REPUBLIKA FRANCUSKA

Podstawy konstytucyjne

W zakresie podstaw konstytucyjnych funkcjonowania ustrojowych mamy do czynienia we Francji z bardzo szczególną sytuacją. Pierwszym źródłem francuskiego prawa konstytucjo jest Konstytucja zatwierdzona w referendum 28 września 1791 natomiast promulgowana 4 października tegoż roku i taką tez nosi oficjalną datę (weszła w życie dzień później). W uzasadnieniu radykalnych zmian ustrojowych, jakie wprowadziła, od początku zaczęto nazywac nową organizację państwową „Piątą Republiką".

We francuskiej praktyce konstytucyjnej przyjęło się pojecie blok konstytucyjny", w skład którego oprócz właściwej Konstytucji zalicza się również:

- Deklarację Praw Człowieka i Obywatela z 26 sierpnia 1789 r;

- Wstęp dopoprzedniejKonstytucji Francuskiejz 27października

- zasady podstawowe, uznane przez ustawy Republiki-

- cele działalności państwa o randze konstytucyjnej.

Dwa pierwsze źródła z powyższego zestawu norm opierają swą konstytucyjną rangę na sformułowaniu Wstępu do aktualnej Konstytucji Francuskiej, w którym proklamowano przywiązanie do „praw człowieka oraz zasad suwerenności narodowej", określonych w owej Deklaracji (aktu niezwykle doniosłego dla rozwoju konstytucji francuskiej) i wspomnianym Wstępie z 1946 r. Z kolei ten ostatni akt zawiera także potwierdzenie przez Naród „podstawowych zasad, uznanych przez ustawy Republiki" odstawie zasady te uznane zostały za następną część francuskiego porządku konstytucyjnego. W końcu zaliczono do niego niepisane, a wynikające z istoty państwowości cele, które mają realizować porządek prawny. Chodzi tu zwłaszcza o konieczność ograniczenia wolności obywatelskich. Wszystkie te segmenty traktowane są jako bezpośrednio obowiązujące normy o randze konstytucyjnej.

Koncepcja „bloku konstytucyjnego" jest głównie wytworem orzecznictwa Rady Konstytucyjnej, która wyrosła aktualnie na główny czynnik interpretujący konstytucję, o uznawanym przez inne 11 ny autorytecie. Tego rodzaju precedensowe orzeczenia RK zaczęły pojawiać się w latach 70. ubiegłego stulecia: w 1971 r. uznała ona ponadustawową rangę „zasad podstawowych, uznanych przez ustawy Republiki", w 1973 r. — nastąpiło takie samo uznanie Deklaracji Praw z 1789 r., w 1974 r. — Wstępu do Konstytucji z 1946 r. Aktualnie idee w nich wyrażone utrwaliły się w sposób bezdyskusyjny jako rozstrzygnięcia ustalające dalsze podstawy konstytucyjne ustroju, obok formalnej Konstytucji.

Konstytucja z 4 października 1958 r. jest aktem nader sztywnym, trudno zmienialnym. W myśl jej art. 89 inicjatywa w tej sprawie przysługuje Prezydentowi Republiki na wniosek premiera lub deputowanych. Są dwie drogi postępowania z takim projektem: najpierw zostaje on podjęty i uchwalony przez obie izby parlamentu: Zgromadzenie Narodowe i Senat (przy czym izby zajmują stanowiska równorzędne). Następnie albo winien być poddany referendum i wchodzi w życie po akceptacji przez Naród albo, ale tylko w przypadku projektu prezydenckiego i jego decyzji w tym względzie, projekt zostaje ponownie przedstawiony izbom parlamentarnym, tym razem jednak obradującym wspólnie pod nazwą „kongres" i winien być ponownie uchwalony kwalifikowaną większością 3/5 ważnie oddanych głosów. Należy też wspomnieć, że pierwszy Prezydent funkcjonujący pod rządami analizowanej Konstytucji wykorzystał jej art. 11 (upoważniający go do zarządzenia referendum nad projektem ustawy dotyczącym organizacji władz publicznych) celem przeprowadzenia w 1962 roku referendum w sprawie wprowadzenia powszechnych i bezpośrednich wyborów na urząd Prezydenta Republiki i tym samym dokonania zmiany art. 6 Konstytucji (taka sama próba podjęta przez niego w roku 1969 celem zmiany rozdziału XII zakończyła się niepowodzeniem, referendum przyniosło wynik negatywny). Próby takie nie zostały Powtórzone, ale pamięć o nich nie wygasła i dwukrotnie później prezydent F. Mitterand zapowiadał, że o ile nie dojdzie do zmian I Konstytucji w drodze parlamentarnej, sięgnie ponownie po tę procedurę.

Mimo tych trudnych warunków dokonywania zmiany Konstytucji była ona wielokrotnie nowelizowana, rzadko jednak przy wykorzystywaniu referendum. Konieczne jest również wskazań w tym miejscu, że przy okazji regulowania trybu zmiany, również Konstytucja V Republiki powtarza tradycyjną formułę wcześniejszych konstytucji tego kraju, że „republikańska forma rządów nie może być przedmiotem zmiany Konstytucji". Jest to jej ostatnie zdanie.

II. Zasada suwerenności narodu

Francja jest krajem o jednej z najdłuższej w świecie tradycji rządów demokratycznych, przynajmniej w nowożytnym znaczeniu tego terminu. Konstytucja aktualna, wzorem swej poprzedniczki, normę wyrażającą tę zasadę sformułowała w sposób nader oryginalny, pozwalający na połączenie rozmaitego rozumienia pojęcia „Naród" jako zbiorowego podmiotu suwerenności. Mianowicie w myśl art. 3 in principia Konstytucji „suwerenność narodowa należy do ludu”. Formalnie w grę wchodzi tu również art. III Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela stanowiący, iż „Źródło wszelkiej suwerenności znajduje się całkowicie w Narodzie. Żadne ciało, żadna jednostka nie może wykonywać władzy, która nie pochodziłaby wyraźnie od Narodu".

Jednocześnie powołany przepis konstytucyjny dopuszcza wyraźnie zarówno przedstawicielską, jak i bezpośrednią (w drodze referendum) formę realizacji władzy przez Naród. Wspomniano już wyżej, że Konstytucja przewiduje fakultatywne referendum dotyczące zmian konstytucyjnych oraz referendum ustawodawcze, również fakultatywne, zarządzane przez Prezydenta albo na propozycję Rządu, albo na wspólną propozycję obu izb w następujących sprawach: organizacji władz publicznych, reform dotyczących polityki gospodarczej i społecznej Narodu i służb publicznych mających uczestniczyć w ich realizacji oraz upoważnienia do ratyfikacji zgodnego z Konstytucją traktatu mającego wpływ na funkcjonowanie instytucji publicznych. Zakres materii mogących być przedmiotem głosowania powszechnego jest więc nader szeroki. Trudno też sobie wyobrazić, aby ewentualna nowa Konstytucja mogła być uchwalona inaczej niż również w tej samej procedurze.

Instytucja referendum jest ciągle żywotna we francuskiej praktyce konstytucyjnej, ale trudno w tym kontekście nie wspomnieć szczególnej predylekcji do jej stosowania pierwszego Prezydenta Republiki, gen. Charlesa de Gaulle'a. Pięciokrotnie zarządzane z niego referendum połączone było zawsze z zapowiedzią ustąpienia z urzędu, gdyby wynik głosowania nie odpowiadał jego oczekiwaniom (co zresztą stało się w roku 1969). Nadawało to ówczesnemu systemowi politycznemu faktyczne rysy „demokracji plebiscytarnej" o wyraźnie antyparlamentarnej wymowie, gdyż apelował on bezpośrednie poparcie Narodu ponad parlamentem, co wówczas oznaczało przede wszystkim ponad partiami politycznymi, do których czuł nieskrywaną niechęć.

III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny

Konstytucja z 1958 r. zawiera jedynie odwołanie się do zasady równości wobec prawa oraz wolności przekonań (art. 1), wolności i nietykalności osobistej (art. 66). Nowelą konstytucyjną z 8 lipca 1999 r. podkreślono dodatkowo wymóg równości kobiet i mężczyzn przy ubieganiu się o stanowiska publiczne. Z praw politycznych Konstytucja zna prawa wyborcze i prawo udziału w referendum. Konstytucja Francuska jest również jedną z pierwszych, w której dokonano instytucjonalizacji roli partii politycznych (art. 4), tym samym uznając formalnie prawo obywatelskie do ich tworzenia i należenia.

Aktem konstytucyjnym w całości poświęconym statusowi jednostki jest przede wszystkim Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela, prezentująca wizję szerokich praw jednostki, praw o charakterze wrodzonym i nienaruszalnym. Warto w tym miejscu podkreślić, że akt ten traktuje również o pewnych rozwiązaniach instytucjonalnych (ustrojowych), przyznając im tym samym charakter gwarancji praw jednostki (np. zasada podziału władzy, koncepcja ustawy jako wyrazu woli powszechnej czy zasada konstytucji pisanej; por. art. VI i XVI). O prawach i wolnościach jednostki szeroko traktuje również Wstęp do Konstytucji z 1946 r. Z jednej strony, także nawiązując do Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, deklaruje je Jako „uświęcone" przez ten akt i przez „podstawowe zasady uznane przez ustawy Republiki". W związku z tą ostatnią kwestią wspomnieć na przykład można o nadaniu rangi konstytucyjnej wolności nauczania lub prawu do obrony w postępowaniu sądowym. Z drugiej natomiast strony wspomniany Wstęp zawiera również polityczne, gospodarcze i społeczne", stanowiące otwarcie wobec tzw. praw jednostki drugiej generacji, o charakterze socjalnym (gospodarczym i intelektualnym) min. prawo do zatrudnienia, tworzenia i działania w związkach zawodowych, prawo do strajku, prawo pracowników do współrządzenia zatrudniającym ich przedsiębiorstwem, prawo do ochm zdrowia, do wypoczynku, zabezpieczenia socjalnego, prawo d bezpłatnej nauki w szkołach publicznych wszystkich stopni i im, W końcu jako cele o randze konstytucyjnej, mające swój refleks w sferze praw jednostki, uznano na przykład pluralizm środków społecznego przekazu (prasy) i jawność finansowania prasy. Natomiast na poziomie podkonstytucyjnym status jednostki regulują we Francji znane konwencje międzynarodowe, zwłaszcza europejskie (tak w ramach Rady Europy, jak i Unii Europejskiej), których Francja jest sygnatariuszem.

Wolności i prawa obywatelskie we Francji cieszą się również szeroką gwarancją rozmaitych instytucji i procedur, z których część stanowi przejaw klasycznych gwarancji współczesnego państwa demokratycznego i państwa prawa, część zaś posiada swoiście francuski koloryt. Jest to rozbudowany system sądów powszechnych wraz z sądami przysięgłych w sprawach o najpoważniejsze przestępstwa, trójstopniowy system sądownictwa administracyjnego, ugruntowany od blisko 200 lat, Rada Konstytucyjna spełniająca w dużym stopniu rolę trybunału konstytucyjnego i posiadająca duży dorobek orzeczniczy w sprawach wolności jednostki. W systemie ochrony praw obywatelskich brak skargi konstytucyjnej, a francuski ombudsman nie jest bezpośrednio dostępny obywatelom, a jedynie za pośrednictwem deputowanych. Członkostwo Francji w Radzie Europy oraz w Unii Europejskiej otwiera z kolei dostęp jej obywateli do trybunałów w Strasburgu i Luksemburgu.

Szeroki zakres wolności jednostki i praw politycznych obywateli pozwala mieszkańcom Francji na rzeczywisty udział w realizacji suwerenności narodowej. Dla naszych rozważań ważne jest wskazanie na długotrwały rozwój francuskiego systemu partyjnego. Do połowy XX w. Francja uchodziła za modelowy wręcz przykład kraju o systemie wielopartyjnym z wszystkimi jego negatywnymi konsekwencjami. Jednakże wraz z wejściem w życie aktualnej Konstytucji, jej nowe rozwiązania i instytucje ustrojowe zaczęły również wywierać inny niż dotychczas wpływ na funkcjonowanie systemu partyjnego. W szczególności zaś powszechny wybór Prezydenta

porównywalnym wzroście jego kompetencji wobec prezydenta III Republiki, z dopuszczalnością jedynie dwu kandydatów w jeden turze, stał się potężnym czynnikiem wymuszającym W^ ' rozmaitych porozumień wyborczych, a nawet łączenia się polityczego (oczywiście zbliżonych programowo), jednym czynnikiem integrującym. Podobną rolę, choć mniejszym stopniu, odgrywa również system wyborczy do adzenia Narodowego. Wszelako integracja ta nie charakteryzowała się jedynie tendencją wzrostową, nie brak i aktualnie tradycyji dla francuskiego życia politycznego rozłamów w partiach, B' adów koalicji czy powstawania nowych partii. Wspomniana Meeracja wydaje się jednak tendencją dominującą w ewolucji systemu partyjnego V Republiki. Stąd też od wielu już lat charakteryzować można francuski system partyjny jako system „dwublokowy". System taki stanowi pewną wersję systemu wielopartyjnego, jeżeli mielibyśmy go odesłać do tradycyjnej klasyfikacji systemów partyjnych. We francuskim Zgromadzeniu Narodowym stale funkcjonuje od 5 do 7 partii lub grup politycznych (choć często nie są to te same partie w każdej kadencji; w ogóle zaś w Zgromadzeniu Narodowym V Republiki działało 15 partii lub wspomnianych grup). Charakteryzuje się ona jednak względnie trwałą tendencją współpracy międzypartyjnej, przejawiającą się w sojuszach wyborczych, wystawianiu wspólnych kandydatur na urząd prezydencki (a przynajmniej deklarowaniu odpowiedniego poparcia w drugiej turze), trwałych koalicjach rządowych i innych. W ciągu 40 lat funkcjonowania V Republiki działało 27 rządów (ale tylko 15 premierów). W życiu politycznym pojawiły się dwie zasadnicze alternatywy programowe, co praktycznie zmuszało obywateli (i partie) do opowiedzenia się za którąś z nich i faktycznego dołączenia do jednego z dwu wielkich bloków. Pod pewnymi względami opisywany system zaczyna więc przypominać system dwupartyjny. Ponieważ jednak, w typowej sytuacji, każdy z dwu zasadniczych aktorów sceny politycznej jest porozumieniem partii, teoretycznie zawsze może zdarzyć się rozpad takiego porozumienia i powrót do rywalizacji wielu partii. Centrami krystalizującymi oba bloki są: na lewicy Partia Socjalistyczna, na prawicy Zgromadzenie na rzecz Republiki. Niezmiernie ważną jest przy tym okoliczność, że w warunkach francuskich rzeczywistymi przywódcami partii politycznych (i ewentualnych bloków) są — jak w Stanach Zjednoczonych — prezydenci państwa a nie — jak w Wielkiej Brytanii — szefowie rządów.

V-Ogólna charakterystyka ustroju

System rządowy V Republiki Francuskiej stanowi dla teoretyków zagadnień ustrojowych punkt wyjścia dla konstruowania jeszcze jednego modelu w klasyfikacji ustrojów państw przy czym jego ostateczna nazwa jest również przedmiotem w i propozycji. Palma pierwszeństwa w tych konstrukcjach przyznana być winna profesorowi francuskiemu, M. Duvergerowi, a zawarł została w kilku jego pracach z lat 70. XX w. System ten różni sie od klasycznego systemu prezydenckiego poprzez bądź zwiększeni uprawnień głowy państwa w porównaniu do tego ostatniego (choćby przez możliwość zarządzenia przez Prezydenta referendum czy możliwość rozwiązania przez niego Zgromadzenia Narodowego) bądź przez ich redukcję (przede wszystkim poprzez powołanie instytucji premiera i Rady Ministrów, z którymi Prezydent musi dzielić się kompetencjami Egzekutywy). Niemniej istotnie różni się także od systemu parlamentarnego, zwłaszcza poprzez wyłączenie wielu aktów Prezydenta spod wymogu kontrasygnaty czy stworzenie możliwości działania Rządu bez parlamentarnej inwestytury. Łatwiej wszelako jest wskazać takie różnice niż pozytywnie określić ten system rządowy. Dodatkową trudnością jest ciągła ewolucja w rozumieniu zasad tego ustroju, mająca miejsce w praktyce funkcjonowania jego władz. Dokonania klasyfikacji nie ułatwia też lakoniczna, mało rozbudowana i wieloznaczna w swych sformułowaniach Konstytucja, nie wspominając już o pozostałych normach „bloku konstytucyjnego".

Nawiązując do pewnych wątków w teoretycznych dyskusjach, o których wyżej nadmieniono, a także do ogólnego sformułowania funkcji Prezydenta Republiki w art. 5 (zd. 2) Konstytucji, najbardziej właściwą nazwą dla tego systemu wydaje się być nazwa „system arbitrażu prezydenckiego". W systemie tym głowa państwa pochodzi z wyborów powszechnych, raczej na długie kadencje, i dlatego też może być uznana jako strażnik podstawowych interesów swego Narodu. Bieżącą politykę państwa prowadzić winien parlament (pochodzący z demokratycznych wyborów) i rząd, przy czym zachowana zostaje polityczna odpowiedzialność rządu przed parlamentem. Ale na jeden i drugi z tych organów Konstytucjaa zapewnia pewien osobisty wpływ Prezydenta, zwłaszcza gdy chce on wyrażać potrzeby prezentacji podstawowych interesów Narodu (orędzia pod adresem parlamentu lub przewodzenie posiedzeniom Rady Ministrów). W sytuacjach zaś poważnego zagrożenia tego

staje się kompetentny do przejęcia pełni władzy, jednakże 'n'C "o w celu doprowadzenia do normalnego, przewidzianego funkcjonowania organów państwa. Warto też zwrócić uwagę, że pewną wskazówką konstytucyjną dla dokonywania tego rodzaju klasyfikacji może być również szczególny układ vi konstytucyjnych, gdzie postanowienia dotyczące Prezydenta l sunięte są na czoło części „organizacyjnej" Konstytucji, wyprzedza-, ' r0ZdziaJy dotyczące kolejno: rządu i parlamentu. W związku z z tym, jak i z wieloma innymi rozwiązaniami konstytucyjnymi komentatorzy Konstytucji chętnie podkreślają jej „antyparlamentarny" charakter, tak rażący zwłaszcza na tle konsekwentnie proparlamentarnych" poprzednich konstytucji. Ten wydźwięk konstytucji ulega jednak ostatnio pewnemu złagodzeniu (por. np. wprowadzoną w roku 1995 nowelizację art. 11 Konstytucji). Wszelako nader daleko posunięta lakoniczność ustawy konstytucyjnej sprawia, że w sprzyjających warunkach politycznych, pamiętając o właściwościach systemu partyjnego, francuscy Prezydenci Republiki stają się w istocie szefami władzy rządowo — wykonawczej i nie wykonują jedynie swoistego „arbitrażu".

Natomiast w zakresie ustroju terytorialnego Francja przez długi czas utrzymywała rozwiązania centralizacyjne, tak charakterystyczne dla ustroju tego kraju od doby napoleońskiej (stworzenie departamentów i prefektów). Tradycyjnie zawierane w konstytucjach francuskich określenie państwowości tego kraju jako „niepodzielnej", podkreślający wolę zachowania struktury unitarnej państwa, zostało utrzymane w art. 1 Konstytucji V Republiki. Po II wojnie światowej mamy jednak do czynienia z narastaniem tendencji decentralistycznych, ulegających wyraźnemu przyspieszeniu paralelnie z „wtapianiem się" Francji w struktury jednoczącej się Europy. Rosły uprawnienia gmin i departamentów, w roku 1947 powołano również regiony, początkowo jedynie dla potrzeb planowania gospodarczego, ale w latach 80-tych XX wieku nadano im własną strukturę organizacyjną w drodze ustaw. Ich kompetencje polegały jednak głównie na rozmaitych możliwościach organizowania współpracy rozmaitych podmiotów w zakresie rozwoju przede wszystkim gospodarczego, a także społecznego i kulturalnego, bez możliwości wykonywania funkcji zarządzająco - administracyjnych. Konstytucja wspominała początkowo jedynie o „samodzielnych" gminach i departamentach, nadal też wskazując na funkcjonowanie w departamentach „delegata Rządu" (prefekta).

