RODZAJE DOCHODÓW PUBLICZNYCH

Konieczne jest rozróżnienie dwóch zasadniczych pojęć:

• wpływy publiczne

• dochody publiczne

Wpływy publiczne - wszystkie środki pieniężne zasilające rachunki władz publicznych (rządowych i samorządowych). Wpływy publiczne są więc pojęciem szerszym niż dochody publiczne, gdyż obejmują również wszelkiego rodzaju wpływy o charakterze pożyczkowym. Do wpływów o charakterze pożyczkowym należy zaliczyć w szczególności:

• kredyty z banku centralnego,

• kredyty z banków komercyjnych,

• pożyczki od rządów zagranicznych,

• pożyczki od banków zagranicznych,

• wpływy ze sprzedaży weksli (bonów skarbowych),

• wpływy ze sprzedaży obligacji municypalnych,

• wpływy związane z innymi instrumentami finansowymi potwierdzającymi zaciąganie pożyczek przez władze publiczne,

• wpłaty z banku centralnego.

Wpływami były by także wpływy z emisji pieniądza skarbowego (jedynie znaczenie historyczne)

Do wpływów publicznych zalicza się również wpływy o charakterze dochodowym.

Dochody publiczne przejęte przez państwo (samorząd) oznaczają definitywne (czyli bezzwrotne), zasilanie finansowe władz publicznych. Źródłem tych dochodów są dochody innych podmiotów. Wydatkowanie tych dochodów oznacza także ostateczne ich zużycie przez władze publiczne. Jest to więc jakościowo inna sytuacja niż finansowanie wydatków z wpływów pochodzących z pożyczek.

Dochody publiczne są różne pod względem treści; można wśród nich wyróżnić następujące rodzaje dochodów:

• daniny publiczne,

• dochody publiczne z majątku i praw majątkowych,

• pozostałe dochody.

DANINY PUBLICZNE - są klasycznym ciężarem nakładanym na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa. Ich główną cechą jest to, że podmiot ponoszący ciężar daniny publicznej nie otrzymuje w zamian żadnego bezpośredniego świadczenia (korzyści). Typową daniną publiczną jest podatek, akcyza, cło.

DOCHODY PUBLICZNE Z MAJATKU I PRAW MAJĄTKOWYCH są rezultatem zaangażowania majątku (np. skarbu państwa, majątku komunalnego) w procesy gospodarcze. Władze publiczne znajdują się w pozycji rentiera. Ten rodzaj dochodów państwa (samorządu) jest najmniej konfliktogenny, gdyż jego źródłem są dochody wypracowane za pomocą majątku (praw majątkowych). Przedmiotem kontrowersji może być np. wysokość stawek czynszowych za wynajmowanie składników majątkowych itp.

Do tej grupy dochodów zalicza się także dochody ze sprzedaży majątku (praw majątkowych). Należy tu jednak pamiętać o problemie konfliktu interesów bieżących z interesami średniookresowymi i długookresowymi (wyzbywanie się majątku obecnie zmniejsza siłę dochodową państwa (gminy) w przyszłości.

DO POZOSTAŁYCH DOCHODÓW publicznych zalicza się przede wszystkim:

• różnego rodzaju opłaty,

• składki na ubezpieczenie społeczne,

• składki na ubezpieczenie zdrowotne,

• składki na różne fundusze publiczne (np. Fundusz Pracy)

Jest to grupa niejednorodna, część z nich to w zasadzie typowe daniny publiczne. Różnicą jest to, że z reguły towarzyszy im jakieś świadczenie ze strony władz publicznych.

CŁA

Cła to opłaty pobierane za wwóz towarów do kraju.

Funkcje ceł: fiskalna, protekcjonistyczna, cenotwórcza

Zakres i występowanie tych funkcji są uzależnione od rodzaju prowadzonej przez państwo polityki handlowej w stosunku do zagranicy. Cło można wykorzystywać jako istotne źródło dochodów publicznych, jednak ich nadużywanie może obrócić się przeciwko władzom publicznym. Wysokie stawki celne (tak przy cłach wwozowych jak i wywozowych) mogą zniechęcać podmioty do działalności eksportowo-importowej (co pociągnie za sobą niższe dochody publiczne z tytułu ceł).

Rola cła w funkcji protekcjonistycznej polega na ochronie gospodarki (rynku krajowego) przed towarami zagranicznymi.

Cła odgrywają też istotną rolę w kształtowaniu cen na importowane oraz eksportowane towary. Cenotwórcza funkcja ceł jest zewnętrznym wyrazem ochrony rynku krajowego.

Nie ma uniwersalnych zasad polityki celnej państwa. Racjonalne postępowanie w tej dziedzinie polega na relatywizowaniu polityki celnej ze względu na sytuację gospodarczą kraju.

Znaczenie ceł jako źródła dochodów wykazuje tendencję spadkową.

Gdy dodamy do siebie dochody podatkowe i quasi-podatkowe (cła, składki opłacane przez pracodawców: na ubezpieczenie społeczne pracowników przekazywane do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, na rzecz Funduszu Pracy, na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych), składki ubezpieczeniowe opłacane przez pracowników na rzecz funduszy ubezpieczeń społecznych i NFZ oraz cła i dochody z majątku publicznego, otrzymamy łącznie ok. 95% wszystkich dochodów sektora publicznego. Na pozostałe 5% dochodów publicznych składa się wiele różnych pozycji, na ogół niewielkich, mających przede wszystkim charakter kar i opłat.

Z ważniejszych dochodów tego typu warto wymienić następujące:

• wpłaty z zysku NBP,

• grzywny i kary pieniężne nakładane przez sądy, kolegia orzekające i inne instytucje, w tym np. mandaty wystawiane przez policje i różnego rodzaju „policje branżowe”,

• opłaty za użytkowanie środowiska i kary za jego zanieczyszczanie,

• opłaty sądowe,

• opłaty skarbowe,

• pobierane przez gminy na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opłaty lokalne, do których zalicza się:

• opłatę miejscową do dziś często nazywaną taksą klimatyczną,

• opłatę targowiskową,

• opłatę administracyjną,

• opłaty za studia pobierane przez państwowe szkoły wyższe,

• wpływy ze sprzedaży biletów i wydawnictw (katalogów, programów) oraz ze świadczenia usług reklamowych w państwowych i samorządowych instytucjach kultury,

• opłaty za koncesje i zezwolenia wydawane przez organy administracji rządowej i samorządowej,

• opłaty za udzielone poręczenia i gwarancje.

OPŁATY

Są szczególnym rodzajem dochodów publicznych. Jest to świadczenie pieniężne o charakterze przymusowym, bezzwrotnym odpłatnym, jednostronnie ustalane i pobierane przez władze publiczne z tytułu określonych czynności urzędowych oraz usług jednostek sektora publicznego.

Ich ponoszenie przez podmioty znajdujące się poza sektorem publicznym zawsze jest związane z pewnym kontrświadczeniem ze strony organów władzy i administracji publicznej lub ze strony jednostek sektora publicznego.

Dla oceny opłaty istotne jest:

• w jakim stopniu wysokość opłaty jest powiązana z kosztami jej wytworzenia

• w jakim stopniu wnoszenie opłaty jest dobrowolne a w jakim przymusowe

Można wyróżnić dwa następujące podstawowe rodzaje opłat stosowane przez władze publiczne:

• opłaty związane z czynnościami organów władz publicznych (zbliżone do podatku, gdyż koszty są minimalne w porównaniu z wielkością opłat),

• opłaty z tytułu usług wytworzonych przez jednostki sektora publicznego (kształtowane najczęściej na poziomie rzeczywistego kosztu świadczenia usługi, z możliwością niewielkiego narzutu (zysku)

Dochody budżetu państwa po III kwartale 2005r.

Według szacunkowych danych Ministerstwa Finansów dochody budżetowe w III kwartałach 2005r. wynosiły 133 mld zł, a wydatki 150,8 mld. Uwzględniając jednak korekty dochodów o styczniowe zwroty VAT zaliczone przez Ministerstwo do grudnia 2004i i wydatków- o refundacje dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu przekazywania składek do OFE - dochody wynosiły 131,0 mld zł, a wydatki 159,9 mld zł. Dochody budżetowe do końca września 2005 r. zostały zrealizowane w wysokości 131,0 mld zł, z czego w ciągu III kwartału 46,3 mld zł. Prawie 2/3 wpływów pochodziło z podatków pośrednich, głównie podatku od towarów i usług (54,3 mld zł). Wpływy z PIT wyniosły w trzech kwartałach 16,9 mld zł, a wpływy z CIT 11,1 mld zł. Znacznie wyższe od zaplanowanych w ustawie budżetowej okazały się dywidendy i wpłaty z zysku zaliczane do pozycji pozostałe. Z tego tytułu wpłynęło do budżetu do końca września 2,4 mld zł, co odpowiadało 247,3% planu rocznego.

