Wspólna polityka regionalna UE wykład 9
Druga co do wielkości polityka po polityce rolnej (ponad 30 b% budżetu UE). Jej początki w wymiarze wspólnotowym sięgają roku 75, a w charakterze narodowym (poszczególnych państw), lat 20-tych, czy to w Wlk. Brytanii, czy to we Włoszech. Chodziło w nich o wyrównanie poziomów rozwoju regionów danego państwa, które wyraźnie odbiegały od pozostałych części danego kraju. Dla Wspólnoty Europejskiej (WE), taki problem nie istniał, jego waga dla całej wspólnoty była nie istotna, albowiem pierwotna szóstka europejska była na dosyć jednorodnym poziomie rozwoju, z wyjątkiem południowych Włoch (problem ten jednak był zbyt mało istotny aby w tamtym okresie wykształcić wspólną politykę regionalną)
W roku 1973 doszło do pierwszego rozszerzenia Szóstki o 3 kraje, z których dwa miały istotne problemy regionalne tj.
Irlandia (biedna w całości, dochód poniżej 60% średniego wynagrodzenia na głowę niż w pozostałych państwach Wspólnoty),
oraz północne regiony Szkocji.
Problemy południa Włoch,
Problemy tych państw spowodowały że tym zajęto się na szczeblu centralnym Wspólnoty, co doprowadziło do startu Europejskiej polityki regionalnej w roku 1975. Jej istota polega na redystrybucji dochodów z budżetu wspólnotowego na rzecz biedniejszych regionów WE.
Pierwotny system dystrybucji pomocy w ramach polityki regionalnej polegał na przekazywaniu z utworzonego w roku `74 Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) funduszy do budżetów państw, które miały biedne regiony, na ich wsparcie. Rzecz cała opierała się na zaufaniu, że ten dodatkowy zastrzyk pieniędzy będzie właściwie spożytkowany. Tworzone wówczas pierwsze instrumenty europejskiej polityki regionalnej obejmowały wspomniane EFRR i EBI, oraz znany z poprzednich wykładów Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFGiOR), który w sekcji Orientacji jest również funduszem strukturalnym, czyli należącym do tematu polityki regionalnej.
Jednocześnie rozgorzał debata na temat zasadności tej polityki (po co to się robi ?, z jakim zamiarem politycznym ?,). Otóż podobnie jak większość rzeczy podejmowanych w ramach Wspólnoty, tak i polityka regionalna, mimo iż jest polityką gospodarczą, ma motywy polityczne (jaki i sama Integracja). Mówiąc otwarcie, jest to przekupywanie biedniejszych regionów po to, by zgodziły się na kontynuowanie procesu integracji - wszyscy bowiem muszą mieć poczucie, że zyskują. Pierwotne liberalne teorie zakładały, że to rynek doprowadzi do wyrównania poziomu rozwoju rozmaitych regionów, jeśli zostaną skupione w jednym organizmie gospodarczym - we wspólnym rynku, co według zwolenników tej teorii miało przebiegać w taki sposób, że regiony bogatsze dysponujące wolnym kapitałem na przedsięwzięcia inwestycyjne, będą w sposób naturalny źródłem przepływu tych kapitałów do regionów biedniejszych, gdzie z kolei koszty siły roboczej są niskie, zatem koszty produkcji również, co będzie atrakcyjne dla inwestorów. Z drugiej strony wysoki poziom życia w regionach wysoko rozwiniętych, będzie powodował przepływ swobodnej przecież siły roboczej z owych regionów biedniejszych do bogatszych w poszukiwaniu pracy, a co za tym, poziom życia na podstawie przepływu kapitału inwestycyjnego ku regionom biedniejszym, a siły roboczej ku regionom bogatszym zostanie wyrównany. Błąd tej teorii polega na tym, iż zakłada ona, że ludzie są wyłącznie albo producentami albo pracownikami, a ludzie oprócz tego, że są producentami i pracownikami, są też członkami swoich rodzin, społeczności lokalnych, a co za tym idzie, decyzje o przenosinach gdzieindziej podejmują nie tylko na podstawie kalkulacji ekonomicznej, ale też na podstawie rozmaitych elementów życiowych, choćby takich jak przywiązanie do miejsca w którym się mieszka. Z drugiej strony inwestorzy również nie biorą pod uwagę tylko taniej siły roboczej, ale również choćby skale rozwinięcia infrastruktury komunikacyjnej. A zatem owa prosta teoria spowodowała powiększenie przepaści między regionami, a nie ich zbliżanie (rozwój biednych regionów wynosił wtedy około 2% rocznie co zajęłoby stulecia aby wyrównać poziomy). Ponieważ w ramach WE, a i poszczególnych krajów, nie było zgody politycznej i społecznej na kontynuowanie integracji przy pogłębianiu się różnic rozwojowych życia, co groziło rozerwaniem więzi wspólnotowych, zdecydowano się na intensyfikację wysiłków, a jednocześnie uporządkowanie polityki regionalnej prowadzonej już od roku 75 w sposób jaki państwu opisałem, czyli w sposób mało wydajny - zaufanie, że rządy będą ze swoich budżetów rzeczywiście wydawały przekazane im środki na to, na co były teoretycznie zamierzone, było dosyć naiwne (środkami tymi np. łatano dziury budżetowe).