Zasadnicza zmiana ustroju terytorialnego Republiki dokonana została przez nowelizację Konstytucji z 29 marca 2003 r. Przede wszystkim wspomniany art. 1 uzupełniony został sformułowany „Jej (tj. Republiki — RS.) organizacja jest decentralistyczna" n if11 kim zmianom uległ rozdział XII Konstytucji, zawierający reguł tego ustroju. Charakter „wspólnoty terytorialnej" uzyskały rów ¦ • regiony (jest ich 22). Artykuł 72 Konstytucji w nowym brzmię ' deklaruje min. oparcie ustroju terytorialnego na zasadzie subsydialności oraz przyznaje organom wspólnot (są to rady regionalne rarl generalne w departamentach i rady gminne) władzę wydawań przepisów lokalnych, w tym również obejmującą możliwość podstawie upoważnień ustawowych, derogowania — choć w ograniczonym zakresie — postanowień ustaw, dotyczących ich kompetencji. Wszystkie rodzaje wspólnot są w pewnym sensie zrównane ze sobą, a przepis ten wyraźnie wyklucza występowanie między nimi uprawnień nadzorczych. Artykuł 72 — 2 z kolei gwarantuje wspólnotom posiadanie własnych źródeł finansowych (a także udziałów w podatkach), które winny stanowić podstawową część ich zasobów. Wszelkie przesunięcia w kompetencjach między państwem a wspólnotami powinny być połączone z adekwatnymi przesunięciami w dochodach publicznych. Instytucja prefekta wprawdzie znikła z rozdziału XII, ale pozostało prawo Prezydenta ich mianowania (art. 13). Prefekci (w departamentów, natomiast w regionach funkcję prefekta regionalnego spełnia dodatkowo prefekt departamentu, w którym leży stolica regionu) oraz merowie gmin są terenowymi organami administracji rządowej. W sumie można zakwalifikować ten ustrój jako oparty o szeroki samorząd terytorialny, wszakże w ramach pewnego dualizmu administracyjnego.

Jak już wspomniano, należy przyjąć także formalne funkcjonowanie we Francji zasady podziału władzy na mocy art. XVI Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela. Zwraca jednak uwagę, że przepis ten w ogóle nie nazywa „podzielonych" konstytucyjnie „władz", w szczególności nie nawiązuje do klasycznego trójpodziału funkcji publicznych. Również systematyka aktualnej Konstytucji nie nawiązuje do niego, oprócz jednego tylko rozdziału, zatytułowanego „O władzy sądowniczej". Oczywiście w końcu XVIII w. było jasne, o jakie władze chodzi w art. XVI Deklaracji. Niemniej aktualnie zgodność ze wskazanym przepisem można również zapewnić poprzez skonstruowanie innego niż klasyczny podział władzy. W istocie więc jego wartość normatywna sprowadza się do zakazu koncentracji władzy w rękach jednego tylko organu czy też jego zdecydowanej dominacji nad pozostałymi.

Na tym tle zasadne więc wydaje się wyodrębnienie w systemie konstytucyjnym V Republiki, obok trzech klasycznych funkcji z panstwowych, co najmniej także „władzy czwartej", w po „władzy arbitrażu" Prezydenta Republiki, a dyskusyjna jest pozycja Rady Konstytucyjnej. To właśnie ten organ podkreśla z resztą w swym orzecznictwie swoistość „francuskiego ujęcia" zasady podziału władzy, wyrażającego się tak w jej aspektach orgazacyjnych, jak i funkcjonalnych, a nawet personalnych.

V. Parlament

1. Struktura

Parlament francuski V Republiki jest parlamentem dwuizbowym, izba pierwsza nosi nazwę Zgromadzenia Narodowego, natomiast izba druga — Senatu. Pozycja drugiej izby jest nader mocna, aczkolwiek nie aż tak jak w okresie III Republiki, w której była ona izbą całkowicie równorzędną. Ale i aktualnie postępowanie ustawodawcze rozpocząć się może w zasadzie w każdej z izb1, nieuchwa-lenie projektu przez pierwszą debatującą izbę kończy postępowanie ustawodawcze, konstytucyjne prawo inicjatywy ustawodawczej parlamentarzystów dotyczy oczywiście tak członków ZN, jak i senatorów, ustawa w zasadzie winna być uchwalona w uzgodnionym brzmieniu przez obie izby. Niemniej mogą zajść pewne sytuacje wyjątkowe, w których ostateczne rozstrzygnięcie zastrzeżone jest

dla ZN.

Członków obu izb dotyczą konstytucyjne postanowienia o zakazie mandatu imperatywnego. Winni więc być uznani za reprezentantów Narodu, gdyż z pewnością odnosi się do nich postanowienie o wykonywaniu przez lud suwerenności „przez swych przedstawicieli". Cieszą się tak materialnym, jak i formalnym immunitetem. Regulaminy izb dopuszczają tworzenie przez parlamentarzystów „grup" politycznych (frakcji): przez co najmniej 20 w Zgromadzeniu Narodowym i przez co najmniej 15 w Senacie.

Kadencja Zgromadzenia Narodowego wynosi 5 lat, jego liczebność zaś (aktualnie, w historii V Republiki ewoluowała) 577 deputowanych.

W myśl art. 34 ust. 5 i 6, art. 39 in fine oraz art. 47 Konstytucji uchwalanie ustaw finansowych i w sprawach ubezpieczeń społecznych rozpoczynać się musi w ZN, natomiast nowela Konstytucji z 29 marca 2003 r. zastrzegła, że projekty dotyczące organizacji wspólnot terytorialnych oraz ciał, mających reprezentować obywateli francuskich osiadłych za granicą, winny być kierowane najpierw do Senatu.

Obie te rzeczy nie są zresztą ustanowione w francuskiej Konstytucji, a z jej upoważnienia winny być uregulowane przez organiczną (art. 25 ust. 1 Konstytucji). Praktycznie, na p0cj 3^ przepisów przejściowych, uregulował to ordonans rządu z 17 listopada 1958 r. w sprawie funkcjonowania zgromadzeń parlamentarnych, do dziś obowiązujący, m.in. w zakresie ustalenia długości kadencji. Natomiast Senat (liczący aktualnie 321 senatorów, co m Ci niż ulegało ewolucji) jako taki nie posiada kadencji, jedynie n szczególni senatorowie wybierani są na dziewięcioletnią kadencją również i wobec Senatu obu tych spraw nie reguluje Konstytucja a z jej upoważnienia ustawa organiczna (w praktyce, pierwotnie' również wspomniany ordonans z 15 listopada 1958 r.). Kadencja Zgromadzenia Narodowego może ulec skróceniu w drodze jego rozwiązania przez Prezydenta, po zasięgnięciu opinii premiera i przewodniczących obu izb (art. 12 Konstytucji). Takiego prawa Prezydent nie posiada jednak wobec Senatu.

Konstytucja przewiduje sesyjny system funkcjonowania parlamentu, aktualnie przy jednej sesji w roku i w sposób jednolity dla obu izb ustala jej początek na pierwszy dzień roboczy października, a koniec na ostatni dzień roboczy czerwca (w sumie około 9 miesięcy). Nie ma więc potrzeby formalnego zwoływania sesji, ale też nie można jej poza wskazany termin przedłużyć, Jednocześnie w charakterystyczny dla jej „antyparlamentarnej" wymowy, ten sam przepis ogranicza liczbę posiedzeń w każdej sesji, których nie może być więcej niż 120. Aktualnie jednak większość członków każdej z izb może postanowić o zwiększeniu liczby posiedzeń, a to samo prawo przyznano również premierowi (po wysłuchaniu opinii przewodniczącego izby). Dni posiedzeń ustalać mają regulaminy izb; zgodnie z nimi odbywają się trzy razy w tygodniu, z możliwością przedłużenia na dzień następny. Izba może również podjąć decyzję, w które tygodnie sesji odbywać się będą posiedzenia, a w które nie. Poza tym Konstytucja wymaga, aby co najmniej jedno posiedzenie w tygodniu zarezerwowane zostało na stawianie pytań przez parlamentarzystów i odpowiedzi rządu. Warto może zwrócić przy tej okazji uwagę, że pierwotny tekst tego przepisu konstytucyjnego (art. 28) przewidywał istotnie mniejszy okres sesji (ok. 5,5 miesiąca) niż tekst aktualny, przyjęty w nowelizacji z 1995 r.

Konstytucja przewiduje również możliwość zwoływania sesji nadzwyczajnych, dla rozpatrzenia określonych, wskazanych przez wnioskujących zagadnień (art. 29 Konstytucji). Zwołuje je Prezydent na wniosek premiera lub większości członków ZN (senatorzy takiego uprawnienia nie posiadają). Parlament zwołany na wniosek premiera. W związku z funkcjonowaniem parlamentu niezmiernie do rozstrzygnięcie zawiera art. 48 Konstytucji, dotyczący porządku dziennego posiedzeń (a nie sesji, choć w konsekwencji będzie to , uczyło całej sesji). W przepisie tym spotykamy dość nieoczekiwane z punktu widzenia pryncypiów ustrojowych, rozwiązanie, polegające na przekazaniu rządowi ustalenia tego porządku, przy czym dla wszelkich jego wnioskom, w ramach tego porządku, zastrzeżony jest priorytet. W myśl regulaminów izb, rząd jedynie informuje tzw. Konferencję Przewodniczących (organ odpowiadający polskiemu Konwentowi Seniorów) o swoich decyzjach w tym zakresie, a „ustalenie porządku obrad" przez tę Konferencję, czy też następnie jego „przyjęcie" przez izbę (o czym wspominają ich regulaminy) posiada jedynie czysto formalne znaczenie. Takie ustalanie porządku obrad i priorytetu wniosków dotyczy nie tylko projektów rządowych, lecz również projektów parlamentarnych, które rząd może popierać. Natomiast dla pozostałych projektów parlamentarnych (nie popieranych przez rząd) zarezerwowane zostało konstytucyjnie, na zasadach wyłączności, tylko jedno posiedzenie w miesiącu (art. 48 infine). Projekty te zgłaszane są w trakcie posiedzenia Konferencji Przewodniczących, w których może brać udział przedstawiciel rządu (praktycznie: minister do spraw relacji z parlamentem).

Każda z izb uchwala swój regulamin, czemu pośrednio daje regulaminy izb wyraz również Konstytucja, choć w sposób nader szczególny, mianowicie wprowadzając uprawnienie Rady Konstytucyjnej do kontroli ex ojficio zgodności regulaminów z Konstytucją, i to przed ich wejściem w życie. Dotyczy to oczywiście każdej nowelizacji regulaminów. Jak widzimy, autonomia izb parlamentarnych funkcjonuje we Francji w nieco ograniczonym zakresie. Regulamin ZN wszedł w życie po decyzji RK 24 lipca 1959 r., regulamin Senatu — 9 czerwca tegoż roku. Oczywiście od tego czasu były one wielokrotnie nowelizowane.

2. System wyborczy

Dwuizbowość francuskiego parlamentu charakteryzuje się również, a może przede wszystkim, innymi założeniami w kwestii przedstawicielstwa w izbach. Podczas gdy Zgromadzenie Narodowe reprezentuje całość Narodu jako pewną jedność, to Senat, zgodnie z art. 24 Konstytucji, reprezentuje Naród postrzegany jako calość

wspólnot terytorialnych, oraz obywateli zamieszkałych za granicą, Konstytucja V Republiki nawiązuje tu do rozwiązań III Republiką Francuskiej, która konstruowała Senat, jak mówiono, jako „wie]V radę gmin francuskich". Zakłada to naturalnie odmienne konstrukcji systemu wyborczego do jednej i drugiej izby.

2.1. System wyborczy do Zgromadzenia Narodowego

Wprawdzie Konstytucja wypowiada jedynie wymóg bezpośredniości w wyborach do tej izby (art. 24), jednakże z całości rozwiązań konstytucyjnych wynika, że winny to być również wybory powszechne, równe i tajne. Przez znakomitą większość okresu funkcjonowania V Republiki, w wyborach do pierwszej izby parlamentarnej stosowano system większości bezwzględnej. Jedynie raz w roku 1986, powrócono do stosowanego w IV Republice systemu proporcjonalnego, co rzeczywiście od razu doprowadziło do rozproszenia sil politycznych w tej izbie i skończyło się jej rozwiązaniem po zaledwie dwu latach funkcjonowania.

Prawo wyborcze, także do omawianej tu izby parlamentarnej, ujęte jest aktualnie w „kodeksie wyborczym", wprowadzonym w drodze rozporządzenia rządu o mocy ustawy 27 października 1964 r. (kilkakrotnie nowelizowanego). Wspólne dla wyborów do wszystkich organów jest ustalenie granicy wieku dla czynnego prawa wyborczego na lat 18, natomiast granica wieku dla biernego prawa wyborczego do ZN wynosi 23 lata. Dla dokonania wyboru obszar Francji metropolitarnej podzielony jest na 555 jednomandatowych okręgów wyborczych (22 mandaty pochodzą z terytoriów zamorskich) z tym, że w każdym departamencie występować winny co najmniej dwa takie okręgi. Wykaz okręgów zawarty jest w kodeksie wyborczym. Do uzyskania mandatu w pierwszej turze wymagane jest uzyskanie bezwzględnej większości ważnie oddanych głosów, co jednak stanowić musi równocześnie co najmniej 25% uprawnionych do głosowania. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości, co w realiach francuskich dotyczy olbrzymiej większości okręgów, po upływie tygodnia w danym okręgu przeprowadzana jest druga tura, do której dopuszczeni są ci tylko kandydaci, którzy w turze pierwszej uzyskali poparcie co najmniej 12,5% uprawnionych do glosowania. Ten z kolei wymóg sprawia, że w większości okręgów w drugiej turze występuje już tylko dwu kandydatów. Można też zrezygnować z ubiegania się o mandat drugiej turze. W drugiej turze mandat uzyskuje kandydat, który trzymał największą liczbę głosów. Stałą praktyką wyborów jest zawieranie, najpóźniej między I a II turą, koalicji wyborczych, naturalnie między partiami zbliżonymi programowo. W takiej sytuacji zgłaszaj<! one w II turze już wspólnego kandydata, ale w różnych okręgach z różnych partii koalicyjnych — w praktyce tego, który w turze pierwszej uzyskał najwięcej głosów w ramach zawartej koalicji- Oznacza to jednak, że deputowani z danej koalicji tworzą ¦ vo wyborach odrębne frakcje partyjne. Jest to więc system wyborczy stwarzający podatną glebę dla systemu wielopartyjnego, choć dodatkowe wymogi, o których wspominano wyżej, raczej likwidują większe rozproszenie partyjne, redukując liczbę partii w parlamencie do kilku. Niemniej współpraca wyborcza, zwłaszcza zakończona pomyślnymi rezultatami, stwarza dobry punkt wyjścia dla jej przedłużenia w postaci już koalicji rządowej.

2.2. System wyborczy do Senatu

W myśl Konstytucji senatorowie wybierani są w głosowaniu pośrednim. Według powołanego już kodeksu wyborczego wyboru senatorów dokonują departamentalne kolegia wyborcze, nie są to i niepowszechne I więc również wybory powszechne. Spełniony jest jednak wymóg równości: w zależności od liczby mieszkańców poszczególnym departamentom przypada odpowiednia liczba mandatów senatorskich. Senatorzy wybierani są na dziewięcioletnie kadencje, z tym że co trzy lata ustępuje 1/3 z nich. Stosownie do podziału senatorów na trzy grupy, analogiczny podział dotyczy również departamentów, stąd konkretne departamentalne kolegium wyborcze funkcjonuje raz na dziewięć lat, dokonując wówczas wyboru wszystkich senatorów przypadających na dany departament. Granica wieku dla osiągnięcia biernego prawa wyborczego do Senatu wynosi 35 lat.

W skład departamentalnego kolegium wyborczego wchodzą deputowani do ZN, wybrani w danym departamencie, radni rad regionalnych wybrani tamże, wszyscy członkowie rady generalnej (jest to nazwa organu stanowiącego samorządu departamentalnego), radni wszystkich gmin danego departamentu, o ile gminy liczą powyżej 9000 mieszkańców, delegaci wybrani przez mniejsze rady gminne, w proporcji do liczby mieszkańców (ustalonej przez kodeks wyborczy), dodatkowi delegaci wybrani przez rady gminne liczące powyżej 30 000 mieszkańców, po 1 delegacie na każdy 1000 mieszkarków powyżej 30 000. W departamentach, w których k 1 wyborcze wybierają od 1 do 4 senatorów, wybór następuje system większości bezwzględnej, ewentualnie w dwu turach głosów (pierwsza przed, a druga po południu tego samego dnia). System jest o tyle bardziej skomplikowany niż system wyboru deputowanych do ZN, gdyż nader często odnosi się do obsadzenia kiłk mandatów jednocześnie. Wybór takim systemem większościowym dotyczy zdecydowanej większości kolegiów departamentalny K (85 na 99 departamentów Francji metropolitalnej). Natomiast w pozostałych, największych departamentach, wybierających 5 lub więcej senatorów, ich wybór przez kolegium odbywa się przy zastosowaniu systemu proporcjonalnego.

Przewodniczący

Biuro

Konferencja Przewodniczących

3. Wewnętrzna struktura izb

Konstytucyjnie znanymi organami Zgromadzenia Narodowego jest jego Przewodniczący (President, art. 32) oraz komisje, które mogą być albo komisjami specjalnymi, albo też stałymi. Liczba tych ostatnich konstytucyjnie ograniczona jest do sześciu (art. 43).

Przewodniczący ZN wybierany jest przez izbę na cały okres kadencji. Oprócz, wynikających z istoty rzeczy, uprawnień do kierowania pracami izby (szczegółowe uprawnienia w tym zakresie ustala regulamin ZN), kilka przepisów konstytucyjnych nadaje mu uprawnienia wychodzące poza ten zakres (np. art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 61 ust. 2). Natomiast Przewodniczący Senatu wybierany jest po każdym odnowieniu jego składu, czyli co trzy lata. Również i on ma te same uprawnienia co Przewodniczący ZN, ale oprócz tego zastępuje Prezydenta Republiki w przypadku opróżnienia tego urzędu lub wystąpienia przeszkody w jego sprawowaniu. W takiej sytuacji funkcję przewodniczenia Senatowi przejmuje jeden z wiceprzewodniczących.

Oprócz organów izb wskazanych konstytucyjnie, regulaminy izb tworzą ponadto prezydia izb (tradycyjna nazwa francuska: Biuro), w identycznym dla obu izb składzie: przewodniczący izby, 6 zastępców, 3 kwestorów, 12 sekretarzy oraz szczególne gremium w postaci wspomnianej już „Konferencji Przewodniczących". Ciało to nie jest właściwie sensu stricto organem izby, lecz odbywającym się raz w tygodniu zebraniem następujących osób: przewodniczący izby i jego zastępcy, przewodniczący 6 komisji stałych, przewodniczący frakcji, generalny sprawozdawca Komisji do spraw Finansów oraz przewodniczący tzw. „Delegacji izby do spraw Unii Europejskiej". Gremium to opracowuje konkretne zagadnienia porządku obrad posiedzeń. Oczywiście jego rola jest znacznie ważniejsza w przypadku ustalania porządku posiedzeń, na 111 - vch rozpatrywane są parlamentarne projekty ustaw, gdyż pro-Wtv rządowe, jak już wspomniano, cieszą się konstytucyjnie usta-! vm priorytetem. Natomiast prezydium izby jest organem zarzą-,71jącym rozmaitymi służbami pomocniczymi i usługowymi izb i ich komisji.

Ograniczona konstytucyjnie liczba komisji stałych miała być również wyrazem „antyparlamentarnego" nastawienia Konstytucji, zwłaszcza gdy pamięta się o przerostach w działaniach tych organów w okresie IV Republiki. Założenie takie zostało jednak w dużym stopniu ograniczone przez dużą liczbę funkcjonujących komisji nadzwyczajnych, powoływanych wyłącznie do prac nad projektami konkretnych ustaw, na wniosek rządu lub izby (art. 43 ust. 1 Konstytucji). „Wniosek izby" oznacza, w myśl regulaminów, wniosek przewodniczącego jednej z sześciu komisji stałych albo wniosek przewodniczącego frakcji, a w ZN także wniosek 30 deputowanych. Struktura komisji w obu izbach jest różna, aczkolwiek w obu przypadkach mamy do czynienia z czterema komisjami o rzeczowo zróżnicowanym zakresie działania i dwoma przyporządkowanymi określonej funkcji izb. W tej ostatniej kwestii idzie o tak czy inaczej nazywającą się komisję budżetową oraz o komisję spraw konstytucyjnych i administracji (także o różnych nazwach). Uderza też duża liczba (57) członków stałych komisji parlamentarnych, co w opisanych warunkach jest zrozumiałe. Zaś składy komisji kształtowane są proporcjonalnie do liczebności poszczególnych frakcji.