Dochody budżetu państwa na rok 2006 (prognoza).

W projekcie ustawy założono, że dochody będą o 111,8% wyższe niż zaplanowano na rok 2005. Najbardziej zwiększyć się mają wpływy z podatku od osób prawnych (137,0% planu na rok 2005). Największy spadek ma charakteryzować wpłaty z zysku NBP.

WYKŁAD III

WYDATKI PUBLICZNE

Wydatkowanie zgromadzonych środków pieniężnych jest związane z realizacją funkcji, celów i zadań władz publicznych. Treść wydatków publicznych jest zawarta w ich nazwie. Wynika z niej, że wydatki te ponoszone są na realizację zadań publicznych, są dokonywane w celu zaspokojenia potrzeb zbiorowych lub/ i potrzeb indywidualnych, których ranga jest na tyle wysoka, że władze publiczne decydują się albo na całkowite, albo na częściowe finansowanie ze środków publicznych.

Istnieje poważny problem relacji między ciężarem ponoszonym przez daną jednostkę, wyrażającym się przede wszystkim w wysokości płaconych podatków, a korzyściami odnoszonymi z wydatków publicznych. Z reguły są to wielkości różne, co oznacza że między osobami, grupami zawodowymi, społecznościami lokalnymi itp. dokonywana jest „redystrybucja” ciężarów i korzyści. Ekonomiczny sens wydatków publicznych polega na tym, że w ich wyniku następuje alokacja dóbr, czyli wykorzystanie części produktu krajowego brutto. Wydatki publiczne stanowią więc kluczowy element administracyjnego mechanizmu alokacji zasobów w gospodarce.

Ekonomiczne znaczenie wydatków publicznych ściśle wiąże się także ze sposobem pozyskiwania środków. Typowym zachowaniem się władz publicznych w zaspokajaniu popytu na środki pieniężne (dochody) jest przymus administracyjny. Administracyjny również jest mechanizm alokacji tych środków, gdyż decyzje o przeznaczeniu zgromadzonych dochodów podejmowane są przez władze publiczne w trybie administracyjnym, a nie poprzez rynek. Należy zatem pamiętać zarówno o nieuchronności wydatków publicznych, jak i o pożytecznych skutkach musimy zauważyć, że wydatkowanie środków publicznych ma specyficzne cechy. Należy do nich zaliczyć w szczególności:

1. arbitralność decyzji dotyczących rozmiarów i kierunków wydatkowanych środków publicznych,

2. niebezpieczeństwo marnotrawstwa środków publicznych,

3. niebezpieczeństwo nadużyć i korupcji podmiotów wydatkujących środki publiczne,

4. „wypychanie” zasobów prywatnych poza obieg stricte gospodarczy.

Wydatki publiczne w wymiarze ekonomicznym to także kreowanie popytu w gospodarce z wszelkimi tego konsekwencjami. Istotną rolę w tym zakresie odgrywają:

1. bezwzględny poziom wydatków,

2. struktura wydatków,

3. zmiany zachodzące w poziomie i strukturze wydatków.

RODZAJE WYDATKÓW PUBLICZNYCH

I. Funkcje państwa i samorządu:

1. klasyczne funkcje publiczne państwa (obrona narodowa, bezpieczeństwo wewnętrzne, wymiar sprawiedliwości, administracja publiczna)

W ramach klasycznych funkcji finansów publicznych rozróżnia się:

• funkcje zewnętrzne (władze publiczne mają obowiązek zapewnienia społeczeństwu bezpieczeństwa, co wiąże się ze znacznymi wydatkami publicznymi na utrzymanie armii. W ramach funkcji zewnętrznych ponosi się wydatki na utrzymanie służb zagranicznych państwa (+ udział kraju w różnych międzynarodowych organizacjach, ugrupowaniach gospodarczych czy militarnych.

• funkcje wewnętrzne (w ich ramach ponosi się wydatki na utrzymywanie administracji, sądownictwa, bezpieczeństwa wewnętrznego itd.)

2. socjalne funkcje władz publicznych

3. ekonomiczne funkcje państwa.

II. Drugi podział wydatków (kryterium wyodrębnienia tych wydatków jest ich związek z ostatecznym wykorzystaniem PKB:

• wydatki realne albo rzeczywiste (nabywcze)

w wyniku wydatków realnych następuje zużycie elementów PKB w drodze zakupu towarów i usług przez jednostki należące do sektora publicznego. Wydatki nabywcze tworzą więc w sposób bezpośredni popyt na dobra i usługi, co ma istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki; zewnętrznym wyrazem są np. zamówienia publiczne

• wydatki transferowe

dokonywane są na rzecz innych podmiotów, co albo wiąże się z istniejącym systemem finansów publicznych, albo wynika z prowadzonej przez państwo polityki finansowej. W związku z tym należy rozróżnić:

transfery wewnętrzne, czyli transfery dokonywane wewnątrz systemu finansów publicznych,
(oznaczają wydatki publiczne jednych gestorów funduszy publicznych na rzecz innych gestorów funduszy publicznych. W wyniku tych transferów nie zmienia się ogólna wielkość środków publicznych, natomiast zmienia się ich struktura).

• transfery zewnętrzne, czyli na rzecz podmiotów znajdujących się poza sektorem publicznym.
  (oznaczają zasilanie podmiotów prywatnych w pieniądz pochodzący ze środków publicznych; mogą one być związane z finansowym wspieraniem przez władze publiczne realizacji ważnych celów społecznych i gospodarczych - np. transfery na rzecz spółdzielczego i prywatnego budownictwa mieszkalnego).

„Transfer” jest kategorią ogólną, w ramach której występować mogą różne odmiany. Zależy to od konkretnego systemu wydatkowania funduszy publicznych oraz od realizowanych przez władze publiczne celów. Chodzi o to, czy zasilane z funduszy publicznych podmioty muszą spełniać jakieś szczególne warunki oraz jaki stopień swobody chcą pozostawić gestorzy środków publicznych realizatorom celów i zadań publicznych. Można wyróżnić takie odmiany transferów, jak:

• dotacje służą do finansowania celowego zadań administracji rządowej realizowanych przez samorządy i ich organy lub też dofinansowaniu zadań własnych realizowanych przez gminy,

• subwencje służą głównie do finansowania zadań własnych samorządu (subwencje mogą mieć również celowy charakter). Subwencje postrzegać można jako element równoważący dochody gmin.

Odmiany dotacji w zależności od stopnia swobody pozostawionej przez gestora:

• dotacja podmiotowa (ma charakter ogólny i jest związany z całokształtem działalności danego podmiotu)

• dotacja przedmiotowa (wiąże ilość środków publicznych z konkretnymi potrzebami lub celami wydatkowania).

III. Z punktu widzenia kryterium gospodarka krajowa-zagranica wydatki publiczne dzielą się na:

• wydatki krajowe,

• wydatki zagraniczne (np. zakupy rządowe dokonywane poza granicami kraju, jak i transfery dokonywane na rzecz zagranicy, np. z tytułu obsługi długu zagranicznego).

IV. Do klasycznych podziałów wydatków publicznych należy ich podział ze względu na przeznaczenie na cele bieżące oraz na cele średnio- i długookresowe. W oparciu o to kryterium wyróżnia się: (konkurencyjne!)

• wydatki bieżące

• wydatki majątkowe.

V. Inny ważny podział wydatków wiąże się z możliwością oddziaływania władz publicznych na wydatkowanie środków. Z tego punktu widzenia dziali się je na:

• wydatki stałe,

• wydatki zmienne.

Kształtowanie się proporcji między wydatkami stałymi a wydatkami zmiennymi jest o tyle ważne, że to właśnie wydatki zmienne wyznaczają rzeczywiste pole wyboru władz publicznych w alokowaniu środków, a więc tworzą warunki do prowadzenia polityki przez wydatki publiczne.

Z podziałem wydatków publicznych na wydatki stałe i zmienne wiąże się także podział na:

• wydatki sztywne (obowiązek ponoszenia przez władze publiczne wydatków sztywnych jest bardziej rygorystyczny niż ponoszenie wydatków stałych. Najczęściej za wydatki sztywne uważa się wydatki związane z obsługą długu publicznego. W polskich warunkach do wydatków sztywnych zalicza się także wydatki na finansowanie deficytu funduszy ubezpieczeń społecznych.

