i przedstawiciele interesu ogólnego, Członkowie KEiS podzieleni są na trzy grupy: I- pracodawcy, II- pracownicy, III- pozostali.

KEiS działa w ogólnym interesie Wspólnot. Jego członkowie są całkowicie nie zależni w wykonywaniu swoich obowiązków.

Siedzibą KEiS jest Bruksela. Członkowie KEiS na co dzień mieszkają i pracują w swych krajach ojczystych. Do Brukseli przyjeżdżają jedynie na spotkania KEiS.

Status prawny KEiS jest zbliżony do statusu KR. Podstawowym zadaniem KEiS jest wydawanie opinii w przedmiocie planowanych aktów prawnych. Obowiązek zasięgania opinii KEiS jest przewidziany jedynie w przypadkach wskazanych w traktacie (np. art. 95 ust. 1 TWE). KEiS może też wyrażać opinie z własnej inicjatywy, jeśli uzna to za stosowne. KE, Rada UE i PE nie są związane stanowiskiem KEiS wyrażonym w jego opinii.

Opinii są one publikowane w Dz. Urz UE. ,

KEiS pełni rolę nośnika interesów poszczególnych grup społecznych. Dzięki jego pracom instytucje wspólnotowe mogą poznać stanowisko społeczne w konkretnej sprawie, jeszcze przed wydaniem aktu prawnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich (Ombudsman).

PE mianuje Rzecznika Praw Obywatelskich. Urząd ten został wprowadzony w 1994 roku na mocy decyzji PE. Od 1 kwietnia 2003 roku funkcję tę pełni Nikiforos Diamandouros z Grecji.

Ombudsman mianowany jest po każdych wyborach do PE na 5 lat z możliwością reelekcji. Jest on całkowicie niezależny w wykonywaniu swoich obowiązków. Nie zwraca się o instrukcje ani ich nie przyjmuje od żadnego organu. W czasie trwania kadencji Rzecznik nie może wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej. PE nie ma prawa odwołać go z pełnionego stanowiska. Może to zrobić jedynie ETS na wniosek 1/10 posłów PE, po przeprowadzeniu w tej sprawie debaty i głosowania w PE..

Rzecznik przyjmuje skargi od obywateli UE oraz innych podmiotów zamieszka­łych lub mających siedzibę na terenie UE w sprawach dotyczących niewłaściwego administrowania przez instytucje i organy wspólnotowe. Zakres przedmiotowy skarg nie obejmuje działalności ETS i Sądu Pierwszej Instancji.

„niewłaściwe administrowanie" oznacza niezastosowanie się przez organy lub instytucję wspólnotową do zasady lub przepisów, którymi są związane". Zazwyczaj skargi dotyczą opieszałości administracji i braku dostępu do informacji. Skargi są rozpatrywane po spełnieniu wszystkich kryteriów ich dopuszczalności.

Rzecznik przeprowadza kontrole na podstawie wniesionych skarg lub z własnej inicjatywy. Jeżeli wyniki kontroli wykażą nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu lub instytucji wspólnotowej, Rzecznik przedstawia sprawę odnośnemu organowi lub instytucji, które w okresie 3 miesięcy są zobowiązane zająć stanowisko. W przypadku gdy poinformowany organ lub instytucja nie akceptuje zaleceń Rzecznika oraz gdy nie można doprowadzić do polubownego rozstrzygnięcia sporu, Rzecznik sporządza sprawozdanie i przedstawia je PE oraz zainteresowanemu organowi luli Instytucji

Kompetencje.

Został on wyposażony nie tylko w kompetencje opiniodawcze, ale również decyzyjne. PE różni się od parlamentów krajowych zarówno brakiem pełnej władzy prawodawczej, jak też brakiem możliwości decydowania o swoich kompetencjach i ograniczonymi uprawnieniami w zakresie prawa budżetowego.

Ze względu na złożoność kompetencji PE można podzielić je na:

• Kompetencje w procesie stanowienia prawa. Początkowo PE uczestniczył w procesie decyzyjnym Wspólnot jedynie jako ciało doradcze. Obecnie rola PE w procesie decyzyjnym Wspólnot zależy od rodzaju procedury wymaganej na podstawie przepisów TWE do podjęcia decyzji w danej sprawie. Kompetencje PE w procesie stanowienia prawa wspólnotowego znacznie wzrastają, w przypadku decyzji podejmowanych zgodnie z procedurą współpracy i procedurą współdecydowa­nia. Procedury te pozwalają PE skutecznie utrudnić bądź wręcz uniemożliwić uchwalenie aktu prawnego, co do którego PE ma zastrzeżenia. Największy udział w procesie decyzyjnym PE ma wówczas, gdy decyzja w danej sprawie może być podjęta jedynie za jego zgodą. PE wydaje też własne akty prawne, do których należą: rezolucje, dyrektywy, deklaracje, opinie i zalecenia. Akty te dotyczą różnych dziedzin życia politycznego, gospodarczego, społecznego i kulturalnego. Nie mają one charakteru wiążącego, ale pośrednio mogą inicjować działalność pozostałych instytucji i organów wspólnoto­wych.

• Kompetencje w zakresie uchwalania i kontroli wykonania budżetu. PE przyjmuje budżet w grudniu każdego roku poprzedzającego kolejna fok finansowy. Jeżeli PE odrzuci projekt budżetu w całości, procedura, uchwalania budżetu musi zostać rozpoczęta od nowa. W zakresie wydatków obligatoryjnych, do których należą przede wszystkim wydatki związane ze wspólnotową polityką rolną, decydujące zdanie należy do Rady UE. Natomiast o wydatkach nieobligatoryjnych decyduje przede wszystkim PE. PE sprawuje również kontrolę nad wykonywaniem budżetu. Na podstawie sprawozdania TO przyjętego przez Radę UE, PE udziel KE absolutorium z wykonania budżetu. Nieudzielenie absolutorium nie oznacza odwołania KE, ale może spowodować uchwalenie w stosunku do niej wotum nieufności.

• Kompetencje kreacyjne. PE odgrywa doniosłą rolę w ustalaniu składu personalnego innych instytucji i organów wspólnotowych. PE zatwierdza kandydaturę przewodniczącego KE i cały jej skład. Ma też prawo uchwalenia wotum nieufności, co skutkuje odwołaniem wszystkich komisarzy. PE bierze również udział w powoływaniu składu TO oraz Dyrektorium EBC.

• Kompetencje kontrolne- sprawowaniu kontroli politycznej nad działalnością KE. PE może zgodnie uchwalić wotum nieufności wobec KE oraz badanie corocznych sprawozdań KIE i kierowaniu do niej zapytań. W sprawach dotyczących bezpośrednio obywateli unijnych PE sprawuje swe funkcje kontrolne przez rozpatrywanie petycji indywidualnych i zbiorowych. Liczba petycji kierowanych do PE wzrasta z roku na rok . PE mianuje też Rzecz­nik Praw Obywatelskich.

• Pozostałe kompetencje:

• wszczynać postępowanie przed ETS o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego; TN przyznał PE status tzw. podmiotu uprzy­wilejowanego, który może wszczynać postępowanie w każdym przypadku objętym dyspozycją,

• wnosić do ETS skargi na bezczynność pozostałych instytucji.

Kompetencje PE wkraczają również w sferę współpracy z parlamentami na rodowymi państw członkowskich oraz państw trzecich. Przedstawiciele PE zasiadają w organach przedstawicielskich utworzonych na podstawie umów międzynarodowych zawartych przez Wspólnoty.

Europejski Bank Inwestycyjny

EBI posiada osobowość prawną i własne kompe­tencje decyzyjne. Jego członkami są państwa członkowskie. W dwudziestopięcioosobowej Radzie Gubernatorów zasiadają, pochodzący z państw członkowskich, ministrowie finansów, gospodarki lub skarbu.

Obecnie przewodniczącym Rady jest Thierry Breton z Francji.

Rada ustala ogólne wytyczne polityki kredytowej, zatwierdza bilans oraz rachunek zysków i strat, de­cyduje o podwyższeniu kapitału, mianuje członków Rady Dyrektorów i Komitetu Zarządzającego. W skład Rady Dyrektorów wchodzi przewodniczący, 8 wiceprzewodniczących, 26dyrek­torów, 16 zastępców dyrektorów, 3 ekspertów i 3 zastępców ekspertów. Państwa członkowskie wybierają 25 dyrek­torów i 15 zastępców. Jednego dyrektora i zastępcę wybiera KE.

Dziewięcioosobowy Komitet Zarządzający jest natomiast ciałem wy­konawczym i działa pod kierownictwem Rady Dyrektorów. Członkowie Komitetu ponoszą odpowiedzialność wyłącznie przed Bankiem. Komitet Kontrolny złożony z 3 członków i 3 obserwatorów jest organem niezależnym i podlega bezpośrednio Radzie Gubernatorów. Komitet sprawdza legalność operacji EBI.

EBI jest podzielony na dyrekcje i departamenty. W jego strukturze działa Se­kretariat Generalny, Dyrekcja Operacji Kredytowych dla Europy, Dyrekcja Ope­racji Kredytowych dla Innych Państw, Dyrekcja Finansowa, Dyrekcja do Spraw Projektów itd. Siedzibą EBI jest Luksemburg.

Udziałowcami EBI są wszystkie państwa członkowskie. Jeżeli Rada UE, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmie decyzję w przedmiocie pożyczki, państwa członkowskie są zmuszone udzielić EBI pomocy finansowej.

Udziela pożyczek i gwarancji, nie dążąc do osiągania zysków. Działalność tę EBI prowadzi w celu finansowania: projektów regionów słabiej rozwiniętych, projektów modernizacji lub przekształcania przedsiębiorstw albo tworzenia nowych dziedzin działalności, wynikających ze stopniowego ustalania, wspólnego rynku, które nie mogą być całkowicie sfinansowane ze środków poszczególnych państw oraz projektów stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania kilku państw członkowskich, które nie mogą być całkowicie sfinansowane i środków poszczególnych państw.

Agencje

Obecnie funkcjonuje 17 agencji wspólnotowych, do których należą:

• Europejskie Centrum Rozwoju Szkolenia Zawodowego z siedzibą w Salonikach, w Grecji. Utworzone w 1975 r. Centrum m.in. koordynuje rozwój szkoleń zawodowych, opracowuje dla KE odpowiednią dokumentację, wspiera procesy zbliżania standardów państw członkowskich w zakresie szkoleń zawodowych;

• Europejska Fundacja Poprawy Warunków Życia i Pracy (EUROFO UND) z siedzibą w Dublinie, w Irlandii. Utworzona w 1975 r. Fundacja, której celem jest poprawa warunków życia i pracy w państwach członkowskich, wspiera instytucje wspólnotowe w działaniach służących realizacji tego celu. Fundacja zbiera oraz udostępnia informacje i dane, z których korzystają instytucje wspólnotowe, ułatwia współpracę między uniwersytetami, ośrodkami badawczymi i innymi zainteresowanymi podmiotami, promuje projekty pilotażowe i zapewnia niezbędną pomoc w ich realizacji, organizuje kursy, konferencje, seminaria itd.;

• Europejska Agencja Ochrony Środowiska ( EEA) z siedzibą w Kopenhadze, w Danii). Utworzona w 1990 r.. Agencja gromadzi, przetwarza i analizuje dane wykorzystywane w realizacji wspólnotowej polityki ochrony środowiska. Dane te dotyczą: czystości powietrza wody, stanu gleby, fauny, flory, bogactw naturalnych, emisji hałasu, substancji chemicznych niebezpiecznych dla środowiska itd. Agencja zapewnia też wymianę informacji na temat najlepszych technologii służących zapobieganiu dewastacji środowisk oraz współpracuje z innymi organami wspólnotowymi i organizacjami międzynarodowymi, które są zainteresowane ochroną środowiska;

• Europejska Agencja Zdrowia i Bezpieczeństwa w Pracy ( EU-OSHA) z siedzibą w Bilbao, w Hiszpnnii. Utworzona w 1994 r. Agencja zajmuje się gromadzeniem i rozpowszechnianiem informacji technicznych, naukowych i gospodarczych dotyczących bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, zwłaszcza w małych i średnich przedsiębiorstwach. Agencja wspiera współpracę między państwami członkowskimi w zakresie wymiany infor­macji na temat warunków pracy, organizuje konferencje, seminaria, wymianę ekspertów itd.;

• Europejskie Centrum Kontroli Rasizmu i Ksenofobii ( EUMC) z siedzibą w Wiedniu, w Au­strii. Utworzone w 1997 r. Centrum gromadzi informacje na temat ksenofobii i nastrojów antysemickich w Europie oraz organizuje różnego rodzaju akcje przeciwko rasizmowi i ksenofobii.

• Europejskie Centrum Kontroli Narkotyków i Narkomanii ( EMCDDA) z siedzibą w Lizbonie, w Portugalii. Utworzone w 1993 r. Centrum gromadzi i rozpowszechnia informacje na temat narkotyków i narko­manii w Europie. Centrum współpracuje z państwami członkowskimi, państwami trzecimi oraz różnymi organizacjami międzynarodowymi;

• Europejska Fundacja Szkoleniowa (ETF) z siedzibą w Turynie, we Włoszech. Utworzona w 1990 r. Fundacja zajmuje się pomocą w zakresie szkoleń zawodowych dla ponad 40 państw. Fundacja współpracuje m. in. z państwami Europy Środkowej i Wschodniej;

• Europejska Agencja Odbudowy (EA R) z siedzibą w Salonikach, w Grecji. Utworzona w 1999 r. Agencja jest odpowiedzialna za wdrażanie unijnych programów odbudowy Serbii i Czarnogóry oraz byłej jugosłowiańskiej Republiki Macedonii;

• Europejska Agencja Oceny Produktów Medycznych (EMEA), z siedzibą w Londynie, w Wielkiej Brytanii. Utworzona w 1993 r. Agencja zajmuje się kontrolą produktów medycznych i doradztwem naukowym. Agencja wydaje opinie, których ocenia wpływ produktów medycznych na organizm ludzki oraz wypowiada się w przedmiocie medycznych produktów weterynaryjnych;

• Urząd Harmonizacji Rynku Wewnętrznego {Znaki Towarowe Wzory) (OHIM) z siedzibą w Alicante, w Hiszpanii. Utworzony w 1994 r. Urząd zajmuje się rejestracją wspólnotowych znaków towarowych i wzorów przemysłowych;

• Europejski Urząd Bezpieczeństwa Żywności ( EFSA) z siedzibą w Brukseli, w Belgii. Utworzony w 2002 r. Urząd świadczy pomoc naukową i techniczną w dziedzinach, które mają bezpośredni lub pośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności i żywienia. Działalność Urzędu wiąże się z ochroną życia i zdrowia ludzkiego, z uwzględnieniem dobra, i zdrowia zwierząt oraz ochrony roślin;

• Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego (ENSA). Utworzona w 2002 r. Do zadań Agencji należy in. in. wspieranie KE w pracach legislacyjnych z zakresu bezpieczeństwa morskiego i zapobieganiu zanieczyszczeniom spowodowanym przez statki, ułatwianie współpracy KE z państwami członkowskimi przy prowadzeniu dochodzeń dotyczących katastrof morskich, dostarczanie KE i państwom członkowskim wiarygodnych danych dotyczących bezpieczeństwa morskiego i zanieczyszczeń spowodowanych przez statki;

• Europejski Agencja Bezpieczeństwa Lotnictwa (EASA) z siedzibą w Brukseli, w Belgii. Utworzona w 2002 r. Zasadniczym celem działalności Agencji jest zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Europie;

• Wspólnoty Urząd Odmian Roślin (CPVO) z siedzibą w Angers, we Francji. Utworzony w 1994 r. Urząd zajmuje się rejestracją nowych odmian roślin;

• Centrum Tłumaczeń Organów Unii Europejskiej (CdT) z siedzibą w Luksemburgu. Utworzone w 1994 r. przygotowuje tłumaczenia dla powstałych agencji wspólnotowych oraz na podstawie dodatkowych porozumień o współpracy dla instytucji i organów wspólnotowych.

• Europejka Agencja Bezpieczeństwa Sieci i Informacji (ENISA), z siedzibą w Heraklionle, w Grecji. Utworzona w 2004 r. Zadaniem Agencji jest umacnianie bezpieczeństwa w sieciach komunikacyjnych i różnych systemach informacji dla dobra obywateli UE, konsumentów, przedsiębiorstw i innych pod miotów.

• Europejskie Centrum Zapobiegania i Kontroli Chorób ( ECDC), z siedzibą, w Solna, w Szwecji. Utworzone w 2004 r. Wspiera działania Wspólnoty oraz państw członkowskich prowadzone w celu ochrony zdrowia ludzkiego. Podstawowym za­daniem Centrum jest zbieranie informacji na temat chorób zakaźnych, wydawanie ekspertyz naukowych i przekazywanie ich państwom członkowskim, KE oraz in­nym organom wspólnotowym i międzynarodowym zajmującym się ochroną zdrowia publicznego.

ETS w swoim orzecznictwie kilkakrotnie wypowiadał się na temat delegowania kompetencji niezależnym organom wyposa­żonym w szczególne kompetencje.

Źródła prawa Unii Europejskiej

1.1. Klasyfikacje źródeł prawa

Źródła prawa UE można klasyfikować według różnych kryteriów. Stosownie do tego, od kogo pochodzą, mówi się o źródłach tworzonych przez państwa członkowskie oraz tworzonych przez instytucje WE. Mogą to być przy tym akty jednostronne, albo wielostronne (umowy). Według innego kryterium wyróżnia się źródła prawa pisanego i niepisanego.

1.2. Pojęcie i zasięg acąuis communautaire

acąuis communautaire- „dorobek wspólno­towy".

Na dorobek ten składa się całe dotychczasowe prawo UE, wraz z ukształtowanymi sposobami jego rozumienia i stosowania, polityki wspólnotowe, orzecznictwo sądowe, zwyczaje, a także wartości tkwiące u podstaw funkcjonowania UE. Granice omawianego pojęcia nie zawsze są wyraźne i niekiedy powstają wątpliwości, co do zaliczenia pewnych aktów do acąuis. W dotychczasowej praktyce UE, w akcie dotyczącym warunków przystąpienia do UE, będącym załącznikiem do traktatu akcesyjnego, wymie­nia się kategorie aktów, do przyjęcia których są zobowiązane nowe państwa członkowskie.

1.3. Źródła prawa pierwotnego i pochodnego

Często spotyka się w nauce prawa europejskiego podział źródeł prawa na źródła:

• prawa pierwotnego zalicza się:

• traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europej­skiej,

• tzw. ogólne zasady prawa

• prawa pochodnego są to:

• akty poszczególnych instytucji WE,

• umowy zawierane przez Wspólnoty, albo przez państwa członkowskie.

2. Traktaty, na których opiera się UE

2.1. Traktaty założycielskie

Do źródeł prawa pierwotnego Unii Europejskiej zalicza się przede wszystkim tzw. traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej. Są to: Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali zawarty w Paryżu w 1951 r., Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej zawarty w Rzymie w 1957 r., Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (EUROATOM) zawarty w Rzymie w 1957 r.; Traktat o Unii Europejskiej, zawarty w Maastricht w 1992 r.

Integralną część traktatów stanowią protokoły i deklaracje dołączone do traktatów, przyjęte za wspólnym porozumieniem państw członkowskich. Ponadto do źródeł prawa pierwotnego zalicza się traktaty noweli­zujące powyższe traktaty.

2.2. Traktaty akcesyjne

W skład prawa pierwotnego UE wchodzą także traktaty akcesyjne, tj. traktaty mocą których do UE są przyjmowane nowe państwa członkowskie. Traktatów takich było do tej pory pięć (z lat 1972, 1979, 1985, 1994, 2003), z tym że ostat­ni z nich, obejmujący również Polskę. W wy­niku tych traktatów liczba państw członkowskich wzrosła z sześciu do piętnastu, a po najnowszym rozszerzeniu Unii ma dwadzieścia pięć. W traktatach akcesyjnych, a także w aktach akcesyjnych będących ich załącznikami, oprócz licznych postanowień określających szczegółowo warunki przystępowania danego państwa do Unii, znajdują się także postanowienia zmieniające przepisy trakta­tów założycielskich Wspólnot i Unii.

Do prawa pierwotnego zalicza się dalsze umowy państw członkow­skich normujące najistotniejsze kwestie ustrojowe UE np. Konwencja o niektórych wspólnych instytucjach Wspólnot Europejskich z 1957 r. oraz Traktat o Fuzji z 1965 r.

2.3. Charakter traktatów

Źródłami pierwotnego prawa Unii Europejskiej są źródła prawa międzynarodowego publicznego. Trybunał nazwał TWE „kartą konstytucyjną Wspólnot". Idea ta została rozciągnięta przez wielu przedstawicieli doktryny na całe prawo pierwotne UE.

2.4. Problem konstytucji UE

Pojęcie konstytucji jest ściśle związane z państwem, którym ani WE, ani UE nie są. Aby mówić o konstytucji, niezbędne byłoby jej przyjęcie przez podmiot, który jest do tego legitymowany. Tymczasem nie ma „narodu europejskiego", a traktaty założycielskie są tylko umowami międzyna­rodowymi i w pełni pozostają w dyspozycji państw, które je zawarły.

Zwolennicy traktowania prawa pierwotnego UE jako konstytucji podkreślają natomiast, że pojęcie konstytucji niekoniecznie jest ograniczone jedynie do państw, a o konstytucjach można mówić na różnych poziomach organizacji życia politycznego. Do tworzenia konstytucji nie jest potrzebne istnienie jednego na­rodu europejskiego, a poszczególne państwa, zawierające traktaty, korzystają z wystarczającej legitymacji, udzielonej im przez ich obywateli.

Zagadnienia te były w latach 2002-2003 przed­miotem prac Konwentu Europejskiego. Konwent przedłożył w czerwcu 2003 r. Radzie Europejskiej w Salonikach projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy; ostateczny tekst został sporządzony w lipcu 2003 r. Projekt ten sta­nowi podstawą prac Konferencji Międzyrządowej, poczynając od października 2003 r. Jeśli państwa członkowskie osiągną porozumienie co do treści nowego Trakta­tu, zastąpi on, po wejściu w życie, obecnie obowiązujące traktaty, na których opiera się Unia. Gdy tak się stanie, Unia Europejska będzie posiadać konstytucję rozumianą nie tylko w znaczeniu materialnym, jako zespół norm najwyższej rangi, ale w znaczeniu formalnym, jako akt prawny, noszący taką nazwę i nor­mujący całościowo materie, które zalicza się powszechnie do materii konstytu­cyjnej.

3. Zasady ogólne prawa UE

3.1. Rola ETS przy formułowaniu zasad ogólnych

W skład prawa pierwotnego UE wchodzą tzw. zasady ogólne prawa unijnego, formułowane zwłaszcza w odniesieniu do prawa wspólnotowego (I filara UE). ETS jest instytucją nie tylko stosującą prawo, ale i (współ) stanowiącą je. ETS nie eksponuje wszakże swojej twórczej roli stwierdzając, że zasady ogólne „tkwią immanentnie w traktatach" i są jedynie wydobywane na zewnątrz w wy­niku interpretacji traktatów.

3.2. Zasady ogólne zapewniające demokratyczny i praworządny charakter Unii

Zasady prawa Unii Europejskiej nie stanowią jednolitej kategorii Można je po­dzielić na dwie grupy.

• Pierwszą grupę stanowią zasady, które są współcześnie zaliczane do kanonów praworządnych i demokratycznych państw. WE (ani UE) nie jest, co prawda państwem, jednak Wspólnota jest organizacją ponadpaństwową, wykonującą wiele zadań i kompetencji, które są zazwyczaj domeną państw. W tej grupie zasad ogólnych najczęściej wyróżnia się zasady: pewności prawa i ochrony zaufania, w czym mieści się m. in. zakaz działania prawa wstecz i poszanowanie praw nabytych, zasadę proporcjonalności oraz ogólną zasadę równości, następnie zasady: zgodności działania instytucji WE z traktatami, demokratyzmu oraz jawności. Ponadto wymienia się zasady o charakterze proceduralnym. Instytucje WE są zobowiązane do przestrzegania tych zasad w całej swojej działalności, zarówno przy stanowie­niu, jak i przy stosowaniu prawa.

3.3. Prawa podstawowe jako zasady ogólne

3.3.1. Proklamowanie ochrony praw podstawowych w orzecznictwie ETS

• Drugą grupą ogólnych zasad prawa proklamowanych w orzecznictwie ETS są prawa podstawowe jednostek. Prawa podstawowe są zawarte w ogólnych zasadach prawa wspólnotowego, które Trybunał zobowiązany jest chronić. Za źródła in­spiracji dla proklamowania praw podstawowych, jako składników prawa wspól­notowego, ETS uznał tradycje konstytucyjne wspólne dla państw członkowskich oraz umowy międzynarodowe służące ochronie praw człowieka- EKPC

3.3.2. Stanowisko pozostałych instytucji WE w kwestii praw podstawowych- wzmocnienia ochrony praw człowieka w ramach UE. Instytucje te podejmowały wiele przedsięwzięć i wydawały akty, o raczej politycznym i moralnym niż ściśle prawnym charak­terze (soft law).

3.3.3. Podstawy traktatowe praw podstawowych i ich ochrony

Od wejścia w życie TUE w 1993 r. prawa podstawowe znalazły swoje podstawy w pisanym prawie pierwotnym.

Po wejściu w życie TA przestrzeganie art. 6 ust. 2 TUE podlega jurysdykcji ETS w granicach określonych w art. 46 lit. d TUE; UE opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw czło­wieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich.

4. Akty prawa pochodnego WE (w I filarze UE)

4.1. Zagadnienia wstępne

4.1.1. Katalog aktów prawa pochodnego

Art. 249 TWE zawiera katalog aktów prawa pochodnego. Są to akty wiążące:

• rozporządzenia,

• dyrektywy

• decyzje,

• akty niewiążące: zalecenia i opinie.

4.1.2. Problem hierarchii aktów prawa pochodnego

Nie można mówić o hierarchii wiążących aktów prawa pochodnego. Poszczególne rodzaje aktów mają jedynie róż­ne funkcje, kręgi adresatów i wobec tego odmienny charakter prawny. Kolizje norm zawartych w różnych aktach prawnych są rozstrzygane według znanych reguł: kx posterior, oraz kx specialis.

4.2. Rozporządzenia

4.2.1. Zakres i adresaci norm rozporządzeń

Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkow­skich.

Rozporządzenia mają najszerszy zakres obowiązywania, tak pod względem geograficznym, jak i podmiotowym. Adresatami ich norm są nie tylko wszystkie państwa członkowskie, ale i jednostki. Omawiane akty mają charakter abstrakcyjny i mogą znaleźć zastosowanie w nieokreślonej liczbie przypadków.

4.2.2. Znaczenie rozporządzeń dla organów tworzących prawo w państwach członkowskich

Normy rozporządzeń obowiązują i są stosowane bezpośrednio, bez potrzeby ich inkorporowania czy transponowania do krajowych porządków prawnych.

W dziedzinach unormowanych rozporządzeniami wspólnotowymi organy prawodawcze państw członkowskich są zobowiązane do uchylenia wcześniejszych krajowych przepisów prawnych nie­zgodnych z tymi rozporządzeniami i na powstrzymaniu się od ustanawiania takich przepisów w przyszłości. Obowiązki te wynikają z zasady lojalności państw członkowskich wobec WE.

Rozporządzenia, zachowując swój wspólnotowy charakter, stają się integralną częścią krajowych porządków prawnych.

4.2.3. Rozporządzenia jako instrument unifikacji prawa państw członkow­skich

Rozporządzenia są przejawem najgłębszej ingerencji prawodawcy wspól­notowego w porządki prawne państw członkowskich. Są one instrumentem ujednolicania (unifikacji) prawa na całym terytorium Wspólnoty. Z kilku tysięcy obowiązujących rozporządzeń można przykładowo wymienić rozporządzenia normujące wspólnotowe prawo celne, rozporządze­nia w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, rozporządzenia normujące procedury przed instytucjami wspólnotowymi w różnych sprawach należących do kompe­tencji tych instytucji albo rozporządzenia precyzujące uprawnienia obywateli państw członkowskich i członków ich rodzin zatrudnionych w innych państwach.

4.3. Dyrektywy

4.3.1. Zakres, i adresaci norm dyrektyw

Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkow­skie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środ­ków. Dyrektywy różnią się istotnie od rozporządzeń. Są one adresowane do państw członkowskich. Dyrektywy nie są natomiast adresowane do innych podmiotów prawa; nie mogą być bezpośrednim źródłem uprawnień jednostek lub ich obowiązków.

4.3.2. Obowiązki praw członkowskich implementowania dyrektyw

Dyrektywy z założe­nia nie normują w sposób pełny zagadnień będących ich przedmiotem i wyma­gają uściślenia lub uzupełnienia przez państwa członkowskie. Normy dyrektyw wymagają wprowadzenia do prawa krajowego.

Implementowanie dyrektywy polega zasadniczo na wydaniu aktu prawnego przez właściwy organ państwa członkowskiego, który wprowadzi normy zawarte w dyrektywie do porządku prawnego w tym państwie. Takim aktem prawnym może być ustawa lub inny akt prawny powszechnie obowiązujący; wybór zależy od danego państwa.

O pełnej implementacji dyrektywy można mówić, gdy normy prawa krajowego stwarzają podstawy dla kompetencji organów państwowych, a także określają uprawnienia lub obowiązki podmiotów prawa, niezbędne do osiągnięcia celów, przewidzianych w danej dyrektywie. Implementacja dyrektyw nie musi natomiast polegać na dosłownym przepisywaniu ich tekstów do ustaw krajowych, chyba że dyrektywa jest bardzo szczegółowa i nie pozostawia w praktyce swobody państwom członkowskim.

W przypadku posłużenia się dyrek­tywą prawo jest tworzone w dwóch etapach.

• Pierwszym etapem jest wyda­nie danej dyrektywy,

• ustanowienie prawa krajowego w celu implementowania norm tej dyrektywy.

4.3.3. Dyrektywy jako instrument harmonizacji prawa państw członkow­skich

Dyrektywy są, w odróżnieniu od rozporządzeń, instrumentem harmonizacji prawa państw członkowskich. W wyniku wydania dyrektyw i wprowadzenia ich norm do prawa krajowego dochodzi do zbliżenia porządków prawnych państw członkowskich, ale nie do ich identyczności. stosownie do tego, w jaki sposób normy dyrektyw wpływają na ustawodaw­ców krajowych, w doktrynie wyróżnia się na podstawie analizy poszczególnych dyrektyw harmonizację: pełną, opcjonalną, częściową, alternatywną i mini­malną.

Dyrektywy są wydawane w rozmaitych dziedzinach prawa wspólnotowego. Służą one urzeczywistnieniu idei rynku wewnętrznego, tj. znoszeniu ograniczeń w swobodzie przepływu towarów, osób, usług i kapitału, m. in. poprzez harmo­nizację wymagań technicznych produktów, uznawania kwalifikacji i dyplomów uzyskanych przez obywateli innych państw członkowskich, zasad funkcjonowa­nia instytucji finansowych, harmonizację prawa spółek, i in. Za pomocą dyrektyw realizuje się także m. in. polityki ochro­ny środowiska i ochrony konsumentów.