4. Funkcje Parlamentu

4.1. Ustawodawstwo

Ustawodawstwo jest oczywiście pierwszą funkcją parlamen- charakter ustawy tu, a w historii francuskiego prawa konstytucyjnego nadawano ustawie zawsze olbrzymie znaczenie, konstruowano wręcz zasadę supremacji ustawy, nieograniczonej pod względem swego zakresu i o najwyższej w praktyce (wobec zwykle szczupłości materialnych rozwiązań konstytucyjnych) mocy prawnej. Odmiennie jednak niż w anglosaskim prawie konstytucyjnym, we Francji zawsze uważano ustawę za akt wyrażający generalne normy prawne, co znalazło wyraz już w art. VI Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, definiującym ustawę jako „wyraz woli powszechnej (...) (która, tj. ustawa powinna być taka sama dla wszystkich (...) (obywatele są równi w jej świetle (...)". Wiemy już, że przepis ten obowiązuje również współcześnie. We Francji więc możliwość uchwalania ustaw „prywatnych" byłaby niedopuszczalna. „Suprerm ustawy" oznaczała ponadto supremację ustawodawcy, tj. jego całkowitą autonomię i swobodę co do trybu kształtowania treści ustaw Jednocześnie jednak, może nieco paradoksalnie, kształtowała się i utrwalała we Francji idea tzw. władzy reglamentacyjnej (pouvoir reglementaire), tj. władzy regulacyjnej (prawodawczej) rozmaitych organów władzy wykonawczej, służąca wprawdzie realizacji ustaw ale jednocześnie mająca wynikać z samej istoty władzy (funkcji) wykonawczej.

Wobec tradycyjnej wizji zarówno „ustawy", jak i „ustawodawcy", Konstytucja V Republiki przyniosła, formalnie rzecz biorąc, zmiany przełomowe, i to w obu tych aspektach: zakresu i charakteru ustawy. Dość szybko jednak doszło do zasadniczego przeobrażenia w rozumieniu rozwiązań konstytucyjnych w tym zakresie i do powrotu do klasycznej koncepcji ustawy. Dokonało się to głównie pod wpływem orzecznictwa Rady Konstytucyjnej i Rady Stanu. Nie było natomiast możliwe, wobec odmiennego tu charakteru przepisów konstytucyjnych, powrócić również do sytuacji „supremacji ustawodawcy". Przestała być też ustawa aktem o najwyższej mocy prawnej. Przed nią w hierarchii źródeł prawa wysunęła się nie tylko Konstytuq'a (oczywiście w rozumieniu „bloku konstytucyjnego"), lecz również umowy międzynarodowe (art. 55). Najważniejsze z nich wymagają jednak dla swej ratyfikacji lub zatwierdzenia podstawy ustawowej (art. 53).

4.1.1. Rodzaje ustaw

Jako jeden z przejawów wspomnianego przełomu w konstruowaniu funkcji ustawodawczej wskazać należy na powołanie do życia kilku rodzajów ustaw, czyli zerwanie z jednolitym pojęciem ustawy i jednolitej jej mocy. W kilku przypadkach spotkamy tu również ograniczenie swobody podejmowanej regulacji.

Po pierwsze, przypomnieć należy możliwość uchwalenia ustawy w procedurze referendum (art. 11), a więc w procedurze wyłączającej w ogóle parlament. Warto wskazać, że mimo poczynionych w tym zakresie prób, Rada Konstytucyjna odmówiła badania konstytucyjności takich ustaw jako aktów będących wprost wyrazem woli suwerennego Narodu.

Po drugie, dużą nowością konstytucyjną jest instytucja ustaw W anicznych, wyróżnionych od innych swą mocą prawną i procesie stanowienia (art. 46 Konstytucji). Ustawy organiczne dotyczą wielu kwestii, wyraźnie wskazanych w kilkunastu artykułach konstytucyjnych, a które to kwestie ściśle („organicznie" — stąd nazwa) łączą się z pewną regulacją konstytucyjną i regulacja ta winna znaleźć w ustawach organicznych swe przedłużenie. Ustawy te regulują na przykład wybory do izb parlamentarnych i na urząd prezydenta Republiki (na podstawie odesłania z art. 6 i 25 Konstytucji)/ organizację i zasady funkcjonowania Rady Konstytucyjnej, najwyższej Rady Sądownictwa, Rady Ekonomicznej i Społecznej (odesłania z art. 63 i 71), statusu sędziów (odesłanie z art. 64), warunki przeprowadzania referendum lokalnego (odesłanie z ar.t. 72 — 1) i inne. Odmienności proceduralne przy uchwalaniu ustawy organicznej polegają na ustanowieniu okresu minimum piętnastodniowego między dniem wniesienia projektu a początkiem rozpatrywania go przez izbę, wzmocnieniem stanowiska Senatu, którego sprzeciw może być zniwelowany dopiero bezwzględną większością ogółu członków ZN, a przy sprawach dotyczących Senatu, jego sprzeciw jest ostateczny, oraz na wprowadzeniu obligatoryjnej kontroli konstytucyjności takich ustaw przez RK przed ich promulgacją. Wyższa moc polega na tym, że RK uznaje za niekonstytucyjne ustawy zwykłe, które wkraczają w materie odsyłane do ustaw organicznych. Jeśli natomiast ustawy organiczne wykraczają poza konstytucyjne odesłanie, RK nie orzeka niekonstytucyjności takiego przekroczenia, ale „degraduje" taką dodatkową regulację do poziomu ustawy zwykłej. Po trzecie, są to ustawy „zwykłe", których zakres przedmiotowy ustalony jest przede wszystkim w art. 34 Konstytucji (por.

niżej).

Po czwarte, chodzi o ustawy finansowe (art. 34 ust. 5, art. 39 infine i art. 47), określające dochody i wydatki państwa. Winny być najpierw uchwalane przez ZN. Ustalone są również nader krótkie terminy dla uchwalenia tych ustaw przez izby, a po ich przekroczeniu projekty mogą być wprowadzone w życie w drodze ordonansu.

Po piąte, ustawy o finansowaniu ubezpieczeń społecznych (art. 34 ust. 6, art. 47 ust. 1); tryb postępowania przy ich uchwalana jest identyczny co przy uchwalaniu ustaw finansowych, ale przy jeszcze krótszych terminach.

Po szóste, ustawy programowe, „określające cele działalność gospodarczej i socjalnej państwa" (art. 34 ust. 7, art. 70). Jest to szczególna kategoria ustaw, występująca w wielu rozwiniętych państwach współczesnych, będąca przejawem — najszerzei m ' — interwencjonizmu państwowego, zwłaszcza w ramach państwa socjalnego". Instytucję tę powiązać można z postanowieniami W 3 pu do Konstytuq'i z 27 października 1946 r. Przy ich uchwal Konstytucja wymaga zasięgnięcia opinii Rady Społecznej i L]<„ micznej.

4.1.2. Podział materii prawodawczych między parlament a rząd

Główną reformą konstytucyjną w sferze funkcji ustawodawczej, jaką przyniosła Konstytucja z 4 października 1958 r., stało sie określenie zakresu materii ustawodawczej w jej art. 34. Takiego rozwiązania nie znały na ogół poprzednie konstytucje, a jest ono w ogóle rzadkością w aktach konstytucyjnych. Brak określenia materii ustawodawczej w Konstytucji oznacza po prostu normę, że przedmiotem (treścią) regulacji ustawodawczej może stać się każde zagadnienie, że — innymi słowy — zakres ustawodawstwa jest nieograniczony. Tymczasem, po pierwsze — we wspomnianym art. 34 (prawda, że nader obszernym) mamy ustalony taki zakres „spraw, które reguluje ustawa" oraz „spraw, gdzie ustawa określa „podstawowe zasady" (w tej drugiej sytuacji zakres swobody ustawodawcy miał być węższy). Po drugie — z przepisem tym koresponduje jej art. 37 ust. 1, według którego „sprawy nie należące do zakresu ustawy podlegają regulacji władzy wykonawczej" (w oryginale: „ont un caractere regłementaire"; por. wyżej), przy czym oczywiście zakres tych spraw nie jest już określony, obejmuje więc „całą resztę zagadnień". Przepis ten nie określa formy regulacji owych materii; w grę wchodzić tu mogą przede wszystkim akty normatywne premiera (nienazwane w Konstytucji — w praktyce noszą nazwę „dekretów premiera"), który wykonuje ową „regulację należącą do władzy wykonawczej" („ił exerce le pouvoir regłementaire", art. 21 Konstytucji) lub dekrety (decrets), uchwalane przez Radę Ministrów (art. 13 ust. 1); te ostatnie dzielą się zresztą na kilka rodzajów. Dla działalności prawotwórczej, przeprowadzanej na podstawie art. 37 ust. 1, przyjęła się w doktrynie nazwa „dekrety autonomiczne" (nie jest to nazwa oficjalna). Po trzecie, poprzez procedury zawarte w art. 41, 37 ust. 2 i art. 61, powołano gwarancje dla tego rozdziału materii prawotwórstwa w postaci odpowiednich kompetencji Rady Konstytucyjnej (por. niżej).

Na pierwszy rzut oka Konstytucja stwarza więc przeciwieństwo zasady „supremacji ustawy": ustawa staje się wyjątkiem, odnoszącym się do regulaqi wyraźnie wskazanych zagadnień, regułą obejmującą pozostały nieokreślony i nieograniczony s spraw — dekrety rządu lub premiera. Rozwiązania te stwarzają poziomy podział materii prawotwórstwa": obok siebie, w nie i/rvwających się zagadnieniach, funkcjonuje legislacja parlamentu. u

Odmienność przedmiotu imlacji sprawia, że zagadnienie, która legislacja posiada wyższą moc prawną, jest właściwie bezprzedmiotowe. Gdyby w trakcie postępowania ustawodawczego w parlamencie, nad projektem lub nad poprawką wniesioną z inicjatywy deputowanych lub senatorów okazało się, że wykraczają one poza ramy art. 34, rząd może zgłosić zastrzeżenia, a w przypadku ich nieuwzględnienia przez parlament, spór rozstrzyga Rada Konstytucyjna (art. 41). Po drugie, o ile rząd uzna, że istniejąca już regulacja ustawodawcza w określonym zakresie wykracza poza te ramy, może zwrócić się do RK o stwierdzenie tego stanu rzeczy i po zgodnym z tym orzeczeniu RK może takie ustawy zmieniać swymi dekretami (art. 37); RK jednak o niezgodności ustawy z Konstytucją formalnie wówczas nie orzeka. Po trzecie wreszcie, premier może zwracać się do RK o uznanie dowolnej ustawy za niekonstytucyjną, w szczególności takiej, która wykracza .poza omawiane materie (art. 61). Wniosek taki wniesiony być może przed promulgacją ustawy (kontrola prewencyjna) i uznanie jej nie-konstytucyjności powoduje, że ustawa promulgowana być nie może i nie wchodzi w życie.

Jakby tych ograniczeń było za mało, art. 38 upoważnia rząd o zwrócenie się do parlamentu o uchwalenie ustawy upoważniającej go do wydawania ordonansów w sprawach należących do zakresu ustawy, czyli w pierwszym rzędzie odnoszących się do zagadnień ujętych w art. 34 (nie można delegować materii zastrzeżonych dla ustaw organicznych). Rząd winien jednak poinformować, o regulację jakich spraw będzie mu chodziło, gdyż omawiany wniosek może być przedstawiony parlamentowi jedynie „w celu realizacji programu rządowego". Nie jest to więc całkowicie upoważnienie in blanco. Nie chodzi przy tym o „program rządowy", o którym stanowi art. 49 i 50, ale o przedstawienie przez rząd bardziej szczegółowych zamierzeń. Upoważnienie to może być wydane jedynie na z góry określony czas, przed upływem którego rząd winien z kolei wnieść projekt ustawy zatwierdzający wydany ordonans. Brak wniesienia takiego projektu powoduje utratę mocy prawnej ordonansu. Zatwierdzenie ordonansu następuje w formie ustawy, brak zatwierdzenia powoduje utratę mocy ordonansu. Z regulacji tej logicznie wynika, że akty, o których tu mowa, posiadają moc ustaw zwykł i mogą także zmieniać i uchylać ustawy wcześniejsze. W ten sd zakres ustawodawstwa może być dodatkowo uszczuplony. Dla o wianych tu aktów w opracowaniach polskich przyjmuje się nai ściej termin „rozporządzenia z mocą ustawy" (są bowiem w Konstytucji i inne ordonanse; por. art. 47).

Oprócz tego we francuskim systemie źródeł prawa funkcjonują akty podustawowe, o mocy niższej niż ustawy, służące realizacji ustaw (w tym i do rozwijania ustaw, które miałyby zawierać jedynie „zasady podstawowe"; por. wyżej), które możemy określić jako rozporządzenia lub dekrety „nieautonomiczne", czyli pozostające w przedmiotowym zakresie ustawodawstwa z art. 34. Konstytucja V Republiki włącza je do pouvoir reglementaire premiera lub do dekretów RM, nie różnicując ich jednak wobec „dekretów autonomicznych". W praktyce przybierają one postać „dekretów" „rozporządzeń", „okólników" i „dyrektyw".

Jak już wspomniano wyżej, omawiane tu rozwiązanie już po kilku latach obowiązywania Konstytucji zaczęło być jednak rozumiane w sposób odmienny. Zmiana ta, polegająca na stopniowym przywracaniu tradycyjnego rozumienia zakresu ustawy jako zakresowo nieograniczonego, dokonana została głównie w drodze orzecznictwa Rady Konstytucyjnej, ale swój wkład w to przeobrażenie miała również Rada Stanu, parlament i nawet rząd, a sprzyjała temu także nauka prawa. Wskazane przekształcenia datować można od rozstrzygnięcia RK z 2 lipca 1965 r., wskazującego, że konstytucyjnego ustalenia zakresu materii ustawodawczych należy poszukiwać również poza art. 34, przywołując także wyraźne odesłania do ustaw przez inne przepisy konstytucyjne. Podstawowe znaczenie posiadało tu naturalnie sięgnięcie do koncepcji „bloku konstytucyjnego" (por. wyżej), do jego wszystkich generalnych i bardziej szczegółowych określeń, z pewnością wskazujących na konieczność podejmowania związanej z nimi działalności ustawodawczej, niekoniecznie ujętej w art. 34. Szczególną rolę odegrało „odżycie" obowiązywania analizowanego już wyżej art. VI Deklaracji Praw i wizji ustawy jako „wyrazu woli powszechnej". W wyniku tych zabiegów powrócono do klasycznej zasady powszechnego, nieograniczonego przedmiotowo zakresu ustawy. Zapewne w jakimś stopniu sprzyjał temu również fakt, że Konstytucja nie wskazała na choćby podstawowe sprawy należące do zakresu autonomicznego prawotwórstwa rządowego, zadowalając się ogólną klauzulą z art. 37 ust. 1. Okazało się również, że w utrwaleniu „poziomego" podziału materii prawodastwa nie jest zainteresowany rząd, zwłaszcza wobec — co jed-v stało się regułą — jednorodności partyjno-politycznej rządu parlamentu (ściślej: większości Zgromadzenia Narodowego). v\f tych warunkach rząd stawał się nawet zainteresowany tym, aby jele posunięć prawodawczych zostało przeprowadzonych przez parlament, arjy njg były t0 aJ^y jeg0 samoistnego prawotwórstwa. Coraz częstsze były więc przypadki, gdy projektował on ustawy wychodzące poza ramy art. 34 i oczywiście parlament nie widział powodów, aby temu się przeciwstawiać. Zaczęło dochodzić nawet o paradoksalnej sytuacji, gdy to opozycja zaczęła zaskarżać takie ustawy do RK, stając jakby „w obronie" rządu. Ta możliwość jednak również wygasła, gdy RK (30 lipca 1982 r.) orzekła, iż procedurami mającymi służyć ochronie rozgraniczenia kompetencji prawotwórczych są jedynie procedury zawarte w art. 41 i 37 ust. 2 (por. wyżej), do których parlamentarzyści nie mają dostępu, natomiast procedura z art. 61 służy jedynie ochronie materialnej zgodności ustaw z normami konstytucyjnymi. Można jedynie dodać, że procedura z art. 41 po raz ostatni zastosowana została w 1980 r., stając się bezprzedmiotową wobec omawianej reinterpretacji Konstytucji. Do takiego rezultatu przyczyniło się również orzecznictwo Rady Stanu, która stanęła na stanowisku, że dekrety „autonomiczne", na równi z „wykonawczymi", muszą być podporządkowane ustawie i być z nimi zgodne. Rezultat tych wszystkich dokonań możemy ująć w tezie, że w miejsce „poziomego" podziału materii prawodawczej, reaktywowany został tradycyjny podział „pionowy", którego pierwszy stopień zajmują ustawy o materialnie nieograniczonym zakresie regulacji, a stopień drugi — „dekrety" (nazwa zbiorcza) rządu lub premiera. Tam, gdzie mamy do czynienia z już funkcjonującymi ustawami są to dekrety „wykonawcze". Natomiast w materiach nieobjętych dotychczasową działalnością ustawową i niemieszczących się w ramach art. 34 (i innych szczegółowych dyspozycji Konstytucji) mogą to być dekrety „autonomiczne".

4.1.3. Procedura ustawodawcza

Jak już zaznaczono, redukcja stanowiska parlamentu w Konstytucji V Republiki objęła nie tylko zawężenie zakresu jego działalności ustawodawczej, lecz również ograniczenie swobody w kształtowaniu treści ustaw w tym pozostawionym mu zakresie. Pierwsze ograniczenie udało się jednak przezwyciężyć, nie można natomiast tego samego powiedzieć o drugim. Co więcej, skoro przyznano rządowi możliwości daleko idącego sterowania pracami i tym łatwiej było mu zrezygnować z niezależnej, własnej prawodawczej.

Wspomniano już wyżej o decydującym wpływie rząd I ustalanie porządku obrad izb parlamentarnych, o konieczność rezerwowania znacznej części prac parlamentarnych na rozpatrz nie projektów rządowych lub popieranych przez rząd, na ustalonym konstytucyjnie priorytecie dla jego projektów, a także o możliwo' rządowych zastrzeżeń, wprawdzie aktualnie już teoretycznych do rozpatrywania projektów parlamentarnych (tudzież poprawki niesharmonizowanych z art. 34. Dalsze ograniczenie tych projektów przynosi art. 40, w myśl którego są one niedopuszczalne, o ile ich przyjęcie spowodowałoby zwiększenie wydatków publicznych lub zmniejszenie takich dochodów. Dotyczy to również poprawek zgłaszanych przez parlamentarzystów, a kontrola tego zakazu ma miejsce na wszystkich etapach procedury ustawodawczej (orzeka o tym prezydium komisji do spraw finansów). W tym zakresie istnieje więc monopol inicjatywy ustawodawczej rządu (premiera).

Oprócz tej zasadniczej preferencji projektów rządowych, Konstytucja przyznaje również temu organowi zasadniczy wpływ na bieg postępowania ustawodawczego i jego dojście do pozytywnego finału. Po pierwsze, na podstawie art. 44 ust. 2 rząd może skutecznie sprzeciwić się omawianiu każdej innej (niepociągającej już wydatków) poprawki, która nie była uprzednio zgłoszona komisji. Następnie, na podstawie kolejnego ustępu tego artykułu, rząd może skutecznie zawnioskować o przeprowadzenie głosowania w każdym stadium dyskusji plenarnej, które będzie dotyczyło jedynie tekstu dotychczas omówionego, oraz takich poprawek, które uzyskały akceptację rządową (tzw. obrazowo „gilotyna parlamentarna"). Uchwalenie projektu w takim stadium kończy procedurę ustawodawczą. Po drugie, dalsze możliwości rządu występują w sytuacji braku zgodnej decyzji obu izb wobec tego samego projektu (art. 45; por. niżej). Po trzecie wreszcie, rząd może narzucić swe stanowisko (w kwestii projektu ustawy), stwarzając sytuację „zaistnienia" ustawy nawet bez glosowania w parlamencie ! Mianowicie na podst. art. 49 Konstytucji, Rząd może powiązać z projektem wnoszonej przez siebie ustawy kwestię zaufania, czyli dalszego piastowania swej funkcji. Projekt uważany jest wówczas za automatycznie uchwalony, bez głosowania („milcząco") — a do głosowania dochodzi dopiero wówczas, gdy — i to na warunkach ustalonych przez Konstytucję (por. niżej) — zgłoszony zostanie wniosek o wotum nieufności. Głosowanie dotyczy jednak nie pro0 istawy, a leg0 ostatniego wniosku. Dopiero uchwalenie wniosku

wotum nieufności jest jednocześnie odrzuceniem projektu. Uchwalenie tego wniosku powoduje zaś automatycznie zaistnienieustawy- Drugą sytuacją wejścia ustawy w życie bez uchwalenia n. orzez parlament, są ustawy finansowe, czyli w pierwszym rzędzie budżet państwa. Na podstawie art. 47 Konstytucji projekty

kich ustaw winny być uchwalone przez izby w terminie 70 dni. jeśli izby z tym nie zdążą, rząd, wydając ordonans w tej materii, prowadza w życie postanowienia odpowiednich projektów.