Pierwszą głęboką reformę przeprowadzono w roku 1988 i 1989, wyznaczając 5 zasadniczych celów polityki regionalnej:
wyrównanie poziomu rozwojów regionów najbiedniejszych (charakter terytorialny)
pomoc dla regionów o problemach strukturalnych (charakter terytorialny)
zwalczanie długotrwałego bezrobocia (charakter grupy docelowej)
zwalczanie bezrobocia wśród młodzieży (charakter grupy docelowej)
5a. pomoc w rozwoju regionów rolnych i restrukturyzacji rolnictwa (charakter rolniczy)
5b. zawiadywanie zasobami ludzkimi dla rolnictwa (charakter rolniczy)
Po roku `95 po przystąpieniu Austrii, Szwecji i Finlandii do pięciu celów dodano cel szósty
6. pomoc w zakresie orientacji rolnej (kształcenie ludzi dla potrzeb rolnictwa, podnoszenie kwalifikacji zawodowych rolników)
Owy cel numer sześć ma za sobą ciekawą historię i pokazuje wybitnie polityczny charakter polityki regionalnej. Powstanie jego było motywowane rozszerzeniem Unii na północ, wszystkie trzy kraje były bez wątpienia krajami bogatymi, głównym celem przystąpienia tych państw było nie osiągniecie jakiś przychodów z Unii (kraje te są płatnikami netto, więcej wpłacają do kasy Unijnej, a mniej z niej wyciągają), ale chęć znalezienia się w gronie decydujących by móc uczestniczyć w olbrzymim organizmie gospodarczym jakim jest Unia.
Jednak, aby przekonać swoje społeczeństwa do wstąpienia do UE, trzeba było im coś obiecać, stąd też wymyślono cel szósty, czyli pomoc dla regionów o niskim zaludnieniu ( nie mam pojęcia czy to jest to samo o czym mówił chwile wcześniej ). Ten pomysł miał szczególny walor, taki mianowicie, że poza terenami wysoko alpejskimi w Austrii oraz obszarami położonymi poza kręgiem polarnym w Finlandii i Szwecji, więcej regionów o opisanym niskim stopniu zaludnienia w Europie nie ma, zatem nie można było na tej podstawie stworzyć precedensu na który powoływaliby się inni ( wyczerpano liczbę ulg w tym zakresie).
W roku 99 kolejna komisja europejska Santera ( ? ) wdrożyła tzw. Agendę 2000 w ramach której zmieniono te sześć celów na trzy nowe cele:
1. poziom dla regionów o niskim stopniu rozwoju
2. pomoc dla regionów o problemach strukturalnych
3. pomoc w rozwoju zasobów ludzkich (ich kształceniu)
Było to ujęcie precyzji wcześniejszym sześciu punktom i zebranie je w trzy nowe.