• pozostałe wydatki.

VI. Wydatki publiczne dzieli się wg szczebla wydatkowania środków na:

• wydatki szczebla centralnego (ogólnokrajowego) - są to wydatki państwowe,

• wydatki szczebla regionalnego - mogą to być wydatki państwowe, samorządowe lub rządowo-samorządowe,

• wydatki szczebla lokalnego - są to wyłącznie wydatki samorządowe (gmin i powiatów).

VII. Ważnym podziałem wydatków jest podział wg kryterium formy funduszu publicznego. Na tej podstawie wyróżnia się:

• wydatki budżetowe - obejmujące wydatki budżetu państwa i wydatki budżetów samorządowych,

• wydatki publicznych funduszy celowych - obejmujące wydatki zarówno funduszy państwowych jak i funduszy samorządowych.

VIII. Ze względu na podmioty wydatkujące środki publiczne rozróżnić należy:

• wydatki jednostek budżetowych,

• wydatki jednostek pozabudżetowych (zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych).

W Polsce Wydatki budżetu państwa dzielą się na (Art. 106. 1.):

1) dotacje i subwencje;

2) świadczenia na rzecz osób fizycznych;

3) wydatki bieżące jednostek budżetowych;

4) wydatki majątkowe;

5) wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa;

6) wpłaty środków własnych Unii Europejskiej.

WYDATKI BUDŻETU PAŃSTWA

Wydatki budżetu państwa realizowane są przez ministrów, wojewodów i innych dysponentów części budżetowych. Każdy wydatek budżetu państwa przypisany jest do określonego dysponenta części budżetowej, w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej, a ponadto określony jest charakter ekonomiczny wydatku (tj. określenie czy jest to dotacja lub subwencja, świadczenie na rzecz osób fizycznych, wydatek bieżący jednostek budżetowych, wydatek majątkowy, rozliczenie z bankami, obsługa długu publicznego itp.). Takie „adresowanie” wydatków zawarte jest w za­łączniku nr 2 do projektu ustawy budżetowej, który jest załącznikiem podstawowym informującym o wielkości i strukturze wydatków. Niektóre wydatki uszczegółowione są dodatkowo w pozostałych załącznikach do ustawy.

Wydatki budżetu państwa w 2005r. (po III kwartałach)

Podstawowym narzędziem kształtowania wydatków publicznych jest ich planowanie.

Metody racjonalizowania wydatków publicznych:

1. historyczna

2. popytowa

3. podażowa

4. quasi-rynkowa

5. metoda ekspertów

Najlepszym rozwiązaniem w tym zakresie jest racjonalne kształtowanie wydatków budżetowych na szczeblu centralnym poprzez ograniczanie arbitralności i woluntaryzmu decyzyjnego, eliminowanie marnotrawstwa.

Wydatkowaniw publiczne musi być poddane nowoczesnym procedurom wynikającym z teorii i praktyki zarządzania. Takie podejście do wydatków publicznych nazwano programowaniem budżetowym, aby odróżnić je od stosowanego powszechnie terminu planowanie budżetowe. Idea programowania budżetowego opiera się na kwantfikowaniu i rangowaniu zjawisk występujących w procesach budżetowych. Badania nad programowaniem budżetowym rozpoczęły się po II wojnie światowej w Europie zachodniej i USA. Do najbardziej rozwiniętych metod zaliczyć należy:

1. programowanie budżetowe- Planning-Programming-udgeting System (PPBS)

2. metoda analizy kosztów i korzyści -Cost-Benefit Analysis

3. metoda budżetowania od zera- Zero-Base Budgeting (ZBB).

Wśród tych metod wyróżnić możemy metodę Zero-Base Budgeting (ZBB). W tej metodzie rezygnuje się z budżetowania przyrostowego, a więc podstawą programowania nie jest budżet z lat poprzednich.

Budżetowanie przyrostowe	Budżetowanie zerowe
Punktem wyjścia planowania jest istniejąca baza (przeszłość) Ocenia koszty i korzyści tylko dla nowej działalności. Operuje wielkościami pieniężnymi jako punkt wyjścia planowania Nie weryfikuje nowych sposobów działania jako integralnego elementu procesu Rezultatem jest postępowanie według formuły „uwzględnić to” lub „opuścić to” w budżecie	Punkt wyjścia planowania nie jest obciążony istniejącą bazą (przeszłością) Ocenia koszty i korzyści dla całej (pełnej) działalności Operuje celami i rodzajami działalności jako punkt wyjścia planowania Ściśle weryfikuje nowe podejścia Rezultatem jest wybór między kilkoma poziomami usług i kosztów

tab. Różnice między budżetowaniem przyrostowym a budżetowaniem zerowym

źródło: S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN 2005, s.266

Metoda budżetowania zerowego (od podstaw, ZBB -Zero-Base Budgeting) ma dwie wyraźnie wyodrębnione fazy:

1. faza pierwsza, polegająca na przygotowaniu pakietów decyzyjnych

W przygotowaniu pakietów decyzyjnych istotną rolę odgrywa etap alternatywnych ścieżek realizacji określonej działalności. Etap ten składa się z dwóch następujących podetapów:

1. analiza, na podstawie szacunku kosztów i korzyści, różnych technicznych ścieżek realizacji działalności oraz wybór ścieżki najkorzystniejszej,

2. analiza różnego poziomu zaangażowania wydatków (środków) publicznych dla wybranej ścieżki realizacji działalności.

Do najważniejszych elementów pakietów decyzyjnych należą:

1. cele, których realizacji służy dany rodzaj działalności,

2. konsekwencje rezygnacji z tego typu działalności,

3. różne warianty realizacji tej działalności,

4. koszty i efekty działalności.

2. ustalenie hierarchii pakietów decyzyjnych na podstawie analizy kosztów i korzyści oraz na podstawie innych subiektywnych przesłanek

W stosowaniu metody ZBB ważną rolę odgrywa ranking, czyli ustalanie hierarchii programów wg malejącego znaczenia. Proces rankingu, w połączeniu z techniką analizy alokacji zasobów, umożliwia uzyskanie odpowiedzi na następujące pytania:

• jakie cele i zadania powinien osiągnąć podmiot (organ władz publicznych) w pierwszej kolejności,

• jakie wydatki (środki) są konieczne do uzyskania tych celów i wykonywania zadań,

• ile zadań musi być wykonanych, aby pozyskać niezbędne fundusze.

Dług publiczny- regulacje polskie a regulacje UE

Zgodnie z Art. 10.  ustawy o finansach publicznych przez państwowy dług publiczny rozumie się wartość nominalną zadłużenia jednostek sektora finansów publicznych ustaloną po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora (Art. 1). Przez dług Skarbu Państwa rozumie się wartość nominalnego zadłużenia Skarbu Państwa (Art. 2).

Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: (Art. 11.1):

1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne,

2) zaciągniętych kredytów i pożyczek,

3) przyjętych depozytów,

4) wymagalnych zobowiązań:

1. wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,

2. uznanych za bezsporne przez właściwą jednostke sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem.

Łączną kwotę państwowego długu publicznego z ww. tytułów, oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań, przy wyłączeniu wzajemnych zobowiązań podmiotów sektora finansów publicznych (Art. 68.1).

Przez wartość nominalną zobowiązania rozumie się wartość nominalną (Art. 68.2):

1) wyemitowanych papierów wartościowych,

2) zaciągniętej pożyczki, kredytu lub innego zobowiązania, to jest kwotę świadczenia głównego, należną do zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania.

Minister Finansów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania:

1) wartości zobowiązań zaliczanych do:

a) państwowego długu publicznego,

b) długu Skarbu Państwa,

2) wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji,

Minister Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, iż państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości rocznego produktu krajowego brutto (Art. 69.1.). Minister Finansów sprawuje kontrolę nad stanem długu Skarbu Państwa w celu zapewnienia przestrzegania zasady, o której mowa w art. 69 ust. 1.

Ogólne zasady dotyczące państwowego długu publicznego reguluje Konstytucja RP. Ustawa zasadnicza wprowadziła zasadę, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać poręczeń i gwarancji, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 60% wartości PKB.

Zasadniczym aktem prawnym regulującym kompleksowo państwowy dług publiczny jest ustawa o finansach publicznych.

W celu niedopuszczenia do przekroczenia przez relację państwowego długu publicznego do PKB konstytucyjnego limitu 60%, w ustawie przyjęto, że realizacja normy konstytucyjnej odbywać się będzie przede wszystkim na płaszczyźnie procedur ostrzegawczych.