4.4. Decyzje

Decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana. Mają one najczęściej charakter indywidualny i są porównywane do ak­tów administracyjnych w prawie krajowym. Adresaci decyzji są w niej bezpośrednio określeni, albo ustala się ich w sposób pośredni; mogą być nimi państwa członkowskie, przedsiębiorstwa lub inne podmioty prawa. Decyzje spotyka się w wielu dziedzinach prawa wspólnotowego, np. w prawie konkuren­cji, pomocy państwa dla przedsiębiorstw, albo w dziedzinie wspólnej polityki rolnej.

4.5. Zalecenia i opinie

Zalecenie i opinia to akty niemające mocy wiążącej dla adresatów. Adresatami mogą być inne instytucje wspólnotowe, pań­stwa członkowskie lub inne podmioty prawa.

Zalecenia i opinie są często stosowane w praktyce. ETS stwierdził, że zalece­nia powinny być uwzględniane przez organy państw członkowskich przy wykładni prawa krajowego.

4.6. Akty nienazwane (sui generis)

„aktów sui generis", albo „aktów nienazwanych" są to np. uchwały, rezolucje, deklaracje, wyjaśnienia, komunikaty, sprawozdania, zawiadomienia, memoranda, programy, plany.

Charakter takich aktów jest niejednolity. Niektóre z nich wywołują skutki prawne, w większości jednak mają cha­rakter prawnie niewiążący. Przedmiotem wielu aktów są sprawy wewnętrzne, organizacyjne WE i jej aparatu, a inne akty są skierowane do ad­resatów usytuowanych na zewnątrz wspólnotowych struktur organizacyjnych.

Niewiążące akty instytucji wspólnotowych zaliczane są do tzw. miękkiego prawa wspólnotowego (soft law), tj. do prawa niewiążącego formal­nie, ale mimo to mającego praktyczne znaczenie. Adresaci stosują się do tego, co wynika z omawianych aktów, ze względu na pozycję instytucji wspólnotowych i prestiż, jakim się one cieszą.

Również wydawanie aktów sui generis jest poddane ogólnym zasadom prawo­rządności, obowiązującym we Wspólnocie.

4.7.1. Sposób określenia podstaw traktatowych aktów prawa pochodnego

Niekiedy przepisy TWE stanowiące podstawy do wydawania aktów przez insty­tucje wspólnotowe wprost przesądzają o tym, jakiego rodzaju będzie to akt. Sto­sunkowo rzadko zastrzega TWE wyłączną formę rozporządzenia. Częściej przewiduje się wydawanie wyłącznie dyrektyw, albo decyzji. Najczęściej jed­nak przepisy TWE dają instytucjom wspólnotowym możliwość wyboru między rozporządzeniami a dyrektywami, albo między rozporzą­dzeniami, dyrektywami a decyzjami. W tych ostatnich przypadkach przepisy traktatowe upoważniają właściwą insty­tucję do zastosowania odpowiednich „środków", czy wydania „przepisów". Tak­że opinie i zalecenia opierają się na szczegółowych upoważnieniach TWE, albo wynikają z przepisów przy­znających generalne kompetencje dla instytucji wspólnotowych do wydawania takich aktów.

4.7.2. Czynniki decydujące o wyborze rodzaju aktu

Przy wyborze formy prawnej dla owych środków czy przepisów instytu­cje wspólnotowe powinny się kierować postulatem doboru rodzaju aktów, które są najbardziej odpowiednie do celu, jaki się chce osiągać; postulat ten wynika z zasady proporcjonalności. W razie moż­liwości wyboru między rozporządzeniami i dyrektywami, należy w pierwszym rzędzie wydawać dyrektywy, jako akty, które są łagodniejszą formą ingerencji prawodawcy wspólnotowego w odniesieniu do krajowych porządków prawnych.

5. Umowy Wspólnoty i państw członkowskich

Do źródeł prawa wspólnotowego zalicza się także umowy i porozumienia Wspól­not, a także państw członkowskich.

5.1. Umowy międzynarodowe Wspólnoty

TWE wymienia pewne ka­tegorie umów międzynarodowych WE:

• umowy w zakresie polityki pieniężnej,

• umowy w ramach wspólnej poli­tyki handlowej,

• umowy w dziedzinie ochrony środowiska,

• dotyczące współpracy dla rozwoju

• umowy stowarzy­szeniowe.

Stosownie umowy międzynarodowe Wspólnoty wiążą jej instytucje oraz państwa członkowskie.

Umowy są źródłami prawa międzynarodowego, a także zaliczone przez ETS do źródeł prawa wspólnotowego.

Interpretacja ETS wiąże WE i państwa członkowskie, nie wiąże natomiast drugiej strony umowy: państwa (państw) spoza UE, czy organizacji międzynarodowej. Umowy WE powinny być zgodne z Traktatami (prawem pierwotnym), a zapewnieniu tej zgodności, jeszcze przed zawarciem umowy. Wymaga się natomiast, aby akty instytucji wspólnotowych (prawo pochodne) oraz prawo państw członkowskich było zgod­ne z umowami międzynarodowymi Wspólnot.

5.2. Umowy międzynarodowe mieszane

Specjalną kategorię stanowią tzw. umowy międzynarodowe mieszane, których stroną są, oprócz WE, także państwa członkowskie.

Najczęściej stosuje się ją w sytuacji, kiedy przedmiot umowy obejmuje materie mieszczące się w zakre­sie kompetencji zarówno WE jak i państw członkowskich, przy czym dodatko­wo należy zważyć, że granica podziału tych kompetencji nie zawsze jest łatwa do przeprowadzenia. Jeśli w samej umowie nie ma wyraźnego ograniczenia zakresu związania WE, jest ona związana w płaszczyźnie prawa międzynarodo­wego całą umową i umowa taka wchodzi w skład źródeł prawa wspólnotowego.

Jeśli umowa międzynarodowa WE lub umowa mieszana przewiduje stworze­nie organów kolegialnych, składających się z przedstawicieli umawiających się stron, zdolnych do podejmowania uchwał wiążących strony, uchwały takie są również traktowane jako źródło prawa wspólnotowego; dotyczy to w szcze­gólności uchwał rad stowarzyszenia.

5.3. Porozumienia międzyinstytucjonalne

Instytucjami zawierającymi takie porozumienia lub dokonującymi deklaracji są: PE, Rada UE i KE, a niekiedy dwa z tych instytucji Owe tzw. porozumienia międzyinstytucjonalne są bardzo istotnym instrumentem współpracy między instytucji, albo wyrażenia wspólnego stanowiska na zewnątrz, w ważnych spra­wach.

Niekiedy ich celem jest ustalenie sposobu rozumienia pewnych przepisów traktatowych; taki charakter miało porozumienie w sprawie zasady pomocniczo­ści z 1993 r. Inne porozumienia rozwijają zasady konstytucyj­ne WE/UE.

Następną grupę stanowią porozumienia formalizujące proceduralne zasady współdziałania instytucji, np. w relacjach między KE a PE (porozumienie z 1996 r.), albo ustalające sposoby podniesienia jakości wspólnotowych aktów prawnych (porozumienie z 1998 r.).

Omawiane porozumienia nie są wiążące prawnie na zewnątrz, ale są przejawem „samozwiązania się" instytucji zawierających je, pozwalające podmiotom zewnętrznym przewidzieć, jak instytucje te będą postępować w przy­złości.

Niektóre omawiane porozumienia mają w rzeczywistości większe znaczenie, niż wynikałoby to z ich charakteru prawnego. Przykładem może być powołana już Karta Praw Podstawowych. Instytucje, które proklamowały Kartę uznały się tym samym za związane jej postanowieniami przy wykonywaniu swoich kompe­tencji, zarówno w procesie stanowienia prawa, jak i jego stosowania, w kontak­tach wzajemnych, ponadto w stosunkach z państwami członkowskimi i jednostkami, a także w stosunkach z państwami trzecimi. Karta nie jest formalnie wiążąca dla państw członkowskich ani dla sądów wspólnotowych. Nie należy jednak z powyższego stwierdzenia wyciągać wniosku, że Karta nie posiada żad­nego znaczenia zewnętrznego; ma ona jednak charakter tzw. soft law.

5.4. Umowy międzynarodowe państw członkowskich

5.4.1. Znaczenie umów międzynarodowych państw członkowskich dla WE

Umowy międzynarodowe państw członkowskich z państwami trzecimi albo or­ganizacjami międzynarodowymi nie są zaliczane do źródeł prawa wspólno­towego. Umowy takie mogą być, bowiem zawierane wyłącznie w dziedzinach i w sytuacjach, kiedy kompetencja taka nie przysługuje wyłącznie Wspólnocie. Wymagane jest, aby umowy międzynarodowe państw członkowskich były zgodne z prawem wspólnotowym, zarówno pierwotnym, jak i pochodnym.

Umowy zawarte przed utworzeniem WE albo przed przystąpieniem danego państwa do WE pozostają nienaruszone. Państwa członkowskie są jednak zobowiązane do podjęcia wszelkich właściwych środków dla wyeliminowania niezgodności między zawartymi przez siebie umowami, a Traktatem; należy przyjąć, że chodzi tu w niezgodność z prawem wspólnoto­wym w ogóle.

5.4.2. Umowy zawierane między państwami członkowskimi

Umowy międzynarodowe zawierane pomiędzy państwami członkowskimi (a nie z państwami trzecimi) są natomiast zaliczane do prawa wspólnotowego. Art. 293 TWE wprost przewiduje możliwość prowadzenia rokowań, a tym samym: zawierania umów między państwami członkowskimi i określa ich przedmiot. Przykładami takich umów międzynarodowych są kon­wencja o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń w sprawach cywilnych zawarta z 1968 r. (konwencja brukselska), zastąpiona obecnie przez rozporządzenie Rady, albo konwencja o unikaniu podwójnego opodatkowania w przypadku korekty zysków powiązanych przedsiębiorstw z 1990 r.

Także poza zakresem art. 293 TWE zawierane są inne umowy międzynarodo­we państw członkowskich, np. konwencja o prawie właściwym dla zobowiązań umownych z 1980 r. Ich przynależność do prawa wspólnotowego jest sporna.

5.5. Akty przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie UE

Swoistą kategorią są często występujące akty przedsta­wicieli państw członkowskich zebranych w Radzie UE. Należy przypomnieć, że Rada UE, jest jednym z podstawowych instytucji WE i w jej skład wchodzą przedstawiciele państw członkowskich szczebla ministerialnego. Uchwały Rady, jako instytucji WE są przypisywane samej Wspólnocie.

Akty przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Ra­dzie są to oświadczenia przypisywane państwom członkowskim (wszystkim, działającym wspólnie i jednomyślnie), nie zaś WE. Omawiane akty dotyczą zagadnień istot­nych dla funkcjonowania WE i są podejmowane najczęściej w sytuacjach, gdy brakuje podstawy traktatowej do wydania aktu przez Radę, jako instytucja WE.

Charakter takich aktów nie jest jednolity, a ich przynależność do prawa wspólnotowego jest przedmiotem dyskusji.

W razie braku wyraźnych podstaw traktatowych akty przedstawicieli państw członkowskich są uważane za umowy międzynarodowe państw członkowskich zawierane w sposób uproszczony. Prawo poszczególnych państw rozstrzyga o po­trzebie ich ewentualnej ratyfikacji Umowy takie można zaliczyć do prawa wspól­notowego ze względu na ich przedmiot i ścisły związek z celami Wspólnoty. Akty przedstawicieli państw człon­kowskich mają charakter wyłącznie polityczny i nie wiążą prawnie.

6. Źródła prawa w II i III filarze UE

6.1. Ogólna charakterystyka

Akty wydawane w ramach II i III filara UE można zaliczyć do pochodnego prawa unijnego (ale nie prawa wspólnotowego). Odbiegają one znacznie od aktów wydawanych w ramach I filara. Różnice wynikają z odmienności między po­szczególnymi filarami Unii: o ile I filar jest oparty na tzw. metodzie wspólno­towej, zakładającej istnienie kompetencji instytucji WE, jako organizacji ponadnarodowej, o tyle II i III filar opierają się na współpracy międzyrządowej państw członkowskich. Zgodnie z takim ujęciem prawo w II i III filarze jest prawem międzynarodowym publicz­nym, choć wykazującym znaczne swoistości wobec znacznego stopnia integracji państw, jaki wynika z TUE.

W II i II filarze wielkie znaczenie mają kontakty i współpraca między państwami członkowskimi, które obejmują szero­kie spektrum zjawisk: poczynając od wymiany informacji, a kończąc na konwen­cjach zawieranych przez państwa członkowskie z inspiracji Rady UE.

6.2. Źródła prawa w II filarze UE

Są to:

• zasady i ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa,

• wspólne stra­tegie,

• wspólne działania,

• wspólne stanowiska

• systematyczna współ­praca państw członkowskich.

Adresatami poszczególnych kategorii aktów są instytucje wspólnotowe, dzia­łające w ramach II filara albo państwa członkowskie.

Zasady i ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej określa Rada Euro­pejska. Ogólne wytyczne są adresowane do Rady UE.

Rada Europejska decyduje o wspólnych stra­tegiach w dziedzinach, w których państwa członkowskie mają ważne wspólne interesy. W tych strategiach określa się ich cele, czas trwania i środki do ich realizacji, jakie powinna dostarczyć UE oraz państwa członkowskie. Wspólne strategie są przyjmowane w wyniku zaleceń Rady UE. Wspólne strategie są bar­dziej konkretne, niż ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej. Po przyjęciu strategii Rada UE wprowadza je w życie, poprzez uchwalenie wspólnych działań i wspólnych stanowisk .

W uchwałach zawierających wspólne stanowiska Rada określa podejście Unii do poszczególnych zagadnień o charakterze geogra­ficznym lub tematycznym. Ich rolą jest skoordynowanie polityki zagranicznej państw członkowskich; państwa te powinny, bowiem zapewnić zgodność swoich polityk ze wspólnymi stanowiskami, bronić tych stanowisk w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych, a także zorganizować współpracę swoich misji dyplomatycz­nych i konsularnych dla poszanowania wspólnych stanowisk. Wspólne stanowiska są dla państw członkowskich wiążące.

Dalej idącym instrumentem realizacji wspólnych strategii są wspólne dzia­łania uchwalane przez Radę UE. Są one uchwalane w sytuacjach, gdy działania operacyjne Unii uważa się za konieczne. W uchwałach określa się cele wspólnych działań, zasięg, środki oddane do dyspozycji UE, warunki dotyczące ich wprowa­dzenia w życie oraz w razie potrzeby czas ich trwania. Wspólne działania wiążą państwa członkowskie przy zajmowaniu przez nie sta­nowisk i prowadzeniu ich działalności.

6.3. Źródła prawa w III filarze UE

Podstawowe cele III filara UE są osiągane w drodze współpracy państw członkow­skich poprzez wspólne dzia­łania w dziedzinie współpracy policyjnej i współpracy sądowej, a także wymianę informacji, konsultacje i współpracę organów administracyjnych. Inną formą współpracy są konwencje.

TUE nie przewiduje wprost wydawania ogólnych wytycznych przez Radę Eu­ropejską w ramach III filara. W praktyce spotyka się jednak takie akty, np. plan działań w celu zwalczania zorganizowanej przestępczości z 1997 r. Wspólne stanowiska w III filarze są podobne do aktów noszących tę samą nazwę w II filarze.

Występują tu: decyzje ramowe i decyzje.

Decyzje ramowe są wydawane w celu zbliżania ustaw i przepisów wykonaw­czych państw członkowskich. Są one podobne do dyrektyw w prawie wspólno­towym (w I filarze), bowiem wiążą państwa członkowskie co do rezultatu, jaki należy osiągnąć, natomiast pozostawiają swobodę państwom co do wyboru for­my i środków. Decyzje Rady (poza decyzjami ramowymi) są natomiast uchwalane z każdego innego powodu zgodnego z celami III filara, poza zbliżaniem przepisów prawnych państw członkowskich. Decyzje te są wiążące dla państw członkowskich i podobnie jak decyzje ramowe nie wywołują bezpośrednich skutków dla jednostek. Na podstawie tych decyzji Rada może podejmować środki, niezbędne do ich realizacji

7. Wykładnia prawa UE

7.1. Rola ETS przy dokonywaniu wykładni prawa UE

Do wykładni prawa UE są upoważnione wszystkie organy sto­sujące to prawo. Są to zarówno instytucje WE, jak i organy państw członkow­skich, w tym zwłaszcza sądy krajowe. Szczególna rola przypada jednak ETS. Trybunał czuwa nad poszanowaniem prawa w wykład­ni i stosowaniu niniejszego Traktatu, co tratuje się jako kompetencję do inter­pretacji całego prawa wspólnotowego. ETS ma kompetencje w pewnym zakresie do interpretacji pewnych aktów w obrębie III filara UE, oprócz tego, przepisów dotyczących tzw. ściślejszej współpracy oraz wyszczególnionych innych przepisów TUE. W istocie, ETS do­konuje wykładni prawa UE we wszystkich swoich orzeczeniach.

7.2. Metody wykładni

Trybunał posługuje się różnymi metodami wykładni:

• wykładnię językową, zwracając przy tym uwagę na dodatkowe problemy, jakie powoduje wielość oficjalnych języków w UE. W razie rozbieżności mię­dzy brzmieniem przepisów w różnych wersjach językowych należy brać pod uwagę cel tych przepisów, oraz kontekst, w jakim zostały zamieszczone,

• wykładnię systemową, biorąc uwagę usytuowanie interpretowa­nych przepisów w całości danego aktu prawnego, albo systemu prawnego w ogóle.

• Istotne znaczenie ma w praktyce orzeczniczej wykładnia celowościowa. Trybunał stara się ustalić motywy, jakie tkwią u źródeł poszczególnych przepisów czy ich zespołów. Szczególną odmianą tej metody jest interpretacja prawa wspólnotowego, odwołująca się do potrzeby zapewnienia prawu wspólnotowemu wymaganej efektywności..

• Zasadniczo ETS nie stosuje wykładni historycznej.

Tworzenie prawa Unii Europejskiej

1. Tworzenie prawa pierwotnego

1.1. Inicjowanie zmian w prawie pierwotnym

Tworzenie prawa pierwotnego polega na zawieraniu nowych traktatów, albo dokonywaniu uzupełnień i zmian w traktatach, na których opiera się UE.

Procedura jest unormowana w art. 48 TUE. Z inicjatywą może wystąpić rząd każdego z państw członkowskich lub KE. Forum dla przygotowywania zmian w Traktatach stanowi konferencja przedstawicieli państw członkowskich (tzw. konferencja międzyrządowa). W sprawie zwołania takiej konferencji stanowisko zajmuje Rada zwykłą większością głosów, po zasięgnięciu opinii PE, KE oraz z EBC, je­śli zmiany miałyby dotyczyć zmian instytucjonalnych w dziedzinie walutowej.

Niekiedy o zwołaniu Konferencji Międzyrządowej w sprawie zmian w traktatach decydują przywódcy państw członkowskich w ramach Rady Europejskiej. Konferencja mia­łaby się zająć zmianami traktatowymi dotyczącymi tak kardynalnych zagadnień, jak: podział kompetencji między UE a państwa członkowskie, status Karty Praw Podstawowych UE, uproszczenie traktatów oraz rola parlamentów krajowych w architekturze europejskiej.

Rada Europejska w Laeken w grudniu 2001 r. sprecyzowała program reform UE i sformułowała wiele pytań odnoszących się do wyzwań, jakie stoją przed UE. Rada Europejska wyznaczyła także nową or­ganizację i procedurę prac nad przyszłością i niezbędnymi reformami Unii.

1.2 Konferencja Międzyrządowa i zawarcie traktatu

Stosownie do art. 48 akapit 2 TUE zmiany traktatowe są wypracowane na Kon­ferencji Międzyrządowej „za wspólnym porozumieniem" państw członkowskich, czyli po uzyskaniu jednomyślności w wyniku przeprowadzonych negocjacji. Nowy traktat jest podpisywany przez przedstawicieli wszystkich państw członkow­skich. Następnie traktat ten wymaga ratyfikacji przez państwa, zgodnie z ich wy­mogami konstytucyjnymi.

Termin rozpoczęcia najnowszej Konferencji Międzyrządowej został przewidzia­ny na październik 2003 r., a więc wcześniej, niż przewidywały deklaracje z Ni­cei i Laeken. Punktem wyjścia dla jej prac będzie sporządzony przez Konwent projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Zgodnie z polityczny­mi decyzjami Rad Europejskich z Kopenhagi z grudnia 2002 r. oraz Salonik z czerwca 2003 r. w Konferencji będą brać udział na równych prawach przed­stawiciele 10 państw przystępujących do Unii. Państwa te podpisały w kwietniu 2003 r. Traktat akcesyjny, ale w czasie rozpoczęcia Konferencji jeszcze do Unii nie należą. Trudno na razie przewidzieć, jak się będzie przedstawiać treść traktatu, w porównaniu z projektem Konwentu. Ratyfikacja traktatu będzie następować w poszczególnych państwach członkowskich, „zgodnie z odpowiednimi wymo­gami konstytucyjnymi". Być może także, że względu na wagę nowo przyjmowanej Konstytucji dla Europy, zostaną przyjęte jakieś wspólne ustalenia.

1.3. Zmiany w prawie pierwotnym w wyniku zawarcia traktatów akcesyjnych

Zmiany w prawie pierwotnym UE nastę­pują także w wyniku zawarcia traktatów o przystąpieniu nowego państwa. Procedurę zawierania takich traktatów normuje art. 49 TUE. Spornym zagadnieniem w literatu­rze jest natomiast to, czy państwa członkowskie, korzystając ze swojej suweren­ności i podmiotowości międzynarodowoprawnej, mogłyby postanowić o dokonaniu zmian w traktatach, na których opiera się UE, w innym trybie, niż ten, który wynika z art. 48 TUE lub szczegółowych przepisów traktatowych. Wydaje się, że możliwość taką należałoby wykluczyć.

2. Instytucje uczestniczące w tworzeniu prawa pochodnego

2.1. Uwagi ogólne

Struktura instytucjonalna WE nie opiera się na trójpodziale władz. Art. 249 TWE wymienia instytucje, mające kompetencje do wydawania aktów prawa pochodnego: są to PE wspólnie z Radą UE, Rada i KE.

Instytucją odgrywającą pierwszoplanową rolę w stanowieniu aktów prawa pochodnego jest Rada UE. W wyniku kolejnych nowelizacji TWE, po­czynając od JAE, poprzez Traktat z Maastricht i TA, aż do TN, wzrosła znacznie rola PE w tworzeniu prawa. PE jest instytucją współstanowiącą prawo pochodne razem z Radą.

Rada Europejska, będąca organem UE, nie uczestniczy formal­nie rzecz biorąc w procedurze tworzenia prawa wspólnotowego. Jej decyzje polityczne, które dają impulsy niezbędne dla rozwoju UE oraz określają ogólne kierunki polityki UE, skłaniają właściwe instytucje wspólnoto­we do podjęcia prac legislacyjnych oraz wpływają na treść aktów prawnych, wy­danych w wyniku tych prac.

2.2. Inicjatywa prawodawcza

2.2.1. Wyłączność kompetencji KE

Inicjatywa prawodawcza przysługuje niemal wyłącznie KE. Zasadniczo tylko KE jest formal­nie upoważniona do wystąpienia z projektem aktu prawnego, który przedkłada, wraz z uzasadnieniem, właściwym instytucjom do dalszych prac legislacyjnych. Bez wniosku KE wydanie aktu prawnego jest więc niedopuszczalne. Szczególne znaczenie ma art. 67 TWE, który przy­znaje inicjatywę prawotwórczą w okresie przejściowym także państwom człon­kowskim.

Wyłączność inicjatywy prawodawczej KE jest istotnym elementem tzw. me­tody wspólnotowej, charakterystycznej dla prawa w I filarze prawa UE. MA się ona w założeniu przyczyniać do spójności tego prawa i jego uporządkowanego rozwoju.

2.2.2. Sposób przygotowania projektu aktu prawnego

Za przygotowanie projektu odpowiada w KE jeden z jej członków, w którego zakresie działania znajduje się dana dziedzina. Impulsy dla sporządzenia projek­tów nowych rozwiązań prawnych mogą napływać z zewnątrz, ze strony państw członkowskich, rozmaitych grup interesów itd. W sformułowaniu tekstu projek­tu uczestniczy grupa robocza złożona z przedstawicieli państw członkowskich, ale jej rola jest formalnie wyłącznie doradcza. Konsultowane są też organizacje i grupy nacisku oraz eksperci. Poznanie stanowisk państw członkow­skich już na wstępnym etapie jest istotne, ponieważ pozwala na ocenę szansy przyjęcia danego aktu przez Radę i na szukanie kompromisów, zanim projekt zostanie formalnie zgłoszony przez KE. Projekt aktu prawnego może być przez KE modyfikowany w toku dalszej procedury prawodawczej, m.in. w wyniku uwzględnienia opinii PE, aż do dostatecznego uchwalenia aktu przez Radę lub PE, działający wspólnie z Radą. Rada może uchwalić dany akt niezgodnie z projektem KE jedynie jednomyślnie.

Tworzenie prawa wspólnotowego jest działalnością podlegającą planowaniu. Corocznie KE publikuje swój program działalności prawotwórczej, zawierający priorytety na następny rok.

2.2.3. Wpływ innych instytucji na Komisję Europejską

Inne instytucje WE mogą zażądać od KE, aby wykorzystała ona przysługującą jej inicjatywę prawodawczą. PE może zażądać od KE przedłożenia wszelkich właści­wych propozycji w kwestiach, co do których uważa, że jest niezbędne opracowanie aktu wspólnotowego dla wykonania TWE. Ponadto Rada zażądać od KE przeprowadzenia wszelkich analiz, które uzna za pożądane dla realizacji wspólnych celów i przedłożenia jej właściwych propozycji.

Gdy KE uzna, że takiej potrzeby nie ma, wystarczy jeśli zawiadomi o tym wnioskodawcę. W omawianych sytuacjach nie przysługuje natomiast PE ani Radzie, skarga do ETS na bezczynność KE.

3. Procedury tworzenia prawa przez Radę UE i PE

3.1. Rodzaje procedur

Rada i PE są głównymi instytucjami two­rzącymi wspólnotowe prawo pochodne..

Zależnie od tego, czy, i jaka rola przypada PE w procesie prawotwór­czym, można wyróżnić TWE, kilka pro­cedur:

• tworzenie prawa przez samą Radę, bez udziału PE; W pewnych przypadkach przepisy Traktatu powierzają Radzie kompetencje do wydawania aktów bez kontaktowania się z PE. W takich sytuacjach konsultacja z PE jest oczywiście możliwa. Ma jednak charakter fakultatywny; rozwiązanie takie jest w praktyce stosowane w ważniejszych przypadkach.

• procedurę konsultacyjną, tj. opiniowanie projektu aktu przez PE polega na tym, że Rada przedstawia projekt aktu prawnego PE w celu zajęcia przezeń stanowiska. Mimo, że taki tryb wyda­wania aktów prawnych stracił obecnie na znaczeniu na rzecz procedury współ­decydowania, nadal jest przewidziany w wielu przepisach traktatowych. Stanowisko PE, będące wynikiem konsultacji, nie wiąże prawnie Rady, choć ma oczywiście duże znaczenie polityczne. Zaniechanie wystąpienia przez Radę do PE w celu zasięgnięcia opinii, albo wydanie aktu zanim opinia zostanie udzielona, jest wadą proceduralną, która może spowodować orzeczenie przez ETS o nieważ­ności aktu. Jeśli już po wyrażeniu opinii przez PE projekt aktu prawnego uległ istotnym zmianom, wymagane jest zasięgnięcie ponownej opinii PE.

• tzw. procedu­rę współpracy Rady i PE;

• Zakres zastosowania procedury

Wydawanie aktów prawnych przez Radę przy zastosowaniu procedury współpracy z PE zostało wprowadzone w JAE. Jej znaczenie polegało na tym, że rola PE w tworzeniu prawa miała polegać na czymś więcej, niż tylko na niewiążących prawnie konsultacjach. W wyniku zmian wprowadzonych w TA znaczenie tej procedury zmalało na rzecz procedury współdecydowania, która jeszcze bardziej wzmacnia rolę PE. Procedura współpracy znajduje zastosowanie obecnie dla wydawania aktów w dziedzinie polityki gospodarczej i pieniężnej.

• Przebieg procedury współpracy składa się na nią sześć etapów:

• sporządzenie projektu przez KE.

• przekazywany do zaopiniowania PE (pierwsze czytanie).

• przesyłany do Rady. Rada uchwala kwalifikowaną większością głosów, w pierwszym czytaniu, „wspólne stanowisko”

• przekazywane PE do drugiego czytania, przy czym Rada informuje PE o powodach przyjęcia wspólnego stano­wiska oraz o stanowisku KE. Jeśli PE nie wypowie się na temat wspólnego sta­nowiska Rady w terminie trzech miesięcy, albo je zaaprobuje, Rada może przyjąć ostatecznie dany akt prawny, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem. Wówczas pro­cedura wydawania aktu prawnego zakończy,

• Je­śli jednak PE odrzuci wspólne stanowisko absolutną większością głosów, Rada może przyjąć dany akt, jednak jest wówczas wymagana jednomyślność jej człon­ków. Inną możliwością, jaką dysponuje PE, jest to, że przedłoży on w ciągu trzech miesięcy propozycje zmian do wspólnego stanowiska Rady przyjęte absolutną większością głosów. W tym ostatnim przypadku KE rozpatruje swój projekt, będący podstawą wspólnego stanowiska, biorąc pod uwagę popraw­ki PE.

• KE następnie przekazuje Radzie projekt aktu. Projekt ten może być zmodyfikowany z uwzględ­nieniem poprawek PE. KE przekazuje Radzie również te poprawki PE, których nie uwzględniła, wraz ze swoją opinią. Szóstym etapem procedury jest drugie czyta­nie w Radzie. Jeśli KE uwzględniła zmiany proponowane przez PE, Rada może przyjąć zmieniony projekt kwalifikowaną większością głosów, albo go jednomyśl­nie zmienić i w tej zmienionej postaci uchwalić. Z kolei, jeśli KE nie uwzględ­niła w swoim projekcie poprawek PE, Rada może przyjąć jednomyślnie projekt wraz z poprawkami PE nieuwzględnionymi przez KE.

• tzw. procedurę współdecydowania Rady i PE;

• Zakres zastosowania procedury- poza dziedziną polityki gospodarczej i waluto­wej znajduje ona zastosowanie niemal we wszystkich obszarach prawa wspólnotowego, w sumie na podstawie 38 przepisów traktatowych.

• Przebieg procedury. Moż­na wyróżnić aż osiem etapów.

• przesyła projekt aktu prawnego do Rady i do PE.

• w pierwszym czytaniu, opiniuje projekt KE. PE może przy tym zaproponować poprawki do projektu aktu.

• pierwsze czytanie projektu w Radzie. Jeśli PE nie zgłosił żadnych poprawek do projektu, Rada może uchwalić dany akt kwalifikowaną większością głosów w niezmienionej postaci; zakończy to pomyślnie procedurę prawodawczą. Rada może też zaaprobować taką samą większością poprawki zaproponowane przez PE, co również oznacza przy­jęcie aktu prawnego.