Instrumenty polityki regionalnej Unii (pytanie egzaminacyjne):
Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju
Europejski Bank Inwestycyjny
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
Europejski Fundusz Spójności (Koezyjny)
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej
Europejski Instrument Wspierania Rybołówstwa
Wszystkie te fundusze które wymieniłem są funduszami strukturalnymi. Przy czym do korzystania z Funduszu Koezyjnego uprawnione są te regiony, w których dochód na głowę jest niższy niż 90% średniego dochodu per capita w unii (należy mówić o dochodzie na głowę mieszkańca czyli per capita ! Ważne ! Będzie się czepiał !). Aby móc korzystać ze środków regionalnych, dla pierwszego celu z dawnych sześciu ustalono poziom poniżej 75% średniego per capita w całej Unii.
W przypadku celu drugiego rzecz właściwie dotyczyła regionu pogranicza Francusko - Niemieckiego, czyli regionów o schyłkowym przemyśle (zwróćmy uwagę, iż był to przemysł który był kołem zamachowym integracji europejskiej w jej początku, czyli przemysł hutniczy i wydobywczy, jednak w latach 90 XX w. to przemysł precyzyjny i usługi były motorem gospodarki, a nie wydobycie). Zatem z tego powodu na terenach pogranicza zaczęło panować bezrobocie strukturalne, likwidowano nierentowne zakłady.
Kwestia owego progu 75% skutkuje niestabilnością uprawnień do otrzymywania pomocy i który region skuteczniej wykorzystuje otrzymywane fundusz, tym oczywiście szybciej wychodzi z kategorii uprawnionych do ich otrzymywania i pod tym względem najbardziej dramatyczna walka rozgrywała się w drugiej połowie lat 90, kiedy to w perspektywie wejścia do Unii nowych państw członkowskich, doszło do kolejnej reformy polityki rolnej, zakończonej właśnie przyjęciem owych trzech nowych celów, a jednocześnie w związku z faktem, że komisja Santera, czyli ta która przygotowała Agendę 2000, w związku z aferą korupcyjną została zmuszona do dymisji i nie dokończyła zatem całego programu i otworzyła pole do dosyć chaotycznej walki poszczególnych krajów, zwłaszcza tych koezyjnych (krajów spójności). Owymi krajami były Hiszpania, Portugalia, Irlandia, Grecja, południowe Włochy i Szkocja. Najskuteczniej z tej pomocy skorzystali Irlandczycy i są podawani jako przykład sukcesu polityki regionalnej. Na drugim biegunie są Grecy, którzy są z kolei podawani jako przykład zmarnowanej szansy jaką owa polityka oferuje. Różnica była taka, iż Irlandczycy inwestowali w ludzi, a Grecy w infrastrukturę. Jednak tak naprawdę rzecz jest bardziej skomplikowana. Nie same fundusze regionalne są przyczyną tego, że dziś Irlandia jest bogatsza od jej północnej części. W Polsce mówi się, że jeśli wykorzystamy dobrze fundusze regionalne, to odniesiemy sukces podobny do Irlandii. Nie jest to do końca prawdą. Na sukces Zielonej Wyspy złożyło się to, że mieszka tam kilka milionów ludzi (w Polsce 40 mln., więc trudniej taką ilość ludzi wykształcić), należy pamiętać, że w USA żyje 40 mln obywateli irlandzkiego pochodzenia, którzy z sentymentu inwestują w kraju swojego pochodzenia (przy 10 mln Polonii w USA) i wreszcie językiem urzędowym w Irlandii jest angielski, co przyciąga inwestorów.