Przewidziane w ustawie o finansach publicznych procedury ostrożnościowe i sanacyjne dotyczące kształtowania się relacji kwoty państwowego długu publicznego do PKB przedstawiają się następująco:

1. relacja w roku x jest większa od 50%, a nie większa od 55% PKB:

1. Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku bieżącego,

2. relacja deficytu do dochodów uchwalona w budżecie państwa na następny rok budżetowy stanowi górne ograniczenie relacji deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego (JST) do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie JST.

2. jest większa od 55 %, a mniejsza od 60 %, to na kolejny rok:

1. Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, przyjmując jako górne ograniczenie deficytu jego poziom zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do produktu krajowego brutto przewidywana na koniec roku budżetowego, którego dotyczy projekt ustawy, będzie niższa od relacji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. b, ogłoszonej zgodnie z art. 15 ust. 3,

2. górne ograniczenie relacji deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, określone w pkt 1 lit. b, zostaje zmniejszone przez pomnożenie przez współczynnik R, wyliczany w następujący sposób:

R = (0,6 - PDP/PKB) : 0,05,

gdzie PKB - oznacza wartość produktu krajowego brutto, PDP - oznacza kwotę państwowego długu publicznego, ogłoszone za poprzedni rok budżetowy,

3. Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie relacji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a;

3. jest równa lub większa od 60 %, to:

1. poczynając od siódmego dnia po dniu ogłoszenia relacji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a, jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji,

2. Rada Ministrów, najpóźniej w terminie miesiąca od dnia ogłoszenia relacji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a, przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie tej relacji do poziomu poniżej 60 %,

3. w kolejnym roku budżetowym obowiązuje zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez jednostki sektora finansów publicznych,

4. w projekcie ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy oraz w uchwalonych budżetach jednostek samorządu terytorialnego kwota wydatków jest równa lub niższa od kwoty dochodów.

Ekonomiści rozróżniają trzy rodzaje deficytu:

1. deficyt rzeczywisty, który jest faktyczną różnicą między wydatkami i dochodami w danym okresie (roku budżetowym)

2. deficyt strukturalny, który jest wielkością stymulowaną, hipotetyczną, powstającą w warunkach gdy dochody i wydatki realizowane są przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych (potencjalny PKB oraz pełne zatrudnienie)

3. deficyt cykliczny, który jest rezultatem cyklu koniunkturalnego (ozywienia lub recesji), wpływającego na dochody i wydatki budżetowe, a więc występuje w warunkach, gdy gospodarka nie funkcjonuje pry pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych. Deficyt cykliczny jest różnicą między deficytem strukturalnym a deficytem rzeczywistym.

Zgodnie z Art. 98ustawy o finansach publicznych:

1. Różnica między dochodami a wydatkami budżetu państwa stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu państwa lub deficyt budżetu państwa.

2. Deficyt budżetu państwa oraz inne pożyczkowe potrzeby budżetu państwa mogą być pokryte przychodami pochodzącymi z:

1) sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym;

2) kredytów zaciąganych w bankach krajowych i zagranicznych;

3) pożyczek;

4) prywatyzacji majątku Skarbu Państwa;

5) nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych.

Deficyt budżetowy jest finansowany głównie ze źródeł krajowych. W ustawie budżetowej na rok 2006 ustalono deficyt budżetu państwa na kwotę nie wiekszą niż 30.546.716 tys zł.

WYKŁAD IV

Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2005 nr 14 poz. 114 z późn. zm) określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają:

• osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jedn. niezaliczanej do sekt. Fin.publ. otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek;

• kierownicy jednostek sektora finansów publicznych;

• pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych

• osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest (przykładowo):

• niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, JST lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;

• nieprzekazanie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego lub nieterminowe przekazanie tych dochodów

• wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację

• dokonanie zmiany w budżecie lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia

• dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia

• przeznaczenie środków rezerwy budżetowej na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu.

• przyznanie lub przekazanie środków pochodzących z budżetu UE oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu

• niewykonanie zobowiązania jedn. sektora finansów publicznych, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat

• wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest także dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do uszczuplenia wpływów należnych Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub innej jed. sektora finansów publicznych wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba:

• która popełniła czyn naruszający dyscyplinę fin. publ. określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia

• której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia.

• która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych

Kierownik jednostki lub inny przełożony pracownika ponosi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych także w przypadku dopuszczenia do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez zaniedbanie obowiązków w zakresie nadzoru.

Nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest ponoszona zarówno za umyślne, jak i nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione umyślnie, jeżeli sprawca miał zamiar je popełnić, to jest chciał je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godził.

Naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione nieumyślnie, jeżeli sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia popełnił je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia naruszenia dyscypliny fin. Publ. przewidywał albo mógł przewidzieć.Nieświadomość tego, że działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie wyłącza odpowiedzialności, chyba że nieświadomość była usprawiedliwiona.Nie popełnia naruszenia dyscypliny finansów publicznych osoba, która z powodu choroby psychicznej lub innego zakłócenia czynności psychicznych nie mogła w czasie czynu rozpoznać jego znaczenia lub pokierować swoim postępowaniem.Przepisu tego nie stosuje się, gdy zakłócenie czynności psychicznych zostało spowodowane wprawieniem się w stan nietrzeźwości lub odurzenia w wyniku własnego działania.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od innej odpowiedzialności określonej przepisami prawa. Osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania polecenia przełożonego albo kierownika jednostki, albo dysponenta środków publicznych, organu nadzorującego lub organu założycielskiego, nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli przed wykonaniem polecenia zgłosiła pisemnie zastrzeżenie i, pomimo tego zastrzeżenia, otrzymała pisemne potwierdzenie wykonania polecenia albo polecenie nie zostało odwołane albo zmienione. W tym przypadku odpowiedzialność ponosi osoba, która podpisała się pod pisemnym poleceniem wykonania polecenia, a przy braku takiego dokumentu - osoba, która wydała polecenie. Ukaranie osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ogranicza praw Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych do dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę.

Kary

1. Karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są:

1) upomnienie,

2) nagana,

3) kara pieniężna,

4) zakaz pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres od roku do 5 lat od dnia uprawomocnienia orzeczenia.

Karę pieniężną wymierza się w wysokości od jednokrotności do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego - należnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie wysokości ww. wynagrodzenia, karę pieniężną wymierza się w wysokości od jednokrotności do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia

Karę zakazu pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres od roku do 5 lat od dnia uprawomocnienia orzeczenia wymierza się wyłącznie w przypadkach rażące go naruszenia dyscypliny finansów publicznych w wybranych art. ust. o fp. Ukaranie tą karą wyklucza, przez czas określony w orzeczeniu o ukaraniu, możliwość pełnienia funkcji:

1) kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego,

2) członka zarządu,

3) skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego,

4) kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu lub planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych.

a także reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych oraz członkostwa w organach stanowiących, nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych.

Ukaranie karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi nie ogranicza prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) na wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając skutki i stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych, stopień winy, jak również cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego. Wymierzając karę, organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.

Okoliczności wpływające na wymiar kary uwzględnia się tylko co do osoby, której dotyczą.

W przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia.

Jako okoliczności łagodzące można uwzględnić w szczególności:

1) działanie lub zaniechanie ze szczególnych pobudek lub w szczególnych warunkach, zasługujących na uwzględnienie, w tym w celu zapobieżenia szkodzie w mieniu publicznym;

2) wyróżnianie się przed popełnieniem naruszenia dyscypliny finansów publicznych wzorowym spełnianiem obowiązków zawodowych;

3) przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub podjęcie o to starań.

Sprawcy, który dopuścił się kilku czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a sprawa o te czyny jest objęta jednym postępowaniem, wymierza się jedną karę za wszystkie czyny.

Karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu

Nie można wykonać kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli od dnia uprawomocnienia się orzeczenia upłynęły 2 lata. Zatarcie kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych następuje z mocy prawa, jeżeli od wykonania kary lub przedawnienia jej wykonania upłynęły dwa lata. (Na wniosek ukaranego, jego przełożonego lub kierownika jednostki nadrzędnej, poparty przez głównego rzecznika dyscypliny finansów publicznych, Minister Finansów może, postanowić o zatarciu kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przed upływem tego terminu).

Każdy uznany za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych zwraca na rzecz Skarbu Państwa koszty postępowania. Koszty te określa się ryczałtowo w wysokości 10% przeciętnego wynagrodzenia W przypadku uniewinnienia obwinionego lub umorzenia postępowania koszty postępowania ponosi Skarb Państwa.