• drugie czytanie projektu w PE. Jeśli PE zaaprobuje wspólne stanowisko Rady w termi­nie trzech miesięcy, albo nie podejmie w tym czasie żadnej uchwały, akt uważa się za przyjęty zgodnie ze wspólnym stanowiskiem. Natomiast jeśli PE odrzuci wspólne stanowisko absolutną większością głosów swoich członków, będzie to oznaczało niemożność dalszego prowadzenia prac nad wydaniem aktu; procedura prawodawcza zakończy się zatem niepowodzeniem. Możliwe jest jednak zapropo­nowanie przez PE poprawek do wspólnego stanowiska absolutną większością gło­sów swoich członków.

• KE wyraża opinię do propozycji Parlamentu.

• drugie czytanie projektu w Radzie. Rada może w ciągu trzech miesięcy za­aprobować poprawki PE kwalifikowaną większością głosów, co oznacza przyjęcie aktu prawnego. W odniesieniu jednak do tych poprawek PE, które zostały ne­gatywnie zaopiniowane przez KE, wymagana jest jednomyślna uchwała Rady. Jeśli Rada nie zaaprobuje wszystkich poprawek PE, Przewodniczący Rady w porozu­mieniu z Przewodniczącym PE zwołuje w ciągu sześciu tygodni komitet pojed­nawczy składający się z członków lub przedstawicieli Rady i przedstawicieli PE, w równej liczbie po 15 osób. Skład delegacji PE odpowiada jego politycznej kom­pozycji, a Radę reprezentują stali przedstawiciele państw członkowskich przy UE lub ich zastępcy.

• Zadaniem komisji pojednawczej jest doprowadzenie do porozu­mienia między Radą a PE w ciągu sześciu tygodni;. W pracach komitetu pojednawczemu uczestniczą przedstawiciele KE, którzy podejmują inicjatywy w celu zbliżenia stanowisk PE i Rady. W razie braku po­rozumienia, do wydania danego aktu nie dojdzie. Osiągnięcie porozumienia wymaga kwalifikowanej większości głosów zarówno przedstawicieli Rady, jak i PE w komitecie pojednawczym.

• Rada, kwalifikowaną większością głosów oraz PE, większością bezwzględną głosów swoich członków, mogą uchwalić, w trzecim czytaniu, w ciągu sześciu tygodni dany akt w uzgod­nionej postaci.

• procedurę wyrażania zgody przez PE na dany akt Rady polega na tym, że Rada przedstawia PE wydawany przez siebie projekt aktu, przed jego ostatecznym uchwaleniem, a PE ten projekt akceptuje, albo odrzuca. W tym przypadku PE działa jako instytucja nadzorcza, która nie może wpływać na treść przedkładanego mu aktu. W prak­tyce stosuje się wcześniejsze konsultacje, aby zmniejszyć niebezpieczeństwo, że PE odmówi wyrażenia zgody.

4. Podejmowanie uchwał w Radzie UE

4.1. Sposoby podejmowania uchwał

W świetle przepisów TWE można wyróżnić trzy sposoby głosowania:

• zwykłą większością głosów charakteryzuje się tym, że przed­stawiciel każdego państwa ma do dyspozycji jeden głos, a do podjęcia uchwały jest wymagane więcej głosów „za" niż „przeciw". Ten sposób znajduje zastosowa­nie w odniesieniu do spraw wewnętrznych i organizacyjnych.

Dwie pozostałe procedury mają zastosowanie m.in. w toku tworzenia prawa wspólnotowego.

• większością kwalifikowaną- przydzielenie każdemu państwu członkowskiemu określonej liczby głosów. Liczba głosów zależy od wielkości państwa członkowskiego. Po rozszerzenie Unii i zwiększenie liczby jej członków, należy wyróżnić trzy unormowania, odnoszące się do poszczególnych okresów, dotyczące przydziału głosów i wymagań osiągnięcia większości, niezbęd­nej do podejmowania uchwał:

• Okres przed wejściem w życie w życie Traktatu Akcesyjne­go, tj., jak się przewiduje, do 30 kwietnia 2004. Dla tego okresu, przydział gło­sów dla 15 państw członkowskich. Suma głosów poszczególnych państw wynosi 87. Uchwały Rady są podjęte, jeśli zostaną zebrane co najmniej 62 głosy „za" w przypadku uchwał podejmowanych na wniosek KE. W innych sytuacjach wymaga się ponadto, aby „za" głosowało co najmniej 10 państw; wówczas mówi się o wymaganiu tzw. podwójnej większości. tzw. mniejszość blokująca podjęcie danej uchwały wynosi 26 głosów, a w drugiej z omawianych sytuacji — dodatkowo także 6 państw.

• Okres przejściowy i obejmuje czas od wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego, tj. od 1 maja 2004 r. do 31 października 2004 r. Liczba gło­sów w Radzie 25 państw członkowskich. Ogólna liczba głosów wynosi 124. Wymagana większość dla uchwał podejmowanych na wniosek Komisji wynosi 88 (tj. 71 %), w innych przypadkach dodatkowo niezbędna jest akcep­tacja co najmniej dwóch trzecich członków.

• Trzeci okres rozpoczyna się 1 listopada 2004 r.,- Nowy przydział głosów dla poszczególnych państw. Suma głosów wynosi 321. W przypadkach uchwał podejmowanych na wniosek KE wymaga się, co naj­mniej większości 232 głosów „za", tj. nieco ponad 72 %, w dodatkowych sytu­acjach potrzebna jest dodatkowo, aby zgodę wyraziło najmniej dwie trzecie członków.

Nowością jest wprowadzenie trzeciego progu w obowiązującym od 1 listopada 2004 r. Po głosowaniu każdy członek Rady może zażądać sprawdzenia, czy państwa członkowskie stanowiące większość kwalifikowaną reprezentują, co najmniej 62 % ogółu ludności Unii. Jeśli waru­nek ten nie zostanie spełniony, dana uchwała nie zostanie przyjęta.

• Jednomyślnie- żaden członek Rady nie głosował przeciw, wstrzymanie się od głosu przez członków obecnych lub reprezentowanych nie stanowi przeszko­dy w przyjęciu uchwał, które wymagają jednomyślności. Wyjątkowej sytuacji zawieszenia przedstawiciela danego państwa w prawie głosowania, i wobec tego nie brania tego głosu pod uwagę.

4.2. Zagadnienie wyboru sposobu głosowania

4.2.1. Znaczenie zagadnienia

Wymaganie jednomyślności równa się przyznaniu prawa weta państwu niezadowolonemu z proponowanego rozwiązania. Omawiana procedu­ra zmusza, zatem państwa do zabiegów o osiągnięcie konsensusu.

W razie po­dejmowania uchwał większością głosów, dane państwo może zostać przegłosowane i mimo, że było przeciwne danej uchwale, będzie związane aktem prawnym.

Rezygnacja z jednomyślności oznacza rozszerzanie zakresu zastosowania „metody wspólnotowej", charakterystycznej dla organizacji po­nadnarodowej, w której interesy poszczególnych państw ustępują, przynajmniej w pewnej mierze, przed interesem WE jako całości

4.2.2. Rozwiązania przyjęte w TWE

Poszczególne przepisy TWE, zawierające upoważnienia dla Rady do wydawania aktów prawnych w poszczególnych dziedzinach, określają, czy uchwały mają zapadać kwalifikowaną większością głosów, czy jednomyślnie.

4.2.3. Kierunek zmian w traktatach

Analiza kolejnych zmian dokonywanych w TWE, poczynając od JAE, poprzez Traktat z Maastricht do TA, wskazuje na wyraźną tendencję do rozszerzania pola zastosowania głosowania większością kwalifikowaną kosztem głosowania jedno­myślnego. Już w TA nie udało się uzyskać zgody państw członkowskich na znaczące rozszerzanie głosowania większością głosów. Jednomyślność w Radzie jest obecnie nadal wymagana w sprawach o dużym znacze­niu dla WE i państw członkowskich, w sprawach wrażliwych politycznie, a także wówczas, gdy Rada odstępuje od projektu KE.

4.3. Wprowadzanie procedury głosowania kwalifikowaną większością głosów w praktyce WE

4.3.1. Porozumienie luksemburskie

Glosowanie w Radzie większością kwalifikowaną miało się rozpocząć w 1966 r., po zakończeniu okresu przejściowego wprowadzania TEWG. Jednak w rzeczywistości wprowadzenie tego sposobu głosowania znacznie się opóźniło. Kryzys został zażegnany przez państwa członkow­skie w tzw. porozumieniu luksemburskim ze stycznia 1966 r. Stosownie do niego, w sprawach, w których wchodzą w grę bardzo ważne interesy jednego lub więcej państw, należy dążyć do osiągnięcia w odpowiednim czasie rozwiązania zadowalającego wszystkich członków Rady. Oznaczało to faktyczne przywrócenie jednomyślności w miejsce kwalifikowanej większości. Dopiero od lat 80, datuje się rzeczywiste stoso­wanie procedury głosowania kwalifikowaną większością.

Nie jest jasne, czy porozumienie luksemburskie nadal obowiązuje, tzn. czy dane państwo byłoby jeszcze w stanie skutecznie się na nie powołać.

Na zmianę nastawienia w omawianej kwestii niewątpliwy wpływ miało przeko­nanie, że interesy poszczególnych państw nie powinny dominować nad intere­sem WE jako całości.

4.3.2. Kompromis z Ioanniny

Późniejszym przykładem łagodzenia rygorów procedury głosowania kwalifiko­waną większością w Radzie jest tzw. kompromis z Ioanniny z 1994 r., który przybrał formę uchwały Rady. Przystąpienie do UE trzech nowych państw spo­wodowało mianowicie zmianę ogólnej liczby głosów w Radzie, a także podnio­sło liczbę głosów potrzebnych do przeszkodzenia uchwale Rady (czyli tzw. mniejszości blokującej) z dotychczasowych 23 do 26. Tej zmiany nie chciały za­akceptować Wielka Brytania i Hiszpania.

Polegał on na przyjęciu rozwiązania, że jeśli któreś państwo powoła się na swój bardzo ważny interes, może się domagać, aby do uniemożliwienia podjęcia uchwały przez Radę wystarczyła dawna mniejszość blokująca. W razie powołania się na ważny interes danego państwa, należy podjąć w Ra­dzie wszelkie wysiłki w rozsądnym czasie, bez przekroczenia limitów czasowych wynikających z Traktatów, aby liczba głosów przeciw danej uchwale nie była większa niż 23.

5. Wydawanie aktów prawnych przez KE

5.1. Wydawanie aktów prawnych na podstawie upoważnień traktato­wych

Pierwsza sytuacja polega na wydawaniu przez KE aktów prawnych na podstawie upoważnień zawartych w Traktatach. Na pod­stawie ostatniego z powołanych przepisów KE wydała dyrektywy, z których jedna zobowiązała państwa członkowskie do wprowadzenia „przejrzystości" w ich po­wiązaniach finansowych z przedsiębiorstwami publicznymi. Dwie kolejne dy­rektywy miały na celu demonopolizację sektora telekomunikacyjnego. Wydanie tych dyrektyw spotkało się z krytyką ze strony państw członkowskich. Zarzuca­ły one, że KE przekracza swoje kompetencje prawotwórcze i wkracza w dziedzi­ny zastrzeżone dla Rady. W istocie, chodzi o to, że w wydawaniu aktów przez KE na podstawie upoważnień traktatowych nie uczestniczą inne instytucje składa­jące się z przedstawicieli państw członkowskich (Rada, PE), a procedura prawo­twórcza jest bardziej uproszczona.

Oprócz przepisów traktatowych, które wprost upoważniają KE do wydawania prawnych aktów, w Traktacie występują przepisy, które wyznaczają KE pewne zadania, nie formułując jednak wyraźnych podstaw do wydawania aktów praw­nych.

5.2. Wydawanie aktów prawnych z upoważnienia Rady (delegowanie kompetencji)

Druga sytuacja polega na tym, że KE wydaje akty prawne na podstawie upo­ważnienia udzielonego jej przez Radę. W tym kontekście mówi się o prawodaw­stwie delegowanym KE.

5.2.1. Podstawy prawne dla upoważnienia KE

Podstawą prawną dla omawianej działalności prawotwórczej KE są przepisy art. 202 in fine w powiązaniu z art. 211 m fine TWE przewidujące możliwość upo­ważnienia KE przez Radę do wydawania aktów wykonawczych. Rada, albo Rada wspólnie z PE, formułują upoważnienia dla KE w wydanym przez siebie akcie prawa pochodnego (np. rozporządzeniu lub dyrek­tywie), opartym na stosownej podstawie traktatowej. Akt taki można nazwać: aktem podstawowym. Na podstawie upoważnienia zawartego w akcie podstawo­wym KE wydaje akt wykonawczy.

Akty KE występują masowo w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, prawa celnego i w mniejszym stopniu. Są to obszary, które wymagają fachowej, kompleksowej wiedzy, zdolności do wydawania wielu aktów oraz do szybkiego reagowania na zmienne okoliczności.

5.2.2. Tryb wydawania aktów prawnych

Rada wydała w 1999 r. decyzję okre­ślającą procedury wykonywania kompetencji powierzonych KE. Istotą omawianych procedur jest to, że KE podej­muje środki wykonawcze przy współudziale specjalnych komitetów składających się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich z tego względu używa się po­wszechnie w literaturze określenia: „komitologia" (commitology). Komitetom przewodniczy przedstawiciel KE, który nie bierze jednak udziału w glosowaniu. Obecnie funkcjonuje blisko 250 komitetów.

Decyzja Rady z 1999 r. wyróżnia trzy rodzaje komitetów: administracyjne (zarządzające), regulacyjne i doradcze, oraz stosownie do tego trzy procedury. O tym, która procedura znajdzie zasto­sowanie w danym przypadku, rozstrzyga akt Rady, upoważniający KE do podejmowania środków wykonawczych.

Do wydawania wykonawczych aktów prawnych (generalnych) przez KE znaj­duje zastosowanie zasadniczo tzw. procedura regulacyjna. W toku procedury regulacyjnej KE przedstawia właściwemu komitetowi do za­opiniowania projekt aktu. Jeśli opinia jest pozytywna, KE ten akt wydaje. Jeżeli natomiast opinia jest negatywna lub komitet nie wydał żadnej opinii, KE prze­kazuje swoją propozycję Radzie, informując o tym PE. Gdy PE uważa, że propo­zycja KE dotycząca aktu wykonawczego wykracza poza udzielone upoważnienie, wynikające z aktu podstawowego, wydanego stosownie do procedury współde­cydowania, informuje Radę o swoim stanowisku. Rada może wówczas w wyznaczonym terminie, nie dłuższym jednak niż trzy miesiące od przedstawienia propozycji przez KE, uchwalić dany akt kwalifikowaną większo­ścią głosów. Wówczas więc Rada, a nie KE wydaje akt wykonawczy. Jeśli w tym samym czasie i tą samą większością Rada stwierdzi, że sprzeciwia się propozycji KE, ponieważ powinna ona ponownie rozważyć swoją propozycję, KE może wy­stąpić z nową propozycją, podtrzymać propozycję poprzednią lub wystąpić z ini­cjatywą prawotwórczą zgodnie z Traktatem. Jeśli jednak w terminie Rada nie wydała aktu wykonawczego zgodnie z propozycją KE, ani nie zgłosiła sprzeciwu wobec propozycji KE, dany akt wykonawczy może być przyjęty przez KE.

6. Uzasadnianie aktów prawnych i ich publikacja

6.1. Uzasadnianie aktów prawnych

6.1.1. Zakres obowiązku uzasadniania aktów prawnych

w prawie wspólnotowym występuje ogólny obowiązek uzasadniania aktów wspólnoto­wych. Obowiązek ten jest w praktyce realizowany poprzez poprzedzanie aktów prawnych preambułami, niekiedy bardzo obszernymi.

Ten obowiązek obejmuje wszystkie wiążące akty prawa pochodnego. Nie dotyczy natomiast aktów nienazwanych. Uzasadnienia powinny zawierać akty wydane zgodnie z wszyst­kimi procedurami, przedstawionymi wyżej; w przypadku aktów KE uzasadnienie jest wymagane zarów­no wtedy, gdy KE opiera się na podstawach traktatowych, jak i wtedy, gdy wy­daje akty z upoważnienia Rady.

6.1.2. Wymagania dotyczące sposobu uzasadniania aktów prawnych

W świetle orzecznictwa ETS wymagania dotyczące treści i stopnia szczegółowo­ści uzasadnienia są różne, w zależności od tego, czy chodzi o akty generalne, czy też akty indywidualne.

W odniesieniu do nich ETS wymaga, aby w preambule została wskazana ogól­na sytuacja, która doprowadziła do wydania danego aktu, a także generalne cele, jakie zamierza się osiągnąć. Nie jest natomiast potrzebne, aby w preambule instytucja rozważała dokładnie wszystkie okoliczności faktyczne i zagadnienia prawne. Jeśli zostały przytoczone motywy zasadniczego kierunku unormowania, nie jest wymagane uzasadnianie wszystkich rozwiązań szczegółowych. Nie wystar­czy jednakże wyłącznie powtórzenie sformułowań zawartych w danym przepisie TWE, który służył jako podstawa prawna.

W uzasadnieniu (preambule) powinna zostać ponadto przedstawiona „histo­ria" powstawania danego aktu prawnego, poczynając od wniosku (projektu) poprzez opinie i stanowiska instytucji i organów uczestniczących w procedurze prawotwórczej, aż do jego ostatecznego przyjęcia. Ponadto, instytucja wydająca akt powinna uzasadnić wybór podstawy prawnej aktu, a także wykazać, że uwzględnił obowiązywanie zasad pomocniczości (subsydiarności), i proporcjonalności.

Jeśli uzasadnienia brakuje lub jest niewystarczające, oznacza to, że akt nie spełnia wymagań proceduralnych, a zatem istnieje możliwość jego uchylenia przez ETS (skarga na nieważność aktu). Wymaganie podawania motywów aktów prawnych (generalnych) sięga dalej niż w wielu porządkach prawnych państw członkowskich.

6.2. Publikacja aktów prawnych

6.2.1. Zakres obowiązku publikacji

Zagadnienie publikacji aktów prawnych instytucji wspólnotowych zostało unor­mowane w art. 254 TWE. Stosownie do tego przepisu w Dz. Urz. UE są publi­kowane wszystkie rozporządzenia, dyrektywy i decyzje PE i Rady wydane zgodnie z procedurą współdecydowania. Ponadto publi­kowane są tam rozporządzenia Rady oraz KE, a także dyrektywy tych instytucji skierowane do wszystkich państw członkowskich. Obowiązek publikacji innych aktów może wynikać z przepisów szczególnych. Publikacja powinna nastąpić, w miarę możliwości, w ciągu jednego miesiąca od wydania aktu. Pozostałe dyrektywy, jak również decyzje nie podlegają obowiąz­kowi publikacji i są podawane do wiadomości ich adresatom. Akty takie mogą być jednak publikowane w Dz. Urz. UE , co jed­nak, zdaniem ETS, nie zastępuje notyfikacji.

„Dziennik Urzędowy UE" jest obecnie wydawany w 11 roboczych językach UE, tj. w we wszystkich językach oficjalnych z wyjątkiem języka irlandzkiego. Dziennik składa się z dwóch części: część L (Legislatio) mieści akty wymagające publikacji i inne opublikowane wiążące akty prawne, natomiast część C (Communicatio) mieści pozostałe akty. Obecną nazwę wprowadził TN, poprzednia brzmiała: Dziennik Urzędowy WE.

6.2.2. Wejście w życie aktów prawnych

Akty prawne publikowane w Dz. Urz. WE wchodzą w życie w terminach okre­ślonych w tych aktach, a jeśli nie zostało to określone- dwudziestego dnia od ich publikacji Wprowadzenie w życie aktu prawnego ze skutkiem natychmiasto­wym może być uznane za naruszające zasadę pewności prawa, jeśli nie jest zado­walająco uzasadnione. Akty niewymagające publikacji stają się skuteczne w wyniku notyfi­kacji

7. Społeczne aspekty tworzenia prawa wspólnotowego

7.1. Tworzenie prawa wspólnotowego jako proces społeczny

Oprócz formalnej strony tworzenia prawa wspólnotowego, tj. określonych w TWE kompetencji poszczególnych instytucji, a także przepisanych prawem procedur, należy wspomnieć także o społecznym aspekcie tego zagadnienia. Wykonywanie przez instytucje wspólnotowe ich kompetencji w procesie prawo­twórczym nie odbywa się w społecznej próżni, ale jest przedmiotem oddziaływa­nia poszczególnych państw, rozmaitych organizacji i grup nacisku, działających zarówno wewnątrz państw członkowskich, jak i na szczeblu wspólnotowym.

7.2. Podstawy traktatowe uspołeczniania procesu tworzenia prawa wspólnotowego

Na podstawie Traktatu zostały powołane do życia: Komitet Ekono­miczno-Społeczny oraz KR. Pierwszy z wymienionych komitetów jest złożony z przedstawicieli różnych grup życia gospodarczego i społecznego pochodzących z wszystkich państw członkowskich, a drugi z przedstawicieli wspól­not regionalnych i lokalnych. W kilkudziesięciu przypadkach przepisy traktatu nakazują przeprowadzenie konsultacji jed­nego z Komitetów, albo obu, w trakcie procedury zmierzającej do wydania aktu prawnego przez Radę lub przez PE wspólnie z Radą. Innym przykładem są wprowadzone w TA przepisy art. 138-139 TWE, które stwarzają podstawy dla przeprowadzania przez KE konsultacji w dzie­dzinie polityki społecznej z partnerami społecznymi na poziomie wspólnotowym. Dialog między partnerami społecznymi może prowadzić do nawiązania między nimi stosunków umownych, w tym zawarcia układów zbiorowych.

7.3. Niesformalizowane oddziaływanie na tworzenie prawa wspólno­towego

Poza wyraźnie przewidzianymi w TWE rozwiązaniami proceduralnymi, na ko­rzystne dla siebie kształtowanie prawa wspólnotowego wywierają nacisk rozma­ite organizacje, będące reprezentantami poszczególnych grup interesów. Grupy nacisku reprezen­tują poszczególne interesy w skali europejskiej, krajowej, regionalnej lub lokalnej. Lobbyści próbują oddziaływać na wszystkich etapach tworzenia prawa oraz na wszystkie instytucje wspólnotowe: KE i jej admini­strację oraz komitety współdziałające przy tworzeniu prawa przez KE, na przedstawicieli państw członkowskich w Radzie, na COREPER i jego liczne grupy robocze, na członków PE i właściwe komisje parlamentarne.

7.4. Białe i Zielone Księgi

Duże znaczenie mają zwłaszcza ogłaszane przez KE Zielone i Białe Księgi.

Zielona Księga jest dokumentem, który przedstawia możliwości rozwiązania pewnych aktualnych problemów Wspólnoty.

Biała Księga prezentuje natomiast deklarowaną politykę i zamierzenia legislacyjne KE w pew­nej dziedzinie.

Zarówno Zie­lone, jak i Białe Księgi mają na celu przeprowadzenie szerokich konsultacji w różnych zainteresowanych środowiskach politycznych, gospodarczych i spo­łecznych.

7.5. Problemy jakości prawa wspólnotowego

Akty prawa wspólnotowego są często krytykowane za ich małą czytelność, skom­plikowany styl, złożoną strukturę wewnętrzną itd. W deklaracji do TA państwa członkowskie wezwały instytucje wspólnotowe do opracowania wytycz­nych dla podniesienia jakości redakcyjnej prawodawstwa wspólnotowego, zwra­cając uwagę, że ma to istotne znaczenie dla zrozumienia prawa przez adresatów i podniesienia stopnia jego skuteczności.

Akty prawa wspólnotowego wypełniają około 80 tys. stron Dz. Urz. WE (UE). KE ogłosiła w grudniu 2001 r. zamiar zredukowania rozmiaru prawa wspólno­towego o co najmniej 25 % w okresie do stycznia 2005 r. Zamiar ten wiąże się z projektowanymi zmianami w rządzeniu UE, przedstawionymi we wspomnia­nej wyżej Białej Księdze. KE wezwała Radę UE i PE do współpracy w osiągnięciu tego celu.

W 2002 r. KE wydała komunikat w sprawie lepszego tworzenia prawa. Zamierzeniem Komisji jest doprowadze­nie do tego, że prawo stanie się bardziej zrozumiałe dla użytkowników, przejrzy­ste i uproszczonych.

8. Zawieranie umów międzynarodowych przez WE

8.1. Procedura zawierania umów międzynarodowych

Do źródeł prawa wspólnotowego zalicza się także umowy międzynarodowe zawar­te przez WE.

Procedurę przygotowywania, negocjowania, podpisywania i zawie­rania takich umów normuje art. 300 TWE. Cho­dzi tu o procedury wewnętrzne WE, jako jednej strony umowy, nieobejmujące drugiej strony (państwa lub organizacji międzynarodowej).

Z inicjatywą zawarcia umowy międzynarodowej przez WE występuje KE, która kieruje stosowne zalecenia do Rady. Rada z kolei upoważnia KE do rozpoczęcia i prowadzenia negocjacji KE nie prowadzi jednak tych negocjacji samodzielnie, ale we współdziałaniu z komitetami wyznaczony­mi przez Radę i zgodnie z dyrektywami, które Rada może do niej kierować.

Umowy międzynarodowe w imieniu WE za­wiera Rada, która może także zdecydować o podpisaniu umowy i jej tymczaso­wym stosowaniu przed wejściem w życie. Rada podejmuje uchwały w omawianych sprawach kwalifikowaną większością głosów. Uchwały jedno­myślne są jednak wymagane w dziedzinach, w których wydawanie aktów pra­wa pochodnego wymaga jednomyślności w Radzie, a także w przypadku umów ustanawiających stowarzyszenie WE z państwem lub organizacją międzynarodową. Kompetencje do zawierania umów międzynarodowych mogą być powierzone KE.

8.2. Porównanie z procedurą wydawania aktów przez instytucje WE

Nasuwa się spostrzeżenie, że rozłożenie kompetencji między KE i Radę oraz tryb zawierania umów międzynarodowych przypominają analogiczne rozwiązania prawne dotyczące tworzenia wspólnotowych aktów prawnych. KE występuje z inicjatywą, natomiast rozstrzygnięć prawnie wiążących dokonuje Rada, podej­mując uchwały kwalifikowaną większością głosów lub jednomyślnie według po­dobnych zasad, jak w sferze kompetencji wewnątrzwspólnotowych. Udział komitetów Rady w procesie negocjacji prowadzonych przez KE również jest wzo­rowany na przedstawionej wyżej „komitologii".

Inaczej przedstawia się jednak pozycja PE w procedurze zawierania umów międzynarodowych WE. PE spełnia w procesie zawie­rania umów międzynarodowych zasadniczo rolę opiniodawczą, także w tych dziedzinach, w których przy wydawaniu aktów wspólnotowych obowiązuje pro­cedura współdecydowania lub współpracy. Od tej zasady istnieją jednak wyjątki. Polegają one z jednej strony na tym, że zawieranie umów w zakresie wspólnej polityki handlowej nie wymaga kon­sultacji z PE. Z drugiej stro­ny, zawieranie pewnych umów międzynarodowych wymaga uprzedniej zgody PE. Dotyczy to umów ustanawiających stowarzyszenie, tworzących specyficzne ramy instytucjonalne poprzez wprowadzenie procedur współpracy, pociągających za sobą poważne skutki finansowe, a także wymagających zmian aktu prawnego wydanego w trybie art. 251 TWE.

8.3. Badanie zgodności umów międzynarodowych WE z traktatami, na których opiera się UE

Umowy międzynarodowe WE mogą być zawarte jedynie wówczas, jeśli są zgod­ne z prawem pierwotnym UE. W przeciwnym razie zawarcie danej umowy wy­maga zastosowania procedury przewidzianej dla zmiany traktatów w art. 48 TUE. W art. 300 ust. 6 TWE została unormowana szczególna procedura kontroli zgodności umów międzynarodowych WE z TWE. Polega ona na tym, że PE, Rada, KE lub państwo członkowskie mogą zasięgać opinii ETS, co do zgodności przewidywanej umowy z TWE, albo co do rozgraniczenia kompetencji WE i państw członkowskich do zawarcia dalszej umowy. Opinia ETS jest pewnym rodzajem orzeczenia, które wywiera skutki prawne: negatywna opinia powoduje, że umowa może wejść w życie jedynie w trybie przewidzianym dla zmiany Traktatów. Omawiana procedura ma charakter kontroli prewencyj­nej i jest przeprowadzana w odniesieniu do projektu umowy, a nawet w przy­padkach, kiedy projekt jeszcze nie istnieje, ale założenia przyszłej umowy są znane.

9. Tworzenie prawa w II i III filarze UE

Przepisy dotyczące tworzenia prawa w II i III filarze UE są znacznie mniej roz­budowane, niż w przypadku I filaru. W II i III filarze punkt ciężkości spoczywa na kontaktach między państwami członkowskimi, będących przejawem współpracy międzyrządowej. Sposób tworzenia prawa jest, zatem wzorowany bardziej na prawie międzynarodowym, niż na prawie wspólnotowym. Kontakty między państwami są inspirowane i koordynowane przez państwo sprawujące przewodnictwo w Radzie w danym czasie.

Instytucją tworzącą prawo w II i III filarze jest Rada UE, a w II filarze także Rada Europejska, która podejmuje uchwały o strategicznym znaczeniu. Przy podej­mowaniu uchwał przez Radę zasadą jest wymaganie jednomyślności przedstawicieli państw członkowskich. Jedynie wyjątkowo przewiduje się podejmowanie uchwał kwalifiko­waną większością głosów; dotyczy to głównie środków wykonawczych.

Źródła prawa Wspólnot Europejskich

Pojęcie prawa europejskiego

Pojęcie prawa krajowego obejmuje zespół norm prawnych obowiązujących na terytorium danego państwa, pochodzący od organów tego państwa legitymowanych do stanowienia prawa. Prawo to powszechnie określane jest jako prawo wewnętrzne, gdy reguluje stosunki wewnątrz suwerennego państwa.

Prawo międzynarodowe natomiast to zespól norm prawnych regulujących stosunki pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego, a w szczególności pomiędzy państwami. Wydanie norm traktatowych prawa międzynarodowego poprzedzają negocjacje i w konsekwencji szczegółowe uzgodnienia państw w nich uczestniczących, które przybierają postać traktatu przyznającego jego stro­nom prawa i obowiązki. Prawo międzynarodowe występuje też w postaci zwyczaju międzynarodowego, który powstaje w wyniku długotrwałej, nieprzerwanej, pra­wotwórczej praktyki państw.

Kategorią pośrednią między tymi dwoma systemami stało się prawo wspólnotowe, które posiada pewne szczególne cechy, odróżniające je zarówno od prawa krajowego_; jak i od prawa międzynarodowego.

Pojęciem prawa wspólnotowego należy rozumieć zespół aktów prawnych wydawanych przez instytucje wspólnotowe w ramach I filara. Natomiast pojęcie prawo Unii Europejskiej obejmuje dodatkowo akty prawne wydawane w ramach II i III filara.