Pod koniec lat 90-tych rozgorzała dyskusja, co zrobić z regionami, które przekroczyły już próg 75%, gdyż wraz z nadchodzącym rozszerzeniem Unii do 25 państw, powodowało obniżenie per capita owych 75 % (co innego średnia per capita 75 % dla 15 a co innego dla 25, to są dwa różne poziomy). Pociągało to za sobą taki problem, iż te regiony które jeszcze nie przekroczyły 75 % , po rozszerzeniu automatycznie przeskakiwały by ten próg bez awansu gospodarczego, tylko ze względu na obniżenie średniej ze względu na przyjęcie 10 nowych członków. To nie podobało się przede wszystkim Hiszpanom, którzy sprawę stawiali jasno: „my godzimy się na rozszerzenie pod warunkiem, że zapłacą za to Niemcy, a nie Hiszpanie”
Doszło do kompromisu, gdzie ustalono że na lata 2000 - 2006 regiony dotąd uprawnione do otrzymywania funduszy regionalnych, będą nadal je otrzymywać jako fundusze przejściowe, na czas dostosowania się do sytuacji, w której już ich nie będą potrzebować. W ten sposób zachowano dawne przywileje, część państw dokonała jeszcze nowych podziałów administracyjnych (Irlandczycy wydzielili Dublin jako osobny region co spowodowało powrót tego miasta do roli uprawnionych do funduszy o których mówimy).
Należy teraz wyjaśnić strukturę regionalną UE. Istnieją jednostki terytorialne pod nazwą NUTS.
Jest 5 poziomów NUTS (ale tyko 3 są używane w polityce regionalnej)
NUTS 1 to regiony, odpowiadające wielkością niemieckim krajom związkowym (Länder)
NUTS 2 obejmuje takie regiony, jak np. francuskie Régions, czy hiszpańskie Communidades Autonomas.
NUTS 3 to obszary odpowiadające francuskim Departements, czy niemieckim Kreise.
Niektóre kraje jak Irlandia czy dania znajdowały się całe w kategorii NUTS 1 tak jak każdy land niemiecki stanowił osobny NUTS 1, w kategorii NUTS 2 znajdowały się np. Katalonia, Andaluzja, i to owe regiony badane są czy są uprawnione do pomocy UE.
Zwracam uwagę na konieczność odróżnienia dwóch pojęć: regionów europejskich i euroregionów.
Regiony europejskie są to jednostki administracyjne w państwach członkowskich.
Euroregiony są to struktury współpracy transgranicznej na obszarach pogranicznych, pomiędzy państwami niekoniecznie nawet członkowskimi (np. euroregion Polski z Ukrainą)
Jako najbogatsze regiony uważa się Londyn i Hamburg, a po drugiej stronie mamy grecki region Epiru północnego i czasem hiszpański region Norte. Nowe państwa członkowskie w całości należą do kategorii uprawnionych, z dwoma wyjątkami Warszawy (ale nie całego Mazowsza) i Budapesztu.
Obok wspomnianych instrumentów pomocy istnieją również zasady pomocy regionalnej:
najważniejsza zasada - zasada dodatkowości (każdy region żeby skorzystać z funduszy regionalnych musi wnieść własny wkład do danego projektu, projekty są bowiem wspołfinansowane a nie finansowane w całości)
zasada programowania trzeba przedstawiać projekty jakie maja być dokonywane na podstawie funduszy, według specjalnych wymogów formalnych, żeby nie dochodziło do nadużyć,
zasada koncentracji fundusze unijne nie mogą być rozpraszane na rozmaite projekty jednocześnie
zasada koordynacji związana z duża ilością instrumentów polityki regionalnej, które ktoś musi koordynować, jeśli z tylu źródeł płyną pieniądze dla regionów,
zasada współpracy tzn. Komisja Europejska czy instytucje unijne planują wydatki i pomoc razem z podmiotami, które tę pomoc będą otrzymywały czyli z regionami europ.
zasada celowości czyli przedstawiane projekty działań o dofinansowanie muszą znajdować się w którymś z celów określonych w ramach polityki regionalnej, czyli pierwotnych 6 celach czy obecnych 3).
Najważniejsza ze wszystkich zasad to zasada dodatkowości, która decyduje o istocie polityki regionalnej o tzw. trudnym pieniądzu czyli nie można brać tyle ile potrzeba, a tyle ile jest się w stanie współfinansować dokładając własnym wysiłkiem budżetowym (fundusze krajowe). Skala współfinansowania jest różna w zależności od realizowanego celu i obszaru np. w Grecji aż do 85 % dofinansowania z puli unijnej .