Strony i komisje orzekające

Stronami postępowania przed komisją orzekającą i Główną Komisją Orzekającą są obwiniony o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zwany dalej "obwinionym", oraz oskarżyciel.

Oskarżycielem przed komisją orzekającą jest rzecznik dyscypliny, który występuje z wnioskiem o ukaranie (Z wnioskiem o ukaranie może także - za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ujawnione w wyniku kontroli przeprowadzonej w danej jednostce lub kontroli dotyczącej zamówienia publicznego - wystąpić Najwyższa Izba Kontroli, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych i prezes regionalnej izby obrachunkowej. Na uzasadnione żądanie rzecznika dyscypliny funkcję oskarżyciela przed komisją orzekającą z wniosku o ukaranie wniesionego przez ww. organ wymieniony pełni występujący z wnioskiem o ukaranie lub jego przedstawiciel. Oskarżycielowi takiemu przysługują wszystkie prawa i ciążą na nim obowiązki strony w postępowaniu w pierwszej instancji. Koszty działania przedstawiciela, poza ryczałtowym wynagrodzeniem za udział w rozprawie należnym oskarżycielowi, ponosi organ, który go wyznaczył), oskarżycielem przed Główną Komisją Orzekającą jest Główny Rzecznik.

Obwinionym jest osoba, wobec której oskarżyciel wystąpił z wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny fin. Publ.

Obwinionemu przysługuje prawo do: obrony w toku całego postępowania, do przedstawiania dowodów na swoją obronę oraz składania wniosków dowodowych prawo do korzystania z pomocy jednego obrońcy.

Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej jest dwuinstancyjne.

Organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych pierwszej instancji, są:

1) wspólna komisja orzekająca;	Orzeka w zakresie realizacji budżetu w częściach: Kancelaria Sejmu; Kancelaria Senatu; Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; Sąd Najwyższy; Naczelny Sąd Administracyjny; TK; Najwyższa Izba Kontroli; Rzeczn.Praw Obyw.; Rzecznik Praw Dziecka; Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji; GIODO; Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu; Krajowe Biuro Wyborcze; PIP; Krajowa Rada Sądownictwa. Orzeka również w sprawach o naruszenie dyscypliny fin. Publ. w odniesieniu do jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z ww. części budżetu państwa
2) resortowe komisje orzekające przy ministrach kierujących działem lub działami administracji rządowej;	Resortowa komisja orzekająca orzeka w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie dotyczącym: 1) realizacji budżetu państwa w częściach, którymi dysponuje minister kierujący działem lub działami administracji rządowej 2) organów i jednostek podległych lub nadzorowanych przez ministra oraz jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych; 3) innych jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z części budżetu państwa lub innych środków publicznych, którymi dysponuje minister lub organy i jednostki. uwaga: Resortowa komisja orzekająca przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej orzeka także w sprawach o naruszenie dyscypliny fin. Publ. w zakresie dotyczącym: 1) osób pełniących funkcje wojewody, wicewojewody, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego i gł. księgowego części budżetowej, której dysponentem jest wojewoda; 2) osób pełniących funkcje marszałka województwa, członka zarządu województwa i gł. księgowego budżetu województwa (skarbnika województwa).
3) komisja orzekająca przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;	Orzeka w sprawach o naruszenie dyscypliny fin. publicznych w zakresie dotyczącym: 1) realizacji budżetu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów; 2) samorządowych kolegiów odwoławczych; 3) organów i jednostek nadzorowanych przez Prezesa RM oraz jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje wojewody, wicewojewody, dyr generalnego urzędu wojewódzkiego i głównego księgowego części budżetowej, której dysponentem jest wojewoda, oraz jednostek podległych i nadzorowanych przez wojewodę; 4) osób pełniących funkcje sekretarza stanu, podsekretarza stanu, dyr generalnego naczelnego lub centralnego urzędu administracji rządowej i gł. księgowego części budżetowej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje wojewody, wicewojewody, dyr generalnego urzędu wojewódzkiego i gł. księgowego części budżetowej, której dysponentem jest wojewoda, oraz jednostek podległych i nadzorowanych przez wojewodę, 5) innych jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z części budżetu państwa lub innych środków publicznych, którymi dysponuje Szef Kancelarii Prezesa RM lub organy i jednostki ww. wymienione.
4) regionalne komisje orzekające przy regionalnych izbach obrachunkowych.	Orzeka w sprawach o naruszenie dyscypliny fin. publicznych w zakresie dotyczącym: 1) JST, ich związków i stowarzyszeń, z wyłączeniem osób pełniących funkcje marszałka województwa, członka zarządu województwa i gł. księgowego budżetu województwa (skarbnika województwa); 2) realizacji budżetu wojewody; 3) jednostek podległych i nadzorowanych przez wojewodę; 4) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych; 5) innych jednostek otrzymujących środki publ. przekazane z budżetów jst lub innych środków publicznych, którymi dysponują te jednostki; 6) innych jednostek w zakresie środków otrzymanych z budżetu wojewody lub z innych środków, którymi dysponuje wojewoda.

Organem orzekającym w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych drugiej instancji jest Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych.

W skład komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wchodzą: przewodniczący, jego zastępcy i członkowie.

Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej i jego zastępcę powołuje i odwołuje, na wniosek ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezes Rady Ministrów. Członków Głównej Komisji Orzekającej powołuje i odwołuje, na wniosek Przewodniczącego tej Komisji, Prezes Rady Ministrów.

Zasady postępowania

Zawiadomienie o ujawnieniu okoliczności wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych składa niezwłocznie do właściwego rzecznika dyscypliny: kierownik jednostki sektora finansów publicznych, kierownik jednostki otrzymującej środki publiczne, organ sprawujący nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, organ kontroli lub kierownik jednostki prowadzącej kontrolę jednostki sektora finansów publicznych lub dysponent przekazujący środki publiczne jednostce niezaliczanej do sektora finansów publicznych.

Na podstawie zawiadomienia rzecznik dyscypliny podejmuje czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Rzecznik dyscypliny, w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, powinien zakończyć czynności sprawdzające i wydać postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego albo o odmowie jego wszczęcia (Główny Rzecznik może, na uzasadniony wniosek rzecznika dyscypliny, przedłużyć ten termin na czas oznaczony, nie dłużej jednak niż o 90 dni).

Rzecznik dyscypliny odmawia wszczęcia postępowania wyjaśniającego, jeżeli stwierdzi np., że zarzucanego czynu nie popełniono, obwiniony zmarł (pełen katalog przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania wskazany jest w art. 78 ust.1). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego doręcza się zawiadamiającemu, któremu służy zażalenie na to postanowienie.

Rzecznik dyscypliny doręcza postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego osobie, wobec której postępowanie zostało wszczęte. Osoba ta ma prawo, w terminie określonym przez rzecznika dyscypliny, do złożenia wyjaśnień lub wniosków dowodowych na piśmie lub do protokołu. Niezłożenie wyjaśnień lub wniosków dowodowych w tym terminie uznaje się za odmowę ich złożenia.

Rzecznik dyscypliny, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia wszczęcia postępowania wyjaśniającego, występuje z wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zwanym dalej "wnioskiem o ukaranie", albo wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego lub jego zawieszeniu (ten termin może być przedłużony o max. 30 dni przez Głównego Rzecznika). Na postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego służy zażalenie do GKO.

Z wnioskiem o ukaranie występuje rzecznik dyscypliny. Z wnioskiem o ukaranie może także - za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ujawnione w wyniku kontroli przeprowadzonej w danej jednostce lub kontroli dotyczącej zamówienia publicznego - wystąpić Najwyższa Izba Kontroli, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych i prezes regionalnej izby obrachunkowej.

Przewodniczący komisji orzekającej dokonuje wstępnej kontroli wniosku o ukaranie.

Jeżeli wniosek o ukaranie odpowiada warunkom wymienionym w art. 110 ust. 1 i 2 ustawy, przewodniczący komisji orzekającej, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania zarządza doręczenie odpisu wniosku obwinionemu, kieruje wniosek do rozpoznania na posiedzenie albo rozprawę, wyznacza ich terminy oraz skład orzekający (Jeżeli wniosek nie odpowiada ww. warunkom, przewodniczący komisji orzekającej w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania zarządza zwrot wniosku do uzupełnienia organowi, który z nim wystąpił. zarządzeniu o zwrocie wniosku o ukaranie do uzupełnienia należy wskazać braki wniosku oraz określić termin ich usunięcia, nie dłuższy niż 30 dni.