W konsekwencji o prawie europejskim można mówić w ujęciu:

• Szerokim- odnosi się do prawa europejskich organizacji międzynarodowych

• wą­skim- obejmuje swoim zakresem prawo ściśle związane z funkcjonowaniem Wspólnot Europejskich. Stanowi dynamiczny porządek prawny, który podlega ciągłemu rozwo­jowi i przekształceniom, obejmując zakresem normowania coraz to nowe dziedziny.

2. Kompetencje legislacyjne Wspólnot

Sposób przekazania kompetencji Wspólnotom przez państwa członkow­skie.

Organizacje wspólnotowe stworzone w latach 50. XX wieku różniły się zasadniczo od innych organizacji międzynarodowych. Ich wyjątkowy charakter wy­rażał się w szczególności w tym, że państwa członkowskie przeniosły na organy Wspólnot część swoich kompetencji prawodawczych. Większość konstytucji państw europejskich nie wyraża zgody na nieograniczone przekazy­wanie władzy ustawodawczej organizacjom międzynarodowym, należało stworzyć taki system, w którym państwa członkowskie miałyby kontrolę nad zakresem władzy prawodawczej Wspólnot. Stało się to możliwe dzięki wyposażeniu Wspólnot we władzę ustawodawczą metodą tak zwanych kompetencji nadanych. „Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym traktatem i celów w nim wyznaczonych" oraz art. 7 TWE, stanowiącego, że każda z insty­tucji wspólnotowych „działa w granicach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem".

W systemie kompetencji nadanych lub inaczej przyznanych, państwa członkowskie przekazały Wspólnotom tyle uprawnień legislacyjnych na­leżących dotychczas do ich organów prawodawczych, ile wynika w spo­sób bezpośredni z traktatów. Podstawa czy kompetencja, do wydania aktu prawa pochodnego przez Wspólnoty istnieje wówczas, gdy w traktacie założycielskim znajduje się przepis wskazujący istnienie kompetencji, organ upoważniony oraz często również formę aktu, jaki może zostać wydany na podstawie tego przepisu. Akty prawne wydawane w oparciu o przepisy traktatów noszą nazwę aktów samoistnych, podczas gdy akty prawne wydawane na podstawia źródeł prawa wydanych przez Radę i upoważniających Komisję do wydania na ich podstawie aktów wykonawczych noszą nazwę aktów wykonawczych.

Oprócz kompetencji nadanych, przyjmuje się, że mogą występo­wać również kompetencje dorozumiane Wspólnot do stanowienia prawa. Zgodnie z tym poglądem, jeśli przepis Traktatu przewiduje wyraźną kompetencję do wydania aktu prawnego, a realizacja tego upoważnienia wymaga podjęcia in­nych jeszcze działań legislacyjnych, to domniemywa się istnienie każdego innego uprawnienia, które jest konieczne do wykonania kompetencji wyraźnej, czyli nada­nej.

Kompetencje Wspólnot do zawierania umów międzynarodowych.

W odróżnieniu od kompetencji do wydawania aktów prawa pochodnego, która wynikała z licznych przepisów traktatu, wyraźna kompetencja Wspólnot do zawierania umów międzynarodowych ze skutkiem wią­żącym dla państw członkowskich wynikała jedynie z art. 1133 TWE dotyczącego umów handlowych oraz z art. 310 TWE dotyczącego zawierania umów stowarzy­szeniowych.

Przez długi czas ścierały się dwie koncepcje: pierwsza- popierana przez państwa członkowskie, które twierdziły, że Wspólnoty mają tyle kom­petencji do zawierania umów międzynarodowych, wyraźny z traktatów, oraz druga, zakładająca, że w stosunkach miedzynarodowych Wspólnoty mają tyle samo kompetencji, ile przyznają im traktaty w zakresie stanowienia prawa pochodnego w postaci źródeł wy­mienionych w art. 249 TWE. Zwolennicy tej koncepcji podnosili, że byłoby nielogiczne, gdyby Wspólnoto miała w pewnych dziedzinach kompetencje prawodawcze adresowane do wewnątrz, podczas gdy w stosunkach zewnętrznych nie mogłaby w tym przedmiocie zawici ni umów międzynarodowych, a państwom członkowskim przysługiwałoby pełne prawo zawierania samodzielnie umów międzynarodowych również w tych dziedzinach, w których występują kompetencje prawodawcze Wspólnot.

Szczególna kompetencja do wydawania aktów praw­nych przez Wspólnotę wynika z art. 30S TWE. Kompetencje legislacyjne wy­nikające z tego przepisu określa się mianem kompetencji dodatkowych lub blankietowych. Zgodnie z tym przepisem, „jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje właściwe działania". Art. 308 IWE rozszerza zakres uprawnień legislacyjnych Wspólnot i z tego powodu sposób jego interpretacji musiał zostać ustalony.

Działanie legislacyjne może mieć miejsce wówczas, gdy następuje w ramach funkcjonowania wspólnego rynku i podejmowane jest dla realizacji jednego z celów Wspólnoty.

Kolejnym problemem związanym z realizacją art. 308 TWE było ustalenie, co znaczą zwrot: „Traktat nie przewidział kompetencji do podjęcia działania legisla­cyjnego". Traktat w ogóle nie przewidział sytuacji, która zaistniała, czy też działanie przewidziane w Traktacie okazało się niewystarczające. Również w odniesieniu do tej sytuacji przeważył pogląd o szerszym rozumieniu tego przepisu, to znaczy pozwalający na zastosowanie aktu prawnego charakterze „mocniejszym" (rozporządzenia), zamiast przewidzianego w trakta­tu działania „słabszego" (dyrektywy).

Każdorazowo, jeśli następuje odwołanie się do art. 308 TWE, konieczne jest zachowanie przewidzianych w nim wymogów proceduralnych. Do wydania aktu upoważniona jest tylko Rada działająca, zgodnie z zasadą jednomyślności.

Konieczne jest także udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy kompetencje dorozumiane Wspólnoty w stosunkach zewnętrznych dotyczą również zakresu uprawnień wynikającego w odniesieniu do aktów prawa wewnętrznego wprost z art, 308 TWE. ETS wypowiedział się w tej sprawie przy okazji rozstrzygania problemu ewentualnego przystąpienia Wspólnot, obok państw członkowskich, do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Stanowisko Trybunału potwierdzało że doktryna paralelizmu dotyczy nie tylko wewnętrznych kompetencji wyraźnych, ale również kompetencji przyznanych Wspólnotom. Wynika stąd, że termin „środki", którym posługuje się art. 308 TWE, obejmuje również umowy międzynarodowe.

Stanowisko ETS potwierdziła praktyka i w rezultacie Wspólnoty zawarły dotychczas bardzo wiele umów międzynarodowych, opierając się na blankietowym upoważnieniu z art. 308 TWE. Oznacza to rzeczywiste zwycięstwo doktryny paralelizmu.

Obszary kompetencji legislacyjnej Wspólnot.

Pierwszy obszar stanowią kompetencje wyłączne Wspólnot. W tym obszarze państwa członkowskie przekazały organizacjom wspólnotowym całość swoich kompetencji prawodawczych i nie mogą już stanowić w tej dziedzinie krajowych aktów prawnych. Obszarem kompetencji wyłącznych Wspólnot jest niewątpliwie wspólna polityka celna. Do obszarów kompetencji wyłącznej Wspólnot należą także wspólna polityka transportowa i wspólna polityka rolna.

Aktem prawa pochodnego charakterystycznym dla obszaru kompetencji wyłącznych Wspólnot jest rozporządzenie. Przepisy prawa wspólnotowego zawarte w rozporządzeniach tworzą jednolite prawo wspólnotowe, które obowiązuje w tej samej postaci oraz od tej samej daty we wszystkich państwach członkowskich.

Drugim obszarem kompetencji jest obszar kompetencji konkurencyjnych Wspólnot i państw członkowskich. W tym obszarze państwa członkowskie nie przekazały Wspólnotom całych swoich kompetencji prawodawczych, a jedynie wyposażyły je w prawo harmonizowania przy pomocy prawa pochodnego aktów prawnych wydawanych na poziomie krajowym.

Akty prawa wspólnotowego charakterystycznym dla obszaru kompetencji konkurencyjnych jest dyrektywa. Mówi się o niej, że jest aktem legislacji dwustopniowym. Na poziomie Wspólnot wytyczane są cele, które państwa członkowskie mają wspólnie osiągnąć pozostawiając samym państwom wybór środków i metod realizacji tych celów. Tym samym nie tylko zakłada się, że państwa członkowskie będą wydawały akty prawne, zmierzając do realizacji dyrektywy, ale również że będą y swobodę wyboru aktów prawa krajowego, które uznają za najlepiej nadające osiągnięcia celu wyznaczonego przez Wspólnoty.

§ 3. Pojęcie i klasyfikacja źródeł prawa

Pod pojęciem źródła prawa rozumie się akt prawny, zawierający przepisy praw­ne, z których treści można wyinterpretować normy prawne, czyli przyjęte przez prawodawcę wzorce postępowania.

Stworzony w ramach Wspólnot Europejskich system prawny obejmuje szereg źródeł sklasyfikowanych na pod stawie różnych kryteriów. Najczęściej spotykanym podziałem prawa europejskiego jest podział na:

• prawo pierwotne (traktatowe, statutowe)

• wtórne (pochodne).

Prawo pierwotne obejmuje umowne prawo międzynarodowe, które dało podstawy powstaniu i ewolucji Wspólnot, a obecnie stanowi podstawy funkcjonowania Unii Europejskiej. Mianem tym określa się Traktaty założycielskie, ich uzupełnienia i modyfikacje. Prawo pierwotne to ta część prawa europejskiego, która została ustanowiona bezpośrednio przez państwa członkowskie działające jako „konstytuanta.". Do źródeł prawa pierwotnego należą:

• Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (18 kwietnia. P.I.M roku) - podpisany na 50 lat utracił moc 22 lipca 2002 roku.

• Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 25 marca. 1957 r. (obecnie Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską).

• Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej z 25 marca 1957 r. (tzw. Euroatom).

• Konwencja o niektórych wspólnych instytucjach dla EWG i Euroatomu. która weszła w życie 1 stycznia 1958 r., a podpisana została wraz z powyższymi traktatami.

• Traktat o fuzji instytucji podpisany 8 kwietnia 1965 r., który wszedł w życie 1 lipca 1967 roku.

• Dwa traktaty budżetowe z lat 1970 i 1975.

• Akt o wyborach bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego z 1976 roku.

• Jednolity Akt Europejski podpisany 17 i 28 lutego 1986 r., wszedł w życie 1 lipca 1987 roku.

• Traktat o Unii Europejskiej podpisany w Maastricht 7 lutego 1992 roku, wszedł w życie 1 listopada 1993 roku.

• Traktat Amsterdamski, parafowany 17 czerwca 1997 r., podpisany 2 października 1997 r, wszedł w życie 1 maja 1999 r.

• Traktat z Nicei, parafowany 11 grudnia 2000 r., podpisany 26 lutego 2001r., wszedł w życie 1 lutego 2003 roku.

• Traktaty o przystąpieniu nowych członków (tzw. umowy akcesyjne) wraz protokołami: Dania, Irlandia, Wielka Brytania (od 1 stycznia 1973 r.), Grecja (od 1 stycznia 1981 r.), Hiszpania, Portugalia (od 1 stycznia 1986 r.), Austria, Finlandia, Szwecja (od 1 stycznia 1995 r.).

Wymienione przepisy prawa pierwotnego razem z ogólnymi zasadami prawa tworzą konstytucyjne podstawy systemu prawnego Unii Europejskiej, stąd określa się je często mianem quasi-konstytucji. Zawarte w tych aktach normy prawne określają cele, dla których powołano do życia Unię.

Na prawie pierwotnym opiera się więc struktura, kompetencje Unii Europejskiej i stanowiących jej integralną część Wspólnot Europejskich oraz jej polityki. Jak wyżej wskazano, „autorami" prawa pierwotnego są państwa członkowskie, które jednomyślnie decydują o jego treści w toku specjalnych konferencji międzyrządowych.

Prawo wtórne to zespół norm prawnych przyjętych przez instytucje wspólnotowe w celu realizacji celów tej organizacji wynikających z Traktatów. Prawo to stanowi realizację uprawnień wynikających z prawa pierwotnego. O treści prawa pochodne­go decydują instytucje i organy Unii Europejskiej, co odróżnia to prawo od prawa krajowego. Traktaty określają, jaki akt prawny może zostać wydany w danej dziedzinie, przez kogo, tj. wskazują konkretny organ czy instytucję i procedurę, jaką należy zastosować.

Katalog źródeł prawa wtórnego obejmuje:

1. Rozporządzenia.

2. Dyrektywy.

3. Decyzje.

4. Opinie.

5. Zalecenia.

6. Konwencje zawierane przez państwa członkowskie na podstawie art. 20 i 220 TWE.

7. Umowy międzynarodowe.

Przy okazji tworzenia prawa wspólnotowego obowiązuje zasada, że w sytuacji gdy dane postanowienie traktatów przewiduje określony rodzaj aktu, należy zastosować tę formę. W przypadku gdy wymienia kilka rodzajów aktów, wybór należy do organu wydającego akt. Podobnie w przypadku braku wskazania jakiegokolwiek aktu. Kryterium wyboru jest mniejsza uciążliwość i adekwatność.

Do określenia skutków danego aktu normatywnego należy brać pod uwagę nie tylko jego formę, ale i treść oraz cel.

Rozporządzenia, dyrektywy i decyzje muszą być uzasadnione „w sposób dający stronom możliwość ochrony ich praw, sądowi możliwość wykonywania kontroli, a każdemu zainteresowanemu możliwość poznania warunków, w których Komisja stosuje traktat”. Oprócz wyjaśnienia potrzeby i celu aktu, uzasadnienie musi wskazywać różnice między dotychczasowym a nowym stanem prawnym. Zasada prymatu prawa pierwotnego i fakt, że podejmowane na jego podstawie uchwały, mają niższą rangę, nie budzą wątpliwości.

Oprócz stanowionego prawa europejskiego możemy wyróżnić również prawo niepisane, odgrywające coraz większą rolę. Składa, się ono z tak zwanych ogólnych zasad prawa, prawa sędziowskiego oraz zwyczaju.

Do ogólnych zasad wspólnych dla systemów prawnych państw członkowskich odsyła art. 288 TWE regulujący odpowiedzialność deliktową funkcjonariuszy wspólnotowych. Ogólne zasady powoływane są w orzecznictwie ETS i ustalane w drodze porównywania poszczególnych systemów prawnych państw członkowskich, a więc przede wszystkim w procesie wykładni prawa stanowionego.

Termin prawo sędziowskie obejmuje dorobek orzeczniczy ETS, który zgodnie z art. 234 TWE powołany jest do obowią­zującej wykładni prawa pierwotnego i wtórnego. Stosując prawo europejskie, ETS dokonuje jego twórczej interpretacji i w ten sposób przyczynia się do znacznego rozwoju tego prawa. W przeszłości zdarzało się często, że Trybunał, preferując przychylną procesom integracyjnym wykładnię europejskiego prawa wspólnotowe­go, ściągał na siebie głosy ostrej krytyki. Obecnie w doktrynie europejskiej utrwa­lony jest pogląd, iż orzeczenia wydawane w ramach procedury z art. 234 TWE mają moc quasi-prawotwórczą.

Jako kolejną kategorię niepisanego prawa europejskiego wymienia się prawo zwyczajowe. Obejmuje ono normy powstałe w wyniku długiej praktyki, które przede wszystkim uzupełniają, ale również zmieniają prawo pierwotne i wtórne. Wynikają one najczęściej z prawa międzynarodowego. Większość powszechnych reguł prawa międzynarodowego, w tym normy zwyczajowe, obowiązuje w stosun­kach międzypaństwowych.

Oprócz niepisanych źródeł prawa europejskiego możemy wyróżnić tzw. akty nienazwane (sui generis). Najczęściej spotkanymi tego typu aktami są uchwały, re­zolucje, deklaracje, wyjaśnienia, komunikaty, zawiadomienia, memoranda czy pro­gramy. Wymienione akty mają niejednolity charakter. Niektóre z nich wywołują skutki prawne, inne mają jedynie charakter niewiążący.

Charakterystyka źródeł prawa wtórnego

• Rozporządzenie.

Rozporządzenie jest to akt prawny o zasięgu ogólnym, obowiązuje w całości i jest bezpośrednio stosowalny we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenie wspólnotowe odpowiada krajowej ustawie i dlatego nie należy go mylić z rozporządzeniami wydawanymi w państwie członkowskich.

Rozporządzenia wydawane są przez organy wspólnotowe; Wyróżni się rozporządzenia podstawowe, wydawane przez Radę UE i wykonawcze, wydawane przez Komisję Europejską na podstawie upoważnienia Rady UE i w celu wykonania rozporządzenia Rady UE. Rozporządzenie wykonawcze może również wydawać Europejski Bank Centralny.

Pojęcie „ogólnie obowiązujący" zastosowane w odniesieniu do rozporządzeń wspólnotowego odpowiada przyjętemu w polskiej doktrynie prawa pojęciu aktu zawierającego normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym - to jest posiadający nieograniczony krąg adresatów spełniających pewne cechy oraz dający się zastosować w każdym stanie faktycznym spełniającym warunki określone w hipotezie zawartej w nim normy. Adresatami rozporządzeń są nie tylko państwa członkowskie i ich organy, lecz również wszyscy obywatele UE. Walor rozporządzenia zachowują również te akty, które dotyczą, jednego konkretnie określonego, produktu, wyrobu lub usługi. Rozporządzenie wiąże w całości, a więc zarówno instytucję wspólnotową i państwo członkowskie, krajowe sądy, urzędy, osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Oznacza to, iż powyższe podmioty powinny zachowywać się zgodnie z zawartymi w rozporządzeniu n mami. Jednocześnie podmioty te mają możliwość wyprowadzania z niego PN do skargi..

W odróżnieniu od dyrektyw, które wiążą, tylko w zakresie ustalonych w nich celów, rozporządzenia wiążą co do wszystkich zawartych w nich postanowień.

Cecha bezpośredniego obowiązywania oznacza, iż rozporządzenia wiążą od momentu wydania. Państwa członkowskie powinny zastosować wszelkie dostępne instrumenty w celu zapew­nienia swoim obywatelom nieograniczonego korzystania z uprawnień określonych w rozporządzeniach. Ponadto organy wspólnotowe stanowiące rozporządzenie mo­gą zawrzeć w nim klauzulę nakazującą państwom członkowskim wydanie odpo­wiednich aktów normatywnych.

Rozporządzenia obowiązują „we wszystkich państwach członkowskich”. Zwrot ten ma doniosłe konsekwencje, ponieważ oznacza, iż przedmiotowe akty normatyw­ne przyznają prawa lub nakładają obowiązki nie tylko na państwa członkowskie i ich organy, ale także na ich obywateli i działające na ich terytorium osoby prawne.

Rozporządzenie jest instrumentem ujednolicania prawa. Obowiązuje we wszyst­kich państwach członkowskich, bez konieczności podejmowania przez nie jakichkol­wiek działań implementacyjnych. Wchodzi w życie po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w terminie wskazanym w treści rozporządzenia lub po 20 dniach. Zakazane jest wprowadzanie rozporządzenia do prawa krajowego za pomocą uchwalenia ustawy o treści dokładnie odpowiadającej treści rozporzą­dzenia, a nawet przedrukowywanie rozporządzenia w krajowym publikatorze (np. w Dzienniku Ustaw).

• Dyrektywa.

Akt prawny służący harmonizacji ustawodastw krajowych.

Dyrektywa wiąże państwo, do któ­rego jest skierowana w zakresie celów, jakie mają być osiągnięte, pozostawiając władzom państwowym swobodę wyboru metod i form ich realizacji. Jest ona formą pośredniej legislacji w ramach Wspólnot, co oznacza, że tworzenie jej odbywa się dwustopniowo. Pierwszy etap obejmuje ustalenie na poziomie wspólno­towym linii politycznej i celu, przy pozostawieniu państwom członkowskim swobo­dy w ustaleniu środków i form jego osiągnięcia. Następnie w drugim etapie zawarty w treści dyrektywy cel poddamy jest transpozycji w krajowe porządki prawne przez wydanie odpowiednich przepisów.

Dyrektywy adresowane są do wszystkich państw członkowskich choć mogą są, więc tylko państwa członkowskie, a, konkretnie wszystkie ich organy uczestniczące w procesie stosowania prawa.

Dyrektywy przyjmowane są przez Radę UE przy współudziale Parlamentu. W kilku przypadkach uprawnienie do wydawania dyrektyw należy do Komisji.

Dyrektywy przyjęte zgodnie z procedurą z art. 251 TWE wchodzą w życie w terminie w niej wskazanym lub, w jego braku, dwudziestego dnia od publikacji w Dzienniku Urzędowym UE. Dyrektywy Rad UE i Komisji Europejskiej skierowane do wszystkich państw członkowskich publikowane są w Dzienniku Urzędowym UE. W przypadku innych dyrektyw koniecznym jest ich notyfikacja adresatom i dopiero z tą chwilą stają się skuteczne.

Państwa członkowskie mają z reguły 2 lata na implementację postanowień dyrektywy. W ciągu tego okresu państwa członkowskie mają obowiązek podjęcia działania zmierzające do implementacji dyrektywy, tj. do wprowadzenia jej postanowień do porządku wewnętrznego w taki sposób, że osiągnięty zostanie skutek przewidziany w treści dyrektywy. Do momentu wprowadzenia dyrektywy obywatele i osoby prawne nie będą mogli korzystać w pełni z praw, jakie im ona przyzna.

Swoboda wyboru „środków" i „metod" po stronie państw członkowskich oznacza dowolności. Art. 249 TWE nie wskazuje, jaką formę może mieć akt wprowadzający. Koniecznie jest sięgnięcie do praktyki orzeczniczej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. ' Państwo członkowskie powinno wykonać dyrektywę w sposób, który w pełni odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa prawnego i transformuje postanowienia w powszechnie obowiązujące przepisy prawa wewnętrznego.

Okoliczności nieterminowej realizacji dyrektywy nie można usprawiedliwiać sy­tuacją wewnętrzną, trudnościami gospodarczymi, wysokimi kosztami dostosowania prawa krajowego, reformami instytucjonalnymi lub zwłoką innego państwa w re­alizacji dyrektywy.

Pojęcie bezpośredniego skutku w odniesieniu do całego prawa wspólnotowego oznacza, jak wskazano poniżej, że na podstawie odpowiedniego przepisu podmiot indywidualny uzyskuje określone prawa lub obowiązki, na które może powołać się przed sądem swego kraju w celu zastosowania go do konkretnego stanu faktyczne­go. Art. 249 TWE w sposób wyraźny wskazuje wiążący charakter dyrektyw tylko w odniesieniu do państw członkowskich będących ich adresatami. Jest to pod­stawowa cecha odróżniająca dyrektywy od rozporządzeń, które są bezpośrednio skuteczne wobec wszystkich adresatów. Jeżeli dyrektywa nie zostanie implemento­wana w odpowiednim terminie lub nie nastąpi prawidłowe jej transponowanie do prawa krajowego, wówczas jej postanowienia mogą stać się bezpośrednio skuteczne. Pogląd ten wypracowany został w orzecznictwie Trybunału.

Tylko rozporządzenia obowiązują bezpośrednio i mogą już z powodu swojej na­tury prawnej wywoływać bezpośrednie skutki, nie wynika jednak z tego, że inne powołane w tym przepisie kategorie aktów prawnych nigdy nie mogłyby rodzić podobnych następstw. Byłoby niezgodne z uznaną przez art. 234 TWE wiążącą mocą dyrektywy kategoryczne wykluczenie możliwości powoływania się przez od­powiednie osoby na zawarte w niej zobowiązanie, w szczególności że instytucje wspólnotowe mogą zobowiązywać na mocy dyrektywy państwo członkowskie do określonego postępowania. Użyteczność takiego aktu byłaby pomniejszona, jeśliby jednostki nie mogły przed sądem powoływać się na dyrektywę, a sądy państwowe uwzględnić jej jako części składowej prawa wspólnotowego.

Bezpośrednia skuteczność dyrektywy ograniczona jest do relacji pionowych, j. obywatel/osoba prawna-państwo. Na treść nieimplementowanej dyrektywy nie można powoływać się w stosunku do innych osób fizycznych lub prawnych.

Reasumując, należy stwierdzić, iż jednostka może powołać się na treść dyrektywy i wywodzić prawa dla siebie, ale tylko wówczas, gdy spełnione są trzy warunki: i pierwsze - dyrektywa musi zawierać postanowienia, które są jasne, precyzyjne i bezwarunkowe, po drugie- musi upłynąć czas przewidziany na dokonanie prawidłowej implementacji, w czasie którego implementacja nie nastąpiła, i po trzecie- stroną pozwaną w postępowaniu jest państwo członkowskie lub jednostka organizacyjna stanowiąca jego emanację.

Treść dyrektywy nie może stać w sprzeczności z treścią rozporządzeń. Nad to wykluczona jest możliwość zmiany treści rozporządzeń za pomocą dyrektywy. Rozporządzenia wyklucza stosowanie jakichkolwiek aktów normatywnych, nawet późniejszych sprzecznych z ich postanowieniami.

• Decyzja.

Jest to akt indywidualny skierowany do konkretnego adresata. Obowiązuje on adresata w całości. Wystarczy, jeżeli ustalony aktem krąg osób nadają się do indywidualizacji. W przeciwnym razie mamy do czynienia z rozporządzeniem. Z tego powodu decyzja nie może wywoływać skutków erga omnes.

Decyzja jest instrumentem wykonawczej funkcji Rady UE i Komisji, którym posługują się one, udzielając instrukcji czy zezwolenia adresatowi decyzji. W przypadku Komisji decyzja jest najczęściej środkiem stosowanym wobec przedsiębiorstw w ramach realizowanej przez ten organ wspólnotowej polityki konkurencji. Decyzje wspólnotowe zbliżone są do konstrukcji krajowych aktów administracyjnych.

Decyzje podjęte wspólnie przez Parlament i Radę UE ogłasza się w Dzienni ku Urzędowym UE. Pozostałe decyzje notyfikowane są stronom i nabierają mocy obowiązującej w wyniku notyfikacji. Ochrony prawnej wobec nielegalności decyzji może żądać każda osoba fizyczna lub prawna, nawet jeśli jest ona skierowana do innych podmiotów.

Z postanowień prawa pierwotnego nie wynika expressis verbis bezpośrednie obowiązywanie decyzji. W sytuacji gdy adresatem jest państwo członkowskie, skutki wobec niepaństwowych podmiotów wywołuje dopiero akt prawny, do którego wydania zobowiązane zostało państwo. Jeśli jednak decyzja nie pozostawia państwu żadnej swobody, akt prawa krajowego nie ma własnego znaczenia i jednostka już na podstawie samej decyzji nabywa uprawnienia lub nakładane są na nią obowiązki.

Jeżeli decyzja zawiera zobowiązanie pieniężne, wówczas stanowi tytuł egzekucyjny, o ile jej adresatem nie są państwa członkowskie.

• Zalecenia i opinie.

Oba akty nie mają charakteru wiążącego, dlatego organy mogą je formułować zawsze, kiedy uznają to zastosowne. Organami właściwymi do ich wydawania są: Parlament Europejski wraz z Radą UE, Rada UE oraz Komisje.

Zalecenie dochodzi do skutku z inicjatywy własnej organu i sugeruje adresatowi ość autorytatywnie sposób zachowania.

Opinia inspirowana jest działaniem innego organu i jest mniej stanowcza. Sta­wi jedynie wyrażenie poglądu, aczkolwiek z zaniechaniem icd wydania TWE wiąże konkretne skutki prawne.

Nie są to akty wiążące, ale sądy krajowe powinny uwzględniać zalecania informujące o interpretacji przepisów wspólnotowych. Opinie i zalecenia mają znaczenie prawne, gdy są przewidziane w procedurach traktatowych.

• Umowy międzynarodowe.

• Umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty. w znacznym zakresie kwestię ich obowiązywania reguluje prawo międzynarodowe publiczne, wiążą bowiem również podmioty niebędące państwami członkowskimi. Wywołują one jednak skutki w prawie wspólnotowym i stosowne przez ETS, który uznał je za integralną część prawa wspólnotowego. Umowy te podzielić możemy na dwie grupy:

• umowy zawierane przez Wspólnoty działające samodzielnie z jednym lub kil­koma państwami trzecimi; umowy te są zawierane wówczas, gdy przedmiot umowy mieści się w całości w zakresie traktatowych kompetencji Wspólnot;

• umowy tzw. mieszane zawierane przez Wspólnoty i państwa członkowskie, z jednej strony, oraz przez państwo trzecie, z drugiej strony;

Traktaty wymieniają tylko dwa rodzaje umów międzynarodowych zawieranych przez Wspólnoty, umowy handlowe i umowy stowarzyszeniowe. Umowa międzynarodowa zawarta przez Wspólnoty wiąże organy Wspólnot państwa członkowskie. Umowy takie są źródłem prawa wspólnotowego i mogą być w konsekwencji interpretowane przez ETS. Przepisy traktatów wskazują na zakres koniecznych uzgodnień treści zawieranych przez Wspólnoty umów między narodowych z prawem pierwotnym. W odniesieniu do umów mieszanych, których przykładem jest Układ Stowarzyszeniowy z Polską, powstaje problem związania Wspólnot postanowieniami takich umów. W szczególności chodzi tu o te postanowienia, które regulują kwestie nie mieszczące się w zakresie kompetencji Wspólnot. W doktrynie przyjęto zapatrywanie, że umowa taka wiąże Wspólnoty w całości, jeśli nic innego nie wynika, z jej treści. Jeśli umowa międzynarodowa zawarta przez Wspólnoty przewiduje stworzenie organów kolegialnych składających się z przedstawicieli umawiających się stron, to uchwały tych organów są uważane za źródło prawa, wspólnotowego

• Umowy zawierane przez państwa członkowskie z innymi podmiotami, prawa międzynarodowego. Umowy międzynarodowe zawierane przez działające samodzielnie państwa członkowskie z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi w zasadzie nie są uważane za źródło prawa wspólnotowi go. ETS uznał te umowy za tworzące prawo wspólnotowe i wiążące dla Wspólnot tylko w szczególnych wypadkach. Umowy takie mogą państwa członkowskie zawierać tylko w tych dziedzinach, w których Wspólnotom me przysługuje kompetencja wyłączna do zawierania umów międzynarodowych. Urno wy międzynarodowe zawierane przez państwa muszą być zgodne z ich obowiązkami wynikającymi z traktatów, ponieważ wymaga tego zasada lojalności. TWE rozstrzyga problem konfliktu pomiędzy obowiązkami państw członkowskich wynikającymi z umów międzynarodowych zawartych przed powstaniem Wspólnot lub przed akcesją do struktur integracyjnych a obowiązkami wynikającymi z traktatów.