Wszystko to, a przede wszystkim ogólne warunki funkcjonowania państwa w nowoczesnym społeczeństwie, sprawiają, że około 90% uchwalonych ustaw pochodzi z inicjatywy rządowej, przy czym również w takim odsetku jego projekty zostają przyjęte, a tylko około 10% projektów rządowych pozostaje nieuchwalonych (a i tak częściowo na skutek ich wycofania przez rząd). Projektów parlamentarnych jest nader dużo (około 250 rocznie), lecz znakomita większość z nich nie może się po prostu zmieścić w niewielkiej ilości czasu zarezerwowanej dla ich rozpatrywania.

W ogólnym zarysie postępowanie ustawodawcze przebiega

następująco:

1. Projekty są przesyłane do prezydiów izb, które dokonują ich rejestracji, a następnie przesyłają do przedmiotowo właściwej komisji stałej lub specjalnej (dla konkretnego projektu), powołanej przez izbę na wniosek rządu obligatoryjnie, zaś na wniosek przewodniczącego komisji stałej, przewodniczącego frakcji lub 30 deputowanych, fakultatywnie. Regułą w praktyce jest zajmowanie się projektami ustaw przez komisje stałe.

Do złożonego projektu ustawy parlamentarzyści danej izby, rząd lub komisje merytoryczne (o ile projekt odesłany został do komisji specjalnej) mogą składać poprawki na piśmie i przesyłać je komisji rozpatrującej projekt.

2. Z reguły w komisjach stałych funkcjonują wyspecjalizowane rzeczowo grupy robocze (podkomisje), a do oceny projektów komisje dysponują wieloma możliwościami, zwłaszcza kontaktami z ministerstwami. Komisje przygotowują sprawozdanie dla izby, w którym mogą proponować poprawki do projektu rządowego, natomiast nie mogą go zmieniać. Mogą natomiast zmieniać projekt parlamentarny i przedstawiać izbie już w swojej wersji. W sprawozdaniu winny być również zamieszczone poprawki zgłoszone spoza komisji.

3. Następnym etapem procedury ustawodawczej • „pierwsze czytanie", którego termin jest z góry wiadomy staH nienie przedstawienia sprawozdania komisji, jak orzekła Rk tamuje jego przeprowadzenia. Komisja także może nie zdążyć 7 ' dyskutowaniem wszystkich poprawek, które były jej zgłoszone

Pierwsze czytanie dzieli się na dwie części: dyskusję oe'i iyskusję szczegółową nad poszczególnymi artykułami. Dysk sję ogólną rozpoczyna wystąpienie projektodawcy i sprawozda cv komisji. Test to niprwc™ momonf nm~.

cy komisji. Jest to pierwszy moment procedury, w którym można ' zakończyć, uchwalając wniosek stwierdzający niedopuszczalność przyjęcia projektu pod obrady na skutek sprzeczności z Konstytucja lub przez uchwalenie kwestii wstępnej, stwierdzającej, że nie ma podstaw do dyskusji. Instytucje te mogą być stosowane również przy zgłaszaniu poprawek. Po przeprowadzeniu dyskusji ogólnej można ponownie odesłać projekt do komisji celem przedłożenia dodatkowego sprawozdania; będzie to jednak dalszy ciąg „pierwszego czytania". Dyskusja szczegółowa polega na omawianiu poszczególnych artykułów projektu, poprawek komisji ich dotyczących, oraz kolejnym głosowaniem nad nimi. Etap ten kończy glosowanie nad całością projektu wraz z przyjętymi poprawkami. Ogólnym wymogiem regulaminowym przy głosowaniach jest wymóg zwykłej większości głosów.

4. Analogiczne stadia „wstępnego rozpatrzenia" przez komisję oraz „pierwszego czytania" przeprowadzone są następnie w drugiej izbie. Jeśli w wyniku tych etapów obie izby zgodziły się na wspólny tekst (druga izba nie wniosła żadnych zmian wobec tekstu otrzymanego z izby pierwszej), postępowanie ustawodawcze jest zakończone, a ustawa przedstawiana Prezydentowi do promulgacji.

5. Jeżeli jednak izba druga wniosła takie zmiany, projekt wraca do izby pierwszej, gdzie odbywa się tzw. drugie czytanie w identycznym trybie (obrady komisji i dyskusja plenarna, a następnie głosowanie). Brak zmian projektu zmienionego przez izbę drugą kończy (pozytywnie) postępowanie ustawodawcze. Wprowadzenie zmian przez izbę pierwszą powoduje przeprowadzenie „drugiego czytania" przez izbę drugą. Teoretycznie możliwe jest tego rodzaju „żeglowanie" projektu jeszcze wiele razy, aż do końca kadencji, co było stalą praktyką w okresie III Republiki.

6. Po bezskutecznych „drugich czytaniach" w obu izbach, mogą jednak zrealizować się wspomniane wyżej kompetencje Premiera (rządu) celem doprowadzenia do końca postępowania ustawodawczego. Po pierwsze, premier może „spowodować" powoła-f° ekranie się komisji mieszanej, obsadzanej na zasadzie paryte-

?'" z ZN i Senat, dla opracowania wspólnego tekstu. Warto też podkreślić że jeśli rząd zadeklaruje „pilność" projektu, to spowodowa-zebrania się komisji mieszanej następuje już po „pierwszych"

Jeśli komisja nie zdoła opracować wspólnego tekstu, odby-• ia się mimo to kolejne „trzecie" czytania (nazwa nieoficjalna), Hóre być może doprowadzą do kompromisu. Jeśli jednak do kompromisu nie dojdzie, rząd może „zażądać od ZN podjęcia ostatecznej decyzji" („procedura ostatniego słowa", ale też „czwarte" czytanie w ZN), co kończy postępowanie.

7. Jeżeli komisja mieszana zdoła opracować wspólny tekst, przy czym na ewentualne poprawki swą zgodę musi wyrazić rząd, nad tekstem tym odbywają się również czytania (także „trzecie"), kolejno w jednej i drugiej izbie. Zgodne stanowiska izb kończą postępowanie. Stanowiska odmienne powodują, że rząd może wykorzystać „procedurę ostatniego słowa ZN". Izba ta może wówczas obradować nad projektem komisji mieszanej lub nad projektem, I który w tej tylko izbie został ostatnio przyjęty.

4.2. Kontrola działalności rządu

Jest to druga z podstawowych funkcji parlamentu w państwie demokratycznym. Zachowana jest również w Konstytucji V Republiki, choć w postaci wyraźnie okrojonej w stosunku do poprzednich konstytucji francuskich, począwszy od 1875 r. W rozwiązaniach konstytucyjnych uderza tendencja zachowania procedur sensu stricto kontrolnych, bez możliwości przeradzania się ich w procedury merytorycznego oddziaływania na działalność rządu, aczkolwiek w praktyce wytyczenie tu granicy jest naturalnie niemożliwe. Bardzo charakterystyczne dla tej tendencji jest, że Rada Konstytucyjna kontrolując regulamin Zgromadzenia Narodowego uznała za niekonstytucyjne sformułowanie przyznające tej izbie prawo uchwalania rezolucji pod adresem rządu, mogących bezpośrednio wpływać na jego działalność. Takie restrykcyjne nastawienie wobec uprawnień parlamentu pozostało też później cechą charakterystyczną jej orzecznictwa. Oczywiście zasadnicze środki kontroli występujące w państwach demokratycznych funkcjonują również w praktyce francuskiej. Oparte są na stosownych przepisach konstytucyjnych bądź regulaminowych, a pewne znaczenie w tej mierze posiada także wspomniany już ordonans rządu z 17 listopada 1958 r.

4.2.1. Środki kontroli

4.2.1.1. Składanie oświadczeń rządowych

Artykuł 31 Konstytucji potwierdza eipressis nerbis r> obecności członków rządu w trakcie posiedzeń izb oraz prawo zabierania głosu, zawsze gdy będą o to występować. Stanowi to n 1 ogólniejszą podstawę prawną omawianej procedury. Ci ministrów bowiem mogą zabierać głos zarówno w kwestiach aktualnie omawianych przez izbę, jak i w kwestiach poza porządkiem dziennym w szczególności do zakomunikowania czegoś izbie bądź złożenia oświadczenia w określonej kwestii publicznej.

Wyraźnie o tej ostatniej możliwości stanowi art. 132 regulaminu ZN. Inicjatywa w sprawie wystąpienia z takim oświadczeniem należy wyłącznie do rządu, deputowani nie mogą się skutecznie domagać złożenia przez rząd jakiegokolwiek oświadczenia. Wskazany przepis konstruuje dwie formy tej procedury: „oświadczenia z debatą" oraz „oświadczenia bez debaty". Wybór zastrzeżony jest rządowi. W sytuacji pierwszej frakcje parlamentarne posiadają prawo do wystąpień o określonej długości czasu, proporcjonalnie do swej liczebności. W charakterystyczny dla ogólnego ujęcia funkcji kontrolnej parlamentu sposób, regulamin zastrzega, iż „żadne glosowanie, bez względu na jego charakter, nie może być przeprowadzone". Tym bardziej byłoby to niedopuszczalne w sytuacji „złożenia oświadczenia bez debaty".

Podobną instytucję reguluje art. 39 regulaminu Senatu, na podstawie którego rząd może przedstawić Senatowi nawet te same akty (por. ust. 1 tego przepisu), w związku z którymi występuje o uzyskanie wotum zaufania Zgromadzenia Narodowego (por. niżej). Tym bardziej więc mógłby przedstawiać oświadczenia i w innych sprawach (por. ust. 3). W stosunku do tych pierwszych, powołany przepis wyklucza jednak nie tylko głosowanie (gdyż Senat nie ma prawa udzielania wotum zaufania), lecz nawet i debatę. W stosunku do drugich, decyzja o przeprowadzeniu debaty należy do Konferencji Przewodniczących, ale nawet w przypadku decyzji negatywnej, po wysłuchaniu oświadczenia rządu, każdej frakcji przysługuje prawo repliki.

4.2.1.2. Uprawnienia kontrolne komisji starych i specjalnych Po żywych sporach politycznych w tej kwestii w okresie kształtowania regulaminu ZN i zajęcia stanowiska przez RK, określa on omawianą rolę komisji nader swoiście, jako „zapewnianie informacji ZN, aby umożliwić mu wykonywanie kontroli nad polityką

Sformułowanie to przeciwstawia się bardzo f -^dzielnemu stanowisku komisji w działalności kontrolnej, miało miejsce w okresie IV Republiki.

Komisje stałe mogą po pierwsze żądać obecności na swych „siedzeniach odpowiednich członków rządu i wymagać od nich przedstawiania stosownych informacji. Po drugie zaś, komisje mogą organizować „misje informacyjne" przez jedną lub kilka komisji w5pólnie. Są to swego rodzaju grupy studyjne, analizujące określone zagadnienie (np. sprawy urbanizacji i zasobów mieszkalnych), mając prawo korzystania z informacji dostarczanych przez agencje rządowe. Podobne możliwości zbierania informacji posiadają rów-

, nież komisje specjalne. O ile jednak działalność kontrolna komisji stałych jest ich permanentną funkcją, to w komisjach specjalnych, I i istoty rzeczy, wiązać się będzie tylko z właśnie rozpatrywanym przez nie projektem ustawy.

4.2.1.3. Komisje śledcze (commissions d'enquete)

Pomimo iż jest to tradycyjny środek kontroli parlamentarnej, nie wspomina o nich Konstytucja. Prawo powoływania komisji śledczych zawiera art. 6 ordonansu z 17 października 1958 r,, a jego przepisy w tym zakresie zostały istotnie uzupełnione ustawami z 1977 i 1991 r. Szczegóły w zakresie ich powoływania i funkcjonowania ustalają regulaminy izb.

Kompetencja ta polega na powołaniu komisji, najwyżej trzydziestoosobowej, w celu wyjaśnienia pewnego zagadnienia, zwykle poruszającego opinię publiczną, przez gremium pracujące w sposób przypominający prowadzenie śledztwa prokuratorskiego czy sądowego. Odmowa stawienia się osób wzywanych do złożenia wyjaśnień przed komisją zagrożona jest sankcją karną. Prace komisji są w zasadzie jawne (z możliwością transmisji telewizyjnych), w zasadzie też następować winna publikacja ich sprawozdań, a prace swe muszą zakończyć w okresie 6 miesięcy. Wniosek o powołanie złożyć może każdy deputowany, jest on rozpatrywany wstępnie przez właściwą komisję stałą (w praktyce: komisję spraw konstytucyjnych) i dopiero po jej sprawozdaniu może dojść do powołania komisji uchwałą izby. W Senacie prawa przysługujące komisjom śledczym mogą być ponadto przyznane komisjom stałym lub specjalnym, na ich wniosek. Oczywiście dotyczy to tylko zbadania określonej kwestii. Oryginalnym rozwiązaniem ustawowym jest wymóg zawiadomienia Ministra Sprawiedliwości o złożeniu wniosku o powołanie komisji i jeśli stwierdzi on, że w sprawie toczy się już dochodzenie proKuratorskie, komisja nie może być powołana. Śledztwa prokuratorskiego po rozpoczęciu prac komisji powoduje zaprzestanie jej działalności. Aby umożliwić wykorzystanie tego środka kontroli n i tarnej także opozyq'i, uznaje się, iż każda frakcja ma prawo mniej raz w czasie sesji umieszczenia w porządku obrad s ~ powołania takiej komisji. Niemniej ostateczna decyzja pozotaje zawsze w rękach większości. Po wyjaśnieniu sprawy komisi ' ogólnych zasadach, przedstawia sprawozdanie izbie, sama n'f miast nie jest uprawniona do wyciągania konsekwencji z ujawn' nych nieprawidłowości.

4.2.1.4. Delegacje parlamentarne Jest to oryginalny, francuski instrument kontroli, nieznany też Konstytucji. Polega on na wydaniu ustawy, na podstawie której tworzy się tego rodzaju ciało, złożone z parlamentarzystów, powołane do bieżącego śledzenia i informowania się w określonej sprawie, zwykle szeroko zakreślonej. Pierwszy przypadek wydania takiej ustawy nastąpił 7 sierpnia 1974 r. i dotyczył kontroli francuskiego radia i telewizji. Mogą to być delegacje jednej lub drugiej izby, bądź wspólne. Funkcjonują przez wiele kadencji, dopóki nie zostaną zniesione następną ustawą, oczywiście o zmieniającym się odpowiednio składzie osobowym. Niekiedy ustawy przewidują szczególne uprawnienia konkretnej delegacji, na przykład obowiązek rządu przedstawiania im rocznych sprawozdań w określonych sprawach. Aktualnie największe znaczenie posiadają Delegacja do spraw Wspólnot Europejskich, czuwająca nad zgodnością z prawem EU, oraz Delegacja do spraw Planowania.

4.2.1.5. Zapytania

Jest to tradycyjny środek kontroli parlamentarnej, postawiony do dyspozycji indywidualnych parlamentarzystów. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Konstytucji przynajmniej jedno posiedzenie każdej z izb w tygodniu winno być przeznaczone na przedstawianie zapytań i udzielanie odpowiedzi. Adresatem zapytań jest literalnie „rząd", faktycznie premier przekazuje zapytania odpowiedniemu ministrowi, który winien przygotować odpowiedź. Konstytucja francuska nie zna natomiast innej tradycyjnej procedury kontrolnej parlamentarzystów, mianowicie składania interpelacji. O interpretacjach wspomina wprawdzie art. 156 regulaminu ZN. W istocie jednak ta instytucja nie istnieje w sposób samodzielny, albowiem zgodnie z rozumieniem interpelacji jako wniosku zmierzającego 5 tra"; ^ ¦ enja Jcwestii zaufania parlamentarnego dla rządu przepis wymaga złożenia przez deputowanego, jednocześnie &&' „glacją, wniosku o wotum nieufności, całkowicie odpowiada wymogom konstytucyjnym dla takich wniosków (por. niżej). , ; przedmiotem dyskusji i głosowania parlamentarnego jest ten Ligi wniosek, a nie interpelacja.

Zapytania są bardzo często wykorzystywanym instrumentem Przedstawiane jest ich kilkanaście tysięcy rocznie w ZN, kilka Wsiecv w Senacie. W myśl regulaminów występują w kilku postaciach, zaprezentowanych poniżej.

• Zapytania ustne

Wbrew swej nazwie winny być one przedkładane najpierw na piśmie przewodniczącemu izby, który przesyła je premierowi. Pytania te są publikowane w Journal Officiel, a w ciągu miesiąca winna znaleźć się tam również odpowiedź. Nie oznacza to natomiast, że — zgodnie niejako ze swą nazwą — zapytanie i odpowiedź zostaną w tym czasie faktycznie wygłoszone w izbie, w czasie wspomnianego posiedzenia. Zależy to od tego, czy czas na to pozwoli, albowiem zapytań „ustnych" jest bardzo wiele, a posiedzenie jedno w tygodniu (pół dnia). Regulaminy izb różnicują dwie sytuacje omawianej procedury kontrolnej:

a) pytania ustne połączone z debatą; składający zapytanie winien jednocześnie zaznaczyć, że pragnie odbycia debaty nad swoim zapytaniem i odpowiedzią; żądanie to nie jest wiążące i w pierwszym etapie izba musi wyrazić zgodę na taką formę zapytania; o terminie takiej debaty decyduje izba; deputowany posiada wówczas 20 minut na rozwinięcie swego zapytania, a Konferencja Przewodniczących ustala ogólny przebieg debaty; czas wystąpienia premiera lub ministra nie jest limitowany, po jego wystąpieniu deputowanemu i zabierającym głos przedstawicielom frakcji przysługuje prawo repliki; podjęcie jakiejkolwiek uchwały jest niedopuszczalne; ta procedura kontrolna praktykowana jest jednak tylko w Senacie;

b) pytania ustne bez debaty, co ma miejsce wówczas, gdy zapytujący nie występuje o debatę lub też gdy izba nie zgodzi się na nią; o kolejności przedstawiania pytań w trakcie posiedzenia w ZN decyduje Konferencja Przewodniczących (praktycznie istnieje podział czasu tych posiedzeń na zapytania deputowanych poszczególnych frakcji, proporcjonalnie do ich liczebności), w Senacie — chronologia ich wpływania; w trakcie posiedzenia głos (3 minuty) otrzymuje najpierw zapytujący deputow następnie odpowiedzi udziela minister, a zapytujący otrzymuje 1 dodatkowo 2 minuty na ustosunkowanie się; nikt inny nie może zabrać głosu, niedopuszczalne jest również podjęcie przez i k6 jakiejkolwiek uchwały. *

• Zapytania pisemne

Uregulowane są wyłącznie w regulaminach izb. Składanie ich jest identyczne jak składanie zapytań ustnych, są publikowane a w okresie miesiąca pytany minister winien złożyć odpowiedź na piśmie, również publikowaną. Żadna debata naturalnie nie odbywa się. Parlamentarzysta może zastrzec, że o ile odpowiedź nie wpłynie w terminie, jego zapytanie pisemne przekształca się w zapytanie ustne. Również i tego typu zapytań składanych jest bardzo wiele. • Tak zwane zapytania do rządu („godzina pytań") Jest to procedura kontrolna nieznana żadnym przepisom prawnym, wprowadzona w drodze praktyki w 1974 r. w Zgromadzeniu Narodowym, 8 lat później w Senacie. Izby przyjęły mianowicie, że część czasu, konstytucyjnie zastrzeżonego dla „porządku dziennego ustalanego przez izby, a nie przez rząd" (art. 48 ust. 3 Konstytucji), zostanie wykorzystana na pytania pod adresem ministrów i ich odpowiedzi, oczywiście inne niż składane w ramach poprzednio omówionych procedur (są to więc faktycznie „ustne" pytania). W ZN ma to miejsce co tydzień, w Senacie raz w miesiącu. W trakcie tego czasu ministrowie muszą być obecni na posiedzeniu. Pytania takie składane są przewodniczącemu izby najpóźniej na godzinę przed rozpoczęciem posiedzenia, często ministrowie nie są więc w stanie zapoznać się z nimi. Istotne jest tu również wyłączenie Konferenq'i Przewodniczących z udziału w organizowaniu przebiegu tej „godziny pytań", co zwiększa szanse wykorzystywania jej przez opozycję. Podejmowanie uchwal jest jednak także i tutaj niedopuszczalne. Oczywiście godzina pytań znajduje swe odbicie w stenogramie z posiedzeń izby.