Posiedzeniem kieruje przewodniczący składu orzekającego i czuwa nad jego prawidłowym przebiegiem. Posiedzenie jest niejawne i odbywa się bez udziału stron. Komisja orzekająca podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego dołączonego do wniosku o ukaranie lub zebranego w toku prowadzonego postępowania. Wyznaczony przez przewodniczącego komisji orzekającej członek składu orzekającego przedstawia omówienie wniosku o ukaranie i okoliczności faktycznych sprawy oraz dotychczasowego przebiegu postępowania. W wyniku rozpoznania sprawy na posiedzeniu komisja orzekająca wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania albo, jeżeli uzna, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, przekazuje sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Rozprawą kieruje przewodniczący składu orzekającego i czuwa nad jej prawidłowym przebiegiem. Zarządzenie o wyznaczeniu terminu rozprawy i składu orzekającego należy wydać w terminie 30 dni odpowiednio od dnia wydania zarządzenia o doręczeniu odpisu wniosku o ukaranie albo od dnia wydania postanowienia o skierowaniu sprawy na rozprawę. Rozprawa przed komisją orzekającą jest jawna- wyłączenie jawności rozprawy lub jej części może nastąpić wyłącznie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub ochronę tajemnicy państwowej lub z uwagi na zagrożenie spokoju i porządku publicznego.

Komisja orzekająca wydaje orzeczenie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych albo orzeczenie o uniewinnieniu, albo orzeczenie o umorzeniu postępowania.

Orzeczenie wraz z uzasadnieniem doręcza się stronom na piśmie, w terminie 21 dni od dnia jego ogłoszenia. Stronom służy odwołanie od orzeczenia.

Do rozpoznania odwołania Przewodniczący Głównej Komisji Orzekającej wyznacza skład orzekający oraz powierza wskazanemu członkowi tego składu przygotowanie sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania, a także omówienie orzeczenia i wniesionego odwołania oraz okoliczności faktycznych sprawy.

Przewodniczący Głównej Komisji Orzekającej może skierować odwołanie do rozpoznania na posiedzeniu, jeżeli zachodzi potrzeba wydania postanowienia o umorzeniu postępowania w przypadku stwierdzenia okoliczności, o której mowa w art. 78 ust. 1 pkt 3-8. Posiedzenie jest niejawne i odbywa się bez udziału stron. Główna Komisja Orzekająca podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez komisję orzekającą oraz dokumentów dołączonych do odwołania. W wyniku rozpoznania odwołania Główna Komisja Orzekająca wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania albo jeżeli uzna, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, przekazuje sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Na rozprawie Główna Komisja Orzekająca rozpoznaje odwołanie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez komisję orzekającą oraz dokumentów dołączonych do odwołania.

Główna Komisja Orzekająca może ukarać obwinionego albo zaostrzyć wymierzoną mu karę tylko wtedy, gdy wniesiono odwołanie na jego niekorzyść. Wniesienie odwołania na niekorzyść obwinionego nie wyklucza zmiany rozstrzygnięcia na jego korzyść.  W przypadku wniesienia odwołania na niekorzyść obwinionego, który został uniewinniony przez komisję orzekającą lub co do którego postępowanie umorzono, Główna Komisja Orzekająca nie może wymierzyć mu kary. Jeżeli jednak uzna, że wymierzenie kary jest uzasadnione, przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

Główna Komisja Orzekająca w wyniku rozpoznania odwołania na rozprawie wydaje orzeczenie, w którym:

1) utrzymuje orzeczenie w mocy albo

2) uchyla orzeczenie w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, albo

3) uchyla orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez komisję orzekającą.

Postanowienia i orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej wraz z uzasadnieniem doręcza się, w terminie 21 dni od dnia ich ogłoszenia, Głównemu Rzecznikowi oraz obwinionemu i jego obrońcy. Postanowienie i orzeczenie niezaskarżone przez strony do sądu administracyjnego doręcza się niezwłocznie również przewodniczącemu komisji orzekającej, w celu wykonania, a za jego pośrednictwem także rzecznikowi dyscypliny.

Na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowanie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi wstrzymuje wykonanie prawomocnego orzeczenia w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Po II wojnie światowej obowiązywał w Polsce trzystopniowy podział administracyjny kraju, istniejący również w okresie międzywojennym. Terytorium kraju podzielone było na:

17 województw, 330 powiatów, a na szczeblu podstawowym - 704 miasta i 2993 gminy.

Z dniem 1.01.1955r. zniesione zostały gminy, a na ich miejsce utworzono 8790 gromad.

Lata 1955-1972 były okresem, w którym następowała dość intensywna likwidacja gromad, a jednocześnie wystąpiła tendencja do tworzenia nowych powiatów.

W końcu 1972r. istniało już 390 powiatów (w tym 75 miast mający status prawny powiatów) i 4315 gromad.

Z dniem 1.01.1973r. zniesione zostały gromady, a na ich miejsce utworzono 2365 gmin.

01.06.1975r. zniesiono powiaty, a w miejsce 17 województw i 5 miast wydzielonych utworzono 49 województw, istniejących do 31.12.1998r.

Dnia 8 marca 1990r. Sejm uchwalił ustawę o samorządzie terytorialnym. 29 maja 1990r. Odbyły się wybory do rad gmin. W ten sposób reaktywowano w Polsce - po ponad pięćdziesięciu latach - samorząd terytorialny.

Gminy w 1990r. uzyskały osobowość prawną.

W dniu 27.08.1990r. utworzono 254 urzędy rejonowe, będące pomocniczymi jednostkami terenowych (wojewódzkich) organów rządowej administracji ogólnej. W dniu 31.12.1998r. istniało 268 urzędów rejonowych, które zostały zniesione 01.01.1999r.

Drugi akt reformy samorządowej nastąpił w roku 1998. Sejm uchwalił utworzenie powiatów i województw samorządowych. Utworzono:

• 16 województw,

• 308 powiatów

• 65 miast na prawach powiatów

• 2489 gmin (jednostkami pomocniczymi gmin są sołectwa)

PODSTAWY USTROJU I FINANSÓW JST

1. Wszystkie JST: gminy, powiaty i województwa samorządowe, a także związki tych jednostek są samodzielnymi osobami prawnymi, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej.

2. JST wykonują zadania własne oraz zadania im zlecone ( z mocy ustaw lub na mocy zawartych porozumień) przez organy administracji rządowej i inne organy władzy państwowej.

3. JST mają prawo do własnego mienia i odpowiedniej do wykonywania zadań części dochodów publicznych.

4. Na dochody JST składają się: dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.

5. JST samodzielnie decydują, uchwalając swoje budżety, o przeznaczeniu posiadanych środków.

6. Uchwalenie budżetów JST i zatwierdzanie sprawozdań z ich wykonania należy do rady (sejmików) JST, a wykonywanie budżetu - do kompetencji zarządów tych jednostek.

7. JST mogą, w ustawowo określonych granicach, zaciągać pożyczki i kredyty oraz emitować papiery wartościowe.

8. Organy nadzory nad JST: wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe mogą interweniować w działalność samorządową wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, a rozstrzygnięcia nadzorcze mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych.

DOCHODY JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Artykuł 167.2 ustawy zasadniczej z 1997r. stanowi, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Zapis ten został powtórzony w ustawie z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003r. Nr 203, poz. 1966) (Art. 3). W myśl tej ustawy dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:

1. dochody własne;

2. subwencja ogólna;

3. dotacje celowe z budżetu państwa.

W rozumieniu ustawy o dochodach jst dochodami własnymi jst są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych.

Dochodami jst mogą być:

1. środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi;

2. środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej;

3. inne środki określone w odrębnych przepisach.

Wyliczonymi w ustawie dochodami tylko niektórych rodzajów jednostek samorządu terytorialnego są:

GMINA - Art. 4.