• Umowy zawierane pomiędzy państwami członkowskimi są źródłem prawa wspólnotowego. Przewiduje możliwość prowadzenia rokowań pomiędzy państwami członkowskimi podwójnego celu ochrony osób podwójnego zniesienia podwójnego opodatkowania, wzajemnego uznawaniu spółek oraz wzajemnego uznawania i wykonywania orzeczeń sądowych i arbitrażowych. W ocenie umów zawartych przez państwa członkowskie istotny jest moment ich zawarcia. W przypadku umów zawartych przed wejściem w życie traktatów założycielskich umowy takie miały pozostać w mocy o tyle, o ile ich postanowie­nia dawały się pogodzić z postanowieniami traktatów. Jednocześnie zgodnie z zasadą lojalności, państwa członkowskie nie mogą powoływać się na wiążące je traktaty, konwencje lub deklaracje dla uzasadnienia niewykonywania postanowień traktatów. W przypadku umów zawieranych po wejściu w życie traktatów lub po akce­sji danego państwa do organizacji integracyjnych w zasadzie nie może powstać konflikt pomiędzy umowami zawieranymi samodzielnie przez państwa członkow­skie a traktatami.

• Szczególne rodzaje umów międzynarodowych zawieranych przez Wspól­noty. Umowy stowarzyszeniowe - Układ o stowarzyszeniu między Polską a Wspólnotami Europejskimi. Oficjalne nawiązanie stosunków dyplomatycznych między Polską a Europejską Wspólnotą Gospodarczą nastąpiło we wrześniu 1988 roku. Następstwem tego wydarzenia było rozpoczęcie negocjacji w sprawie umowy o handlu i współpracy gospodarczej, która została podpisana 19 września 1989 ro­ku w Warszawie. Umowa ta zakładała stopniowe znoszenie ograniczeń ilościowych nakładanych przez Wspólnoty w stosunku do towarów importowanych z Polski i była jednocześnie traktowana jako etap na drodze do stowarzyszenia. Oficjalny wniosek o rozpoczęcie negocjacji urnowy stowarzyszeniowej Polska złożyła w Brukseli 25 maja 1990 roku. Rokowania zostały rozpoczęte 22 grudnia 1990 roku i toczyły się równolegle z Polską, Czechosłowacją i Węgrami. Ich efektem było podpisanie dnia 16 grudnia 1991 roku trzech oddzielnych umów stowarzysze­niowych dla każdego z tych państw. Jednocześnie z podpisaniem Układu Stowarzyszeniowego z Polska zawarto umowę przejściową, która weszła w życie 1 marca 1992 roku i zapewniała realizacją postanowień handlowych Układu do momentu jego wejścia, w życie, tj. do dnia 1 lutego 1994 roku.

Charakter prawny Układu. Układ stowarzyszeniowy z prawnego punktu widzenia należy zaliczyć do umów mieszanych, tzn. umów zawieranych jednocześnie przez Wspólnoty i państwa członkowskie z państwem trzecim. Umowa, ta musiała być ratyfikowana w Polsce, Parlamencie Europejskim oraz we wszystkich państwach członkowskich, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi.

Cele i zasady ogólne. Najważniejszym celem Polski już w momencie podpisywania Układu było członkostwo we Wspólnocie. Sam Układ ustanawiający stowa­rzyszenie Polski ze Wspólnotami, zgodnie z ostatnim akapitem preambuły, mini przede wszystkim pomóc właśnie w realizacji tego nadrzędnego celu.

Szczegółowe cele Układu zostały expressis uerbis wyrażone w art. I, który ul u nowi, że celem tej umowy było:

• ustanowienie odpowiednich ram dla dialogu politycznego, który umożliwiał rozwój bliskich stosunków politycznych między stronami;

• popieranie rozwoju handlu i harmonijnych stosunków gospodarczych między stronami, w celu sprzyjania dynamicznemu rozwojowi gospodarczemu i dobrobytowi w Polsce;

• stworzenie podstawy pomocy finansowej i technicznej Wspólnoty dla Polski

• stworzenie właściwych ram dla stopniowej integracji Polski ze Wspólnotą

• popieranie współpracy w dziedzinie kultury.

W zasadach ogólnych Układu (art. 6) został przewidziany okres przejściowy w maksymalnym wymiarze dziesięciu lat, podzielony na dwa kolejne etapy, każe trwający po pięć lat. Pierwszy etap rozpoczął się z dniem wejścia Układu w życie. Cały proces realizacji postanowień Układu miał być regularnie oceniany przez jedną z instytucji Układu - Radę Stowarzyszenia.

Układ Stowarzyszeniowy z Polską stracił moc obowiązującą z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Traktaty akcesyjne.

Traktat, akcesyjny jako źródło prawa wspólnotowego. Jed­yni ze źródeł prawa pierwotnego obok traktatów założycielskich są traktaty akcesyjne. Stronami tych traktatów są dotychczasowi i nowi członkowie UE. Traktaty szczegółowo regulują warunki członkostwa nowych państw oraz wprowadzają do traktatów założycielskich konieczne zmiany dotyczące przykładowo nowego składu liczebnego instytucji czy wprowadzając okresy przejściowe, uchylają na określony czas pewne postanowienia dotyczące poszczególnych swobód gospodarczych.

Dotychczas weszło w życie pięć traktatów akcesyjnych dotyczących przystąpienia: Wielkiej Brytanii, Irlandii i Danii z r. 1972, Grecji z r. 1979, Hiszpanii Portugalii z r. 1985 oraz Austrii, Finlandii i Szwecji z r. 1994. Ostatni, jak do­łączył, jest traktat akcesyjny z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie przystąpienia Cypru, Czech, Estonii, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Słowacji, Słowenii i Węgier, który wszedł w życie 1 maja 2004 roku. Każdy z tych traktatów musiał być ratyfikowany zgodnie z wymogami konstytucyjnymi obowiązującymi w poszczególnych państwach przystępujących oraz w państwach członkowskich.

Traktat w sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

każde państwo europejskie, które szanuje zasady określone w art. 6 ust. TUE, może ubiegać się o członkostwo w Unii Europejskiej. Przed państwami Europy Środkowo-Wschodniej, w tym także przed Polską, ta możliwość pojawiła się dopiero w następstwie przemian geopolitycznych, jakie nastąpiły w roku 1989.

Kryteria kopenhaskie można podzielić na trzy grupy:

• kryteria o charakterze politycznym- przestrzeganie zasad demokracji, rządów prawa,, poszanowanie praw człowieka i ochrona praw mniejszości narodowych;

• kryteria o charakterze gospodarczym - istnienie sprawnej gospodarki ryn­kowe; mogącej sprostać presji konkurencji i sił rynkowych funkcjonujących wewnątrz UE;

• kryteria wynikające z procesu dostosowawczego- zdolność do wywiązywa­nia się ze zobowiązań wynikających z członkostwa, w szczególności gotowość do przyjęcia acąuis communautaire, realizacja celów unii politycznej, gospo­darczej i monetarnej, zapewnienie sprawnego funkcjonowania sądownictwa i administracji.

Formalny wniosek o członkostwo Polska (wraz z Węgrami) złożyła 8 kwietnia 1994 r. na szczycie w Atenach. W tym czasie obie strony wydawały szereg dokumentów, takich jak np.: Biała Księga Komisji Europejskiej z 1995 r., dotycząca stopnia dostosowania porządków prawnych państw kandydujących do dorobku prawnego Wspólnot i wymogów rynku wewnętrznego, przygotowany w 1997 r. przez polski rząd harmonogram działań dostosowujących polski system prawny do zaleceń Białej Księgi, wydana 16 lipca, 1997 r. opinia Komisji Europejskiej, zawierająca ocenę stopnia przygotowania do członkostwa Polski i innych krajów kandydujących czy przyjęty przez Radę Unii Europejskiej w 1998 r. dokument zatytułowany Partnerstwo dla członkostwa, zawierający wspólnotowa

strategię przedakcesyjną.

Negocjacje między UE a Polską i pozostałymi kandydatami przebiegały w dwóch i etapach:

• pierwszy etap to tzw. screening, czyli przegląd (dwustronny lub wielostronny) ustawodawstwa państw kandydujących pod kątem zgodności z acąuis communautaire- etap ten rozpoczął się w kwietniu 1998 roku,

• drugi etap, przeprowadzany na podstawie wcześniejszego screeningu, polegał na przedstawianiu przez państwa kandydujące swoich stanowisk negocjacyjnych w danych obszarach. W odpowiedzi na to Komisja Europejska, po uprzednim porozumieniu się z państwami członkowskimi, przedstawiała odpowiednie stanowiska UE. Skutkiem tego było „otwarcie obsza­rów", czyli faktyczne rozpoczęcie negocjacji dwustronnych w danej dziedzinie. Negocjacje toczyły się w ramach 31 obszarów.

Negocjacje ze strony Polski koordynowane były przez Komitet Integracji Europejskiej, utworzony na nocy ustawy z 8 sierpnia 1996 r., na którego czele stał Prezes Rady Ministrów. Organem pomocniczym KIE był Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, który udzielał wsparcia technicznego i merytorycznego Pełnomocnikowi Rządu do spraw Negocjacji o Członkostwo RP w UE. Główny Negocjator kierował Zespołem Negocjacyjnym odpowiedzialnym za opracowywanie strategii negocjacyjnych. Uczestnikami negocjacji po stronie polskiej byli: premier, minister spraw zagranicznych, sekretarz KIE i Główny Negocjator. Stanowiska, negocjacyjne zawsze były zatwierdzane przez całą Radę Ministrów.

Ze strony unijnej za negocjacje początkowo odpowiedzialny był utworzony w 1998 r. Zespół ds. Negocjacji Akcesyjnych. Wraz z powołaniem nowej Komisji Europejskiej w 1999 r. utworzono w jej strukturach nową Dyrekcję Generalną ds. rozszerzenia, podporządkowaną komisarzowi Gunterowi Verheugenowi. Dyrekcja Generalna ds. rozszerzenia współpracowała z innymi komórkami Komisji Europejskiej, z państwami kandydującymi i ich zespołami negocjacyjnymi oraz państwami członkowskimi. Do jej podstawowych zadań należało: rozwiązywanie problemów powstałych w trakcie negocjacji, pośredniczenie między instytucjami a państwa mi członkowskimi UE oraz pomiędzy UE a państwami kandydującymi. Ponadto Dyrekcja ta prowadziła screening prawa, koordynowała przygotowywanie projektów wspólnych stanowisk negocjacyjnych UE, reprezentowała Komisję Europejską, podczas dyskusji negocjacyjnych w Radzie UE.

Właściwe negocjacje toczyły się na szczeblu ministrów spraw zagranicznych i ich zastępców w ramach dwustronnych Konferencji Międzyrządowych. Na poziomie roboczym strony reprezentowane były przez zastępców szefów delegacji: ambasadorów państw UE i głównych negocjatorów krajów kandydujących. Spotkania negocjatorów i ich zastępców odbywały się w Brukseli bądź w Luksemburgu.

Negocjacje z Polską zostały zakończone 13 grudnia 2002 r. na szczycie UE w Kopenhadze.

W wyniku zakończonych negocjacji rozpoczęły się prace nad przygotowaniem Traktatu Akcesyjnego w sprawie przystąpienia 10 nowych państw, w tym Polski do UE. Tekst traktatu został przyjęty przez COREPER 5 lutego 2003 r., następnie 11 lutego 2003 r. Rada UE potwierdziła, że dokument ten odzwierciedla wyniki negocjacji. Traktat został sporządzony w języku angielskim, a w toku dalszych prac przetłumaczono go na wszystkie języki urzędowe państw członkowskich i państw przystępujących. Traktat ten liczy blisko 5 tysięcy stron, a postanowienia dotyczące Polski zajmują jego największą część.

Powszechnie używa się jednak określenia „traktat akcesyjny" także wtedy, gdy mowa jest o szczegółowych posta­nowieniach Aktu Akcesyjnego. Ponadto częścią Traktatu są protokoły, załączniki czy dołączone do niego deklaracje.

Traktat Akcesyjny sensu stricto jest wspólny dla wszystkich państw przystępu­jących i składa się z preambuły i trzech artykułów. Zgodnie z jego postanowieniami, dziesięć państw kandydujących staje się członkami Unii Europejskiej oraz stronami traktatów, na których opiera się Unia. Ponadto art. 2 przewiduje, że Traktat ten wejdzie w życie 1 maja 2004 r. pod warunkiem, że wszystkie państwa członkowskie i co najmniej jedno państwo kandydujące złożą depozytariuszowi, którym jest rząd Republiki Włoskiej, dokumenty ratyfikacyjne do dnia 30 kwietnia 2004 roku.

Traktat akcesyjny musiał być ratyfikowany przez państwa członkowskie i pań­stwa przystępujące, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi.

Tryb zawierania umów międzynarodowych.

Ogólne zasady dotyczące zawierania umów międzynarodowych przez Wspólnotę, z wyjątkiem umów zawieranych w ramach Unii Gospodarczej i Pieniężnej, opisane zostały w art. 300 TWE. Trybu tego nie stosuje się również w tych przypadkach, gdy traktaty wyraźnie przewidują odrębny tryb zawierania umowy międzynarodowej, dotyczy to w szczególności umów stowarzyszeniowych.

W sytuacji gdy Wspólnoty zamierzają, zgodnie z traktatami, zawrzeć umowę międzynarodową, KE udziela w tej sprawie zaleceń Radzie, która z kolei upoważnia KE do rozpoczęcia i prowadzenia koniecznych negocjacji. Rada może udzielać KE wytycznych w toku prowadzonych negocjacji, o których Rada decyduje kwalifikowaną większością głosów. Rada wyznacza też specjalne komitety wspierając KE w prowadzeniu negocjacji.

Zasady przyjęcia tekstu wynegocjowanej umowy oraz uznania go za autentyczny przez WE regulują przepisy konwencji wiedeńskiej prawa traktatów miedz państwami a organizacjami międzynarodowymi oraz między organizacjami międzynarodowymi z 21 marca 1986 roku.

Ostateczną decyzję o zawarciu umowy wynegocjowanej przez KE podejmują Rada, działająca większością głosów na podstawie propozycji KE. Jednakże Rada działa jednomyślnie, jeśli umowa zawierana jest w dziedzinie, w której obowiązuje jednomyślność przy wydawaniu aktów prawa wewnętrznego. Jednomyślność wymagana jest zawsze przy zawieraniu umów stowarzyszeniowych.

Przed zawarciem umowy Rada porozumiewa się z PE, z wyjątkiem umów zawartych w ramach wspólnej polityki handlowej. Rada może wyznaczyć PE terminie, w którym ma on wyrazić swoją opinię. Jeśli w wyznaczonym terminie PE nie wyda opinii w przedmiocie umowy, Rada może zawrzeć umowę. Radzie nie przysługi prawo samodzielnego zawarcia umowy w przypadku: umów stowarzyszeniowych, innych umów ustanawiających szczególne ramy instytucjonalne przez organ specjalnych procedur współpracy oraz umów powodujących zmianę akt przyjętego na podstawie procedury współdecydowania.

W odniesieniu do umów ostatecznie zawartych możliwe jest podjęcie decyzji przez Radę o tymczasowym jej stosowaniu jeszcze przed jej wejściem w życie. Rada działa w tym wypadku z zastrzeżeniem upraw­nień przysługujących KE. O decyzji dotyczącej tymczasowego stosowania umowy Rada niezwłocznie powiadamia PE. W rezultacie PE może skierować odpowiednie zalecenia do KE i Rady. Rada może także w tym samym trybie podjąć decyzję o zawieszeniu stosowania umowy lub decyzję dotyczącą ustalenia stanowisk, które mają zostać zajęte w imieniu Wspólnoty w organie utworzonym przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć decyzje mające skutki prawne.

Należy zwrócić uwagę na to, że ETS sprzeciwił się nadmiernemu rozszerzaniu uprawnień Komisji przez uprawnienie jej, w miejsce Rady, do zawierania umów.

Istotną rolę odegrał wyrok w sprawie Francja przeciwko Komisji (C-327/91 Fran­cja przeciwko Komisji [1994] ECR 1-03641). W sprawie tej ETS rozstrzygał na wniosek Francji o legalności umowy międzynarodowej zawartej przez Komisję ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki Północnej w dziedzinie konkurencji. Celem umo­wy było popieranie kooperacji i koordynacji działań pomiędzy WE a USA w dzie­dzinie konkurencji w celu uniknięcia sytuacji, kiedy różnice w prawie konkuren­cji obowiązującym na terytorium każdej ze stron wpływałyby na stosowanie tych przepisów. Umowa została podpisana przez Komisję, czemu sprzeciwiły się pań­stwa, członkowskie. ETS sta­nął na stanowisku, że z prawa Komisji do podejmowania decyzji indywidualnych w dziedzinie konkurencji nie można wyprowadzić prawa tej instytucji do zawierania umów międzynarodowych w tej dziedzinie. Uprawnienia Komisji do podejmowania decyzji w stosunkach wewnątrzwspólnotowych nie mogą przekładać się na podział kompetencji do zawierania umów międzynarodowych pomiędzy Radę i

Stanowienie wspólnotowego prawa pochodnego

Inicjatywa prawodawcza.

Prawo inicjatywy prawodawczej przysługuje z reguły wyłącznie KE. W stosunkowo rzadkich przypadkach TWE przyznaje to prawo również innym organom.

W KE za projekt aktu prawnego odpowiada właściwy komisarz. W pracach nad projektem aktu uczestniczy grupa robocza, złożona z przedstawicieli rządów krajowych. Grupa ta ma charakter wyłącznie doradczy. Opinie krajowych ekspertów, którzy są członkami grupy roboczej, są starannie dobierane. Po uwzględnieniu opinii rządów krajowych i zainteresowanych pozarządowych grup interesów, projekt aktu prawnego, Jest przesyłany do gabinetu właściwego komisarza i po uzyskaniu jego akceptacji, jest, przedkładany Kolegium Komisarzy, które wyraża nań ostateczną zgodę.

Do przedłożenia właściwych propozycji legislacyjnych KE rnoże być wezwana przez PE lub Radę UE. Uwzględnienie wezwania do wykonania inicjatywy prawodawczej zależy wyłącznie od samej KE. Dotyczy to również uwzględnienia wniosku Rady UE lub państwa członkowskiego w sprawach dotyczących Unii Gospodarczej i Walutowej.

Każdego roku KE publikuje program określający priorytety prawodawcze na następny rok.

Rodzaje procedur stanowienia prawa pochodnego. W procesie stanowień prawa pochodnego nie ma jednego prawodawcy. Organy wspólnotowe uczestniczą w tym procesie w zróżnicowanym stopniu, przy tym na szczególną uwagę zasługuje zmieniająca się rola PE. Biorąc pod uwagę udział i zakres kompetencji I w procesie prawodawczym, wyróżnia się:

• procedurę stanowienia prawa pochodnego samodzielnie przez KE,

• procedurę stanowienia prawa pochodnego samodzielnie przez Radę UE,

• procedurę stanowienia prawa pochodnego przez Radę UE, przy wyrażeniu opinii doradczej przez PE (tzw. procedura konsultacji),

• procedurę stanowienia prawa pochodnego przez Radę UE we współpracy z PE tzw. procedura współpracy),

• procedurę stanowienia prawa pochodnego w wyniku współdecydowania Rady UE i PE (tzw. procedura współdecydowania),

• procedurę stanowienia prawa pochodnego przez Radę UE, przy wyrażeniu zgody przez PE (tzw. procedura zgody).

Procedura stanowienia prawa pochodnego samodzielnie przez KE.

W bardzo rzadkich przypadkach KE wydaje akty prawne na podstawie upoważnienia zawartego w TWE.

Państwa członkowskie zakwestionowały przed ETS m.in. brak kompetencji KE do wydania wymienionych dyrektyw. Jak się wydaje, właściwym powodem wniesienia skargi była okoliczność, że w trybie samodzielnego stanowienia prawa przez KE reprezentowane w Radzie UE państwa członkowskie nie mają żadnego formalnego wpływu na przebieg procesu decyzyjnego. W wyroku z dnia 6 lipca 1982 r. w połączonych sprawach Francja, Wiochy oraz Wielka Brytania przeciw­ko Komisji (188-190/80, [1982] ECR 1-2545) ETS oddalił skargę. Uznał on, że z przepisów TWE regulujących podział kompetencji między instytucjami wspól­notowymi nie można wyprowadzić wniosku o przyznaniu wszystkich pierwotnych kompetencji do stanowienia prawa wspólnotowego Radzie UE i pozostawieniu KE wyłącznie uprawnień kontrolnych i wykonawczych. KE ma prawo do wydawania aktów prawnych (w tym dyrektyw), tak jak Rada UE. Przepis ten nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy dyrektywami wydanymi przez Radę UE i KE. Nie ma również znaczenia rozróżnienie pomiędzy dyrektywami o zastoso­waniu ogólnym i dyrektywami wprowadzającymi środki szczególne.

Procedura stanowienia prawa pochodnego samodzielnie przez Radę UE.

W pew­nych obszarach Rada UE uchwala akty prawne bez jakiegokolwiek udziału PE. Wówczas Rada UE samodzielnie podejmuje decyzje na wniosek KE, zgodnie z wy­mogami głosowania określonymi we właściwym przepisie traktatowym. Taka sy­tuacja ma miejsce np. w przypadkach ustanowienia Wspólnej Taryfy Celnej, rozciągnięcia przepisów regulujących swobodę świadczenia usług na obywateli państw trzecich, prowadzących działalność na terytorium WE, czy sporządzenia projektu ogólnych wytycznych polityki gospodarczej państw członkowskich i WE. W omawianej procedurze Rada UE może skonsultować się z PE w przedmiocie wydawanego przez siebie aktu prawnego. Brak takiej konsultacji nie ma jednak wpływu na ważność tego aktu.

Procedura konsultacji.

Procedura konsultacji ma zastosowanie wówczas, gdy przepis TWE nakłada na Radę UE obowiązek skonsultowania PE w przedmiocie projektu aktu prawnego. W ramach tej procedury PE wydaje opinię, która nie ma charakteru wiążącego. Brak charakteru wiążącego wynika stąd, że Rada UE może przyjąć akt prawny również negatywnie zaopiniowany przez PE. Zaniechanie przez Radę UE obowiązku skonsultowania PE ma jednak pewne konsekwencje. W orzecznictwie ETS uznano, że określone w TWE prawo wyrażania opinii przez PE stanowi instrument pozwalający PE na uczestnictwo w sposób rzeczy waluty we wspólnotowych procedurach prawodawczych. Kompetencja ta stanowi istotny czynnik zakładanej przez TWE równowagi instytucjonalnej. Z tego powodu należyta konsultacja PE w przypadkach przewidzianych w Traktacie stanowi istotny wymóg proceduralny, którego uchybienie powoduje nieważność danego aktu. Obowiązek ponownej konsultacji PE może mieć miejsce w sytuacji, gdy w projekcie aktu prawnego Rada. UE wprowadziła ważne zmiany po uzyskaniu wstępnej opinii PE, a przed uchwaleniem aktu. Ponowna konsultacja PE może być jednak zbędna w sytuacji, gdy dokonane przez Radę UE zmiany aktu prawnego mają charakter techniczny albo są zgodne ze stanowiskiem PE.

Akt prawny nie może zostać uznany za nieważny z powodu niewydania opinii przez PE w sytuacji, gdy PE narusza obowiązek lojalnej współpracy z Rady UE. Tego typu uchybienie ETS stwierdził w przypadku, gdy Rada UE zwróciła się do PE o wydanie opinii w trybie pilnym, a opinia nie została wydana, z powód odroczenia posiedzenia.

Do momentu wejścia w życie JAE procedura konsultacji była jedyną procedurą uwzględniającą udział PE we wspólnotowym procesie prawodawczym. W TWE ma ona jednak nadal szerokie zastosowani m.in. do wydawania aktów prawnych zwalczających dyskryminację, aktów prawnych mających na celu realizację zasad konkurencji, czy aktów prawnych stanowiących wytyczne, które państwa członkowskie będą uwzględnił w swoich politykach zatrudnienia .

Procedura, współpracy (art. 252 TWE).

Procedura współpracy została w prowadzona przez JAE. Od czasu wejścia w życie TUE procedura współpracy tj. stopniowo zastępowana, procedurą współdecydowania

Procedura współpracy składa się z następujących etapów:

1. KE sporządza projekt aktu prawnego. Projekt KE jest przekazywany Radzie UE i PE,

2. PE sporządza opinię do projektu KE. Zaopiniowana przez PE projekt KE jest przekazywany Radzie UE,

3. Rada UE przyjmuje kwalifikowaną większością głosów wspólne stanowisko. Wspólne stanowisko Rady UE jest przekazywane PE. Rada UE i KE są zobowiązane do udzielenia PE wyczerpujących informacji o powodach przyjęcia przez Radę UE wspólnego stanowiska oraz o stanowisku KE,

4. w ciągu trzech miesięcy (za wspólnym porozumieniem PE i Rady UE okres ten może być przedłużony o miesiąc) PE może w drugim czytaniu:

1. zatwierdzić wspólne stanowisko Rady UE lub nie wypowiedzieć się. W takiej sytuacji Rada UE ostatecznie uchwala dany akt prawny zgodnie ze wspólnym stanowiskiem,

2. odrzucić bezwzględną większością głosów wspólne stanowisko Rady UE. W takiej sytuacji w ciągu trzech miesięcy (za wspólnym porozumieniem PE i Rady UE okres ten może być przedłużony o miesiąc) Rada UE może w drugim czytaniu uchwalić akt prawny wyłącznie jednomyślnie. W przy­padku braku decyzji Rady UE w tym terminie, projekt KE traktuje się jako nieprzyjęty,

3. zaproponować bezwzględną większością głosów poprawki we wspólnym stanowisku Rady UE

5. w przypadku gdy PE zaproponuje poprawki do wspólnego stanowiska, KE, biorąc te poprawki pod uwagę, w terminie miesiąca ponownie rozpatruje pro­jekt, na podstawie którego Rada UE uchwaliła wspólne stanowisko. Powtórnie rozpatrzony projekt KE może uwzględniać poprawki PE lub ich nie uwzględ­niać. W każdej sytuacji projekt ten jest przesyłany do Rady UE (drugie czyta­nie), przy tym KE jest zobowiązana przesłać Radzie UE również te poprawki PE, których nie uwzględniła, wraz ze swoją opinią w tym przedmiocie,

6. rozpatrując projekt KE w drugim czytaniu, Rada UE może w ciągu trzech miesięcy:

1. uchwalić projekt kwalifikowaną większością głosów, przy tym uchwalenie negatywnie zaopiniowanych przez KE poprawek PE może nastąpić wy­łącznie jednomyślnie,

2. zmienić jednomyślnie projekt i w tej postaci go uchwalić. W przypadku braku działania Rady UE w wyżej wymienionym terminie, projekt KE uważa się za nieprzyjęty.

Motywem wprowadzenia procedury współpracy do TEWG było zwiększenie roli PE we wspólnotowym procesie decyzyjnym, przy dążeniu do osiągnięcia porozumienia między KE, Radą UE i PE. W ramach tej procedury pierwszoplanową rolę odgrywa jednak Rada UE. Istotną rolę odgrywa KE, która jest projektodawcą aktu prawnego. KE może zmienić swój projekt oraz go wycofać. Akt stanowiący zmianę projektu KE Rada UE może przyjąć wyłącznie jednomyślnie, przy tym w procedurze współpracy nie ma od tej reguły żadnych wyjątków. Po­ndto w przypadku wysunięcia przez PE propozycji poprawek do projektu aktu prawnego, od opinii KE w przedmiocie tych poprawek zależy sposób głosowania Radzie UE (jednomyślność bądź większość kwalifikowana).

Procedura współdecydowania (art. 251 TWE).

Procedura współdecydowania została wprowadzona przez TUE i zmodyfikowana przez TA. Przykładowo ma ona zastosowanie do wydawania aktów prawnych zakazujących dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, do wydawania dyrektyw dotyczących wprowadzenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej czy do wprowadzania środków mających na celu wzmocnienie współpracy celnej między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a KE.

W ramach procedury współdecydowania można wyróżnić następujące etapy:

1. KE sporządza projekt aktu prawnego. Projekt KE jest przekazywany Radzie UE i PE,

2. PE opiniuje projekt KE, przy tym ma on możliwość wprowadzenia poprawek (pierwsze czytanie w PE). Zaopiniowany przez PE projekt KE jest przekazy­wany Radzie UE,

3. Rada UE może kwalifikowaną większością głosów (pierwsze czytanie w Radzie UE):

1. uchwalić dany akt prawny w niezmienionej postaci, jeżeli PE nie zapro­ponował żadnych poprawek,

2. uchwalić dany akt prawny w zmienionej postaci, jeżeli Rada UE akceptuje wszystkie poprawki PE,

3. przyjąć wspólne stanowisko, jeżeli nie akceptuje poprawek PE,

4. jeżeli Rada UE uchwali wspólne stanowisko, przekazuje je do PE (drugie czy­tanie w PE). Rada UE informuje w pełni PE o powodach przyjęcia przez Radę UE wspólnego stanowiska. Niezależnie od tego, KE informuje PE o swoim sta­nowisku. W drugim czytaniu, w terminie trzech miesięcy PE może:

1. zatwierdzić wspólne stanowisko, co oznacza uchwalenie aktu prawnego zgodnie ze wspólnym stanowiskiem,

2. nie wypowiedzieć się odnośnie do wspólnego stanowiska, co oznacza lichwa lenie aktu prawnego zgodnie ze wspólnym stanowiskiem,

3. odrzucić wspólne stanowisko bezwzględną większością głosów, co oznacza nieprzyjęcie aktu prawnego,

4. zaproponować poprawki do wspólnego stanowiska bezwzględną, większością głosów,

5. w przypadku gdy PE zaproponuje poprawki do wspólnego stanowiska., zmieniony tekst aktu prawnego jest przesyłany do Rady UE i KE. KE wydaje w przedmiocie poprawek opinie. W drugim czytaniu w przeciągu trzech miesiecy (termin ten może być przedłużony o miesiąc z inicjatywy PE luli Rady UE) Rada UE może:

1. zaaprobować poprawki PE kwalifikowaną większością głosów, przy tym w odniesieniu do tych poprawek, które zostały negatywnie zaopiniowane przez KE, wymagana jest jednomyślna uchwała Rady UE. Zaaprobowanie przez Radę UE poprawek PE oznacza uchwalenie aktu prawnego,

2. nie zaaprobować wszystkich poprawek PE,

6. jeżeli Rada UE nie zaaprobuje wszystkich poprawek PE, przewodniczący Rady UE w porozumieniu z przewodniczącym PE zwołuje w ciągu sześciu tygodni komitet pojednawczy. Składa się on z takiej samej liczby przedstawicieli Rady UE i przedstawicieli PE. Zadaniem komitetu pojednawczego jest doprowadzenie do porozumienia w sprawie wspólnego projektu. W komitecie pojednawczym porozumienie jest osiągane większością kwalifikowana przedstawicieli Rady UE i większością głosów przedstawicieli PE. W pracach komitetu pojednawczego uczestniczy KE, która podejmuje wszelkie niezbędne inicjatywy na rzecz zbliżania stanowisk PE i Rady UE. Komitet pojednawczy analizuje wspólne stanowisko na podstawie poprawek zgłoszonych przez PE. W terminie 6 tygodni komitet pojednawczy może:

1. nie zatwierdzić wspólnego projektu, co oznacza rezygnację z wydania aktu prawnego,

2. zatwierdzić wspólny projekt,

7. jeżeli komitet pojednawczy zatwierdzi wspólny projekt, w trzecim czytaniu PE i Rada UE mają sześć tygodni od dnia zatwierdzenia projektu na uchwalenie aktu prawnego zgodnie ze wspólnym projektem. PE podejmuje uchwałę bezwzględną większością oddanych głosów, a Rada UE - większością kwalifikowaną. Jeżeli w wyżej wymienionym terminie PE lub Rada UE nie zatwierdzi proponowanego aktu prawnego, akt ten uważa się za nieprzyjęty.