Każdy projekt realizowany w ramach polityki regionalnej podlega ocenie w 3 etapach :
1) ocena ex ante, czyli na etapie planowania lub przed rozpoczęciem realizacji projektu .
2) ocena interim - ocena w trakcie realizacji i
3) ocena ex post - po zakończeniu inwestycji składa się sprawozdania z jej przebiegu.
Na mocy traktatu z Maastricht powołano kolejną instytucje unijną jest nią Komitet Regionów który jest elementem rozwoju polityki regionalnej. Ma charakter doradczy , składa się z przedstawicieli regionów europejskich nominowanych przez rządy państw członkowskich.
Przy czym w systemie trójpoziomowym występuję pewne napięcie kompetencyjne, które oficjalnie rozładowywane jest przy pomocy zasady subsydiarności, (nie ma nic wspólnego z subsydiami!!) która polega na uznaniu iż kompetencja wspólnot nie powinna schodzić niżej niż wymaga tego skuteczność działań. Ta zasada jest zatem instrumentem przy pomocy którego państwa bronią się przed nadmiernym uwspólnotowieniem rozmaitych kompetencji, rządy państwowe chcą mieć własna swobodę, autonomię w działaniu przed ingerencją Brukseli, natomiast w relacji z regionami europejskimi przeciwnie tam regiony wyznają zasadę subsydiarności, starają się odwołać ponad głowami rządów do Brukseli, która wspiera regiony. Generalnie wygrywają państwa narodowe.
Kwestia koordynacji europejskiej, która nieco wiążę się z polityką regionalną.
Jest to system wypracowywania decyzji do zaprezentowania w Brukseli jako spójne stanowisko danego państwa członkowskiego, aby umożliwić negocjacje miedzy poszczególnymi krajami i uniknąć sytuacji w której poszczególne resorty prezentowały by własne stanowiska resortowe a nie ogólnonarodowe. Jeśli zatem prowadzone są negocjacje na dany temat byłoby rzeczą niemożliwą ich skuteczne wprowadzenie gdyby były sprzeczności w resortach. Zatem w każdym państwie istnieją instytucje koordynujące międzyministerialną aktywność europejską, w Polsce jest to Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, który opracowuje ostateczne stanowisko na szczeblu narodowym(funkcja nadzorcza), we Francji jest to premier. Pod pojęciem koordynacji europejskiej rozumiemy zatem zdolność do wypracowywania sobie spójnego stanowiska narodowego, międzyministralnego. 2 państwa starej Unii o najgorszym poziomie koordynacji to Grecja i co ciekawe Niemcy (związane z federalną naturą Niemiec, duża ilością landów) Najlepszą koordynacje europejską miała natomiast Wielka Brytania, w dobie Blaira - gorsza koordynacja.
Lobbing w Unii Europejskiej jest zinstytucjonalizowany i opisany prawnie. Mamy do czynienia z dwojakiego rodzaju metodami lobbingu: Lobbing anglosaski i Lobbing niemiecki (nazwy są mylące)
Anglosaska metoda - Lobbing prowadzany przez wyspecjalizowane instytucje u których wykupuje się rożnego typu usługi.
Lobbing typu niemieckiego - Lobbing osobisty, sam zainteresowany zajmuje się lobbowaniem.
Miejscem lobbowania jest Komisja Europejska, także Parlament Europejski w mniejszym stopniu komitety: np. Regionów.
Okazjami do lobbowania są debaty parlamentarne czy tez wydawanie specjalnych dokumentów np. Zielonej Księgi Komisji Europejskiej, która w tym celu jest wydawana w ogóle.
Reguły lobbingu:
nie można kamuflować lobbingu,
nie wolno dystrybuować materiałów wydawanych przez UE za darmo w organizacjach lobbistycznych.
przedmiotem lobbingu mogą być kwestie ustawodawstwa unijnego czy zamówień publicznych finansowanych z funduszy unijnych czy wreszcie projekty przedsięwzięć unijnych.
Lobbują zarówno regiony UE jak i organizacje przemysłowe/handlowe/społeczne również sporo stanów Ameryki Północnej ma swoich przedstawicieli w Brukseli właśnie z zadaniami lobbistycznymi.
1