Źródłami dochodów własnych gminy są: wpływy z podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, od czynności cywilnoprawnych, od spadków i darowizn, od posiadania psów dochodowego od osób fizcznych, opłacanego w formie karty podatkowej wpływy z opłat: skarbowej, targowej, miejscowej, administracyjnej, eksploatacyjnej - w części określonej w ustawie z dnia 4 lutego 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 97, poz. 96, z późn. zm.), innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów. dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych; dochody z majątku gminy; spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy; 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy; odsetki od środ.fin. gromadzonych na rach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; inne dochody należne gminom na podstawie odrębnych przepisów. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy wynosi 39,34% (zgodnie z art. 4 ust. 2 udział ten zmniejsza się o liczbę punktów procentowych odpowiadających iloczynowi 3,81 punktu procentowego i wskaźnika obliczonego łącznie dla całego kraju (ustala się go dzieląc liczbę mieszkańców przyjętych przed dniem 01.01.2004r. do domów pomocy społecznej, według stanu na dzień 30 czerwca roku bazowego, przez liczbę mieszkańców przyjętych przed dniem 01.01.2004r., według stanu na dzień 31.12.2003. Dla 2004r. wskaźnik ten wynosi 0,95)). Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze gminy, wynosi 6,71%).

POWIAT - Art. 5.

Źródłami dochodów własnych powiatu są: wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów; dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe powiatu oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych powiatowych jednostek budżetowych; dochody z majątku powiatu; spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu; dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach; 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu; odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; inne dochody należne powiatom na podstawie odrębnych przepisów. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu wynosi 10,25%. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze powiatu, wynosi 1,40%. UWAGA: Dochodami powiatu są dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań straży i inspekcji, o których mowa w ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.).

WOJEWÓDZTWO - Art. 6.

Źródłami dochodów własnych województwa są: dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych wojewódzkich jednostek budżetowych; dochody z majątku województwa; spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa; dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach; 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody województwa; odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województwa, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze województwa wynosi 1,60%. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze województwa, wynosi 15,90%.

• subwencja ogólna, obliczana dla każdego rodzaju jednostek samorządu terytorialnego według innych zasad,

Subwencjami ogólnymi nazywamy transfery z budżetu państwa na rzecz JST, charakteryzujące się następującymi cechami:

• w zakresie określonymi ustawami mają charakter obligatoryjny,

• są ustalane - dla każdej JST oddzielnie - na podstawie przepisów ustawowych lub na podstawie rozporządzeń wydanych na mocy upoważnień zawartych w tych ustawach,

• mogą być przez JST wykorzystane na dowolny cel.

O przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z ustawą o dochodach JST, subwencję ogólną dla poszczególnych rodzajów JST tworzą następujące składniki:

DLA GMIN	DLA POWIATÓW	DLA WOJWÓDZTW
część wyrównawcza stanowi ją suma kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej	część wyrównawcza stanowi ją suma kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej	część wyrównawcza stanowi ją suma kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej
część równoważąca dzieli się ją między gminy w celu uzupełnienia dochodów w związku ze zmianą finansowania zadań	część równoważąca dzieli się ją między powiaty w celu uzupełnienia dochodów w związku ze zmianą finansowania zadań	część regionalna kwotę stanowiącą: 20% części regionalnej dzieli się między województwa, w których stopa bezrobocia jest wyższa niż 110% średniej stopy bezrobocia w kraju 40% części regionalnej dzieli się między województwa, w których powierzchnia dróg wojewódzkich w przeliczeniu na jednego mieszkańca województwa, jest wyższa od powierzchni dróg wojewódzkich w kraju, w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju 10% części regionalnej dzieli się między województwa, w których PKB w województwie, w przeliczeniu na jednego mieszkańca województwa jest, jest niższy od 75% PKB w kraju, w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju 30% części regionalnej dzieli się między województwa, w celu uzupełnienia dochodów w związku ze zmianą finansowania zadań.
część oświatowa	- część oświatowa	- część oświatowa

Uwaga: w budżecie państwa tworzy się rezerwę subwencji ogólnej, którą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii reprezentacji JST i właściwych ministrów.

Dochodami jst mogą być dotacje celowe z budżetu państwa na:

• zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami;

• zadania zrealizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej;

• usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych;

• finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych;

• realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych.

JST mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim. Mogą także otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie niektórych zadań własnych np. z zakresu zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych czy związanych z inicjatywami wspierania edukacji na obszarach wiejskich, w tym na stypendia i pomoc materialną dla młodzieży wiejskiej (więcej w Art. 42. ust. 2 ust. o doch. JST). JST mogą także otrzymywać dotacje na zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury, w szczególności na dofinansowanie programów realizowanych przez instytucje filmowe i instytucje kultury, przejęte przez JST w dniu 1 stycznia 1999r.

Z budżetu państwa mogą być udzielane właściwym JST dotacje celowe na realizację zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz usuwaniem skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz usuwaniem skutków innych klęsk żywiołowych.

JST może udzielać dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań.

Dochodami jst mogą być środki z funduszy celowych, pozyskiwane na podstawie odrębnych przepisów.

W strukturze dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego po 3 kwartałach 2005r. najwyższy udział zanotowano w podatku dochodowym od osób fizycznych (31,5%), w podatku od nieruchomości (22,7%), oraz w podatku dochodowym od osób prawnych (9,2%).

WYDATKI JST

Wydatki JST stanowią znaczącą i coraz większą część wydatków publicznych. Na wzrost udziału wydatków samorządowych w produkcie krajowym brutto miały trzy ważne zdarzenia:

1. W latach 1993-1994: uruchomienie tzw. programu pilotażowego, polegającego na przekazaniu dużym miastom zwiększonych zadań i zwiększaniu należnym im udziałów w PIT

2. W roku 1996: przejęcie prowadzenia szkół podstawowych przez wszystkie gminy, które nie uczyniły tego dobrowolnie w latach 1991-1995

3. W roku 1999: powstanie powiatów i województw samorządowych.

Zgodnie z ust. o fin. publ. (Art. 167) ust. 2. wydatki budżetów JST są przeznaczane na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na:

1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego;

2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami;

3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;

4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;

5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą.

Struktura wydatków samorządowych mocno różni się od struktury wydatków w państwowym segmencie sektora publicznego. Najważniejsze różnice polegają na tym, że:

1. w wydatkach samorządowych wydatki własne (utrzymanie jednostek organizacyjnych) zdecydowanie przeważają nad wydatkami o charakterze redystrybucyjnym,

2. wyższy niż w budżecie państwa jest udział wydatków majątkowych,

3. koszty obsługi długu publicznego stanowiące ok. 15% dochodów budżetu państwa w budżetach samorządowych kształtują się na poziomie nie przekraczającym w większości jednostek poziomu 1-2% wydatków.

BUDŻET JST I UCHWAŁA BUDŻETOWA

Organ stanowiący JST (rada lub sejmik) uchwala budżet podejmując uchwałę budżetową. Uchwała ta określa budżet JST, rozumiany jako plan jej dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. Uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej JST w roku budżetowym.

Od 2000r. dochody budżetu samorządowego muszą być zaplanowane według ważniejszych źródeł i działów klasyfikacji, a wydatki - w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem w ramach każdego działu:

• wydatków bieżących, wśród których należy jeszcze odrębnie zaplanować kwoty na wynagrodzenia i pochodne, dotacje, na obsługę długu, oraz na wydatki związane z udzielonymi poręczeniami i gwarancjami,

• wydatków majątkowych.

Budżet, a więc zestawienie planowanych dochodów i wydatków JST stanowi centralną część uchwały budżetowej. Uchwała budżetowa musi jednak zawierać również inne elementy. Przepis art. 184 ust. 1 nakazuje, by uchwała budżetowa określała:

1) prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według źródeł i działów klasyfikacji;

2) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:

a) wydatków bieżących, w tym w szczególności:

- wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,

- dotacji,

- wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,

- wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,

b) wydatków majątkowych;

3) źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

4) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów;

6) wydatki na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z budżetu UE a przeznaczonych na realizację programów przedakcesyjnych, środki pochodzące z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz inne środki, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

7) plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i dochodów własnych jednostek budżetowych;

8) plany przychodów i wydatków funduszy celowych;

9) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych zaciągnięte lub wyemitowane na Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów,

10) upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań:

a) na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1;

b) z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym;

11) zakres i kwoty dotacji przedmiotowych;

12) zakres i kwoty dotacji celowych na finansowanie kosztów realizacji inwestycji, o których mowa w art. 24 ust. 5;

13) dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami;

14) dotacje inne niż określone w pkt 11 i 12, przekazywane na podstawie odrębnych przepisów, związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

15) dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego.

UWAGA:

1. łączna kwota obciążenia planowanych dochodów budżetu jst spłatami kredytów i pożyczek, poręczeniami oraz kosztami obsługi długu jst nie może przekraczać 15%; w przypadku, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB przekracza 55%, obciążenie dochodów jst z ww. tytułów nie może być większe niż 12%.