W procedurze współdecydowania znacząco wzmocniono pozycję PE, który dysponuje prawem ostatecznego weta, polegającym na odrzuceniu wspólnego stanowiska Rady UE lub odrzuceniu aktu prawnego zgodnego z projektem komitetu pojednawczego. Tym samym PE może całkowicie zablokować proces decyzyjny.

W dalszym ciągu silna jest pozycja Rady UE, która, również może zablokować ten proces. Rada UE może przyjąć akt stanowiący zmianę projektu KE większością kwalifikowaną. Rada UE jest jednak zobowiązana działać jednomyślnie w toku całej procedury, jeżeli tak stanowi konkretny przepis TWE. KE pełni rolę projektodawcy aktu prawnego i mediatora pomiędzy PE i Radą UE. Pozycja KE została jednak w pewnym stopniu osłabiona. W przypadku osiągnięcia pomiędzy PE i Radą UE konsensusu, akt prawny może zostać przyjęty również wbrew negatywnemu stanowisku KE.

Procedura zgody.

Procedura zgody została wprowadzona w JAE. W tej procedurze uprawnienia PE są najsilniejsze - działa on jako organ nadzorczy. PE musi zaakceptować treść projektu aktu prawnego przed jego ostatecznym uchwalenie przez Radę UE. W przypadku braku takiej akceptacji, akt prawny nie wejdą w życie.

W ramach procedury zgody silne uprawnienia PE mogą znacząco osłabić skuteczność. Jednakże PE może jedynie odrzucić albo przyjąć projekt aktu prawnego, nie ma natomiast wpływu na jego treść. PE może również znacząco przedłużać czas trwania procedury. W celu zminimalizowania ryzyka sprzeciwu PE stosowane są wcześniejsze konsultacje między PE i Radą UE.

Procedura zgody znajduje zastosowanie w stosunkowo niewielu przypadkach. W ramach tej procedury Rada UE działa zazwyczaj jednomyślnie. Tak jest w sytuacji powierzenia EBC pewnych szczególnych zadań przez Radę UE czy określenia przez Radę UE zadań, priorytetowych celów i organizacji funduszy strukturalnych, która może obejmować grupowanie funduszy. W rzadkich przypadkach Rada UE może działać większością, kwalifikowaną.

Procedura stanowienia prawa przez KE na podstawie delegacji Rady UE.

Uzupełnieniem charakterystyki procedur stanowienia wspólnotowego prawa pochodnego jest wskazanie na tryb uchwalania aktów wykonawczych przez KE na podstawie upoważnienia zawartego w podstawowym akcie prawnym, uchwali przez Radę UE lub przez Radę UE razem z PE. Rada UE przekazuje KE w przyjmowanych przez siebie aktach prawnych kompetencje wykonywania ustanowionych przez siebie przepisów prawnych. W szczególnych sytuacjach Rada UE może zastrzec dla siebie możliwość samodzielnego sprawowania kompetencji wykonawczych. Delegując kompetencje na KE, Rada UE może również określić sposoby wykonywania tych uprawnień. Muszą być one zgodne z zasadami i normami, określonymi wcześniej przez Radę UE, działającą jednomyślnie na wniosek KE po zasięgnięciu opinii PE.

KE jest zobowiązana przed­kładać projekty środków wykonawczych komitetom, złożonym z przedstawicieli państw członkowskich i przedstawiciela KE. Decyzja reguluje procedurę doradczą, procedurę zarządzania, procedurę regulacyjną i procedurę w sprawie środków ochronnych. W pro­cedurach doradczej, zarządzania i regulacyjnej uczestniczą odpowiednio komite­ty doradcze, zarządzania i regulacyjne. Z tego powodu procedury te określa się terminem „komitologia". Najsilniesze uprawnienia względem KE mają komitety regulacyjne, najsłabsze - komitety doradcze.

Przepis art. 2 decyzji określa kryteria zastosowania procedur komitologicznych.

Decyzji procedura zarządzania powinna mieć zastosowa­nie do przyjmowania środków zarządzania, takich jak środki dotyczące realizacji wspólnej polityki rolnej, wspólnej polityki rybołówstwa lub też planów mających istotny wpływ na budżet.

Decyzji procedura regulacyj­na powinna mieć zastosowanie do przyjmowania ogólnych środków, mających na celu stosowanie istotnych przepisów aktów podstawowych, w tym środków ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, zwierząt i roślin. Jeżeli akt podstawowy określa, że jego mniej istotne przepisy można dostosować lub aktualizować na drodze proce­dur wykonawczych, takie środki należy przyjąć z zachowaniem procedury regula­cyjnej.

Decyzji, bez uszczerbku dla zastosowania procedury zarządzania i procedury regulacyjnej, procedurę doradczą należy zastosować w każdym przypadku, gdy uznaje się ją za najwłaściwszą.

Zasady dotyczące obowiązywania i stosowania prawa wspólnotowego

Prawo wspólnotowe nie jest zaliczane ani do kategorii prawa krajowego, ani prawa międzynarodowego. Nie jest ono prawem zewnętrznym dla państw członkowskich, jest bowiem stosowane na ich terytorium tak, jak ich własne prawo, mając jeszcze tę właściwość, że stanowi w tych państwach najwyższe prawo.

Zasada bezpośredniego obowiązywania i stosowania prawa wspólnotowego.

Zgodnie z tą zasadą prawo wspólnotowe uzyskuje automatycznie status prawa pozytywnego w porządku wewnętrznym państwa. Prawo wspólnotowe staje się automatycznie, jako takie, częścią porządku krajowego państw członkowskich, oprócz ich prawa wewnętrznego, bez potrzeby transformacji w normy prawa krajowego. W konsekwencji organy państw członkowskich zobowiązane są przestrzega w swoich działaniach nie tylko norm prawa krajowego, ale również norm prawa wspólnotowego. Uwzględnianie norm prawa wspólnotowego przez organy państwa członkowskich dotyczy różnego rodzaju działań. Bezpośrednie obowiązywanie i stosowanie prawa wspólnotowego dotyczy wszelkich aktów wchodzących w skład wspólnotowego porządku prawnego, zarówno aktów prawa pierwotnego, jak i pochodnego.

Zasada bezpośredniego obowiązywania i stosowania prawa wspólnotowego wynika z samych postanowień traktatów. Przede wszystkim z przepisu art. 249 TWE w którym mowa jest o tym, że „rozporządzenie stosuje się bezpośrednio".

W odniesieniu do prawa międzynarodowego państwa o tradycji dualistycznej zachowały możliwość stosowania tego podejścia, natomiast prawo wspólnotowe jest bezpośrednio stosowane w porządku prawnym państw członkowskich, lub inaczej, jak powiedział to ETS „[...] prawo to jest częścią integralną [...] w po rządku prawnym obejmującym terytorium każdego państwa członkowskiego".

Konsekwencje prawne zasady bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego są następujące:

• prawo to jest włączane z mocy samego prawa w porządek prawny państw członkowskich, bez potrzeby jego transformacji;

• prawo wspólnotowe zajmuje miejsce w porządku prawnym państwa jako takie, a nie jako prawo wewnętrzne. Istotne jest to, że w związku z tym założeniem prawo wspólnotowe nie podlega żadnym działaniom uchylającym lub zmienia­jącym jego treść. Nie stosuje się wobec prawa wspólnotowego obowiązującego w porządku krajowym zasad: lex posterior derogat legi priori ani lex specialis derogat legi generali;

• sędziowie narodowi mają obowiązek stosowania tego prawa.

W odniesieniu do prawa pierwotnego zasada ta oznacza, że sędziowie narodowi nie mogą odmówić stosowania prawa wspólnotowego ze względu na brak zacho­wania wymaganych procedur transformujących te umowy do porządku krajowego.

W przypadku prawa pochodnego zakaz transformacji jest najbardziej widocz­ny. Prawo pochodzące od organów wspólnot obowiązuje bowiem w porządku we­wnętrznym państw Członkowskich bez normalnego obowiązku wykonania ani pu­blikacji na poziomie krajowym, który jest wymagany w sposób wyraźny (Niemcy) lub dorozumiany (Wielka Brytania, Dania czy Irlandia). Ra­tyfikacja traktatów założycielskich, wprowadzając je do porządku wewnętrznego, wprowadziła do niego zarazem całe wynikające z niego prawo pochodne.

W przypadku dyrektyw czy decyzji interwencja władz krajowych jest wymaga­na w celu ich wykonania. Jednakże kompetencja władz krajowych jest kompetencją do wykonania tych aktów, a nie do ich recepcji. Dyrektywy i decyzje ogólne rów­nież wchodzą w życie od chwili ich opublikowania w ramach Wspólnot lub w dacie ich doręczenia, jeśli akt taki nie wymaga publikacji.

Bezpośredni skutek prawa wspólnotowego (direct effect).

Zgodnie z tą zasadą prawo wspólnotowe ma zdolność bezpośredniego wpływania na zakres praw podmiotowych oraz obowiązków podmiotów indywidualnych, zarówno w ich kontaktach wzajemnych jak i w stosunkach z państwem. Uznanie jako zasady istnienia bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego oznaczało przyznanie obywatelom państw członkowskich UE statusu obywateli Europy na długo przed stworzeniem instytucji obywatelstwa europejskiego w TUE.

W prawie wspólnotowym bezpośredni skutek jest zasadą, chociaż nie wyklucza to z traktatów, które w art. 249 TWE wspominają tylko o bezpośrednim skutku rozporządzeń. ETS przyjęło, że istnieje domniemanie pośredniego skutku w systemie prawa wspólnotowego. ETS dokonał w nim interpretacji art. 25 TWE. Stwierdził, że przepis ten wywołuje bezpośredni skutek, ponieważ wynika to z celu traktatu, jakim jest osiągnięcie pełnej integracji. Z tego powodu „traktat tworzy coś więcej niż tylko wzajemne prawa i obowiązki pomiędzy państwami i Wspólnotą, tworzy również nowy porządek prawny [...], w którym podmiotami są nie tylko państwa członkowskie też ich obywatele".

Przyjął także, że prawo wspólnotowe, niezależnie od ustawodawstw państw członkowskich, może przyznawać prawa i obowiązki oddziałujące bezpośrednio na sferę praw podmiotów indywidualnych. Prawa i obowiązki dla podmiotów indywidualnych powstają nie tylko wtedy, gdy w traktatach istnieje o nich bezpośrednia wzmianka. Ich źródłem mogą być przepisy nakładające obowiązki w odniesieniu tak do państw członkowskich, jak i do instytucji Wspólnot.

Bezpośredni skutek przepisów prawa wspólnotowego powstaje tylko wówczas, gdy przepisy te odpowiadają niezbędnym kryterium sformułowanym przez ETS. Przepis taki musi być jasny, precyzyjny, kompletny i doskonały pod względem prawnym oraz bezwarunkowy.

Wymóg jasności i precyzyjności odnosi się w pierwszym rzędzie do pirzesów nakładających obowiązek zaniechania, ale wymóg ten może spełniać również przepis nakładający obowiązek pozytywnego działania. Dla przyjęcia, że przepis jest jasny i precyzyjny, wystarcza, że jest w nim jasno określony obowiązek, natomiast pozostałe elementy przepisu mogą stanowi, przedmiot interpretacji.

Norma prawa wspólnotowego jest bezwarunkowa, jeśli nie zawiera żadnego za­strzeżenia ani terminu. Nie wyłącza to uznania za bezpośrednio skuteczne takich norm wspólnotowych, których skutek jest jedynie zawieszony w czasie, lecz poza tym spełnia ona pozostałe wymagania konieczne dla uznania, że jest ona bezpo­średnio skuteczna.

Zasięg zasady bezpośredniego skutku jest różny w odniesieniu do różnych źródeł prawa wspólnotowego.

W odniesieniu do przepisów traktatów bezpośredni skutek występuje zwłaszcza w przypadku przepisów formułujących podstawowe swobo­dy rynku wewnętrznego. W orzecznictwie ETS istniała tendencja do rozszerzania zakresu tych przepisów traktatów, które wywołują skutek bezpośredni w płasz­czyźnie horyzontalnej.

W przypadku rozporządzeń bezpośredni skutek nie budzi wątpliwości, ponie­waż wynika on z art. 249 TWE, a potwierdził to również ETS. Rozporządzenie ma zatem bezpośredni skutek nawet jeśli luka w jego treści lub brak środków na poziomie krajowym lub wspólnotowym do których rozporządzenie odsyła, utrudnia jego praktyczne zastosowanie.

Konieczne stało się stworzenie nowych warunków dla wyegzekwowania większej skuteczności nieimplementowanych dyrektyw. Taką możliwość stwarzają wypracowane przez ETS następujące strategie:

• rozszerzanie definicji państwa włączające w to pojęcie wszelkie władze publiczne i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, dzięki czemu poszerza sil zakres bezpośredniego skutku wertykalnego dyrektyw;

• zobowiązanie sądów i organów administracji państw członkowskich do prowspólnotowej interpretacji przepisów prawa krajowego (tzw. indirect effect of directwes);

• odpowiedzialność odszkodowawcza państwa za szkodę poniesioną przez pod­miot indywidualny w rezultacie nieimplementowania dyrektywy przez pań­stwo członkowskie (Francomch and Bonifaci przeciwko Wiochom, C-6/90 i C 9/90).

Dalszy rozwój orzecznictwa ETS w sprawie horyzontalnego skutku bezpośred­niego dyrektyw wskazuje, że pomimo konsekwentnego odmawiania dyrektywom tego skutku Trybunał w szczególny sposób odnosi się do problemu tzw. praw osób trzecich oraz tzw. skutku trójstronnego dyrektyw.

Problem praw osób trzecich inaczej nazywany jest incydentalnym skutkiem horyzontalnym dyrektyw. We wszystkich sprawach ETS rozważał sytuację prawną jednostek w kontekście pewnych ciężarów nałożonych na nie przez dyrektywę, w sytuacji gdy prawo krajo­we lub praktyka krajowa nie była z nią zgodna. W sytuacjach będących podstawą rozstrzygnięć ETS nie występowało bezpośrednie nałożenie na jednostkę obowiąz­ku wynikającego z dyrektywy, a jedynie pośredni niekorzystny dla jednostki skutek wynikający z niedostosowania prawa krajowego do dyrektywy. Niewątpliwie jednak taki pośredni skutek, co do którego Trybunał zgodził się, że istnieje, przełamuje w pewnym stopniu stanowisko, że dyrektywa nie ma bezpośredniego skutku hory­zontalnego.

Podobnie jest w przypadku efektu trójstronnego. In­cydentalny skutek bezpośredni dyrektyw w płaszczyźnie horyzontalnej powstaje w szczególnej sytuacji angażującej dwa podmioty prywatne i podmiot publiczny. Pierwsza grupa sytuacji, w których widoczny jest efekt trójstronny, dotyczy sta­nów, w jakich dyrektywa przyznaje podmiotom indywidualnym prawo domagania się od władzy publicznej konkretnych działań - mogą być one niekorzystne dla innych podmiotów indywidualnych. W drugiej grupie sytuacji z dyrektywy wyni­ka dla władz publicznych w państwie członkowskim obowiązek nałożenia ciężaru na jednostki, jednocześnie dyrektywa nie przyznaje jednak jednostkom prawa do­magania się od władz wykonania tego obowiązku. W trzecim przypadku układ trójstronny tworzy się dwustopniowo. W pierwszym etapie dyrektywa daje jednostce prawo do obrony wobec określonych działań władzy państwowej lub zabrali państwu podejmowania określonych działań wobec jednostek. W drugiej państwo w rezultacie naruszenia postanowień dyrektywy utrzymuje sytuację powstała w oparciu o prawo krajowe, co czyni korzystną pozycję osoby trzeciej.

Bezpośredni skutek umów międzynarodowych.

Najbardziej dyskusyjny jest bezpośredni skutek postanowień umów międzynarodowych zawartych przez Wspólnoty z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi. W tym przypadku nie ma mowy o domniemaniu bezpośredniego skutku tych postanowień w państwach członkowskich. Jednakże ETS: postanowienia umów międzynarodowych również mogą wywoływać bezpośredni skutek. Przy ocenie, czy taki skutek występuje, należy brać pod uwagę brzmienie samej umowy, jej naturę i kontekst oraz cele.

ETS uznał za bezpośrednio skuteczne również precyzyjne i bezwarunkowe postanowienia zawarte w uchwałach Rady Stowarzyszenia, czyli organu wchodzącego w skład struktury instytucjonalnej powołanej na podstawie umowy stowarzyszeniowej.

Nadrzędność prawa wspólnotowego.

Zasada nadrzędności, inaczej pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym, nie wynika z traktatów. Została sformułowana przez ETS, który uznał, że prawo wspólnotowe, nawet bezpośrednio stosowane i wywołujące bezpośredni skutek, nie mogłoby wywołać zamierzonych efektów, gdyby w przypadku konfliktu z normą prawa krajowego mu przyznać jej pierwszeństwo.

W ten sposób usunięto zagrożenie, że każde państwo członkowskie będzie i pełną swobodę stosowania prawa wspólnotowego opartą na zasadach wynikają z prawa międzynarodowego publicznego i w rezultacie prawo wspólnotowe mogłoby pozostać martwą literą, ponieważ sędziowie krajowi mają naturalną skłonni i stosowania prawa krajowego. Wobec: tego ETS przyjął tezę, że o podstawach stosowania prawa wspólnotowego w obszarze państw członkowskich decydować będzie nie prawo międzynarodowe, a prawo wspólnotowe. Zasady bezpośredniego stosowania i bezpośredniego skutku utraciłyby znaczenie, gdyby państwo mogło przeciwstawić przepisom prawa wspólnotowego późniejszą normę krajową odmiennie regulującą to zagadnienie. Nadrzędność prawa, wspólnotowego wynika także z kompetencji legislacyjnej przekazanej Wspólnotom przez państwa członkowskie. Nadrzędność prawa wspólnotowego wynika także z jednolitości sys­temu prawa wspólnotowego, co oznacza jednakowe zasady stosowania tego prawa w państwach członkowskich.

ETS uznał nadrzędność prawa wspól­ni iłowego nad prawem krajowym za najistotniejszy warunek zapewniający funk­cjonowanie Wspólnot i realizację ich celów. Zasada nadrzędności prawa wspólno­towego pozwala uniknąć stosowania niejednolitych zasad prawa konstytucyjnego państw członkowskich dotyczących stosowania prawa międzynarodowego w obsza­rze ich jurysdykcji. Zasada nadrzędności sformułowana przez ETS stawia cały sys­tem prawa wspólnotowego nad całym systemem prawa krajowego. Oznacza to, że z pierwszeństwa korzystają wszystkie normy prawa wspólnotowego zarówno pier­wotne, jak i pochodne. Podporządkowane im są natomiast wszystkie normy prawa krajowego, włącznie z normami o charakterze konstytucyjnym. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego działa nie tylko w systemie prawnym Wspólnot w stosunkach pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami Wspólnot, ale również w wewnętrznych porządkach krajowych, gdzie może być powoływana przed sądami krajowymi.

Obowiązywanie tej zasady oznacza, iż normy prawa wspólnotowego, będące częścią prawa pozytywnego obowiązujące­go na terytorium państw członkowskich, z pierwszeństwem przed normami prawa krajowego, powinny być stosowane przez organy państw członkowskich od chwili ich wejścia w życie bez względu na istnienie w tym momencie niezgodnych z nimi norm prawa krajowego, a także mimo późniejszego uchwalenia przez władze krajowe aktów prawa krajowego sprzecznych z prawem wspólnotowym. Oznacza to, że norma prawa wewnętrznego niezgodna z prawem wspólnotowym jest niewykonalna w obszarze krajowym.

Zastosowanie wywołującej bezpośredni skutek normy wspólnotowej nie jest uzależnione od uchylenia niezgodnego z nią aktu prawa, krajowego. Uchylenie takiego aktu prawa wewnętrznego byłoby pożądane, i czasem konieczne, z uwagi na bezpieczeństwo prawne. Takie działanie państwa, polegające na uchyleniu aktu prawa wewnętrznego sprzecznego z prawem wspólnotowym, było by zwykłą formalnością, ponieważ „wynikiem bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego jest dla kompetentnych władz krajowych zakaz obowiązujący ipso iure stosowania jakiejkolwiek normy krajowej niezgodnej z traktatem, a także stosownie do okoliczności konkretnego przypadku - obowiązek uchwalenia każdego aktu, który ułatwi realizację pełnego skutku prawa wspólnotowego. Władze państw członkowskich mają obowiązek odmówić stosowania przepisów wewnętrznych, nawet ustawowych, a także mogą stwierdzić w dowolne rangi akcie prawa krajowego, że przepisy prawa wewnętrznego sprzeczne z prawem wspólnotowym przestają obowiązywać i nie mogą być stosowane.

Znaczenie zasady nadrzędności prawa wspólnotowego nie wyczerpuje się w pierw­szeństwie stosowania tego prawa. Polegają one na konieczności usuwania z krajo­wego porządku prawnego wszelkich przepisów sprzecznych z prawem wspólnoto­wym. Może się to dokonać przez uchylenie całego aktu prawnego lub zmodyfikowa­nie, lub usunięcie tylko niektórych jego przepisów. Państwa członkowskie nie mogą także uchwalać aktów prawa wewnętrznego sprzecznych z prawem wspólnotowym już będącym w mocy. Obowiązki państw członkowskich w tym zakresie ETS wy­wodzi z zawartej w art. 10 TWE zasady lojalności państw członkowskich.

Zasada nadrzędności prawa wspólnotowego nie zawsze była akceptowana przez państwa członkowskie. Charakterystyczna jest w tym względzie zwłaszcza droga, jaką przeszło orzecznictwo niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego.

Wspólna Polityka Handlowa

1.1. Zakres przedmiotowy wyłączna kompetencja WE

Podstawowe normy WPH są zawarte w Tytule IX części III TWE.

Podstawowe znaczenie ma art. 133, który określa zakres WPH. Są to: zmiany stawek cel­nych, zawieranie umów celnych i handlowych, ujednolicanie działań liberalizacyjnych, polityki eksportowej i działań chroniących handel, podej­mowanych w przypadku dumpingu lub subsydiowania. TN wprowadził nową redakcję art. 133 TWE, w której przede wszystkim wyraźnie przesądził, że postanowienia WPH obejmują także handel usługami oraz handlowe aspekty własności intelektualnej, przy zachowaniu pewnych odrębności w tych sferach.

WPH obejmuje zarówno działania jednostronne, czyli autonomiczne, jak też konwencyjne, czyli umowy zawarte przez WE z państwami i innymi podmiotami prawa międzynarodowego. Środki jednostronne to akty normatywne prawa wtórnego uchwalane przez instytucje WE oraz działania o charakterze administracyjnym podejmowane zwłaszcza przez KE.

1.1.1. Kompetencja wyłączna WE

Prowadzenie WPH należy do wyłącznej kompetencji WE. Wyraźnie stwier­dził to ETS w opinii 1/75:

• W procesie podejmowania środków koniecznych do wprowadzenia w życie zasad zawartych w postanowieniach dotyczących wspólnej polityki handlowej Wspólnota jest kompetent­na, zgodnie z posiadanymi uprawnieniami, nie tylko do wydawania wewnętrznych przepisów prawa Wspólnoty, lecz także do zawierania umów z państwami trzeci­mi zgodnie z art. 113(2) i 114 Traktatu,

• Postanowienia art. 113 i 114 odnoszące się do warunków, które muszą być spełnione przy zawieraniu umów dotyczących wspólnej polityki handlowej, wyraźnie wskazują na niemożność równoległego wykonywania kompetencji przez Wspólnotę i państwa członkowskie w tym zakresie,

Wyłączna kompetencja WE oznacza, że państwa członkowskie mogą podejmować działania w zakresie WPH o tyle, o ile są do tego wyraźnie upoważnione przez WE. ETS stwierdził w sprawie 41/76 Donckerwolke:

• Ponieważ pełna odpowiedzialność za sprawy polityki handlowej została prze­niesiona na Wspólnotę poprzez art. 113(1), środki polityki handlowej o charak­terze krajowym są dopuszczalne po zakończeniu okresu przejściowego jedynie za specjalnym upoważnieniem udzielonym przez Wspólnotę.

Państwa członkowskie nie mogą bez stosownego upoważ­nienia powoływać się na względy polityki zagranicznej czy bezpieczeństwa dla uzasadnienia ograniczeń przywozu lub wywozu, co ETS potwierdził w orzeczeniu C-70/94 Fritz Werner:

• „1 Art. 113 [obecnie 133] Traktatu dotyczy on także środków ograniczających eksport do państw nieczłonkowskich pewnych produktów, które mogą być używane w celach militarnych, a Wspólnota ma wyłączne kompetencje w tym zakresie, które uchylają uprawnienia państw członkowskich, chyba że Wspólnota udzieli im specjalnego upoważnie­nia."

1.1.2. Zmiany wprowadzone TN

TN wprowadził kwestie handlu usługami oraz handlowych aspektów wła­sności intelektualnej wprost do art. 133 TWE, przy czym dotyczy to wy­łącznie negocjowania i zawierania umów, nie zaś środków jednostron­nych. WPH od wejściu w życie TN ma więc inny zakres przedmiotowy w odnie­sieniu do środków wewnętrznych i zewnętrznych.

Nie we wszystkich zagadnieniach Rada może zawierać umowy międzynarodo­we. Kompetencja Rady jest wyłączona, jeśli postanowienia umowy wykra­czają poza kompetencje wewnętrzne WE, w szczególności jeśli prowadziłyby do harmonizacji przepisów państw członkowskich w obszarze, w którym TWE ją wyłącza.

TN wprowadził w art. 133 TWE dodatkowe uregulowania przewidujące więk­szy udział państw członkowskich. W zakresie handlu usługami oraz handlo­wych aspektów własności intelektualnej państwa członkowskie zachowują prawo do utrzymywania i zawierania umów z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi, jeśli tego rodzaju umowy pozostają w zgodzie z prawem wspólnotowym i innymi odpowiednimi umowami międzynarodowymi. Chodzi tu przede wszystkim o konwencje wielostronne dotyczące własności intelektualnej.

Dodatkowo TN przewiduje w ust. 6 art. 133 TWE, że na zasadzie wyjątku od generalnej reguły umowy dotyczące handlu usługami z dziedziny kultury i środ­ków audiowizualnych, edukacji, służb socjalnych i ochrony zdrowia ludzkiego wchodzą w zakres wspólnych kompetencji WE i państw członkowskich.

1.1.3. Zagadnienia proceduralne

Wyłączna kompetencja WE w zakresie WPH dotyczy zarówno środków jednostronnych, jak i wchodzenia w stosunki umowne.

TWE zawiera następującą procedurę zawierania umów międzynarodo­wych:

• KE, po uznaniu, że zachodzi potrzeba negocjowania takiej umowy, przed­stawia zalecenia Radzie, a ta upoważnia ją do rozpoczęcia negocjacji Negocjacje są prowadzone w porozumieniu ze specjalnym komitetem wyznaczonym przez Radę, aby wspierać KE, i w ramach dyrektyw, które mogą być wydane przez Radę.

Umowy zawiera Rada, działając kwalifikowaną większością. Rada może upoważnić KE do zatwierdzenia poprawek do umowy.

TN wprowadził zasadę jednomyślności Rady przy zawieraniu umów z za­kresu handlu usługami oraz handlowych aspektów własności intelektual­nej, jeśli umowy te zawierają postanowienia, które musiałyby być uchwalone jednomyślnie, gdyby były przepisami wewnętrznymi lub jeśli dotyczą sfer działal­ności, w której WE nie wykonała jeszcze uprawnień przyznanych TWE do przy­jęcia przepisów wewnętrznych. Rada działa jednomyśl­nie również przy zawieraniu umów horyzontalnych w dziedzinach określonych w zdaniu poprzednim, oraz w zakresie handlu usługami z dziedziny kultury i środków audiowizualnych, edukacji, służb socjalnych i ochrony zdrowia ludz­kiego.

W zakresie środków jednostronnych KE przedkłada propozycje Radzie, zaś Rada działa większością kwalifikowaną. Jednak w sytuacji, gdy właściwe są dwie podstawy prawne, należy spełniać wymogi formalne obu z nich.

Zasada stosowania surowszego wymogu (tj. jednomyślności) jest stosowana przez Radę, gdy ma ona wątpliwości co do właściwej podstawy prawnej.

1.2. Unia Europejska a WTO

Państwa członkowskie UE (z wyjątkiem niektórych państw przyjętych w 2004 r.) były stronami GATT. WE formalnie do GATT nie należała. Wyłącz­ność kompetencji WE w zakresie WPH sprawiła, że uprawnienia państw członkowskich w ramach GATT były wykonywane przez WE. Negocjacje podczas rund GATT były prowadzone przez KE, a nie przez pań­stwa członkowskie. Także spory rozwiązywane w ramach procedury panelowej były prowadzone przez WE, która występowała jako strona.

Umowy handlowe oraz protokoły akcesyjne zawierane w ramach GATT prze­widywały akceptację nie tylko „układających się stron" (tj. państw członkowskich GATT), ale i WE. Zgodnie z zasadami WPH umowy te musiały być aprobowa­ne przez WE, natomiast państwa członkowskie WE nie miały kompetencji do wypowiadania się w tej kwestii Prowadziło to do paradoksalnej praktyki, w któ­rej umowa w ramach GATT była przyjmowana przez podmiot nie należący do GATT, a nie przez członków.

WE była traktowana jako „członek de facto" GATT, który wykonywał prawa i obowiązki państw członkowskich WE jako stron GATT.

Powstanie WTO, która zastąpiła GATT, było okazją do uregulowania statusu WE. Art. XI Porozumienia ustanawiającego WTO, zawartego 15 kwietnia 1994 r. w Marakeszu, przewiduje, że pierwotnymi członkami WTO są zarów­no strony GATT, jak i WE (pod warunkiem że przyjmą tekst owego porozu­mienia oraz innych dokumentów doń dołączonych).

Zakres przedmiotowy WTO uległ znacznemu rozszerzeniu w porównaniu do GATT, gdyż oprócz norm wie­lostronnych dotyczących handlu towarami przyjęto takie uregulowania dotyczące handlu usługami (tzw. GATS) oraz handlowych aspektów własności intelektual­nej (tzw. TRIPS). Ponadto dla wszystkich sfer funkcjonowania WTO są wspólne przepisy dotyczące rozstrzygania sporów oraz przeglądów polityki handlowej.

Cały zakres przedmio­towy WTO jest objęty normą art. 133 TWE (w zakresie środków ze­wnętrznych), przy czym kompetencja WE nie jest w pewnych sferach wyłączna.