4.1.2.6. Dysponowanie Izbą Obrachunkową

We Francji organem kontroli państwowej jest Izba Obrachunkowa. W myśl wyraźnych postanowień konstytucyjnych „służy ona parlamentowi pomocą w wykonywaniu kontroli ustaw finansowych" (art. 47 in fine) oraz „ustaw o finansowaniu ubezpieczeń społecznych" (art. 47 — 1 infine). Obie izby parlamentu francuskiego i w szczególności komisje śledcze mogą jej zlecać przeprowadzenie kontroli określonych organów czy realizacji pewnego zagadnienia otrzymywać sprawozdania z ich wyników. Jest to oczywiście °raZ °0 charakterze fachowym i tego rodzaju kontrola znakomicie prganełma kontrolę parlamentarną, posiadającą siłą rzeczy charakter społeczno-polityczny, a przy tym podporządkowaną jednak walce Polityczne! między czynnikami rządzącymi a opozycyjnymi.

4.1.2.7. Petycje

Petycje są wprawdzie środkiem ochrony praw obywatelskich l. wyżej), ale przez możliwość zaangażowania się w ich załatwia-parlamentu należą formalnie również do zestawu jego możliwo-

| or wyżej), ale przez możliwość zaangażowania się w ich załatwiali parlamentu należą formalnie również do zestawu jego możliwości kontrolnych. Petycje, które mogą być adresowane do ministra, ferowane są bowiem do niego poprzez ZN (por. art., 147-151 jego regulaminu) lub Senat (art. 87-89 bis regulaminu Senatu). W pierwszej kolejności są tu omawiane przez komisje izby, które czuwają nad udzieleniem obywatelowi terminowej odpowiedzi, a sprawa reakcji rządu może być nawet przedmiotem obrad plenarnych. Żadne głosowanie merytoryczne izby nie jest jednak możliwe. W praktyce izby wykorzystują ustawową możliwość kierowania otrzymywanych przez nich petycji obywatelskich do Mediatora Republiki (por. niżej).

4.2.2. Egzekwowanie przez parlament odpowiedzialności rządu

4.2.2.1. Odpowiedzialność polityczna Odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem, stanowiąca podstawowy element „systemu rządów parlamentarnych:, zost przez Konstytucję V Republiki utrzymana (art. 20 ust. 3), ale zraqonal.zowana ujęta jako „odpowiedzialność zracjonalizowana", tj. mogąca przebiegać tylko w określonych procedurach. Nawet oczywisty brak poparcia polityki rządu przez parlament, o ile nie zostanie stwierdzony w ramach przepisanej dla tego celu procedury konstytucyjnej, nie skutkuje realizacją tej odpowiedzialności. Daje temu wyraz przywołany przepis, stanowiąc w swym dalszym ciągu, że „(ponosi on odpowiedzialność — PS.) na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 49 i 50". Pierwszy z tych przepisów stanowi o występowaniu przez rząd z wnioskiem o udzielenie mu wotum zaufania, natomiast drugi reguluje możliwość wystąpienia przez parlamentarzystów z wnioskiem o uchwalenie pod adresem rządu wotum nieufności. Odpowiedzialność polityczna rządu realizuje się jedynie wobec Zgromadzenia Narodowego, natomiast Senat posiada w tym zakresie znacznie ograniczone możliwości. Odpowiedzial-

285

ność ta jest poza tym wyłącznie solidarna, co jasno wv x pisów konstytucyjnych, potwierdzonych w tym wze] j a * P^-is przepisy regulaminowe. Jest to także pewne, choć tu ju • 2le Pr*e? dziej teoretyczne, ograniczenie praw parlamentu. • Wotum zaufania charakter Uchwalenie wotum zaufania nie może być sarnodz'

przedmiotem postępowania w Zgromadzeniu Narodowym n ^ pragnąć uzyskać takie stanowisko ZN, winien powiązać te s bądź z programem swego działania, bądź z oświadczeniem na t ^ swej ogólnej polityki. Zwyczajowo zwłaszcza nowy rząd pode' je starania w tym względzie, przedstawiając, po swym powołań' przez Prezydenta, Zgromadzeniu Narodowemu (może i Senatów' por. niżej) swój program. Formalnie, zgodnie z analizowanym przepisem konstytucyjnym, w sprawach tych zwraca się do izby premier ale po rozpatrzeniu sprawy przez Radę Ministrów. Należy tylko przypomnieć, że wniosek o wotum zaufania powiązany być może również, jak już wiemy, z kwestią uchwalenia przez ZN pewnego projektu (najczęściej — z projektem pewnej ustawy, co było wyżej omawiane).

postępowanie Postępowanie ZN w przypadku zwrócenia się rządu o udzie-

lenie mu wotum zaufania (w związku z programem lub oświadczeniem politycznym) reguluje art. 152 regulaminu. Przewidziana jest naturalnie debata, w której główną rolę odgrywają przedstawiciele frakcji. Przedmiotem debaty nie jest jednak sama sprawa wotum zaufania, lecz program lub oświadczenie rządu. Dlatego też glosowanie, które jest tu konieczne, dotyczy kwestii „udzielenia aprobaty" programowi lub oświadczeniu. Regulamin precyzuje, iż uchwała taka wymaga absolutnej większości oddanych głosów. Zaaprobowanie programu lub oświadczenia oznacza tym samym, że rząd uzyskał wotum zaufania. Należy oczywiście przyjąć, że zaprezentowany przez rząd kierunek działania, jeśli w związku z nim otrzymał on wotum zaufania, staje się dla rządu wiążący nie tylko politycznie, lecz również konstytucyjnie, co wynika z logiki tej regulacji. Rząd odstępujący bez szczególnego uzasadnienia od swego programu, dodatkowo wkrótce po otrzymaniu wotum zaufania, niewątpliwie narusza sens tego rozwiązania konstytucyjnego. • Wotum nieufności

Procedura wotum nieufności w aktualnych rozwiązaniach konstytucyjnych, oprócz tego, że jest wyłączną drogą złożenie rządu z piastowanego stanowiska, charakteryzuje się również bardzo daleko idącymi utrudnieniami we wnoszeniu odpowiedniego wnio-

286

kuF

,rzez ,-wz.

i deputowanych, jak i wysokimi wymogami uzyskania

„jedzie aprobaty izby. W myśl art. 49 ust. 2 po pierwsze

¦V,-, tmi-aiArninna iest doDiero erupa liczą-

\V ty" . ja takiego wniosku uprawniona jest dopiero grupa liczą-fll'1 z,1(1 :ZJonków ZN. Regulamin ZN (art. 153 ust. 1) ustala, że licz-' ujiczana jest od liczby faktycznie obsadzonych mandatów,

0 osek ów musi być zatytułowany jako „wniosek o wotum nie-

1 4ci" wręczany Przewodniczącemu ZN. Konstytucja nie wyma-motywowania wniosku, dopuszcza jednak taką możliwość re-

lamin' Przewodniczący dostarcza wniosek rządowi, ogłasza go

¦ owiadamia izbę na najbliższym posiedzeniu. Po drugie, debata Losowanie w ZN może się odbyć najwcześniej 48 godzin po złoceniu wniosku. Regulamin ustala jednak, że powinna się ona odbyć najpóźniej na posiedzeniu wypadającym trzy dni po pierwszym posiedzeniu przeprowadzonym po upływie wspomnianych 48 godzin. W debacie parlamentarnej w tej sprawie każda frakcja dysponuje trzydziestominutowym czasem przemówień (w razie potrzeby dla debaty można ustalić czas dodatkowy, również dzielony - między frakcje), chyba że inne limity czasu ustali Konferencja Przewodniczących. Przed przedstawieniem wniosku do dyskusji, możliwe jest jego wycofanie. Po trzecie, wniosek taki uchwalony być winien bezwzględną większością deputowanych „tworzących" ¦ (composant) ZN. To ostatnie określenie rozumiane jest jako suma obsadzonych mandatów. „Wstrzymanie się" posiada więc identyczne znaczenie jak głosowanie przeciwko wnioskowi o wotum nieufności. Jeśli wniosek nie uzyska poparcia wymaganej liczby głosów, uważa się go za odrzucony. Głosowanie odbywa się w sposób, który regulamin ZN określa jako „jawne na trybunie", polegające na składaniu tamże kartek (różniących się kolorem), przy pomocy których deputowani glosują, a nie na demonstrowaniu wszystkim treści oddawanego głosu.

Procedura wotum nieufności jest stosowana nader często we francuskiej praktyce parlamentarnej, ale raz tylko (i to w 1962 r.) zakończyła się powodzeniem. Praktycznie wykorzystywana jest jedynie jako element gry politycznej między obozem rządzącym a opozycją. Zgodnie z art. 50 Konstytucji zarówno dezaprobata programu rządu lub oświadczenia na temat jego ogólnej polityki, a także uchwalenie wotum nieufności winny spowodować złożenie dymisji rządu na ręce Prezydenta Republiki. Dymisja ta może nastąpić również spontanicznie, bez takich formalnie negatywnych reakcji ZN, w szczególności w sytuacji utraty poparcia opinii publicznej (znajdującego wyraz także w ZN) czy też zasadniczych trudności lub

dotycz^

wniosku

i procedgra

konsekwen,

cje

287

niespodziewanych przeszkód w realizacji programu, wresz ' I występowaniu trudności w ułożeniu współpracy z izbami I h**^ zydentem. Sytuacje takie można by potraktować jako „egzek ^ nie odpowiedzialności sensu largo", następujące oczywiści?

powyższymi, formalnymi procedurami. Zwyczajowo nato dymisja rządu następuje po każdorazowych wyborach Prezyd ^ lub Zgromadzenia Narodoweeo fale nie w nr7tmaA.. —

,-----.„u.juu ^ju<_cuuiciiiii. zwyczajowo natom' "*

dymisja rządu następuje po każdorazowych wyborach Prezyd ^ lub Zgromadzenia Narodowego (ale nie w przypadku częściow t wyborów do Senatu). Inaczej natomiast należy oceniać dymi ¦ spowodowane różnicą zdań z Prezydentem Republiki (por. niżeV • Aprobowanie przez Senat oświadczeń rządu Egzekwowanie odpowiedzialności politycznej wobec rządu przypada jedynie Zgromadzeniu Narodowemu. Nawet więc funkcjonowanie w Senacie większości opozycyjnej wobec rządu (co zdarza się nader często) nie posiada konsekwencji dla jego stabilności Jednakże art. 49 ust. 4 Konstytuq'i stwarza dla premiera możliwość zwrócenia się do Senatu o zaaprobowanie „oświadczenia na temat ogólnej linii polityki" (ale już nie programu rządu; por. jednak wyżej wspomniany art. 39 ust. 1 regulaminu Senatu), co jednak ma miejsce bardzo rzadko. Pewną różnicą w stosunku do analogicznych kroków wobec ZN jest brak konstytucyjnego zastrzeżenia, iż następować to winno „po rozpatrzeniu sprawy przez Radę Ministrów". Postępowanie w tym zakresie reguluje art. 39 ust. 2 regulaminu Senatu. Debaty organizuje Konferencja Przewodniczących, ale na ogólnych zasadach. Po skończeniu dyskusji odbywa się głosowanie nad udzieleniem aprobaty, czemu ani Konstytuq'a, ani regulamin nie stawia wymogu określonej większości. Przede wszystkim zaś nie są uregulowane skutki odmowy aprobaty, z czym praktycznie nie należy się jednak liczyć, gdyż naturalnie w takiej ryzykownej sytuacji rząd nie będzie zwracał się o aprobatę.

4.2.2.2. Odpowiedzialność konstytucyjna

Od roku 1993 w Konstytucji znajduje się specjalny rozdział, poświęcony odpowiedzialności karnej członków rządu, który zastąpił poprzedni, lakoniczny przepis konstytucyjny w tej mierze. Przepisy tego rozdziału zajmują się odpowiedzialnością ministrów za czyny, które w myśl ustaw stanowią przestępstwa. Nie jest natomiast osobno uregulowana sprawa odpowiedzialności za tzw. de-likt konstytucyjny. Należy sądzić, że byłby on objęty odpowiedzialnością polityczną, w pierwszym rzędzie przed premierem (por. art. 8 infine).

Organem egzekwującym wskazaną odpowiedzialność jest Trybunał Sprawiedliwości Republiki. Składa się on z 6 deputowa-

288

I , 2,N i 6 senatorów, wybieranych po każdych wyborach do ^ ¦; drugiej izby, oraz 3 sędziów Sądu Kasacyjnego, z których jgdnej - - ¦

i&ć odpowiedzialność karną ministrów w ramach odpowie-

eol

"'oełni funkcję przewodniczącego Trybunału. O ryle więc można

Ł ..,«,' ,-^--y"iaAi\*\T\nć.r kama ministrów w ramach odpowie-

. in0ści przed parlamentem. Konstytucja stanowi bowiem wyraź-

taktom

tue

ze

prawo pociągania do takiej odpowiedzialności

formalnie

' ługuje prokuratorowi generalnemu przy Sądzie Kasacyjnym, nie izbom parlamentarnym. Interesująca — z punktu widzenia hrony praw obywatelskich — jest działająca przy tym Trybunale komisja zażaleń", do której obywatele mogą kierować skargi, uwa-Jaiac że zostali pokrzywdzeni w wyniku popełnionego przez ministra przestępstwa.

VI. Rząd Republiki 1. Powoływanie

Rząd Republiki Francuskiej, podobnie jak to się dzieje (przy- tryb

najmniej formalnie) w większości współczesnych państw demokra- powoływania

tycznych, powoływany jest przez Głowę Państwa (art. 8 Konstytucji). Również w typowy sposób skonstruowany został tryb tego powoływania: najpierw powołany zostaje premier („pierwszy minister" — le Premier ministre — jak expressis verbis wyraża się Konstytucja), a nie Prezes Rady Ministrów (w oryginale „Le President du Conseil des Ministres" jak w IV Republice), a do tej zmiany ty-tulatury przywiązuje się istotne znaczenie, a następnie, na jego wniosek, pozostali członkowie. Należy sądzić, że Prezydent nie może w swym powołaniu wyjść poza propozycje premiera.

Natomiast bardzo „w duchu" Konstytucji V Republiki jest nieprzewidywanie żadnego udziału w tym powoływaniu czynników parlamentarnych. Warto może przytoczyć dla porównania odpowiedni przepis Konstytucji IV Republiki (art. 45): „Na początku każdej legislatury Prezydent Republiki, po zwyczajowych naradach, wyznacza Prezesa Rady Ministrów. Przedstawia on Zgromadzeniu Narodowemu program polityki gabinetu, który zamierza ukonstytuować. Prezes RM i ministrowie mogą zostać mianowani dopiero wówczas, gdy ZN udzieli Prezesowi RM zaufania uchwałą powziętąw jawnym głosowaniu absolutną większością głosów (...)". Jak widzimy, na tle obecnych rozwiązań konstytucyjnych, nominacja co najmniej premiera (faktycznie zaś jest to czynnik najistotniej-

289

sprawa

inwestytury

parlamentarnej

niepołączalność z mandatem parlamentarnym

szy) wydaje się być całkowicie swobodną decyzją Prezydent udziału parlamentu. ' &i

Tę swobodę ograniczają jednak poważnie ogólne zasadv i-stytucyjne. Tworzony przez Prezydenta rząd skazany jest bow' n" na współpracę z parlamentem, potrzebuje od niego uchwalenia h żetu czy uchwalenia innych ustaw, bez których kierowanie snM mi publicznymi (czyli „rządzenie") — a w szczególności takie rząd nie, które odpowiadać będzie programowi rządu — będzie niem ' liwe. Trudno przyjąć istnienie w państwie demokratycznym swoborf Prezydenta do powołania rządu, z góry skazanego na konflikty z Pa lamentem. W szczególności swobody takiego Prezydenta, którego rok jest „zapewnienie prawidłowego funkq'onowania władz publicznych" (art. 5 Konstytucji). Dlatego też należy sądzić, że nie tylko politycznie, lecz również i konstytucyjnie, Prezydent Francji ma obowiązek powołania rządu o takim składzie politycznym, który będzie posiadał szansę ułożenia współpracy z parlamentem, a zwłaszcza ze Zgromadzeniem Narodowym. Niemniej pewien margines swobody dla tej kompetencji Prezydenta pozostaje i jest on znacznie szerszy niż w przypadku Prezydenta IV Republiki.

Powoływanie członków rządu odbywa się poprzez wręczenie im przez Prezydenta dekretów nominacyjnych i dekretów kompetencyjnych. Z tą chwilą rząd jest powołany de iure i dysponuje pełnią swych kompetencji. Niemniej, w nawiązaniu do francuskiej tradycji konstytucyjnej, która formalnie wymagała ubiegania się przez nowy rząd o tzw. inwestyturę parlamentarną (por. przytoczony wyżej przepis z Konstytucji IV Republiki), także kolejne rządy V Republiki, choć dopiero po upływie pewnego czasu po swym powołaniu, przedstawiają Zgromadzeniu Narodowemu albo swój program działania, albo oświadczenie na temat swej ogólnej polityki, wykorzystując art. 49 Konstytucji. W obu sytuacjach rząd wiąże z nimi również kwestię zaufania, co dotychczas zawsze w takiej sytuacji otrzymywał.

Szczególnym rozwiązaniem występującym w V Republice jest niepołączalność stanowisk w parlamencie z funkcją członka rządu. Parlamentarzyści mogą być powoływani na stanowiska rządowe, lecz winni w takiej sytuacji złożyć swe mandaty członka ZN lub senatora. Rozwiązanie to także podkreśla (oprócz braku wymogu uzyskania inwestytury parlamentarnej), że rząd czerpie formalnie swą legitymację z urzędu Prezydenta, a nie z parlamentu. Natomiast niepołączalność stanowisk rządowych z członkostwem w Radzie Konstytucyjnej (art. 57) jest zrozumiała. Na zasadach ogólnych dotyczy to również stanowisk sędziowskich.

290

2. Skład i struktura rządu

Konstytucja nie określa liczebności rządu, zależy więc to od

ioskującego premiera i dokonującego nominacji Prezydenta.

„jeważ Konstytucja wielokrotnie wspomina obok „rządu" rów-

¦„7 Radę Ministrów", jest rzeczą oczywistą, że w obrębie rządu

, ntóonują także ministrowie. Praktyka konstytucyjna wyodrębnia

tfiele kategorii członków rządu:

a) ministrowie stanu — co jest jedynie określeniem honorowym, kategorie

przyznawanym szczególnie prominentnym ministrom, bez członków rządu żadnych konsekwencji dla ich kompetencji, sprawują oni funkcje kierowników najważniejszych politycznie resortów, I b) ministrowie resortowi,

, c) ministrowie delegowani przy premierze — są oni zastępcami premiera i w jego imieniu nadzorującymi tę część administracji publicznej, która kierowana jest bezpośrednio przez premiera, będąc wyłączoną z zakresu poszczególnych resortów ministerialnych,

d) ministrowie delegowani przy ministrze — kierują pewnymi działami spraw resortowych, odznaczających się pewną autonomią (są to więc właściwie wiceministrowie, ale pozostający członkami Rady Ministrów),

e) sekretarze stanu, stojący na czele wyodrębnionego resortu (działu administracji), w praktyce o charakterze bardziej technicznym niż politycznym,

f) sekretarze stanu, działający przy premierze i wykonujący wskazane przez niego działania, mniej ważne niż ministrowie, delegowani przy premierze,

g) sekretarze stanu, działający przy ministrach, wykonujący wskazane przez niego działania.

Zakres osobowy członków rządu nie pokrywa się z zakresem członków Rady Ministrów. W szczególności nie są nimi sekretarze stanu, którzy tylko okazjonalnie biorą udział w jej posiedzeniach. Jak nadmieniono wyżej, to wyróżnienie poszczególnych stanowisk jest rezultatem praktyki konstytucyjnej.

W obrębie rządu francuskiego, podobnie jak w wielu innych komitety

rządach państw współczesnych, wykształciły się — w obliczu ogro- rządowe

mu zadań stojących przed tego typu organami —pewne wewnętrzne organy, w postaci rozmaitych komitetów, rad i komisji, grupujących przedstawicieli pokrewnych resortów i zwykle pod przewodnictwem premiera, celem zapewnienia bardziej ścisłej współpracy

291

'A

międzyresortowej i odciążenia w ten sposób całego kolektyw dzącego. Ciała te działają w imieniu rządu i teoretycznie m ¦ ^

nroże

<>n

przejmować, w poszczególnych przypadkach, ich kompetenri' powstanie wynika z rozstrzygnięcia premiera, rządu, czasem ipH posiadają podstawę ustawową. Można tu wymienić jako szc? ^ nie ważne komitet do spraw europejskiej współpracy gospodar i i komitet do spraw zagospodarowania przestrzennego i aktyw' ' q'i regionów.