2. Kwota łącznego długu jst na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% wykonanych dochodów ogółem danej jst w tym roku budżetowym,

3. w budżecie jst może być utworzona:

• rezerwa ogólna - nie większa niż 1% wydatków budżetu jst,

• rezerwy celowe - ich suma nie może przekroczyć 5% wydatków jst.

Budżety JST po I półroczu 2005.

Prognoza budżetów JST na rok 2005 i 2006.

Samorządy z roku na rok zajmują coraz ważniejszą funkcję w sektorze finansów publicznych, przejmując więcej zadań i środków publicznych od administracji rządowej.

PROCEDURA OPRACOWYWANIA I UCHWALANIA BUDŻETU

Tryb opracowywania i uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego (JST) zarysowano w ustawie o finansach publicznych szkicowo, pozostawiając wiele kwestii do uregulowania przez organy stanowiące poszczególnych jednostek JST.

Najważniejsze wspólne dla wszystkich JST, ustalenia dotyczące procedury budżetowej zawarte w ustawie o finansach publicznych i ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych przedstawiają się następująco:

1. Opracowanie projektu uchwały budżetowej jest obowiązkiem, a zarazem niezbywalnym prawem zarządu JST. Oznacza to, że organ stanowiący nie może przekazać zadania sporządzenia projektu uchwały budżetowej komu innemu, np. komisji budżetowej rady (sejmiku). Zasada ta obowiązuje również w odniesieniu do zmian w uchwale budżetowej dokonywanych po jej uchwaleniu, w trakcie roku budżetowego.

Uwaga: w powiecie istnieje zarząd wyłoniony przez organ stanowiący (radę powiatu), w pozostałych JST rolę organu zarządzającego pełni wójt lub burmistrz, prezydent).

2. Zarząd ma obowiązek przedstawić projekt uchwały budżetowej radzie (sejmikowi) nie później niż 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd przedstawia objaśnienia do projektu (ich treści ustawa o finansach publicznych nie określa), opracowuje prognozę łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikające z planowanych i zaciągniętych zobowiązań oraz przedstawia informację o stanie mienia komunalnego, zawierającą:

1. dane dotyczące przysługujących JST praw własności,

2. dane dotyczące innych niż własność praw majątkowych (np. użytkowania wieczystego), wierzytelności, udziałów w spółkach, akcji oraz dane dotyczące posiadania,

3. dane o zmianach w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji,

4. dane o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz wykonywania posiadania,

5. inne dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia komunalnego.

3. Przedkładając projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, zarząd przekazuje go jednocześnie regionalnej izbie obrachunkowej (RIO), która przedstawia opinię o tym projekcie. Ani w ustawie o finansach publicznych, ani w ustawie o RIO nie określono terminu, w jakim RIO ma przedstawić swoją opinię. Jest to o tyle istotne, iż ustawa o finansach publicznych nakazuje zarządowi przedstawić radzie (sejmikowi) opinię RIO przed uchwaleniem budżetu.

4. Rada (sejmik) powinna w zasadzie uchwalić uchwałę budżetową przed rozpoczęciem roku budżetowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach przyjęcie uchwały budżetowej może nastąpić do dnia 31 marca roku budżetowego. W przypadku, gdy uchwała budżetowa nie wejdzie w życie przed dniem 1 stycznia roku budżetowego, rolę „tymczasowego budżetu” pełni - do czasu wejścia w życie uchwały budżetowej - projekt budżetu przedłożony przez zarząd.

5. W toku prac nad uchwałą budżetową organ stanowiący nie może bez zgody zarządu wprowadzić do projektu uchwały budżetowej zmian powodujących:

• zmniejszenie dochodów budżetowych,

• jednoczesne zwiększenie wydatków i deficytu,

co w pewnym stopniu chroni zarząd (i finanse JST) przed próbami nadmiernego windowania poziomu wydatków, jednakże dopuszczalne jest jednoczesne zwiększanie dochodów i wydatków.

6. Jeśli do dnia 31 marca roku budżetowego uchwała budżetowa nie zostanie podjęta, w terminie do 30 kwietnia RIO ustala budżet JST w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych.

PROWIZORIUM - podobnie jak w przypadku budżetu państwa, również w odniesieniu do budżetu JST ustawa o finansach publicznych przewiduje możliwość uchwalenia prowizorium budżetowego, czyli planu dochodów i wydatków na okres krótszy od roku budżetowego. Uchwalenie prowizorium zamiast całorocznego budżetu dozwolone jest jednak tylko wtedy, gdy Sejm uchwali prowizorium budżetowe. Prowizorium uchwalane wówczas przez radę (sejmik) musi obejmować taki sam okres, jaki obejmuje prowizorium uchwalone przez Sejm.

Ustawa o dochodach JST zobowiązuje Ministra Finansów do przekazania wszystkim JST, w terminie do 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy (a więc na miesiąc przed ustawowym terminem sporządzenia projektu uchwały budżetowej), informacji o:

• zaplanowanej dla nich wielkości subwencji ogólnej,

• planowanych dochodach jednostki z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych,

• zaplanowanej wpłacie do budżetu państwa, obowiązującej gminy, w których poziom podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca przekracza 200% średniej krajowej.

WYKONYWANIE BUDŻETU SAMORZĄDOWEGO

Ustawa o finansach publicznych zawiera regulacje dotyczące jedynie kilku wybranych kwestii, takich jak:

• tryb wyboru banku wykonującego obsługę bankową budżetu JST,

• uszczegółowienie budżetu po jego uchwaleniu,

• uprawnienia zarządu do dokonywania zmian w budżecie,

• zasady dokonywania lokat oraz zaciągania kredytów i pożyczek,

• wygasanie wydatków budżetowych,

• terminy i zasady sporządzania sprawozdań z wykonania budżetu.

Po uchwaleniu uchwały budżetowej w ciągu 21 dni zarząd JST (Art. 186 ust. o f.p.):

• opracowuje układy wykonawczy budżetu JST,

• przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu'

opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel w danym roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa.

W ust. o f.p. pominięto kwestię sposobu gromadzenia i dokonywania wydatków.

W praktyce w JST stosuje się dwa różne rozwiązania. Pierwsze (stosowane głównie w mniejszych jednostkach) polega na tym, że poszczególne jednostki budżetowe nie posiadają własnych rachunków bankowych, a wszystkie wydatki realizowane są z jednego rachunku budżetowego, którym dysponuje skarbnik jednostki. Na ten sam rachunek trafiają również wszystkie dochody JST oraz inne przychody - np. wpływy ze sprzedaży mienia czy też kwoty zaciąganych kredytów i pożyczek. Taki sposób wykonywania budżetu daje lepszą kontrolę przebiegu realizacji budżetu. Przy jego stosowaniu konieczne jest jednak zapewnienie sobie pełnej kontroli procesu zaciągania zobowiązań, co zresztą zwykle ma miejsce. Świadczy o tym fakt, że przypadki nielegalnego zaciągania zobowiązań przez samorządowe jednostki budżetowe należą do rzadkości.

Dopuszczalne jest również wykonywanie budżetu w trybie podobnym do przyjętego w budżecie państwa, a więc gromadzenia wszystkich środków budżetowych (dochodów i przychodów) na jednym rachunku, a następnie zasilanie tymi środkami rachunków jednostek budżetowych. System taki stosują przede wszystkim większe jednostki (duże miasta), przy czym zazwyczaj nie otwierają one rachunków dla wszystkich jednostek budżetowych, lecz jedynie dla wybranych jednostek, które z otrzymanych środków dokonują płatności obciążających pewną grupę jednostek budżetowych. Często metodę taką stosuje się np. przy finansowaniu szkół - środki dla szkół przekazywane są z rachunku budżetu gminy na rachunek jednostki zarządzającej, która albo przekazuje dalej te środki szkołom, albo sama realizuje ich wydatki.

Bankową obsługę budżetu JST wykonuje bank wybrany przez organ stanowiący JST w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych.

Zarząd JST sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków budżetu JST. Zgodnie z art. 188. w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu JST, polegających na:

• zmianach planu dochodów i wydatków związanych z wprowadzanymi w trakcie roku budżetowego zmianami kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz budżetów innych JST,

• przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków,

• zmianach w planie dochodów JST, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw.

SPRAWOZDAWCZOŚĆ

Zarząd JST przedstawia organowi stanowiącemu sprawozdanie roczne z wykonania budżetu JST, zawierającego zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetów JST, w terminie do dn. 20 marca następnego roku, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej, i przesyła RIO.

Organ stanowiący JST rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu JST w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu.

8

---