Postanowienia WTO wiążą zarówno WE, jak i państwa członkowskie. Nie musi to oznaczać, że postanowienia te są bezpośrednio stosowalne w prawie wspólnotowym, a tym bardziej, że wywierają skutek bezpośredni

W znanym orzeczeniu 21-24/72 International Fruit Company ETS uznał z jed­nej strony swą kompetencję do analizowania zarzutu sprzeczności z postanowie­niami GATT, jednak z drugiej - stwierdził, że GATT nie na­daje podmiotom prywatnym praw, na które mogą powoływać się przed sądami państw członkowskich.

Podejście to zachowuje ważność po zastąpieniu GATT przez WTO. Prawo wspólnotowe nie różni się w tym zakresie od ustawodawstw innych potęg w handlu światowym. ETS dopuszcza w ograniczonym zakresie możliwość po­woływania się na postanowienia WTO, ale tylko wówczas, gdy WE zamierzała wprowadzić określone postanowienia jako wykonanie zobowiązania nałożonego w ramach WTO lub środek prawa pochodnego wyraźnie nawiązywał do posta­nowień porozumienia w ramach WTO.

1.3. Wspólna taryfa celna

1.3.1. Zharmonizowana taryfa i klasyfikacja celna

WE posiada Wspólną Taryfę Celną. WTC została przyjęta rozporządzeniem Rady 1 stycznia 1968 r. Obecnie obowiązuje WTC wprowadzona rozporządzeniem Rady 2658/87 z 23 lipca 1987 r., wielo­krotnie zmienianym.

WTC ustalana jest przez Radę kwalifikowaną większo­ścią głosów, na wniosek KE, przy czym znaczna część pozycji ta­ryfowych ma stawki związane w stosunku do państw członkowskich WTO. Stawka związana oznacza, że wysokość ceł na towary pochodzące z państw należących do WTO może być podwyższona tylko zgodnie z procedurami obowiązującymi w WTO.

WTC określa wymiar cła (procentowo), przy czym nie ma znaczenia, na te­rytorium którego z państw członkowskich jest wprowadzany dany towar. WE jest więc unią celną.

WE nie posiada własnej administracji celnej. Kontrola i odprawy graniczne dokonywane są przez służby celne państw członkowskich. Kodeks celny przewi­duje dwustopniowy system odwoławczy: najpierw do administracji celnej, a na­stępnie do sądu państwa członkowskiego.

WTC WE jest oparta na zharmonizowanej nomenklaturze zgodnej z konwencją brukselską z 1983 r. w sprawie zharmonizowanego systemu oznaczania i kodowania towarów, której stroną jest WE. Taryfa celna WE była i jest aktualizowana, co roku wprowa­dza się kompletną wersję taryfy ze stawkami celnymi. Taryfa celna, której pozy­cje oznaczane są kodem CN składa się z 21 sekcji podzie­lonych na rozdziały. Rozdziały dzielą się na pozycje i podpozycje. Oznaczenia pozycji składają się z czterech cyfr, a podpozycji z ośmiu.

Oprócz ośmiu cyfr podpozycji CN istnieje także kod TARIC, składający się z siedmiu dodatkowych cyfr.

TARIC, czyli Scalona Nomenklatura Wspólnotowa, obejmuje specjalne reżimy celne, w tym systemy preferencyjne, zawieszenia taryfy, ograniczenia ilościowe, cła i zobowią­zania antydumpingowe. TARIC jest kompletną skonsolidowaną taryfą celną, która jest uaktualniana elektronicznie. Jest podstawowym źródłem informacji zarówno dla importerów, jak i dla organów administracji celnej.

Naczelną zasadą klasyfikowania danego towaru jest jego obiektywna charakterystyka i cechy, jakie są określone w danej pozycji oraz w wyjaśnieniach do danej sekcji i rozdziału. Obiektywne są cechy fi­zyczne towaru, zwłaszcza jego skład. Cechami subiektywnymi, które nie powin­ny być uwzględniane, są m.in.: cena, przeznaczenie, sposób wytwarzania, wartość handlowa, pochodzenie geograficzne składników, smak.

Administracja celna jest władna kontrolować sprowadzane towary pod kątem ich zgodności z deklaracją importera zawartą w tzw. jednolitym dokumencie administracyjnym (SAD) składanym przy odprawie celnej. W razie stwierdzenia niezgodności służby celne zmieniają kwalifikację celną to­waru.

Istnieje możliwość uzyskania przez eksportera lub importera wiążącej informacji taryfowej przed sprowadzeniem towaru (tzw. WIT). Strona wnosząca o wydanie tej informacji zobowiązana jest przekazać administracji celnej wszelkie dane dotyczące towaru, który ma być sprowadzony na teren WE.

WIT zawiera dokładny opis towaru, klasyfikację celną towaru, dane adresata WIT, okres waż­ności WIT oraz uzasadnienie. Powinna być ona wydana w ciągu trzech miesię­cy od złożenia wniosku. Zasadniczo jest ważna przez sześć lat, przy czym WIT wydana przez administrację jednego państwa członkowskiego wiąże pozostałe. Wydawanie WIT jest co do zasady bezpłatne, z wyjątkiem kosztów badania to­warów, które obciążają wnioskodawcę.

1.3.2. Określenie wartości celnej

Po dokonaniu klasyfikacji celnej towaru następuje określenie jego wartości, w celu obliczenia i wymierzenia należnego cła..

Poniższe metody wyceny wartości celnej są stosowane w następującej kolej­ności:

• wartość transakcyjna towarów importowanych;

• wartość transakcyjna towarów identycznych;

• wartość transakcyjna towarów podobnych;

• wartość oparta na cenie jednostkowej towarów identycznych lub podob­nych sprzedawanych na terytorium Wspólnoty w znacznych ilościach pomiędzy podmiotami niepowiązanymi;

• wartość kalkulowana.

Wartość transakcyjna towarów importowanych jest podstawową me­todą wyceny. Oznacza ona cenę należną lub faktycznie zapłaconą przez importera. Dla potrzeb wyceny przyjmuje się cenę „cif" (jeden z Incoterms, czyli oznaczeń wprowadzonych przez Międzynarodową Izbę Handlową w celu określania parametrów transakcji sprzedaży) na granicy cel­nej WE. Oznacza to, że do ceny doliczane są następujące składniki: koszty opakowania, koszty transportu i ubezpieczenia do granicy WE, koszty składowania i załadun­ku poza terytorium Wspólnoty, prowizje zapłacone przez kupującego, itp.

Władze celne mogą odmówić uznania ceny transakcyjnej za wartość celną towaru w następujących przypadkach:

• strony transakcji są podmiotami powiązanymi, co wpływa na cenę towaru (tzw. transfer pricing);

• kupujący ma narzucone ograniczenia w używaniu lub dalszej sprzedaży importowanego towa­ru, np. nie może wprowadzić go do obrotu przed określoną datą;

• kupujący ma prawo sprzedać towar tylko na warunkach, których wpływu na wartość transakcji nie da się oszacować;

• część ceny uzyskanej przez kupu­jącego podczas dalszej sprzedaży jest przekazywana sprzedającemu.

W takich sytuacjach administracja celna może uznać za wartość celną war­tość transakcyjną towarów identycznych z importowanymi, przy czym za identyczny jest uważany towar wytwarzany w tym samym państwie, w miarę możności przez tego samego producenta, posiadający te same cechy fizyczne oraz jakość. Towary identyczne musiały być poprzednio importowane na terytorium WE, w przypadku znacznych różnic w ilości importowanych towarów lub sprze­daży na innym poziomie dopuszczalne są odpowiednie korekty wartości

W braku towarów identycznych stosuje się metodę wyceny polegającą na badaniu wartości transakcyjnej towarów podobnych, eksportowanych do WE w po­dobnym czasie do towarów wycenianych. Towary podobne są wytwarzane w tym samym państwie, a w miarę możności przez tego samego producenta. Choć nie są identyczne z towarem wycenianym, powinny mieć podobny skład i cechy, a także być zamienne handlowo z towarem podlegającym wycenie, jeśli można znaleźć więcej niż jeden towar podobny w takim samym stopniu, do wyceny przyjmuje się towar o najniższej wartości

Wartość kalkulowaną wylicza się na podstawie kosztów produkcji (zarówno materiałowych, jak i pracy), marginesu zysku, kosztów ogólnych, transportu, ubezpieczenia oraz załadunku do granicy celnej WE. Wycena metodą wartości kalkulowanej wymaga współpracy z producentem i uzyskania od nie­go potrzebnych informacji o kosztach.

1.3.3. Stawki celne

Towar po dokonaniu wyceny celnej podlega ocleniu. Oprócz konwencyjnych stawek stosowanych wobec państw członkowskich WTO taryfa celna za­wiera stawki autonomiczne, a także preferencyjne, wynikające z umów międzynarodowych, jak również z jednostronnego zastosowania ogólne­go systemu preferencji wobec krajów rozwijających się. Zasto­sowanie stawek preferencyjnych wiąże się ściśle z pochodzeniem clonego towaru z kraju, do importu z którego te stawki się stosuje.

Niepewność wynikająca ze stosowania reguł wspólnotowych dotyczących pochodzenia towarów może być zredukowana poprzez uzyskanie przez eksportera lub importera wiążącej informacji o pochodzeniu (WIP). Procedura uzyski­wania WIP jest analogiczna do ubiegania się o WIT, z tym, że WIP zasadniczo wiąże przez trzy lata od jej wydania. WIP jest wydawana przez organ krajowej administracji celnej i obowiązuje na całym terytorium celnym WE, co oznacza, że organy dokonujące odprawy muszą się do niej zastosować, jeżeli przedstawiający towar do odprawy wykaże, że jest on identyczny z opisanym w WIP.

1.4. Przeciwdziałanie dumpingowi

1.4.1. Pojęcie dumpingu, określenie jego wysokości

Zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu Rady 384/96 z 22 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony przed dumpingowym przywozem z państw niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (art. 1 ust. 2):

to­war jest sprowadzany po cenie dumpingowej, jeśli jego cena eksportowa do WE jest niższa od porównywalnej ceny produktu podobnego, w zwy­kłym obrocie handlowym, ustalonej w kraju wywozu. Cło antydumpin­gowe można zastosować, jeśli swobodny obrót w WE towarem sprowadzo­nym po cenie dumpingowej wywołuje szkodę.

W celu określenia dumpingu należy dokonać następujących czynności:

• określić cenę eksportową;

• określić wartość normalną;

• doprowadzić obie powyższe wartości do porównywanego poziomu, tj. do poziomu ex factory;

• porównać obie wartości i ustalić wysokość dumpingu;

• obliczyć margines dumpingu jako procent ceny cif.

Ceną eksportową jest cena rzeczywiście zapłacona lub należna przy kupnie z państwa eksportu do WE, bez uwzględniania jakichkolwiek podat­ków, upustów i obniżek. Jeśli cena faktycznie za­płacona w imporcie jest niemiarodajna, KE przyjmuje kalkulowaną cenę eksportową, którą jest cena odsprzedaży importowanego towaru pierwszemu niezależnemu nabyw­cy, a jeśli nie można wskazać niezależnych nabywców, cena ustalona w inny uzasadniony sposób.

Wartością normalną jest cena płacona w zwykłych warunkach rynko­wych w kraju eksportera. Minimalną wielkością obrotu, która pozwala uznać cenę sprzedaży w kraju eksportera za wartość normalną, jest 5% wielkości sprze­daży do WE. Przy mniejszym obrocie cena ta nie jest co do zasady reprezentatyw­na. W braku odpowiedniej sprzedaży w kraju eksportera lub w sytuacji niemożności dokonania porównania wartości z uwagi na szczególną sytuację rynkową wartość normalną ustala się albo jako cenę eksportu do państw trzecich, albo jako wartość kalkulowaną.

Wartość kalkulowaną oblicza się jako koszt produkcji powiększony o koszty sprzedaży, ogólne i administracyjne oraz o marżę zysku. Do kosztów produkcji wlicza się koszty materiałów, siły ro­boczej, koszty ogólne i finansowe bezpośrednio związane z procesem produkcyj­nym oraz koszty pakowania. Koszty ogólne związane z procesem produkcyjnym to: koszty nadzoru, amortyzacja, czynsz, koszt energii, koszt remontów i utrzy­mania parku maszynowego, wreszcie koszt badań związanych z produkcją. Koszty sprzedaży, ogólne i administracyjne obejmują wszelkie inne wydatki poniesione przez producenta, w tym koszty zarządu oraz finansowanie sprzedaży oraz straty na różnicach kursowych.

Po sprowadzeniu ceny eksportowej i wartości normalnej do stanu ex factory, czyli wartości produktu w momencie opuszczenia miejsca produkcji, a także po uwzględnieniu czynników zakłócających porównywalność cen, dochodzi do po­równania tych wartości w celu ustalenia wysokości dumpingu. Zasadniczo sto­sowane są dwie metody porównywania: porównuje się średnią ważoną wartość normalną ze średnią ważoną ceną eksportową, albo też indywidualnie ustaloną wartość normalną z indywidualną ceną eksportową. Zgodnie z tą ostatnią metodą, która powinna być stosowana tylko wyjątkowo, kiedy ceny eksportowe zasadniczo różnią się u odbiorców, w poszczególnych rejonach lub okresach, ustalenie dumpingu może być łatwiejsze, ponieważ nie uwzględnia się wpływu tzw. negatywnego dumpingu, czyli transakcji o cenie eksportowej wyższej od wartości normalnej.

Ostatecznym efektem badania, czy doszło do dumpingu, będzie ustalenie marginesu dumpingu wyliczonego jako pro­cent ceny cif.

1.4.2. Szkoda wyrządzona przez dumping

Do podjęcia sankcji przeciwdziałających dumpingowi nie wystarczy ustalenie, że dumping istnieje. Trzeba też wykazać szkodę dla przemysłu WE wytwarza­jącego produkty podobne, przy czym szkoda ta ma być istotna i musi wynikać z faktu dumpingu.

Przemysłem WE jest ogół producentów produktów podobnych lub ci spośród nich, którzy wytwarzają łącznie większość produktów podobnych.

Szkodę stanowi:

• istotna szkoda dla przemysłu WE;

• groźba istotnej szkody dla przemysłu WE;

• istotne opóźnienie w powstaniu przemysłu WE.

Groźba powstania istotnej szkody dla przemysłu WE musi być oparta na faktach, a nie na zarzutach, domysłach lub nikłym prawdopodobieństwie. Następujące czynniki powinny być wzięte pod uwa­gę przy ocenie groźby poważnej szkody:

• znaczące tempo wzrostu importu po cenach dumpingowych wskazujące na prawdopodobieństwo znacznego wzrostu importu;

• istnienie znaczących nadwyżek u eksportera lub znaczny wzrost możliwo­ści eksportowych wskazujący na prawdopodobieństwo znacznego wzrostu eksportu;

• wprowadzanie produktów na rynek WE po cenach wpływających na zna­czące obniżenie cen produktów miejscowych lub powodujących wzrost popytu na eksport;

• stan zapasów produktu objętego postępowaniem.

Powstanie szkody dla przemysłu WE może wywołać przeciwdziałanie dumpingowi, jeśli zostanie wykazany związek przyczynowy pomiędzy importem w warunkach dumpingu a powstaniem szkody. Jeśli KE ustali występowanie takiego związku przyczynowego, przystąpi do ustalania margine­su szkody.

Margines szkody jest obliczany poprzez porównanie średnich ważonych cen sprzedaży produktów przemysłu WE i średnich ważonych cen odsprzedaży pro­duktów importowanych po cenach dumpingowych. Porównywane są średnie ceny ważone po dokonaniu odpowiednich dostosowań wynikających z różnic w fizycznej charakterystyce produktów i wielkości obrotów. Jeśli powyższa me­toda nie jest właściwa, wówczas KE skonstru­uje odpowiednią cenę produktu przemysłu WE poprzez obliczenie kosztów pro­dukcji, kosztów sprzedaży, ogólnych i administracji oraz marży zysku. Tak skal­kulowana cena będzie porównana z jednostkową ceną odsprzedaży importowa­nego produktu.

1.4.3. Postępowanie antydumpingowe

Postępowanie antydumpingowe jest prowadzone przez KE.

Skarga na stosowanie dumpingu może być złożona przez każdą osobę fizyczną lub prawną, a także stowarzyszenie nie posiadające osobowości prawnej, działającą lub działające w imieniu przemysłu WE, który uwa­ża się za dotkniętego lub zagrożonego szkodą wskutek importu w warun­kach dumpingu. Skarga musi zawierać dowody występowania dumpingu i wy­nikłej z tego szkody. W skardze należy wskazać dane skarżącego, określenie prze­mysłu WE oraz wielkości produkcji we WE, dokładny opis towaru importowanego po cenie dumpingowej, a także dane dotyczące kraju pochodzenia oraz impor­terów, wreszcie informacje o cenach na rynku kraju eksportera oraz w ekspor­cie do WE. Skarga może być złożona, jeśli popiera ją co najmniej 25% przemysłu WE, a także ponad 50% producentów, którzy wyrazili poparcie lub sprzeciw wobec skargi.

KE po konsultacjach z Komitetem Doradczym decyduje o wszczęciu postępo­wania antydumpingowego. Decyzja o wszczęciu postępowania jest publiko­wana w Dz.Urz. WE. KE rozsyła kwestionariusze do wszystkich znanych eksporterów i importerów dumpingowanych towarów, a także do producentów we WE. Kwestionariusze zawierają szczegółowe pytania dotyczące wielkości sprzedaży towaru, cen w eksporcie, cen na rynku zagranicz­nego producenta, zmian sytuacji przemysłu krajowego i inne pozwalające usta­lić fakt i wysokość dumpingu oraz szkody.

Po przeprowadzeniu badania KE może podjąć decyzję o braku podstaw do zastosowania środków ochronnych. Jeśli Komitet Doradczy zgłasza sprzeciw wobec tej decyzji, KE przekazuje Radzie sprawozdanie z przeprowadzonego bada­nia z zaleceniem zakończenia postępowania. Jeśli Rada nie zadecyduje odmien­nie kwalifikowaną większością głosów w ciągu miesiąca, postępowanie zostanie zakończone bez stosowania środków przeciwdziałających dumpingowi

Przesłankami zakończenia postępowania w ten sposób są:

• brak dum­pingu,

• brak szkody,

• minimalny udział w rynku (import z danego państwa stanowi poniżej 1% rynku, chyba że łączny udział importu z takich państw sta­nowi co najmniej 3% udziału w rynku),

• margines dumpingu poniżej 2%,

• margines szkody poniżej sensownego minimum,

• uznanie, że środki ochronne nie leżą w interesie WE,

• brak współpracy ze strony przemysłu WE,

• wycofanie skargi.

Następstwem ustalenia dumpingu, szkody, jej wysokości i związku przyczynowego jest wprowadzenie środków przeciwdziałających dumpin­gowi. Istnieją dwa rodzaje środków:

• nałożenie ceł antydumpingowych mogą być tymczasowe lub ostateczne. Cła osta­teczne nakładane są rozporządzeniem Rady, a tymczasowe rozporządzeniem KE. Rozporządzenie takie zawiera nazwy eksporterów lub nazwy państw, opis produk­tu oraz skrótowy opis faktów i okoliczności prowadzących do ustalenia dumpin­gu i szkody.

Cła antydumpingowe pobierane są przez władze celne państw członkowskich w wysokości i formie określonej danym rozporządzeniem. Płatnikiem cła jest importer.

Cła tymczasowe mogą być wymierzone w czasie trwania postępowania przez KE, nie wcześniej jednak niż 60 dni po jego wszczęciu. Warunkiem nałożenia cła tymczasowego jest wstępne ustalenie faktu dumpingu, wstępne ustalenie wystą­pienia szkody oraz konieczność działania dla zapobieżenia szkodzie. Cła tymcza­sowe mogą być ustanawiane na okres do sześciu miesięcy z możliwością przed­łużenia o dalsze trzy. Po usta­leniu ceł ostatecznych Rada decyduje o ściągnięciu ceł tymczasowych, które pobrane są w wysokości nie wyższej od ceł ostatecznych.

• przyjęcie zobowiązań zagranicznego producenta- to porozumienia pomiędzy zagranicznymi producen­tami a KE. Zwykle zawierają one zobowiązanie producenta do stosowania mi­nimalnej ceny eksportowej cif przy sprzedaży do WE. Producenci zazwyczaj są zobo­wiązani do przedstawiania KE okresowego sprawozdania o wielkości i parame­trach eksportu produktu objętego zobowiązaniem.

KE po konsultacji z Komitetem Doradczym ds. Antydumpingu może wpro­wadzić obowiązek rejestracji importu przez administrację celną państw człon­kowskich.

Nałożenie ceł antydumpingowych może być przedmiotem skargi do SPI, je­żeli eksporter wykaże, że rozporządzenie jest w istocie decyzją, a on jest dotknięty nią bezpośrednio i indywidualnie.

Środki przeciwdziałające są utrzymywane w mocy tak długo, jak dłu­go jest to konieczne do niwelowania skutków dumpingu powodującego szkodę. Środki są utrzymywane w mocy nie dłu­żej niż przez pięć lat od ich nałożenia lub od ostatniego przeglądu obejmujące­go zarówno dumping, jak i szkodę.

1.5. Przeciwdziałanie subsydiowaniu

1.5.1. Pojęcie subsydiów, określenie szkody i sankcje

Pojęcie subsy­dium obejmuje wkład finansowy rządu państwa pochodzenia towaru lub eksportu, z którego występuje korzyść. Nie każde jednak subsydium podle­ga stosowaniu środków wyrównawczych - musi to być subsydium specyficzne.

Subsydium jest specyficzne, jeśli organ udzielający go wyraźnie ogranicza dostępność subsydiowania do pewnych przedsiębiorstw.

Specyficzne są także subsydia, których stosowanie jest ograniczone do przed­siębiorstw położonych w określonym rejonie geograficznym oraz uzależnione od poziomu eksportu lub używania komponentów krajowych.

Przy obliczaniu wysokości subsydium stosuje się następujące zasady:

• przekazanie kapitału przez rząd stanowi subsydium, jeśli jest ono niespójne ze zwykłą praktyką inwestorów prywatnych na terytorium państwa pocho­dzenia towaru lub państwa eksportu;

• udzielenie kredytu przez rząd stanowi subsydium do wysokości różnicy kosztów kredytobiorcy pomiędzy obsługą tego kredytu a porównywalne­go kredytu komercjalnego dostępnego na rynku;

• poręczenie lub gwarancja rządowa dla kredytu stanowi różnicę kosztów kredytobiorcy obsługi kredytu gwarantowanego a porównywalnego kredy­tu komercjalnego nie zabezpieczonego gwarancją rządową;

• dostarczanie towarów lub usług przez rząd jest subsydium, jeśli cena za nie nie jest ekwiwalentna.

Oprócz ustalenia występowania subsydium do przyjęcia środ­ków wyrównawczych niezbędne jest ustalenie szkody poniesionej przez prze­mysł WE.

Środki przeciwdziałające subsydiowaniu to cła wyrównawcze (tymczaso­we i ostateczne) oraz zobowiązania, te ostatnie mogą być zaciągnięte zarówno przez eksportera, jak i przez państwo pochodzenia towaru lub eksportu, które może zobowiązać się do wstrzymania lub ograniczenia subsydiowania.

1.5.2. Postępowanie w sprawie subsydiowania

Postępowanie w sprawie ustalenia subsydiowania i zastosowania środków wyrównawczych w zasadzie pokrywa się z postępowaniem w sprawie dumpingu. Jeśli import towaru jest przedmiotem sankcji nałożonych w wyniku postępo­wania prowadzonego na podstawie porozumienia w sprawie subsydiów i środ­ków wyrównawczych, a środki te są właściwe do zniwelowa­nia szkody wywołanej przez subsydia, wówczas nałożone cła wyrównawcze będą niezwłocznie uchylone lub zawieszone.

Inne różnice to krótszy okres stosowania ceł tymczasowych oraz wysyłanie kwestionariuszy nie tylko do producentów, eksporterów i importerów, ale także do rządów państw eksportu. Kwestionariusze te zawierają pytania do­tyczące szczegółów programów subsydiowania i warunków otrzymania subsy­diów, a także wielkości przyznanych korzyści

Rozporządzenie 2026/97 zawiera postanowienia preferencyjne dotyczące importu z krajów rozwijających się. Dotyczą one wyższego poziomu dopusz­czalnej wysokości subsydiów oraz wyższego poziomu importu, który jest uważany za nieznaczny i jako taki nie wywołujący szkody.

1.6. Stosowanie środków ochronnych przed nadmiernym importem

1.6.1. Przesłanki stosowania środków ochronnych

Postępowaniem chroniącym przemysł WE przed zagrożeniem płynącym z importu jest stosowanie środków ochronnych.

Podstawowym aktem wspólnotowego prawa wtórnego jest rozporządzenie Rady 3285/94 z 22 grudnia 1994 r. w sprawie wspólnych reguł przywozu. Rozporządzenie to jest w większości przekształceniem i uszczegółowieniem postanowień zawartych w Porozumieniu WTO w sprawie stosowania środków ochronnych.

Wprowadzanie i stosowanie środków ochronnych przed nadmiernym impor­tem różni się od środków przeciwdziałających dumpingowi i subsydiowaniu tym, że te ostatnie zwalczają zachowania, które same w sobie stanowią naruszenie zasad uczciwej konkurencji Tymczasem środki ochronne stosowane są prze­ciw importowi na warunkach, których nie można uznać za naganne, ale który wyrządza szkodę przemysłowi WE.

1.6.2. Postępowanie w sprawie wprowadzenia środków ochronnych

Rozporządzenie reguluje procedurę śledzenia importu oraz stosowania środków ochronnych. Inicjatywa wszczęcia postępowania pochodzi od państwa członkowskiego, które informuje KE o tendencjach w imporcie, które wskazują na zasadność tych środków. KE następnie przeprowadza konsultacje w Komitecie Doradczym, złożonym z przedstawicieli państw człon­kowskich i KE. Jeśli w wyniku konsultacji KE uzna, że istnieją wystarczające podstawy do przeprowadzenia badań, wyda decyzję o ich rozpoczęciu, opubliko­waną w Dz.Urz. WE.

Celem badań jest ustalenie czy import danych towarów powoduje poważną szkodę lub grozi jej powstaniem dla producentów z WE. Pojęcie „poważnej szkody" jest surowsze niż „istotna szkoda" używana w postępowaniu an­tydumpingowym i oznacza znaczne ogólne pogorszenie sytuacji producen­tów z WE.

Producenci z WE to ogół producentów towaru podobnego lub bezpośrednio konkurujące­go z importowanym, lub też taka grupa producentów, których łączna produk­cja towarów podobnych lub bezpośrednio konkurujących stanowi większość pro­dukcji tych towarów we WE.

Jeśli tendencje w imporcie danego produktu pochodzącego z państwa trzeciego wskazują na groźbę szkody dla producentów ze WE, wówczas zgodnie z interesem WE import taki może być poddany decyzją KE pro­cedurze nadzoru. Nadzór może być:

• uprzedni- prowadzony jest poprzez zbieranie danych przekazywanych przez administracje celne państw członkowskich.

• Następczy- uzależnienie dopuszczenia towaru na terytorium celne WE od wydania dokumentu nadzoru, który jest w istocie pozwoleniem przywozu, wydawanym automatycznie i nieod­płatnie przez właściwe władze państwa członkowskiego.

Jeśli dany produkt jest importowany na terytorium WE w tak zwięk­szonych ilościach lub na takich warunkach, że powoduje to poważną szko­dę dla producentów z WE lub grozi powstaniem takiej szkody, wówczas KE może ograniczyć okres ważności dokumentu nadzoru lub zmienić za­sady przywozu w ten sposób, że będzie on ograniczony do wielkości usta­lonej przez KE, czyli może wprowadzić ograniczenia ilościowe (kontyngen­ty). Wprowadzenie kontyngentów powinno w możliwie małym stopniu zaburzyć wzajemną konkurencyjność zagranicznych producentów. Temu samemu służy alokowanie kontyngentów pomiędzy państwa eksportujące zasadniczo w stosunku do ich uprzedniego udziału w rynku ekspor­tu do WE.

Podstawowym organem orzekającym o stosowaniu środków ochron­nych jest KE.

Import z krajów rozwijających się jest objęty preferencyjnym trakto­waniem. Mianowicie nie stosuje się środków ochronnych wobec produktów pochodzących z kraju rozwijającego się należącego do WTO, jeśli udział tych produktów w imporcie do WE nie przekracza 3% wielkości całego importu, chy­ba że łączny udział w imporcie produktów pochodzących z takich krajów prze­kracza 9%. Stosowania środków ochronnych nie może przekroczyć czterech lat. Wyjątkowo może być przedłużany, ale nigdy nie może przekroczyć ośmiu lat.

1.7. Postępowanie w celu eliminacji barier handlowych

Instrumenty WPH obejmują także działania wspomagające sytuację eksporterów z WE wobec protekcjonistycznych praktyk państw trzecich, jeśli praktyki takie nie są uzasadnione w świetle postanowień WTO.

Pierwotne rozporządzenie Rady pochodziło z 1984 r. i nosiło nazwę „instru­mentu polityki handlowej". Obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady 3286/94 z 22 grudnia 1994 r. ustanawiające procedury wspólnotowe w zakresie wspól­nej polityki handlowej w celu zapewnienia wykonania praw Wspólnoty zgodnie z zasadami handlu międzynarodowego, w szczególności tymi ustanowionymi pod auspicjami Światowej Organizacji Handlu.

1.7.1. Przeszkody w handlu

„przeszkody w handlu" są to wszelkie praktyki handlowe przyjęte lub utrzymywane przez państwo trzecie, wobec których reguły handlu międzynarodowego pozwa­lają na podjęcie działań.

Przeszkody w handlu mogą wywierać skutek na terytorium WE lub na terytorium państwa trzeciego. W pierwszym przypadku osoba fizyczna lub prawna albo stowarzyszenie nie mające osobowości prawnej, działające w imie­niu przemysłu WE, może wnieść pisemną skargę do KE, jeśli uważa, że poniosła szkodę w wyniku istnienia przeszkody w handlu. Szkoda musi być istotna, a przeszkoda w handlu musi tę szkodę powodować lub nią grozić wobec prze­mysłu WE, w odniesieniu do danego towaru lub usługi Przemysłem WE jest ogół wytwórców danego towaru, towaru podobnego lub bezpośrednio konkurujące­go.

Jeśli przeszkoda w handlu wywiera skutek na terytorium państwa trzeciego, każde przedsiębiorstwo z WE lub stowarzyszenie działające w jego imieniu może złożyć skargę do KE, gdy uważa, że przeszkoda ta wywiera negatywny skutek. Negatywny wpływ na sytuację skarżącego jest więc niewystarczający.

Skarga na przeszkodę w handlu wywierającą skutek na terytorium państwa trzeciego jest dopuszczalna, jeśli umowa wielostronna, której stroną jest WE, dopuszcza podjęcie działań w razie stwierdzenia takiej prze­szkody.

Państwo członkowskie może zawsze zwrócić się do KE o wszczęcie postępowa­nia dotyczącego barier handlowych.