3. Funkcje i kompetencje rządu

3.1. Konstytucyjne ujęcie funkcji

Funkcje rządu Republiki Francuskiej nie wykazują szczególnie większych odrębności od funkq'i wszystkich rządów działających we współczesnych państwach demokratycznych. W sposób bardzo syntetyczny określa je art. 20 Konstytucji poprzez dwa stwierdzenia: „określanie i prowadzenie polityki Narodu" oraz „dysponowanie administracją i siłami zbrojnymi". To pierwsze określenie oznacza podejmowanie i wdrażanie w życie strategicznych rozstrzygnięć decydujących o kierunku rozwoju państwa i społeczeństwa. To drugie jest organicznie, ściśle związane z pierwszym: „prowadzenie" polityki Narodu odbywa się poprzez dysponowanie przez rząd administracją (organami administracyjnymi). Z drugiej strony dysponowanie administracją nie może posiadać innego celu jak tylko posługiwanie się nią dla „prowadzenia polityki Narodu".

Szczególnym wyrazem działań zmierzających do „określenia i prowadzenia polityki Narodu" są rozmaite „plany" opracowywane przez rząd, o czym wzmiankę zawiera art. 70 Konstytucji. Chodzi tu zwłaszcza o rozmaite przejawy planowania gospodarczego prowadzonego przez rząd francuski (także w układzie terytorialnym), czego podstawy i konkretne kształty ujęte są już w ustawach.

3.2. Kompetencje wobec Parlamentu

Te funkcje realizują się w wielu konkretnych kompetencjach, ujętych głównie w Konstytucji. Obejmują one projektowanie ustaw (art. 39) i wówczas „polityka Narodu" znajdzie w nich swe odzwierciedlenie, a na szczególne podkreślenie zasługuje tu projektowanie budżetu (art. 47) i „ustaw programowych" (art. 34 in fine, por. wyżej). Rządowe projekty ustaw ujmowane są jako „dekrety" Rady

292

ctrów, rozpatrywane są na jej posiedzeniach po obowiązkowym

jniowaniu przez Radę Stanu. Należy tu włączyć również pra-

23 ogłaszania przez Rząd poprawek do wszelkich innych projek-

, r uSfawodawczych (art. 44), decydowanie o wejściu w życie pro-

• ktu ustawy budżetowej mimo nieuchwalenia jej przez parlament

i-fi 47), w przedstawianiu programu działania bądź oświadczeń

ogólnej linii politycznej wraz z ubieganiem się o wotum zaufania

/ rt 49), na udzielaniu odpowiedzi na zapytania parlamentarzystów

,-art. 48 ust. 2) i inne.

Ogólnie można je określić jako działania inicjujące działalność parlamentu, choć Konstytucja zabezpiecza także daleko idące możliwości sterowania przez rząd pracami parlamentu w doprowadzaniu do skutku jego inicjatyw (por. wyżej uwagi o postępowaniu ustawodawczym). Po drugie rząd jest zobowiązany konstytucyjnie do poddania się kontroli parlamentarnej oraz podlega, choć bardzo zracjonalizowanej, odpowiedzialności przed nim. Po trzecie jest naturalnie generalnym wykonawcą ustaw parlamentarnych, co Konstytucja zaznacza przez wymóg przekazywania mu ustaw, osta-;' tecznie przyjętych przez parlament (art. 10).

3.3. Kompetencje wobec Prezydenta

Również i tu występuje w Konstytucji wiele konkretnych uprawnień lub obowiązków rządu. Po pierwsze są to obowiązki informowania Prezydenta o swych pracach, jak na przykład o prowadzonych przez rząd pertraktacjach zmierzających dc zawarcia umowy międzynarodowej (art. 52 ust. 2). Po drugie wykonywanie wielu kompetencji Prezydenta Konstytucja uzależnia od wniosku rządu, nawet jeśli chodzi o kompetencje posiadające charakter prerogatyw, czyli aktów zwolnionych od wymogu kontrasygnaty. Należy tu na przykład prawo wnioskowania o zarządzenie referendum (art. 11), o zwołanie nadzwyczajnej sesji parlamentu (art. 29) czy też wnioskowanie o wystąpienie z projektem zmiany Konstytucji (art. 89). Praktyka konstytucyjna przyjmuje, że wnioski te nie są dla Prezydenta wiążące. Przy realizacji innych kompetencji Prezydenta tego rodzaju wnioski rządowe są z pewnością również dopuszczalne, mimo milczenia Konstytucji. W takiej jednak sytuacji, co oczywiste, Prezydent nie jest uzależniony z realizacją swej kompetencji (czy przynajmniej od jej podjęcia) od wystąpienia wniosku (por. np. sytuację z art. 10).

Po trzecie należy tu „opiniowanie" różnych działań Prezydenta w sytuacjach wymaganych konstytucyjnie (por. art. 12 — rozwią-

293

i I

zanie parlamentu, czy art. 16 — korzystanie z uprawnień naH czajnych), co nie wyklucza naturalnie zasięgania opinii i w j ^* kwestiach (np. art. 54 i 61 — wnioski Prezydenta do Rady K tucyjnej). Zgodnie z charakterem tej instytucji, wyrażane w ten sób stanowiska rządowe nie są dla Prezydenta wiążące. P0 czw zaś kompetencje te wyrażają się w udzielaniu zgody, przynaim ^ formalnie, na podejmowanie przez Prezydenta wszystkich pozost łych (w każdym razie istotniejszych politycznie) jego działań przez udzielanie kontrasygnaty (art. 19) przez premiera i ministrów na odpowiednich dokumentach Prezydenta. We wszystkich sytuacjach zaś, gdy podejmowane przez Prezydenta decyzje wymagać będą dla swej realizacji działań wykonawczo-administracyjnych z istoty rzeczy (choć Konstytuq'a o tym nie wspomina) rząd staje się zobowiązany do ich wprowadzenia w życie. W sumie należy stwierdzić, że Konstytuq'a określa kompetencje rządu wobec Prezydenta jako kompetencje inspirujące, opiniodawcze, zatwierdzające i wykonawcze.

3.4. Kompetencje wobec administracji państwowej

Najbardziej rozbudowane są kompetenq'e wobec administracji, którą rząd „dysponuje". Wymienić tu należy wydawanie przepisów prawnych, które administracja ta winna realizować: tak wykonawczych wobec ustaw, jak i „autonomicznych" (w ramach art. 37 ust. 1), dokonywanie (formalnie: wspólnie z Prezydentem) powołań min. „kierowników centralnych organów administracyjnych" (oczywiście: poza członkami samego rządu) i prefektów, na inne stanowiska cywilne i wojskowe (art. 13 i 21). Ponieważ rząd „zapewnia wykonanie ustaw" (art. 21 zd. 3), może podejmować wszystkie odpowiadające temu zadaniu kroki: wydawać instrukcje i polecenia, przeprowadzać kontrolę działania, odwoływać ze stanowisk itd. Może też uchwalać plany rozwoju rozmaitych dziedzin (por. art. 70), stanowiące zapowiedź bardziej konkretnych kroków, które będzie następnie podejmował.

W tej trzeciej płaszczyźnie dokładne sprecyzowanie kompetencji rządu nie jest możliwe. Po prostu odpowiedzialność polityczna, którą rząd ponosi, obejmując całą sferę „określania i realizacji polityki Narodu", jako swą konsekwencję pociąga odpowiedzialność za działanie całej administraqi i konieczność dysponowania wszystkimi środkami oddziaływania na nią (oczywiście w granicach ustaw), zapewniającymi realność tej odpowiedzialności.

294

4. Tryb funkcjonowania

4.1. Pozycja premiera

W strukturze rządu zasadniczą pozycję zajmuje premier. Wynika to już choćby z jego uprawnień w procesie powoływania

'• rządu i odwoływania poszczególnych jego członków (art. 8 ust. 2). tako „pierwszy minister" reprezentuje on także rząd (czy też Radę •Ministrów), zwłaszcza w kontaktach z innymi władzami.

Artykuł 21 Konstytucji rozpoczyna się od sformułowania:

j „Premier kieruje działalnością rządu". Chodzi tu nie tylko i natural-

' nie nie przede wszystkim o formalno-organizacyjne kierowanie funkcjonowaniem Rady Ministrów, ale o merytoryczne kierowanie działalnością wszystkich elementów struktury rządowej. To jemu też Konstytucja przypisuje zadanie „zapewnienia wykonania ustaw" (art. 21). Jest on uprawniony do wydawania każdemu z ministrów

/czy sekretarzy stanu rozmaitych dyrektyw związanych z piastowanymi przez nich urzędami. Są one dla nich wiążące, wymagają realizacji, na dowód czego Konstytucja wymaga kontrasygnowania aktów premiera przez ministrów, jako potwierdzenie nie tylko przyjęcia ich do wiadomości, ale i podjęcia się ich wykonania (art. 21). Nie oznacza natomiast tego, że kontrasygnata ministra nadaje dopiero ważność dyrektywom premiera (per analogiam do klasycznej kontrasygnaty aktów głowy państwa). Działalność ministrów podlega oczywiście kontroli premiera, w szczególności w zakresie realizacji przez nich ustaw. W funkcji tej wspierać może premiera Izba Obrachunkowa, wspomniana w Konstytucji przy okazji kontroli realizacji ustaw finansowych i ustaw o finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Organ ten funkcjonuje bowiem nie tylko jako czynnik pomocniczy w sprawowaniu kontroli parlamentarnej, lecz i kontroli wykonywanej przez rząd, w czym mieścić się będą również wzmiankowane tu uprawnienia premiera.

Z całości przepisów Konstytucji francuskiej wynika jednak, Ze nie można precyzyjnie rozróżnić kompetencji premiera, kompe-tenq'i Rady Ministrów i kompetencji rządu, bądź w końcu innych jeszcze jego elementów. Dlatego w powyższych zestawieniach kom-Petenqi rządu czy premiera można było wskazać na te same prze-ptóy konstytucyjne. Nawet jeśli w pewnych przypadkach Konstytu-^a jednoznaczne wymienia „Premiera" jako działający podmiot, nie należy oczywiście wyobrażać sobie, że o tych działaniach nie wiedzą 1 nie akceptują go inne czynniki rządowe. Na przykład jeśli art. 39 rnowi o inicjatywie ustawodawczej „Premiera", to nie znaczy oczy-

295

wiście, że projekty są jego wyłącznego autorstwa (zresztą mówi o dyskusjach w parlamencie „nad tekstem, przędło-' przez rząd"), podobnie jeśli art. 54 stanowi o wnioskowaniu do R Konstytucyjnej przez „Premiera", to nie znaczy to, aby o tej d * nie wiedziały i nie akceptowały co najmniej inne osoby należą h „rządu", jeśli nie cały ten organ. Także odwrotnie: często tam ed • Konstytucja stanowi o „rządzie", praktycznie często musi chód ' -o działania premiera, samego lub z najbliższymi współpracownik mi, lub nawet ministra: na przykład w art. 44, stanowiącym o nra wie zgłaszania przez „rząd" poprawek do ustaw, w art. 45, stano wiącym o nadawaniu przez „rząd" pilności projektowi lub żądania „przez rząd" ostatecznej decyzji ZN, czy w art. 48, stanowiącym o odpowiedziach „rządu" na zapytania. Inaczej jest tylko w tych rzadkich sytuacjach, w których Konstytucja precyzuje tryb postępowania, mówiąc na przykład „Premier, po rozpatrzeniu sprawy przez Radę Ministrów" (np. art. 49) lub o aktach podjętych „na posiedzeniu Rady Ministrów" (art. 13,36), „przez Radę Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Stanu" (art. 38) czy „Premier, po zasięgnięciu opinii Przewodniczącego izby" (art. 28 ust. 3). Nieco paradoksalnie można więc stwierdzić, że premier występuje nierzadko jako alter ego całości rządu. Natomiast Rada Ministrów funkcjonuje w ściśle określonych sytuacjach. Wszędzie tam, gdzie Konstytucja mówi ogólnie o „rządzie", praktycznie zależeć będzie od premiera, który czynnik rządowy i w jakim trybie wykonywał będzie ową kompetencję.

4.2. Przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów

Z drugiej strony „Rada Ministrów" działa pod swoistą kuratelą Prezydenta Republiki, który „przewodniczy" jej posiedzeniom (art. 9). On więc ustala daty posiedzeń, miejsce (charakterystyczne, że posiedzenia te odbywają się w siedzibie Prezydenta), zapraszane osoby, a zwłaszcza porządek obrad. Wprawdzie są to tradycyjne kompetencje Prezydenta (oprócz ustalania porządku obrad), występujące tak w III, jak i w IV Republice, ale z gruntu odmienna pozycja Głowy Państwa w Konstytucji aktualnej i nieporównywalny autorytet Prezydenta nadaje tej samej literalnie kompetenq'i zupełnie odmienny sens. W konstytucjach poprzednich rola ta była z reguły rolą dość pasywną, przyjmującą dezyderaty członków gabinetu, aktualnie także i tutaj powstaje szerokie miejsce dla autonomicznej aktywności Prezydenta.

296

prezydent, nie będąc członkiem Rady Ministrów, nie bierze marnego udziału w wykonywaniu jej kompetencji, np. nie głosuje , ;ie w ogóle dochodzi do głosowania na jej posiedzeniach), ale zywiście zabiera głos, może opowiadać się po stronie określone-n rozwiązania, a głosujący ministrowie czynią to „na jego oczach", trtimo tego podpisuje najważniejsze rozstrzygnięcia Rady Ministrów fet.l3).W charakterystyczny również sposób Konstytucja reguluje sytuację, gdy Prezydent nie może przewodniczyć obradom: może 0 zastępować wówczas premier, ale jedynie „w drodze wyjątku", ¦ na mocy wyraźnego upoważnienia Prezydenta" oraz „przy okre-glonym porządku obrad", a więc taka Rada Ministrów może obradować tylko nad sprawami i tak ustalonymi przez Prezydenta. Prezydenci uzasadniają konkretny sposób wykonywania swej kompetencji do ustalania porządku obrad RM potrzebą realizacji swego programu wyborczego. W praktyce jednak, choć nie jest to wyrażone wprost w Konstytucji, Prezydent nie może oczywiście ignorować dezyderatów rządu co do porządku obrad (wysuwanych w sposób ruesformaiizowany w przepisach), jeśli rząd pragnie omówić i zadecydować o pewnych kwestiach publicznych, uważanych przezeń za ważne i potrzebne. Inne nastawienie Prezydenta byłoby sprzeczne z jego konstytucyjnie określoną „misją" (por. niżej).

Natomiast ewentualna nieobecność premiera niczego nie zmienia w charakterze tak obradującej Rady Ministrów i jej kompetencjach. Wspomniana „kuratela" zawsze mocno ogranicza pozycję premiera, Rady Ministrów i w ogóle rządu, a w sprzyjających temu warunkach politycznych degraduje je do roli czynników wykonujących wolę Prezydenta Republiki. Idzie tu oczywiście o sytuację, gdy Prezydent i Rząd wywodzą się z tej samej formacji politycznej, a Prezydent jest uznawany za jej lidera. Dlatego jako pewna reakcja na taki rozwój sytuacji rozwinęła się instytucja Rady Gabinetowej, tj- posiedzenia członków Rady Ministrów, zwoływane przez premiera, do jego siedziby i oczywiście (bo taki jest cel tego posunięcia) bez obecności Prezydenta. Jednakże zgromadzenie to może wprawdzie deliberować nad dowolnymi sprawami i uzgadniać swe stanowisko, także wobec Prezydenta — ale jako ciało nietożsame z Radą Ministrów nie może realizować jej konstytucyjnych kompetencji. Nie może na przykład uchwalać ordonansów i dekretów, dokonywać nominacji, decydować w sprawie wystąpienia o wotum zaufania itd. Jak łatwo się domyślić, jest to praktyka szczególnie częsta wówczas, gdy Prezydent i Rząd wywodzą się z różnych formacji politycznych, czyli w okresach tzw. „współzamieszkiwania (cohabitation, por. szerzej o tej sprawie w dalszych częściach rozdziału).

zastępstwo w przewodniczeniu

Interpretując szeroko omawianą tu kompetencję przewodniczy w sferze obronności i bezpieczeństwa państwa.

VII. Prezydent Republiki

1. Wybór

Od zmiany Konstytucji, dokonanej w referendum 6 listopada 1962 r., wybór Prezydenta Franq'i następuje w drodze glosowania powszechnego i bezpośredniego. Tryb wybierania reguluje — w ramach rozstrzygnięć konstytucyjnych — kilka ustaw, przede wszystkim ustawa z 6 listopada 1962 r. oraz kodeks wyborczy. Wybory zarządza rząd, w terminach ustalonych konstytucyjnie. Kandydatury zgłaszane być mogą przez co najmniej 500 osób spośród szczególnego gremium, które stanowią: członkowie obu izb parlamentu, rad generalnych, Rady Paryża i zgromadzeń terytoriów zamorskich, z tym że popierający kandydaturę pochodzić muszą co najmniej z 30 departamentów. Kandydatury zgłasza się do Rady Konstytucyjnej. Bierne prawo wyborcze na urząd Prezydenta przysługuje obywatelom po ukończeniu 23 roku życia. Kandydaci muszą wpłacić kaucję, która przepada, o ile uzyskają mniej niż 5% głosów. Wyniki wyborów ogłasza Rada Konstytucyjna, która też kontroluje ich przebieg, a także przekłada datę wyborów w przypadku śmierci któregoś z kandydatów.

Prezydent wybierany jest w dwu turach głosowania, w obu wymagane jest uzyskanie przez kandydatów bezwzględnej większości głosów. W drugiej turze, która przeprowadzana jest po upływie 2 tygodni, udział bierze jedynie dwu kandydatów z I tury, którzy uzyskali kolejno najwięcej głosów, chyba że któryś z nich zrezygnuje. Natomiast o ile któryś z nich umrze lub dozna przeszkody w kandydowaniu w II turze, RK podejmuje decyzję o rozpoczęciu od nowa ogółu czynności wyborczych. Ona też ogłasza wyniki glosowania i rozpatruje ewentualne protesty wyborcze. Kadenq'a Prezydenta, którą Konstytuq'a określiła na 7 lat (tradycyjnie dla Francji), znacznie jednak skróciła, bo do lat 5, zmiana Konstytuq'i, przeprowadzona w referendum 24 września 2000 r. Liczba sprawowanych kadencji pozostała jednak, jak dotychczas, nieograniczona. Niewątpliwie z wykonywaniem założonej roli Głowy Państwa francuskiego jako

lytta" (por- niżeJ) bardzieJ harmonizowała ta dłuższa kadencja ' nioże taki wynik referendum jest również oznaką odchodze-

ifcy

ni'1

d niej- Wykonywanie funkcji Prezydenta w razie jeg0 śmierci U h prZeszkody w sprawowaniu urzędu przechodzi na Przewodni-JUacego Senatu, a z kolei gdy i on me może jej wykonywać — na

rząd

2. Funkcje

2.1. Ogólna rola

Podobnie jak art. 20 Konstytucji kreśli ogólną funkcję rządu Republiki, tak z kolei art. 5 kreśli ogólną funkcję Prezydenta. Znajduje ona później swój wyraz w konkretnych kompetencjach a art 5 nadaje im właściwą interpretację. Na funkcję tę — tu również podobnie jak to miało miejsce w art. 20 — składa się kilka powiązanych ze sobą aspektów (czasem mówi się o nich jako o „misjach" Prezydenta). Rolą Prezydenta jest więc czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji, zapewnianie prawidłowego funkcjonowania władz publicznych, zapewnianie ciągłości Państwa, gwarantowanie niepodległości narodowej, integralności terytorialnej oraz przestrzegania traktatów. W jego ręce złożona jest więc ochrona podstawowych interesów Narodu i tym samym ochrona wymogów najwyższej racji stanu państwa.