1.7.2. Postępowanie dotyczące barier handlowych, środki odwetowe

KE podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania i je prowadzi, przy czym powinno się ono zakończyć w ciągu pięciu miesięcy, z możliwością przedłuże­nia o dalsze dwa.

Nawet jeśli KE dojdzie do przekonania, że istotnie przeszkody w han­dlu występują i powodują szkodę lub skutek negatywny, nie ma obowiąz­ku podjęcia działań. Jeśli w wyniku postępowania KE stwierdza, że podjęcie działań wobec państwa trzeciego leży w interesie WE, wówczas może wszcząć postępowanie sporne w systemie WTO lub też zawrzeć porozumienie dwustronne z tym państwem. Może też zaakceptować jedno­stronne działanie państwa trzeciego zmierzające do zniwelowania skutków prze­szkody w handlu.

WE może przyjąć środki odwetowe.

Środki odwetowe mogą przybrać następujące formy:

• zawieszenie lub wycofanie się z przyjętej koncesji celnej;

• podwyższenie istniejącego cła lub wprowadzenie innej opłaty importowej;

• wprowadzenie ograniczeń ilościowych lub innych środków zmieniających warunki importu lub eksportu, lub inaczej wpływających na handel z pań­stwem trzecim.

Decyzja o wprowadzeniu środków odwetowych jest podejmowana przez Radę kwalifikowaną większością głosów nie później niż 30 dni ro­boczych po otrzymaniu stosownej propozycji KE.

1.8. Umowy międzynarodowe w ramach WPH

Największe znaczenie ma obowiązująca od 1994 r. umowa o utworzeniu EOG, która obecnie jest stosowana pomiędzy WE a Norwegią, Islandią i Liechtensteinem. Zasadniczą myślą tej umowy jest wprowadzenie czterech swobód na obszarze jej obowiązywania, przy czym swoboda prze­pływu towarów w niewielkim tylko stopniu dotyczy rolnictwa. EOG jest strefą wolnego handlu.

Układy Europejskie, zawarte przez WE i państwa członkowskie z państwami kandydującymi do Unii, obecnie obowiązują z Rumunią i Bułgarią. Znaczenie tych umów wykracza poza zagadnienia WPH. Należy jednak zauważyć, że w zakresie WPH są to umowy tworzące strefy wolnego handlu. Wraz z przyszłym przyjęciem Bułgarii i Rumunii do UE umo­wy te utracą moc.

WE zawarły także umowy o współpracy z: Rosją, Ukrainą, Mołdawią, Kazachstanem, Armenią, Gruzją, Kirgistanem, Uzbekistanem, Azerbejdżanem. Umowy z Turkmenistanem i Tadżykistanem nie zostały ratyfikowane.

W rejonie bałkańskim istnieją umowy o stabilizacji i stowarzyszeniu z Macedonią (obowiązująca od 2004 r.) i Chorwacją (obowiązująca od 2005 r.). Umowy z Albanią oraz Serbią i Czarnogórą są w trakcie negocjacji Umowy te tworzą m.in. strefy wol­nego handlu.

WE utrzymuje także stosunki traktatowe z państwami basenu Morza Śró­dziemnego. Od listopada 1995 r. w ramach tzw. procesu barcelońskiego WE buduje wraz z 12 państwami śródziemnomorskimi (Turcją, Cyprem, Maltą, Al­gierią, Tunezją, Marokiem, Egiptem, Libanem, Syrią, Jordanią, Izraelem i wła­dzami Palestyny) strefę pokoju i stabilizacji

W zakresie WPH proces barceloński ma doprowadzić do stworzenia do 2010 r. strefy wolnego handlu poprzez zawarcie umów stowarzyszeniowych z państwami śródziemnomorskimi Malta i Cypr są już członkami UE.

Konferencja ministrów handlu państw WE i śródziemnomorskich w Toledo w marcu 2002 r. przyjęła plan wspierania handlu i inwestycji, będący politycz­nym dokumentem wytyczającym kierunki dalszej współpracy. Dokument ten wskazuje na doniosłość rozwoju handlu regionalnego pomiędzy krajami śró­dziemnomorskimi. Podkreśla też celowość ujednolicenia formalności importo­wych i eksportowych, zapewnienia większej przejrzystości przepisom postępowa­nia celnego, stopniowego ujednolicania standardów technicznych, ustalenia jasnych reguł inwestycyjnych, zapewnienia właściwej ochrony prawa własności intelektualnej oraz konieczność pomocy technicznej przy wdrażaniu powyższych celów, osiąga­nej przez odpowiednie szkolenie funkcjonariuszy państwowych oraz wymianę doświadczeń.

1.9. Stosunki handlowe z krajami Trzeciego Świata

Handel z krajami rozwijającymi się jest prowadzony na zasadach preferencyj­nych.

1.9.1. Ogólny system preferencji

Podstawowym środkiem jednostronnym jest ogólny system preferencji, zwa­ny powszechnie GSP. Jest to system wprowadzony na świecie z rekomendacji UNCTAD, która w końcu lat sześćdziesiątych wystąpiła z postulatem stosowa­nia autonomicznych preferencyjnych stawek celnych wobec importu towarów pochodzących z krajów rozwijających się. GSP został po raz pierwszy wprowadzo­ny przez WE w 1971 r. Początkowo rozmiar importu na warunkach preferencyjnych był kontro­lowany przez ograniczenia ilościowe. Obecnie głównym celem GSP jest promowanie trwałego rozwoju krajów Trzeciego Świata.

Podstawowym aktem wspólnotowego prawa wtórnego jest rozporządzenie Rady 980/2005/WE z 27 czerwca 2005 r., obowiązujące w latach 2006-2008, które wprowadza kilka systemów preferencji taryfowych:

• ogólny;

• szczególne rozwiązania motywacyjne dotyczące zrównoważonego rozwoju i dobrych rządów

• szczególne rozwiązania dotyczące krajów najsłabiej rozwiniętych.

Towary importowane z krajów Trzeciego Świata są podzielone na wraż­liwe i niewrażliwe. Cło na towary niewrażliwe jest zawieszone, a na towary wrażliwe obniżone w ramach sys­temu ogólnego. Systemy motywacyjne polegają na całkowitym zawieszeniu ceł. Import z krajów najsłabiej rozwiniętych jest całkowicie zwolniony z opłat celnych, z wyjątkiem importu broni i amunicji

Ponieważ poziom rozwoju gospodarczego poszczególnych państw Trzeciego Świata wyraźnie się różni, więc państwa, które osiągnęły poziom dobrobytu po­równywalny z krajami rozwiniętymi, mogą być pozbawione udziału w GSP. Warunkiem jest osiągnięcie w kolejnych trzech latach określonego wskaźnika zamożności obliczanego przez Bank Światowy, a także wartość przywozu na ry­nek Wspólnoty dla pięciu największych sekcji objętych systemem GSP stanowi mniej niż 75% całości przywozu tego państwa objętego systemem GSP na tery­torium Wspólnoty.

Towary objęte GSP mają nadany specjalny kod TARIC.

1.9.2. Umowa z Cotonou

Podstawową umową wielostronną dotyczącą handlu z krajami Trzeciego Świa­ta jest umowa z Cotonou, czyli umowa o współpracy pomiędzy Unią Euro­pejską a państwami AKP (czyli Afryki, Karaibów i Pacyfiku) podpisana 23 czerw­ca 2000 r. pomiędzy WE i państwami członkowskimi z jednej strony oraz 77 krajami ACP. Weszła w życie w kwietniu 2003 r. Została ona zawarta na 20 lat, przy czym co pięć lat może podlegać rewizji Negocjacje nad pierwszą taką rewizją zostały zakończone w lutym 2005 r. Integralną częścią umowy jest protokół finansowy obowiązujący przez pięć lat.

Głównym celem umowy z Cotonou jest eliminacja biedy i pomoc w osiąganiu trwałego rozwoju państw AKP. Połączone jest to ze wspieraniem stabilności politycznej, dotyczy przeciwdziałania niszczeniu środowiska natural­nego oraz rozwijania równouprawnienia płci. Środkami służącymi osiąganiu tych celów jest rozwój handlu oraz świadczenie pomocy gospodarczej.

Podstawowa zasada handlu z państwami AKP zawarta w konwencjach z Lome, czyli jednostronne wprowadzenie preferencji celnych, została utrzyma­na, ale nie na cały okres obowiązywania umowy, tylko do 2007 r. Później pre­ferencje jednostronne mają być utrzymane tylko dla krajów najsłabiej rozwiniętych.

Pomoc gospodarcza jest świadczona poprzez programy strategii wsparcia indywidualnie opracowane dla każdego pań­stwa ACP. Przygotowywane są także strategie regionalne. Środki pomocowe będą przyznawane na podstawie ustalonych i zweryfikowanych potrzeb w ramach danej strategii oraz przy uwzględnieniu skuteczności wykorzy­stania środków poprzednio przyznanych. Oprócz środków bezzwrotnych przyznawanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju został utworzony Fundusz Inwestycyjny,, którego zadaniem jest zasilanie lokalnych struktur finansowych, rozwój sektora prywatnego, zwrotne finansowanie projektów oraz udzielanie kredytów i dokonywanie inwestycji kapitałowych.

Budżet WE na finansowanie pomocy w ramach umowy z Cotonou do 2007 r. wynosi 25 miliardów euro.

Umowa z Cotonou stworzyła także instytucjonalne ramy współpracy z państwami ACP. Została powołana wspólna Rada Ministrów złożona z człon­ków Rady, przedstawicieli KE oraz członków władz każdego państwa ACP. Jej głównym zadaniem jest przyjmowanie wskazań politycznych oraz podejmo­wanie kierunkowych decyzji odnośnie strategii rozwoju i ich wdrażania. Rada Mi­nistrów jest wspomagana przez Komitet Ambasadorów składający się ze stałych przedstawicieli państw członkowskich przy UE, przedstawiciela KE oraz szefów stałych misji państw ACP przy UE. Zostało utworzone Wspólne Zgromadzenie Parlamentarne złożone z przedstawicieli parlamentów państw członkowskich UE i państw ACP. Zbiera się ono dwukrotnie w roku. Głównie jest to organ deliberujący; przyjmuje także uchwały i udziela zaleceń Radzie Ministrów w celu lepszego realizowania celów umowy.

Finansowanie Unii Europejskiej

W początkowym okresie trzy WE posiada­ły odrębne instytucje, które dopiero w 1965/67 r. zostały ostatecznie połączone we wspólny system instytucjonalny. Ogólnie rzecz biorąc w okresie przed 1965/67 r. istniejące dwa systemy instytucji różniły się istotnie: bardziej zintegrowany system stworzony w ramach EWWiS i system o charakterze w większym stopniu międzyrządowym istniejący w ramach EWG i SWE. Także systemy finansowe istniejące w ramach WE w pierwszych latach ich funkcjonowania różniły się zasadniczo. System EWWiS miał dwie charakterystyczne cechy odróżniające:

• EWWiS poza możliwością zaciągania pożyczek, utrzymywa­ła się głównie z tak zwanych podatków bezpośrednio pobieranych w przedsię­biorstwach podlegających władzy tej organizacji. Podatek ten dotyczył różnego rodzaju produktów branży węgla oraz stali i był pobierany od ich przeciętnej wartości w wysokości nie przekraczającej 1%.

• EWWiS przyjmowała tylko progno­zy finansowe, które obejmowały wyłącznie wydatki administracyjne przeznaczone na funkcjonowanie Wspólnoty. Pomimo tego EWWiS dysponowała również prawem prowadzenia specjalnych działań w zakresie podejmowania inwestycji czy badań.

Najprostszy system finansowy istniał w tym okresie w ramach EWG. Obej­mował on jednolity budżet przyjmowany przez Radę, w którym mieściły się za­równo wydatki na finansowanie samych instytucji, jak i wydatki przeznaczone na zadania wynikające z różnych polityk EWG. Ponadto EWG mogła uzyskiwać środki finansowe z pożyczek.

W ramach EWEA istniały dwa odrębne budżety: budżet przeznaczony na funkcjonowanie samej Wspólnoty oraz budżet na wydatki związane z badania­mi i inwestycjami. Podobnie jak EWG, EWEA przyjmowała jednolity budżet, a jedynie finansowanie niektórych instytucji było zapewnione przez środki po­zabudżetowe (np. Agencja).

System różniących się reguł finansowych dotyczących poszczególnych organi­zacji uległ znacznej unifikacji po 1965/67 r. Okres ten charakteryzuje się tym, że zostały wówczas przeprowadzone nie tylko głębokie reformy do­tyczące instytucji, ale również nastąpiło przejście od systemu finansów typowego dla klasycznej organizacji międzynarodowej, opartego na zasa­dzie dokonywania wpłat do budżetu organizacji przez same państwa członkowskie w postaci składek, do systemu finansów wewnętrznych opartego na dochodach własnych, zbliżonego do systemu finansowego państwa.

Poczynając od 1970 r. konieczne stało się ściślejsze kontrolowanie wydatków WE. Nowym źró­dłem dochodów stał się wspólnotowy podatek VAT pobierany w wysokości wspól­nie ustalanej przez państwa członkowskie.

Na mocy Traktatu Luksemburskiego z 1970 r. budżet badań i inwestycji EWEA został zintegrowany z finansami pozostałych WE, stając się wspólnym funduszem do spraw badań i inwestycji. Dalsze zmiany zostały wprowadzone Traktatem Brukselskim z 22 lipca 1975 r., który rozszerzył uprawnienia budżetowe PE i zmodyfikował zasady kontroli finansowej, powołując do życia nową instytucję wspólnotową — Trybu­nał Obrachunkowy.

Traktat z Maastricht wprowadził jedynie drugorzędne zmiany do systemu fi­nansów wspólnotowych. Wśród nich należy odnotować stworzenie Funduszu Spójności, umożliwiającego niektórym państwom realizację zadań inwestycyj­nych. Wprowadził także do TWE zasadę dyscypliny budżetowej. Zakazuje ona KE składania propozycji lub modyfikowania propozycji już złożonych aktów, jak również podejmowania środków wykonawczych, które mogą w znaczący sposób wpłynąć na budżet, jeśli projektowane działania nie będą mogły być sfinansowane w ramach dochodów własnych WE.

Na mocy Protokołu o skutkach finansowych wygaśnięcia TEWWiS oraz o Funduszu Badawczym Węgla i Stali, dołączonego do TN, wszelkie zobowią­zania i cały majątek EWWiS w stanie z 23 lipca 2002 r. przeszły z dniem 24 lipca 2002 r. na Wspólnotę Europejską. Stało się tak w związku z wyga­śnięciem TEWWiS, który został podpisany na 50 lat i wolą państw członkow­skich jego obowiązywanie nie zostało przedłużone na dalszy okres. Po zakończeniu likwidacji EWWiS cały majątek i zobowiązania występujące w bilansie z 23 lipca 2002 r. stały się Majątkiem Funduszu Badań Węgla i Stali.

2. Podstawy prawne budżetu UE

Aktualnie podstawy prawne budżetu UE znajdują się w postanowieniach TWE oraz w aktach prawa pochodnego, a w szczególności w dwóch decyzjach Rady z 31 października 1994 r. dotyczących zasobów własnych WE i dys­cypliny budżetowej oraz rozporządzeniu finansowym Rady z 21 grudnia 1977 r. dotyczącym budżetu ogólnego WE. Zawarte są także w kolejno uchwalanych od 1988 r. Porozumieniach międzyinstytucjonalnych zawie­rających prognozy finansowe. Są to: I Pakiet Delors'a dotyczący lat 1988-1992 i II Pakiet Delors'a dotyczący lat 1993-1999. Zadaniem tych porozumień jest wyjaśnienie konfliktów kompetencyjnych, jakie powstają w postępowaniu budżetowym oraz ustalenie prognoz wieloletniego rozwoju wydatków.

W chwili obecnej najważniejszym aktem jest Porozumienie międzyinstytucjonalne z 6 maja 1999 r. w sprawie dyscy­pliny budżetowej i usprawnienia procedury budżetowej, które weszło w życie 1 stycznia 2000 r.

3. Dochody WE i UE

Na podstawie decyzji podjętej przez państwa członkowskie 21 kwietnia 1970 r. WE zostały wyposażone we własne źródła dochodów, zastępując w ten sposób tradycyjny system finansowania organizacji za pomocą składek członkowskich. Głównymi źródłami dochodów WE stały się cła, opodatkowanie produktów rolnych oraz część podatku od wartości dodanej VAT pobieranego w państwach członkowskich, w wysokości 1%.

W następnych latach okazało się, że w toku funkcjonowania WE wydatki stale przewyższały dochody. W związku z powtarzającymi się kryzysami budżetowymi państwa członkowskie osiągnęły porozumienie w sprawie zwiększenia dochodów wspól­notowych na szczycie w Fontainebleau w 1984 r. W obliczu powtarzających się nowych kryzysów finansowych na szczycie w Brukseli w 1988 r. przyjęto Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej i udoskonalenia procedury budżetowej, podpisane przez przewodniczących Rady, KE i PE. Porozumienie to pomogło w osiągnięciu równowagi finansowej poprzez ustalenie perspektywy na lata 1988-1992 oraz dalsze rozszerzenie zakresu dochodów własnych WE. Dalszy rozwój zasad w tej mierze był dorobkiem następnych szczytów państw członkow­skich, które opierały się na Porozumieniu międzyinstytucjonalnym z 1988 r. W szczególności szczyt w Edynburgu w 1992 r. nakreślił finansową perspektywę na lata 1993-1999.

Od Traktatu z Maastricht budżet jest finansowany w całości z dochodów własnych ustalanych przez Radę działającą jednomyślnie na podstawie propozycji KE i po zasięgnięciu opinii PE. Przez długi okres jednak uzasadnione było odręb­ne rozważanie w ramach budżetu UE dochodów z jednej strony WE i EWEA, a z drugiej — dochodów EWWiS, opierających się w głównej mierze nadal na podatku nałożonym na przedsiębiorców produkujących węgiel i stal.

Obecnie główne dochody własne WE stanowią cła i podobne opłaty ustano­wione wobec produktów importowanych z państw trzecich; cła, podatki i opłaty pobierane od produktów rolnych, w tym podatek od produkcji cukru, którego celem jest subsydiowanie eksportu nadwyżki cukru do państw trzecich; część procentowo określona podatku VAT, dochód budżetowy ustalony w stosunku do PKB w każdym z państw członkowskich. Największym źródłem dochodów był przez wiele lat dochód z podatku VAT, który obecnie schodzi na plan drugi wo­bec rosnącej roli dochodu budżetowego w postaci części PNB państw członkow­skich. Górna granica środków własnych dla dochodów wnoszonych przez państwa członkowskie wynosi obecnie około 1,27% PKB i do 2006 r. zostanie

utrzymana na tym poziomie.

Do dodatkowych źródeł dochodów zaliczamy podatki od wynagrodzeń urzędników WE, dochody o charakterze administracyjnym, jak kary pieniężne, grzywny, darowizny, zysk od odsetek, dochody ze sprzedaży, najmu, także dochody z pożyczek oraz dochody uzyskiwane na podstawie środków rynku rolnego, np. wyrównanie zróżnicowanego poziomu cen artykułów rolnych między państwa­mi członkowskimi

4. Wydatki WE i UE

W zakresie wydatków kluczowe znaczenie ma podział na wydatki:

• obowiązko­we zaliczamy te, które zostaną przewidziane, zarówno co do zasady, jak : w zakresie ich wysokości, przez prawo pierwotne i pochodne, jak również w ramach zobowiązań międzynarodowych i prywatnoprawnych WE.

• Nieobowiązkowe największą grupę, stanowiącą około 55% całego budżetu, obejmują wydatki na dofinansowanie rolnictwa w ramach WPR. Do wydatków nieobliga­toryjnych zaliczamy także wydatki na politykę socjalną, energetyczną, ochronę środowiska, ochronę zdrowia ludzi i zwierząt, jak również wydatki na WPZiB.

Z podziałem na wydatki obligatoryjne i nieobligatoryjne wiąże się roz­dział kompetencji pomiędzy Radą i PE w zakresie ustalania budżetu. W stosunku do wydatków obligatoryjnych prawo ostatecznej decyzji przysługuje Radzie, podczas gdy w od­niesieniu do wydatków nieobligatoryjnych PE może przegłosować Radę i przyjąć budżet większością trzech piątych oddanych głosów.

W przypadku wydatków nieobligatoryjnych, ich poziom na następny rok określa KE, a o kwotę tę mogą być podwyższone tego samego rodzaju wydatki roku bieżącego. PE może jednak odrzucić całość budżetu, nie godząc się na ta­kie ograniczenie jego uprawnień przez KE.

W najbliższych latach największym wyzwaniem dla budżetu UE będą wydatki związane z finansowaniem przystąpienia nowych państw człon­kowskich. Prognoza finansowa na lata 2000-2006, ustalona w ramach progra­mu Agenda 2000, przewiduje w związku z tym m.in. reformę funduszy strukturalnych oraz WPR.

5. Procedura budżetowa

Każda z instytucji pragnie mieć jak największy wpływ na ustalenie budżetu, ponieważ rzeczywisty wpływ na wydatki określa jej pozycję wśród innych organów. W ramach regulacji budżetowych, pewien zakres uprawnień uzyskały trzy instytucje: Rada, KE i PE. Procedury budżetowe ewoluowały podobnie początkowo w związku ze zmianą polegającą na odejściu od systemu składek członkowskich do systemu własnych dochodów WE, a w ostatnich latach w ramach wprowadzania dyscypliny budżetowej. TWE okre­śla obecnie procedurę budżetową w art. 272.

5.1. Przygotowanie budżetu

Do KE należy przygotowanie wstępnego projektu budżetu na nadchodzący rok finansowy, który biegnie od 1 stycznia do 31 grudnia kolejnego roku. Prace nad wstępnym projektem budżetu KE rozpoczyna na rok przed przyjęciem budżetu. Do 1 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy każda instytucja przy­gotowuje i składa KE swój preliminarz wydatków. Wstępny projekt jest prognozą dochodów i wydatków przygotowaną przez KE w rezultacie oceny przedstawio­nych jej preliminarzy poszczególnych instytucji Przed ostatecznym przyjęciem przez KE, wstępny projekt budżetu jest poddawany dyskusjom pomiędzy KE, Radą i PE.

Wstępny projekt budżetu powinien być przedstawiony Radzie do 1 września roku poprzedzającego rok budżetowy. W łonie Rady zajmuje się nim przede wszystkim Komitet Budżetowy Rady, a następnie COREPER. Następnie Rada przyjmuje projekt budżetu, stanowiąc kwalifikowaną większością głosów. W przypadku powstania konfliktu pomiędzy Radą i PE, dotyczącego podziału na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe, wszczyna się procedurę koncyliacyjną z udziałem przedstawicieli obu zainteresowanych instytucji oraz KE. Po przyję­ciu wstępnego projektu budżetu przez Radę jest on przedstawiany PE najpóź­niej 5 października roku poprzedzającego rok budżetowy.

5.2. Prace w PE i Radzie, przyjęcie budżetu

W PE odbywa się pierwsze czytanie budżetu. PE może w ciągu 45 dni ustosunkować się do otrzymanego projektu. Sesja plenarna PE może doprowa­dzić do przyjęcia budżetu, zaproponowania poprawek do nieobowiązkowych wydatków budżetu lub zaproponowania poprawek do wydatków obowiązkowych. Jeśli na sesji plenarnej PE przyjmie projekt, budżet jest uchwalony. Budżet uważany jest za przyjęty również wtedy, gdy PE w cią­gu 45 dni od przedstawienia mu projektu budżetu ani go nie przyjmie, ani nie zaproponuje poprawek do wydatków obowiązkowych.

Gdy PE wprowadza do budżetu poprawki, projekt wraca do Rady. Rada wspólnie z KE rozważa projekt i w rezultacie może zachować się na trzy sposoby. W ramach tych procedur Rada stanowiąc większością kwalifiko­waną:

• może odrzucić poprawki wprowadzone przez FE,

• może odrzucić poprawki proponowane przez PE do wydatków obowiązko­wych, które nie zmieniają ogólnej sumy wydatków, a w przypadku, gdy tego nie zrobi poprawki pozostają w mocy;

• może zaakceptować poprawki PE do projektu budżetu, które podwyższają ogólny poziom wydatków, lecz jeśli tego nie uczyni poprawki upadają.

Jeśli w ciągu 15 dni Rada nie zmieniła poprawek proponowanych przez PE i zaakceptowała proponowane poprawki PE, budżet uważa się za przyjęty.

Jeśli nie nastąpiło przyjęcie budżetu przez Radę budżet wraca do PE na dru­gie czytanie. PE przysługuje prawo wykonania należnych mu opcji w ciągu 15 dni. Może działając większością swoich członków i większością trzech piątych oddanych głosów odrzucić lub zmienić poprawki wniesione przez Radę do poprawek zaproponowanych przez PE po pierwszym czytaniu. Jeśli tego nie uczyni w ciągu powyżej wspomnianego okresu budżet jest uważany za ostatecz­nie przyjęty.

Największym zagrożeniem dla projektu budżetu i najdalej idącym uprawnie­niem PE w toku prac nad budżetem jest możliwość odrzucenia projektu w całości i zażądania przedstawienia następnego projektu.

Po zakończeniu procedury budżetowej Przewodniczący PE stwierdza, że budżet jest ostatecznie uchwalony. Uchwała o przyjęciu budżetu nosi nazwę „Osta­teczne przyjęcie budżetu ogólnego Unii Europejskiej na dany rok finan­sowy". Jest ona publikowana w „Dzienniku Urzędowym WE" w serii L.

5.3. Wykonanie budżetu i kontrola nad jego wykonaniem

Obowiązek wykonania budżetu spoczywa na KE. Wykonanie budżetu musi pozostawać w zgodzie z rozporządzeniami finansowymi i innymi aktami prawnymi przyjętymi. Realizacja budżetu odbywa się w granicach otwartych kredytów, ustalonych w rozporządzeniach fi­nansowych Rady.

Sprawowanie finansów w ramach WE podlega dwojakiego rodzaju kontroli:

• Pierwszy etap kontroli odbywa się w toku wykonania budżetu. Zgodnie z rozporządzeniami finansowymi nie są dozwolone wydatki o charakterze nie­regularnym, a nad wykonaniem tego zakazu oraz nad prawidłowością innych działań, podejmowanych przez zarządzających finansami, czuwają kontrolerzy finansowi oraz księgowi. Kontrolerzy finansowi ustanawiani są przy każdej instytucji, w warunkach gwarantujących bezstronność w wykonywaniu funkcji przez kontrolera. Księgowi, sprawujący kontrolę bieżącą nad wydatkami, mogą zawiesić każdą płatność w warunkach przewidzianych w rozporządzeniach finansowych. W końcu każdego roku finansowego KE przedkłada Radzie i PE sprawozda­nie z wykonania budżetu oraz bilans finansowy obejmujący zestawienie aktywów i pasywów WE. Dokumenty te podlegają kontroli merytorycz­nej i politycznej.

• Drugi etap kontroli nad wykonaniem budżetu odbywa się po zakończe­niu roku finansowego. Podstawową kontrolę a posteriori nad wykonaniem budżetu wykonuje TO kontrolujący dochody i wydatki WE co do ich zgodności z prawem i prawidłowości. Na podstawie rekomendacji Rady podjętej większością kwalifikowaną, PE udziela absolutorium KE z wykonania budżetu za dany rok. Wykonując to uprawnienie wspólnie z Radą PE bierze pod uwagę rachun­ki i bilans finansowy sporządzony przez KE, jak również sprawozdanie TO za dany rok wraz z zapytaniami kierowanymi do instytucji i udzielonymi przez nie odpowiedziami

Przed udzieleniem absolutorium PE może przesłuchiwać komisarzy, natomiast KE ma obowiązek przekazywać PE wszelkie żądane dokumenty i informacje. Nie udzielenie KE absolutorium nie oznacza automatycznie, że komisarze zostają usunięci z urzędu. Taka uchwała PE może natomiast doprowadzić do uchwalenia wotum nieufności i w konsekwencji do dymisji KE.

6. Szczególne zasady finansowania niektórych form działalności UE

6.1. Budżet badań i inwestycji

Podstawą dla stworzenia tego specjalnego budżetu był budżet badań i inwesty­cji istniejący w ramach EWEA w pierwszych latach funkcjonowania Wspólno­ty. Co do zasady podlega on ogólnemu reżimowi finansowemu.

W szczególności chodzi tu o zasady finansowania badań, które wprawdzie zasadniczo mają syć sfinansowane ze środków własnych Wspólnoty, jednak możliwe jest finansowanie programów badań uzupełniających z wpłat tych państw członkowskich, które zgadzają się uczestniczyć w tych badaniach.

6.2. Europejski Bank Inwestycyjny

Jest instytucją finansową (formalnie międzypaństwową, której członkami są wszystkie państwa członkowskie) o kompetencjach ogólnych, których zakres uległ poszerzeniu po podpisaniu Konwencji z Yaounde i Lome. Siedziba Banku znajduje się w Luk­semburgu.

Zadaniem EBI jest przyczynianie się do zrównoważonego rozwoju, na rzecz wspierania wspólnego rynku, w interesie ogólnym. Realizując to zadanie EBI ułatwia, poprzez udzielanie pożyczek i gwarancji, finansowanie różnego rodza­ju projektów we wszystkich dziedzinach gospodarki.

Udziałowcami EBI są państwa członkowskie, w stosunku ustalonym zgodnie ze Statutem. Ponadto EBI może uzyskiwać środki z pożyczek udzielanych przez państwa członkowskie.

6.3. Fundusze strukturalne

Fundusze strukturalne zostały stworzone w oparciu o różne podstawy prawne i są finansowane przez kredyty wpisane do budżetu KE. Służą do finansowania różnego rodzaju działań specjalnych. Najważniejsze fundusze strukturalne to:

• Europejski Fundusz Socjalny;

• Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolniczych (FEOGA);

• Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (FEDER);

• Fundusz Spójności został stworzony przez Traktat z Maastricht dla reali­zacji projektów w dziedzinie środowiska i transeuropejskich sieci trans­portowych.

Zarząd funduszami strukturalnymi sprawuje KE przy pomocy trzech komite­tów: komitetu konsultacyjnego, komitetu powołanego na mocy art. 147 TWE w celu zarządzania Europejskim Funduszem Socjalnym oraz komitetu zarządza­jącego.

Program Agenda 2000 zreformował w znacznym stopniu wspólnotowy sys­tem funduszy strukturalnych.

Nowe państwa członkowskie będą mogły korzystać z funduszy strukturalnych w ramach aktualnego budżetu funduszy obejmującego okres do 2006 r. Państwa te, zgodnie z przewidywaniami, w większym stopniu korzystać będą z Funduszu Spójności z uwagi na fakt, że przeznaczony jest on głównie na finansowanie projektów w zakresie ochrony środowiska i infrastruktury.

Cele realizowane przez fundusze strukturalne ograniczono do trzech:

• wspieranie rozwoju strukturalnego i dopasowania regionów zacofanych;

• wspie­ranie transformacji gospodarczej i socjalnej regionów dotkniętych trudnościa­mi strukturalnymi;

• dopasowanie i modernizacja systemów edukacji, szkolenia zawodowego i zatrudnienia oraz polityk w tych dziedzinach.

---