Jednocześnie przepis ten wskazuje na podstawową metodę działalności Prezydenta: jest nią nie tyle bezpośrednie zarządzanie najwyższymi sprawami państwowymi, ale „arbitraż". To określenie nie może być jednak rozumiane w sensie zbliżonym do arbitrażu sądowego, czyli jako wkraczanie Prezydenta dopiero w przypadku powstania pewnego „sporu" i celem rozstrzygnięcia g0__cnoc' także. Sens tego określenia pochodzi nie tyle od arbitrażu w sensie sądowym, ile od „arbitralności" w ustalaniu wymogów interesu narodowego przez Prezydenta i dążeniu do jego realizacji w oparciu o zaufanie wyrażone mu w głosowaniu powszechnym. Jest to więc arbitraż „w sensie politycznym". Legitymuje on Prezydenta do — mniej czy bardziej wiążącego — inspirowania działalności pozostałych władz „politycznych", czuwania nad ich funkcjonowaniem i w razie potrzeby hamowania tej działalności i kładzenia jej kresu, co wiąże się czasem z rozstrzyganiem sporów między mmj. VV sytuacjach ostatecznych zaś „arbitraż" polega na wyłączenju z „ry politycznej wszystkich jej uczestników i przejęcia pełni władzy, wszelako z założonym celem powrotu do normalnego, konstytu • nie określonego biegu spraw publicznych. „Arbiter w sensie n ]¦ tycznym" zawiera w końcu prawo podejmowania pewnych dziaj -organizacyjnych, również niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania władz. Próby bardziej precyzyjnego określenia „arbitrażu" nie są chyba możliwe, gdyż pojęcie to jest przede wszystkim p0je. ciem politycznym, a nie konstytucyjno-prawnym, i jego interpretacja, w konkretnych sytuacjach, zależy od jej dysponenta, w ogólnych tylko granicach konstytucyjnych. Już opierając się wprost o ten przepis Prezydent stosuje rozmaite działania, mogące wpływać na opinię publiczną i inne władze państwowe. Są to na przykład przemówienia z okazji świąt narodowych czy innych okazji (zwłaszcza wobec zaistnienia ważnych faktów), wywiady, informacje o pewnych swych posunięciach dostarczane opinii publicznej, listy kierowane do pewnych władz itd. Za dopuszczalne uchodzi również angażowanie się prezydentów w kampanię wyborczą do parlamentu, oczywiście po określonej stronie, jak i w kampanie przy referendum. Prezydent nie musi też stronić od publicznego wyjaśniania, jak pojmuje i jak będzie realizował swą konstytucyjną rolę. Wszystkie tego rodzaju kroki są również przejawami jego arbitrażu.

W tym wszystkim szczególnie daleko posunięta jest pewna integracja funkcji Prezydenta i rządu, co wyżej określono już za pomocą słowa „kuratela", oczywiście nieoficjalnego. Jej formalnym wyrazem jest przewodniczenie przez Prezydenta posiedzeniom RM. Integracja ta wynika z trudności, a wręcz niemożliwości rozdzielenia funkcji obu tych władz, gdyż wprawdzie rząd ma „ustalać i prowadzić politykę Narodu", ale podstawowe rozstrzygnięcia polityczne złożone są w ręce Prezydenta. Stąd też szczególnie często tu występujące „wnioskowanie", „opiniowanie" przez rząd działań Prezydenta, a wreszcie ich „kontrasygnowanie" przez Premiera i właściwego ministra.

Tej ostatniej instytucji należy w tym miejscu poświęcić nieco uwagi. Konstytucyjna rola Prezydenta (art. 5) i powszechny oraz bezpośredni wybór przez Naród (art. 7) skłaniałyby do wniosku, że jego kompetencje winny mieć samodzielny charakter, występować jako jego „prerogatywy". Tymczasem art. 19 Konstytucji zwalnia od wymogu kontrasygnaty tylko niewiele kompetencji Prezydenta, a i wśród nich część wykonywana jest na konieczny wniosek rządu bądź przynajmniej za jego opinią. Nie można jednak wyprowadzać z tego wniosku, że działalność Prezydenta jest niesamodzielna, uzależniona od kontrasygnaty premiera i właściwego ministra, któ-

v mogą swobodnie kontrasygnaty odmawiać, a bez niej akty Pre-vdenta byłyby nieważne. Właśnie wspomniana swoista integracja funkcji obu tych organów sprawia, że podział na akty kontrasyg-owane i niekontrasygnowane praktycznie traci na znaczeniu — obliczu ścisłej, codziennej współpracy obu tych organów, gdy ieden z nich wie prawie wszystko o działalności drugiego i vice ver-m a także, wyraźnie lub milcząco, aprobuje. Czy w takiej sytuacji, praktycznie, Prezydent może spotkać się z odmową kontrasygnaty dla promulgacji ustaw (art. 10) lub wykonania weta ustawodawczego (tamże)? Czy zaś można sobie wyobrazić, że rząd nie zgadza się z zarządzeniem przez Prezydenta referendum (art. 11) i pozostaje mimo tego na swym stanowisku? Obie sytuacje są czysto teoretyczne, a pytania retoryczne. Poza tym francuska konstrukcja kontrasygnaty jest odmienna od konstrukcji klasycznej. W klasycznym systemie parlamentarnym kontrasygnata prowadzi do działania Prezydenta jedynie na wniosek organów, które później mają działania te kontrasygnować. Praktycznie Prezydent wnioskowanego aktu nie może wówczas nie wydać (co jest jednym z elementów znanej w tradycji francuskiej tzw. konstytucji Grevy'ego). W aktualnych francuskich rozwiązaniach konstytucyjnych taka zależność nie ma miejsca. Prezydent Republiki może swobodnie przejawiać inicjatywę wykonywania swych konstytucyjnych kompetencji, zarówno tych kontr-asygnowanych, jak i niekontrasygnowanych. Ścisły związek obu organów sprawia, że kontrasygnata w zasadzie będzie zawsze udzielona. Jeżeli zaś Prezydent działa na wniosek, w sytuacji konstytucyjnie wymaganej, to może on również wtedy odmówić wydania wnioskowanego aktu, nawet gdyby miał podlegać kontrasygnacie, a rząd nie jest wówczas zobligowany do złożenia dymisji.

Analizowanej „kurateli" właściwego znaczenia nadaje sprawa dotychczas jeszcze nie rozważana (por. niżej), mianowicie faktycznie istniejąca odpowiedzialność polityczna rządu także przed Prezydentem.

2.2. Kompetencje Prezydenta wobec parlamentu

Również wobec Parlamentu kompetencje Prezydenta znajdują swój punkt wyjścia w art. 5 Konstytucji i przedstawiają się następująco:

1. Prawo kierowania projektów zmian konstytucyjnych inicjatywa zmian (art. 89, uprawnienie wymagające kontrasygnaty, a ponadto wnios- konstytucyjnych ku Premiera).

2. Kierowanie orędzi do izb parlamentarnych (art 18 nienie niewymagające kontrasygnaty). Prezydent nie wyeja Prmv" osobiście, lecz poleca odczytywać. Konstytuq'a charaktery? ¦ środek jako kanał „porozumiewania się Prezydenta z obiem ¦ u mi", co może być rozumiane bardzo szeroko, zarówno jako r> a a^~ warne izbom pod rozwagę określonych spraw, jako uzasadnieni rti~ pewnych kroków podjętych już przez Prezydenta czy też poinformowanie o zamierzonych posunięciach itd.

Orędzia, jak wyraźnie zastrzega Konstytucja, nie moea b ¦ przedmiotem debaty, tym bardziej więc izba nie może uchwal * jakiegokolwiek odniesienia się do orędzia. Są więc bardzo niesformalizowanym posunięciem, na ogól sugerującym parlamentowi w sposób ogólny rozważenie pewnych spraw mogących następnie znaleźć swą kontynuację w działalności ustawodawczej lub kontrolnej.

3. Zwoływanie i zamykanie nadzwyczajnych sesji parlamentu (art. 29 i 30, uprawnienia wymagające kontrasygnaty, zwoływanie wymaga dodatkowo wniosku premiera lub większości członków ZN, a więc nie jest to kompetencja samodzielna). Oczywiście czynnik wnioskujący uzasadnia w praktyce powody wystąpienia z takim wnioskiem. Tym niemniej, jak dowiodła praktyka, Prezydent samodzielnie ocenia zasadność kierowanego doń wniosku.

Sesje nadzwyczajne zwoływane są „z określonym porządkiem dziennym", co po prostu oznacza wówczas przychylenie się do wymaganych tu wniosków. Niemniej formalnie sesję nadzwyczajną zwołuje Prezydent dla spraw przez siebie wówczas określonych. Formalny wniosek premiera może być zresztą faktycznie wymuszony na nim przez Prezydenta i normalnie premier wystąpi z wnioskiem, jeśli Prezydent uważa za wskazane, aby parlament z pewną sprawą nie czekał na rozpoczęcie sesji zwyczajnej. Warto może wskazać, że Prezydent de Gaulle interpretował omawianą kompetencję jako swą kompetencję dyskrecjonalną i w marcu 1960 r. odmówił żądaniu większości członków ZN zwołania takiej sesji (argumentując, że wnioskujący nie działają w imię interesów narodowych, lecz wyraźnie partykularnych, a więc sprzecznie z samą konstrukcją „wolnego" mandatu przedstawicielskiego). Nie powiodła się także podjęta w związku z tym próba uchwalenia przez ZN wotum nieufności dla rządu.

4. Promulgacja ustaw (art. 10, kompetencja zaopatrzona wymogiem kontrasygnaty), która winna nastąpić w ciągu 15 dni od przekazania ustawy przez parlament rządowi.

W ujęciu Konstytucji francuskiej nie jest to tradycyjna, o charakterze czysto deklaratoryjnym, kompetencja Głowy Państwa, wykonywana w charakterze, jak się to niekiedy określa, „notariusza 'ctwa"- Zawiera bowiem w sobie niedwuznaczne uprawnienie do prowadzenia kontroli przedstawianych do promulgacji ustaw

W., nje tylko w aspekcie formalnym (czy tekst przedłożony do pod-. ;est identyczny z tekstem uchwalonym przez izby), ale również Elspekcie merytorycznym. W tym ostatnim względzie chodzi tak

kontrolę ustawy z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją, '. i, j kontrolę pod względem celowości czy trafności przyjętych rozwiązań- Ale Prezydent nie może po prostu ustawy nie podpisać. Dlatego *e^ ściśle z tą kompetencją występują dwie następne.

5. Wnioskowanie do Rady Konstytucyjnej o orzeczenie konstytucyjności ustawy (art. 61 ust. 2, uprawnienie niewymagające kontrasygnaty).

Wnioskowanie to może odbywać się jedynie przed dokonaniem promulgacji. Orzeczenie RK o niekonstytucyjności uniemożliwia dokonanie promulgacji, natomiast orzeczenie przeciwne zobowiązuje do tego, chyba że Prezydent wykorzysta drugie z omawianych tu uprawnień.

6. Żądanie ponownego rozpatrzenia ustawy (lub pewnych jej artykułów) przez parlament (art. 10 ust. 2, uprawnienie opatrzone wymogiem kontrasygnaty).

Jest to tradycyjne, przysługujące Głowie Państwa „weto ustawodawcze". Oczywiście mimo użycia przez Konstytucję terminu „ponowne rozpatrzenie", chodzi też o „ponowne (ewentualnie) uchwalenie". W ramach Konstytucji francuskiej można jednak wątpić w celowość jego funkcjonowania, przy tak bogatym arsenale środków służących rządowi w procesie ustawodawczym. Formalnie Konstytucja nie wymaga żadnego uzasadnienia Prezydenta dla tego kroku, faktycznie jednak musi ono być parlamentowi oznajmione, z istoty rzeczy. Dopuszczalne są wszystkie przyczyny wystąpienia z tym żądaniem, tak merytoryczne, jak i formalno-legislacyjne. /,Ponowne uchwalenie" przebiega w trybie identycznym co uchwalenie „pierwsze" i w szczególności przepisy nie wprowadzają w jego trakcie kwalifikowanej większości przy ostatecznym głosowaniu. Oznacza to, że rząd wykorzystując swe możliwości (np. niedopusz-czając do ostatecznego rozstrzygnięcia przez ZN, art. 45 ust. 4) może nie dopuścić do ponownego uchwalenia ustawy, przekształcając omawianą instytucję faktycznie w „weto absolutne".

7. Rozwiązywanie Zgromadzenia Narodowego przed upływem kadencji (art. 12, uprawnienie bez wymogu kontrasygnaty, wszelako po zasięgnięciu opinii premiera i Przewodniczących izb).

Jest to najdalej idąca kompetencja Prezydenta wobec mentu, powodowana szczególnie negatywną oceną jego dział i ści. Na uwagę zasługuje tu zwolnienie Prezydenta od jakichkol ¦ °* ograniczeń (zdarzały się rozwiązania podjęte mimo negatvw opinii premiera), szeroko występujących poprzednio: na przvkł J według Konstytucji III Republiki wymagana była zgoda Senat Żadne też formalne powody rozwiązania nie zostały w Konstytu " aktualnej wyrażone. Niewątpliwie kompetencja ta jest równi próbą rozwiązania sporu powstałego między parlamentem a rządem i oddania go do rozstrzygnięcia przez wyborców. Dlatego też — choć Konstytucja tych spraw nie łączy — rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego może np. nastąpić po wyrażeniu rządowi wotum nieufności (lub odmowy udzielenia wotum zaufania). Ani opinia premiera, ani opinie przewodniczących izb (te będą zapewne zawsze negatywne), nie wiążą Prezydenta.

8. Do tej grupy kompetenq'i Prezydenta należy również zaliczyć swoistą kompetenq'ę „wyłączenia" Parlamentu w postaci prawa zarządzenia referendum ustawodawczego, dotyczącego „organizacji władz publicznych, reform dotyczących polityki gospodarczej lub społecznej". Jest to aktualny tekst przepisu, gdyż zakres spraw tu ujętych uległ zmianie w roku 1995: dodano sformułowanie o „reformach polityki gospodarczej i społecznej" zrezygnowano ze sformułowania o ustawach, dopuszczających ratyfikację pewnych umów międzynarodowych. Konstytucja zwalnia to zarządzenie spod wymogu kontrasygnaty, wiąże go jednak wymogiem działania „na podstawie propozycji Rządu" i to „zgłoszonej w czasie trwania sesji" (motyw „wyłączenia" jest przez to szczególnie podkreślony") lub też „na podstawie wspólnej propozycji obu izb", a więc swoistej ich „rezygnacji" ze sprawowania funkcji ustawodawczej. Zmiana art. 11 w nowelizacji konstytucyjnej z roku 1995 nałożyła na rząd, pragnący wystąpić z omawianą propozycją, obowiązek przedstawienia w izbach parlamentarnych odpowiedniej deklaracji, połączonej z dyskusją (ale bez możliwości wyrażania przez nie wiążącego stanowiska).

Prawo zarządzania referendum ustawodawczego, nader często stosowane, odegrało dużą rolę w pierwszym dziesięcioleciu funkcjonowania V Republiki. W ówczesnych realiach politycznych było przede wszystkim wyrazem poparcia społecznego dla osoby generała de Gaulle'a, natomiast jego merytoryczne treści nabierały drugorzędnego znaczenia. Referenda służyły nawiązaniu i podtrzymywaniu swoistego dialogu Narodu z jego przywódcą, ponad gło-

304

!mi parlamentu i partii politycznych, wobec których gen. de Gaul-, Aywił nieskrywaną niechęć. Było więc wyrazem pewnej persona-f . aCjj władzy Głowy Państwa a ustrój Francji zaczynał nabierać ",; -wczas cecn „demokracji plebiscytarnej", co w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiane jest jako ustrój usuwający na drugi plan Ijstytucje przedstawicielskie. Co więcej, w dwu przypadkach referendum to zostało wykorzystane jako próba przeprowadzenia zmia-

.; y konstytucji (raz skutecznie, raz bezskutecznie), co raczej uważane wło jako zabieg z nią niezgodny. Pod rządami kolejnych prezydentów referendum ustawodawcze jednak praktycznie zamarło, po roku 1969 zostało przeprowadzone zaledwie trzykrotnie.

9. Na koniec tego wyliczenia kompetencji należałoby zwró- wykorzystywanie cic uwagę, że jest to wyliczenie bardzo formalne, nie obejmujące kompetencji

wszystkich możliwości wpływania przez Prezydenta na prace Par- 'zadu

lamentu. Dodać bowiem tu trzeba również w zasadzie wszystkie te kompetencje, którymi wobec parlamentu dysponuje rząd — zwłasz-

I cza prawo inicjatywy ustawodawczej (wszystkich rodzajów ustaw, w tym i finansowych) i dalsze kompetencje rządu w procesie ustawodawczym (poprawki), ale także na przykład zwracanie się do parlamentu o upoważnienie na wypowiedzenie wojny (art. 35) czy o przedłużenie stanu wyjątkowego (art. 36 — w myśl art. 131 regulaminu ZN wymaga to właśnie inicjatywy rządu). To faktyczne rozszerzenie kompetencji Prezydenta wobec parlamentu wynika oczywiście z owej daleko posuniętej integracji obu organów. Jeżeli więc Prezydent, przewodnicząc na posiedzeniu Rady Ministrów, zajmie stanowisko o celowości (lub bezcelowości) wystąpienia z określo-pnym projektem ustawy, jego stanowisko posiada bardzo poważną szansę realizacji, tj. rzeczywistego opracowania projektu przez rząd i przesłania go do parlamentu, umieszczenia w porządku obrad w sugerowanym terminie oraz uchwalenia w kształcie, w jakim zespoleni w swych działaniach Prezydent i rząd będą sobie życzyć. Można więc stwierdzić, że brak formalnej inicjatywy ustawodawczej Prezydenta zastąpiony został chyba trafniejszym rozwiązaniem, przy zachowaniu przecież tego instrumentu inspirowania działalności parlamentu, zwłaszcza w sprawach bezpośrednio wynikających z konstytucyjnej roli Prezydenta (art. 5).

3.3. Kompetencje Prezydenta wobec rządu

Formalne powiązania Prezydenta Francji i rządu są, jak to wielokrotnie już wyżej wskazywano, bardzo wielostronne i prowadzą do daleko posuniętego zespolenia obu tych organów. Wsze-

305

powofywanie rządu

zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi

lako błędem byłoby widzieć jedynie jednokierunkowe oddz' K nie ze strony Prezydenta na rząd. Występują również oddz' l^8" nia odwrotne, tj. pewne uzależnienie akcji Prezydenta od d ¦ &" rządu (obligatoryjny wniosek, kontrasygnata), możliwości m\ ^ malnego oddziaływania rządu na Prezydenta, także o twór przez rząd pewnego dystansu wobec Prezydenta (Rada Gąbin ś wa). Przyjdzie jeszcze wskazać na czynnik w praktyce najistotn' Ł szy, natury politycznej — kwestię jednorodności politycznej piast nów obu tych władz czy też przynależności ich do różnych bloków 1. Na pierwszym miejscu wśród tych kompetencji, logicznie wymienić trzeba uprawnienie do powoływania rządu, o czym bvła już wyżej mowa (art. 8; uprawnienie — jeśli chodzi o powołanie premiera — formalnie zwolnione z wymogu kontrasygnaty; jeśli chodzi o pozostałych członków rządu — podlegające kontrasygnacie). Autorytet Prezydenta pozwala mu z pewnością wywierać zawsze pewien nieformalny wpływ na dobór członków rządu, co winno być przez premiera, w obliczu mającego nastąpić współdziałania, w pewnych granicach uwzględniane.

2. Sprawowanie zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi (art. 15; działania podlegające kontrasygnacie).

Działania wchodzące w zakres tego uprawnienia, obejmujące wiele szczegółowych możliwości i formalnych kompetencji, podejmowane być mogą jedynie z oczywistym udziałem rządu i z oddziaływaniem na rząd, choć powołany przepis nie stanowi tego wprost. To rząd jest z natury rzeczy adresatem wystąpień Prezydenta w tym zakresie, ewentualnie poprzez niego może mieć miejsce stosowne oddziaływanie Prezydenta także na parlament.

Szczególny charakter urzędu Prezydenta, wyłaniający się z rozwiązań Konstytucji V Republiki, w sposób oczywisty nie pozwala redukować omawianych uprawnień do symbolicznego jedynie zwierzchnictwa Głowy Państwa nad armią, znanego dotychczasowym konstytuq'om francuskim, jeśli nawet odpowiednie przepisy brzmią identycznie. Już sama Konstytucja w ust. 2 powołanego tu artykułu precyzuje, że „przewodniczy on najwyższym radom i komitetom obrony narodowej". Ciała takie tworzone są przez ustawy lub akty normatywne rządu. W szczególności dekret Rady Ministrów z 7 stycznia 1959 r. powołał Najwyższą Radę Obrony (ciało studyjne) i Komitet Obrony (zajmujący się aspektami czysto militarnymi), oba ciała pod przewodnictwem Prezydenta, ale także z udziałem premiera, odpowiednich ministrów i innych osób. Ustalenia tych gremiów winny być jednak zatwierdzane przez Radę Mini-

306

I': ÓW. Artykuł 13 Konstytucji ustala dalej, że Prezydent dokonuje '"minacji na stanowiska wojskowe. Z tytułu zwierzchnictwa nad |, ^j zbrojnymi pierwszy Prezydent Francji podjął decyzję (10 mar-51 1967 r.) o wycofaniu sił zbrojnych ze struktury militarnej NATO, Cam0Cłzielnie wydawał dla wojska konkretne dyrektywy zbliżone do zkazów głównodowodzącego, dalsi prezydenci kilkakrotnie samodzielnie decydowali o interwencji zbrojnej na różnych terytoriach

:' nn7a granicami Francji (Zair 1978, Republika Środkowoafrykańska

'' 1979, Czad 1980). Na mocy dekretu z 14 stycznia 1964 r. dla Prezydenta zastrzeżona została kompetencja decydowania o użyciu bro-

:' ni atomowej.

W omawianej dziedzinie splatanie się kompetencji Prezydenta i rządu jest szczególnie wyraźne — z drugiej bowiem strony, jak już nadmieniano, siłami zbrojnymi dysponuje rząd (art. 20 ust. 2), natomiast premier „odpowiada za obronę narodową" (art. 21 ust. 1).

: Rozwiązanie takie nie powinno jednak dziwić w tym szczególnym układzie relacji obu organów i na pewno „odpowiedzialność Premiera" nie niweluje odpowiedzialności Prezydenta za tę samą dziedzinę. Nota bene „odpowiedzialność" nie oznacza tutaj ewentualnego ponoszenia konsekwencji, ale po prostu kierowanie tą sferą.

Zwierzchnictwo Prezydenta nad siłami zbrojnymi wyraża, jak to uważa się we francuskiej praktyce konstytucyjnej, zastrzeżenie sfery obrony narodowej i bezpieczeństwa państwa do domeny jego szczególnych zainteresowań i wpływu. Bezpośrednie powiązanie z ogólną rolą konstytucyjną Prezydenta (art. 5) jest tu bowiem szczególnie wyraźne. Dlatego także w tej sferze, jest on kompetentny do samoistnego wydawania przepisów prawnych w formie swych dekretów. Wspomniany wyżej dekret z 14 stycznia 1964 r. jest właśnie dekretem Prezydenta. Ich legalność uznawana jest w orzecznictwie Rady Stanu, pod warunkiem zaopatrzenia ich w kontrasygnatę. I znów, w charakterystyczny sposób, uznane one zostały za równorzędne ze wspomnianymi w Konstytucji aktami reglamentacyjnymi premiera i mogą być przez te ostatnie derogowane.

3. Negocjowanie i ratyfikowanie traktatów (art. 52 ust. 1; kompetencja wymagająca kontrasygnaty), przyjmowanie informacji o wszelkich pertraktacjach, zmierzających do zawarcia innych umów międzynarodowych, czyli obowiązek (praktycznie) ministra spraw zagranicznych przedstawiania tych informacji i ewentualnie prawo żądania takich informacji (art. 52 ust. 2, z istoty rzeczy kompetencja niewymagająca kontrasygnaty), wysyłanie przedstawicieli dyplomatycznych Francji (art. 14, kompetencja wymagająca kontr-

kierowanie sprawami międzynarodowymi

307

przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów

podpisywanie ordonansów i dekretów

asygnaty), przyjmowanie listów uwierzytelniających przedsta państw obcych. le"

Drugą dziedziną — obok spraw obronności i bezpieczo -państwa — zastrzeżoną do domeny zainteresowań i wpływ, P zydenta, są sprawy polityki zagranicznej Francji. Podstawę kon t^ tucyjną tego zastrzeżenia znajdziemy we wskazanych tu przepisa K które są rozwinięciem pewnych postanowień art. 5. Jest to kom ' tencja szeroko realizowana w praktyce, na przykład w drodze wv głaszania deklaracji publicznych dotyczących stanowiska Franc" wobec określonych problemów, poprzez liczne wizyty Prezydent za granicą (tudzież przyjmowanie wizyt u siebie) i podejmowanie wspólnych ustaleń. Prezydent może też rzeczywiście negocjować bezpośrednio zawarcie pewnych traktatów, z reguły będzie jednak przyjmował do wiadomości negocjacje prowadzone przez rząd Wszystko to występuje w praktyce w sytuacjach uzgodnionych uprzednio z rządem. W następstwie tych posunięć następuje z kolei wydawanie przez Prezydenta określonych dyrektyw, choćby na posiedzeniach Rady Ministrów. Widzimy więc, że również i tu rozgraniczenie jego funkcji z funkcjami rządu, który przecież „określa i prowadzi politykę (...) (w każdej sferze — P.S.)", nie jest możliwe ani na płaszczyźnie formalnej analizy konstytucyjnej, ani też w praktyce.

Pewnym ograniczeniem stanowiska Prezydenta w tej mierze jest jednak wymóg uzyskania podstawy (zgody) ustawowej na ratyfikację wielu, najważniejszych umów międzynarodowych. Zakres tych umów ustala art. 53. Jest tu również konieczny współudział rządu, gdyż tylko premier posiada w tych kwestiach inicjatywę ustawodawczą.

4. Przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów (art. 9; sprawa kontrasygnaty jest tu bezprzedmiotowa).

O tej kompetencji była mowa szeroko wyżej i przy kilku okazjach. Można tylko powtórzyć, że jest chyba najbardziej widocznym przejawem integracji funkcji obu organów.

5. Podpisywanie aktów prawnych, przyjmowanych przez Radę Ministrów, mianowicie ordonansów i dekretów, oczywiście wszelkiego charakteru (art. 13; formalnie z wymogiem kontrasygnaty).

Uprawnienie to jest dalszym ciągiem uprawnienia poprzedniego: przewodnicząc obradom Rady Ministrów, Prezydent podpisuje podjęte przez nią wszystkie uchwały, co oznacza formalne poświadczenie dojścia danego aktu do skutku. Mimo milczenia Konstytucji, praktyka przyjmuje jednak dopuszczalność odmowy pezydenta złożenia swego podpisu. Akt nie dochodzi wówczas do I kutku. Uwidocznia się w tym okoliczność, że Prezydent wprawdzie E fzewodniczy obradom rządu, ale nie jest członkiem obradującego !,r .wium i nie może być przezeń „przegłosowany". Kompetencja opisywania aktów przyjmowanych przez RM jest jego kompe-

Lnqą jako Prezydenta, a nie jako przewodniczącego obrad.

Występuje tu pewna analogia do promulgacji ustaw, jeśli I chodzi o charakter obu tych kompetencji: mają one zapobiec wejściu

w życie rozstrzygnięć ocenionych przez Prezydenta jako niewłaści-I we z różnych powodów. Istnieją też niemałe różnice: akty rządu nie

podpisane przez Prezydenta nie dochodzą do skutku i nie można ich I ponownie" uchwalić, co sanowałoby brak podpisu, jak to ma miej-Isce z ustawami. Takie teksty, które miałyby charakter normatywny, I po odmowie podpisu można jedynie przekształcić w projekty ustaw i (choć tu znowu występować będą omawiane już kompetencje).

6. Odwoływanie członków rządu poza premierem (art. 8 Iust. 2; formalnie z wymogiem kontrasygnaty).

Konstytucja wiąże tu Prezydenta konkretnym wnioskiem premiera, bez którego nie może dymisjonować członków rządu. Zapewne faktycznie Prezydent mógłby domagać się od premiera wystąpienia z takim wnioskiem, nie byłoby to niezgodne z Konstytucją. Formalnie jednak premier takim wnioskiem nie byłby związany.

7. „Kładzenie kresu" funkcjom premiera (art. 8 ust. 1; kompetencja bez wymogu kontrasygnaty).

Powołany przepis konstytucyjny dodaje jeszcze: „na podstawie przedstawionej przez niego (tj. Premiera — P.S.) dymisji Rządu". Sprawa ta wymaga kilku uwag. Po pierwsze, o składaniu dymisji przez rząd na ręce Prezydenta stanowi art. 50, jako następstwo utraty zaufania ze strony Zgromadzenia Narodowego. Po drugie, złożenie dymisji ma miejsce, zwyczajowo, również po wyborach powszechnych na urząd Prezydenta czy po wyborach Zgromadzenia Narodowego, w końcu na podstawie własnej decyzji rządu. We wszystkich tych sytuacjach przyjęcie dymisji (albo, jak mówi Konstytucja: „położenie kresu funkcjonowaniu rządu") jest obowiązkiem Prezydenta.

Poza powyższymi sytuacjami uznaje się jednak, że w sposób mniej czy bardziej otwarty również Prezydent może domagać się złożenia przez premiera dymisji rządu, gdy działalność rządu nie zyskuje jego aprobaty. Innymi słowy, mimo braku wyraźnych przepisów konstytucyjnych, istnieje również odpowiedzialność polityczna rządu przed Prezydentem, obok takiej odpowiedzialności ZN. Nie jest ona skonstruowana równie kategorycznie jak ta ^ nia, ale praktyka konstytucyjna zna przypadki wymuszania ^' Prezydenta dymisji rządu. Istnieją jednak tutaj pewne dorozu -^ ne granice konstytucyjne. Otóż Prezydent nie może jedynie wv ^' sić dymisji rządu. Winien następnie, w zasadzie od razu, pownł nowy rząd. Musi być to rząd, który ma szanse współpracy z parł mentem, a nie całkiem dowolny skład osobowy tego gremium Tvi ko wówczas wolno mu dotychczasowy skład rządu odesłać, jak t się raz wyraził prezydent de Gaulle, „do rezerwy Republiki" i Do_ wołać nowy. Wymuszenie przez Prezydenta dymisji i powołanie następnie rządu z góry skazanego na konflikty ze Zgromadzeniem Narodowym należałoby ocenić jako naruszenie Konstytuq'i, zwłaszcza przy istnieniu szczególnej francuskiej tradycji konstytucyjnej. Jak łatwo zauważyć, granic takich nie ma przy odpowiedzialności rządu przed Zgromadzeniem Narodowym. Nie udziela ono tzw. konstruktywnego wotum nieufności, może zmusić rząd do dymisji, formalnie nie posiadając bezpośredniego wpływu na powołanie następnej ekipy.

jednorodność polityczna trzech decydujących czynników władzy

2.4. Dwie sytuacje polityczne

Prowadząc analizę kompetenq'i Prezydenta, a wcześniej także innych władz, zwłaszcza w ich wzajemnych relacjach, często trzeba było konstatować małą precyzję rozwiązań konstytucyjnych pozwalających na wieloraką ich interpretację. Ta interpretacja jest też w istocie nader różna w praktyce politycznej, zależy od konkretnego układu między wpływowymi siłami politycznymi, zwłaszcza między partiami politycznymi czy raczej, we francuskich realiach, blokami politycznymi. Najbardziej wyraziście odbija się to na wzajemnych relacjach Prezydenta i rządu, choć pośrednio dotyczy to również pozyq'i parlamentu czyjego izb.

Poczynając od połowy lat 80. ubiegłego stulecia zaczynają się we Francji przeplatać dwie sytuacje: pierwsza, która zresztą występowała i do tego momentu, charakteryzuje się tym, że wszystkie trzy decydujące czynniki władzy politycznej: Prezydent, rząd oraz większość Zgromadzenia Narodowego, reprezentują tę samą opcję polityczną, wywodząc się z tego samego bloku partyjnego (lub nawet z jednej partii). Syntetycznie i skrótowo można ją opisać jako sytuację, w której rząd zostaje nader ściśle podporządkowany Prezydentowi, staje się od niego zależny, a nawet można mówić, że staje sięI pjłużeniem" prezydentury. Przywództwo polityczne obozu j7acego we Francji uosabia się bowiem w osobie Prezydenta, ¦e szefa rządu jak w innych krajach. Zakres swobodnej działalno-' ¦ rządu zostaje wówczas faktycznie ustalany przez Prezydenta, e ,p kompetencje rząd realizuje w myśl jego dyrektyw, a w przypad-, njeporozumień urzeczywistnia się dymisja rządu wymuszona nrzez Prezydenta. Prezydent przestaje pełnić rolę arbitra, a staje się prawem władzy rządowej. Z kolei większość ZN, lojalna wobec Pre 7vdenta, jest w istocie kontrolowana przez rząd i staje się przyjaznym dla niego zapleczem politycznym.

W 1981 r. po raz pierwszy nastąpiła zmiana w obsadzeniu przez inną niż dotychczasowa opcja polityczna urzędu prezydenc-Idego. Nowy Prezydent powołał również nowy rząd ze swego obo-su, ale też od razu rozwiązał ZN. Nowe wybory do ZN także przyniosły zwycięstwo nowej opcji, a więc formalnie sytuacja nie uległa zmianie, znowu powyższe trzy czynniki zostały obsadzone przez tę samą opcję polityczną, choć inną niż poprzednia.

Natomiast druga sytuacja urzeczywistniła się w wyniku następnych wyborów do ZN, w 1986 r.: wybory te wyłoniły większość pochodzącą z innego bloku niż ta, do której należał Prezydent. Prezydent nie złożył urzędu, a po dymisji rządu powołał nowy, o składzie politycznym odpowiadającym nowej większości w ZN. Sytuacja ta uzyskała obrazową nazwę cohabitation („współzamieszkiwa-nie" — w domyśle: jednego domu przez dwie rodziny): Prezydent reprezentuje jeden, a większość ZN oraz rząd drugi blok partyjny. Sytuacja taka od tego czasu wystąpiła już kilkakrotnie. W okresie jej trwania Prezydent wraca do roli „arbitra", a rząd odzyskuje spory zakres swej samodzielności. Działalność Prezydenta zaczyna wyraźnie ograniczać się do działań raczej sugerujących, natomiast przy kompetencjach formalnie o charakterze kierowniczym (np. nominacje) opiera się na współpracy z rządem. Zawsze jednak Prezydenci podkreślają, że zachowują w każdych warunkach swój zasadniczy wpływ na ustalanie polityki zagranicznej i obronnej.

2.5. Przejęcie przez Prezydenta pełni władzy

Jak już wyżej wspomniano, pojęcie „arbitra politycznego" mieści w sobie również możliwość — w przypadku narażenia na najwyższe niebezpieczeństwo wartości, których ochrona powierzona została Prezydentowi Republiki — zawieszenia normalnego funkcjonowania władz Republiki i przejęcia przez Prezydenta ich funkcji.

Możliwość ta przewidziana jest przez art. 16 Konstvt " • leży do prerogatyw Prezydenta, niewymagających kontrasy ' ^ Również w tym przepisie ujęte są przyczyny jej zastosowani^' pierwszy rzut oka uświadamia, że ujęte są one jako bezpośr A konsekwenq'a art. 5, określającego generalną rolę Prezydenta I 3 w art. 5 mowa jest o „gwarantowaniu niepodległości narodowe'" to zastosowanie uprawnień z art. 16 może mieć miejsce, gdy zo la zagrożona „niezawisłość Narodu". Jeśli w art. 5 mowa jest o gu, rantowaniu integralności terytorium", to w art. 16 o zagrożeniu i tegralności terytorium Narodu". Podobnie w zestawieniu: „zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władz publicznych oraz ciągłości Państwa" (art. 5) i „zagrożenie dla instytucji Republiki" (art. 16), czy też „gwarantowanie przestrzegania traktatów" (art. 5) i „zagrożenie wykonania zobowiązań międzynarodowych" (art. 16). W końcu wymóg „czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji" (art. 5) ma właściwie swój odpowiednik we wszystkich sformułowaniach art. 16, wskazujących na przyczyny przejęcia przez Prezydenta pełni władzy.

Artykuł 16 wprowadza jednak pewne dodatkowe wymogi tak materialne, jak i formalne. Do pierwszych z nich należy, aby wskazane niebezpieczeństwa wystąpiły „w sposób poważny (grave) i bezpośredni" oraz aby „przerwane zostało normalne funkcjonowanie władz publicznych". Do wymogów formalnych zaś należy konieczność zasięgnięcia opinii premiera, przewodniczących izb parlamentarnych oraz Rady Konstytucyjnej, przed podjęciem decyzji o sięgnięciu po tę możliwość. Opinie te także i w tej sytuacji nie wiążą Prezydenta. Prezydent o swej decyzji powinien również poinformować Naród w drodze orędzia.

O rzeczywistym występowaniu wskazanych niebezpieczeństw oraz o ich poważnym i bezpośrednim charakterze decyduje jednak dyskrecjonalnie Prezydent. Jedynie do niego należy również decyzja, jakie „środki" (mesures) zastosuje celem wyeliminowania tych zagrożeń. Konstytucja nie wymienia ich nawet przykładowo. Może to być wydanie rozkazów do armii, militaryzacja służb publicznych, wydanie przepisów prawnych jako „dekretów" Prezydenta (wszelako muszą być zgodne z Konstytucją), zawieszenie stosowania pewnych ustaw, zawarcie i ratyfikacja doniosłego traktatu międzynarodowego bez ustawowej zgody, zawieszenie funkcjonowania rządu itd. Każda decyzja Prezydenta wymaga opinii RK, znowu naturalnie niewiążącej. Niedopuszczalne jest jedynie rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego, co wyraźnie zastrzega Konstytucja. Oczywiście z wymogu kontrasygnaty zwolnio-',-. ;est nie tylko decyzja o zastosowaniu art. 16 Konstytucji, lecz AWrnież każdy zastosowany przez Prezydenta „środek".

Jedynym dopuszczalnym celem sięgnięcia przez Prezydenta możliwości zawarte w tym przepisie winno być „zapewnienie ¦'konstytucyjnym władzom publicznym, w jak najkrótszym czasie, wrarunków wykonywania ich zadań". Znowu jednak ocena, czy takie , warunki już zaistniały (i tym samym decyzja, jak długo ma trwać '-stan funkcjonowania art. 16), należy wyłącznie do niego. Nie pod-I lega to niczyjej kontroli powiązanej z określonymi, realnymi następstwami. Wprawdzie art. 16 wymaga, aby automatycznie zebrał się wówczas parlament, a także uważa się, iż mógłby on — o ile to ; zebranie się wypadłoby na konstytucyjny okres sesji parlamentar-I rtych — podejmować wówczas działalność ustawodawczą czy kontrolną, ale jak wiadomo, Prezydent nie podlega kontroli parlamentarnej, zaś uchwalone ustawy mogłyby być na przykład zawieszane przez Prezydenta. Gdyby zaś funkcjonowanie art. 16 wypadło poza okresem sesji, zebrany parlament nie mógłby wykorzystywać żadnej ze swych kompetencji, ograniczając się ewentualnie do samych deliberacji. Historia V Republiki zna jeden przypadek zastosowania art. 16, który nastąpił 23 kwietnia 1961 r. i decyzją ówczesnego Prezydenta trwał 5 miesięcy. Instytucje z art. 16 należy naturalnie odróżnić od stanu wojny (por. art. 35) i stanu wyjątkowego (art. 36).

3. Odpowiedzialność Prezydenta Republiki za swe funkcje

3.1. Odpowiedzialność polityczna

Konstytucja wyraźnie deklaruje brak odpowiedzialności Prezydenta „za działania podejmowane w toku spełniania swych funkcji" (art. 68), czyli za określony sposób i cel wykonywania kompetencji. Jest to więc wykluczenie odpowiedzialności politycznej i to przed jakimkolwiek czynnikiem, przede wszystkim przed parlamentem. Jest to powtórzenie tradycyjnego ujęcia konstytucyjnego (por. identyczny art. 6 ustawy konstytucyjnej z 25 lutego 1875 r. oraz art. 42 Konstytucji IV Republiki), które jednak funkcjonuje w zupełnie innym „otoczeniu" i dotyczy urzędu prezydenckiego skonstruowanego zasadniczo odmiennie. O ile w tamtych konstytucjach nieodpowiedzialność odnosiła się do działań głowy państwa, którego wszystkie akty były kontrasygnowane (i za wszystkie odpowiedzialność polityczna przed parlamentem przechodziła na rząd) i w -funkcjonalnie był wyraźnie odseparowany od rządu — to w K stytucji V Republiki nieodpowiedzialność dotyczy Prezydenta d\ ponującego również prerogatywami osobistymi, a udzielanie kont asygnaty zaświadcza przede wszystkim o przyjęciu przez RzaH aktów Prezydenta do wykonania, a nie o przejęciu odpowiedzialno ści. Przede wszystkim jednak nieodpowiedzialność dotyczy dziś prezydenta o nieporównywalnie zwiększonych możliwościach oddziaływania w procesie funkcjonowania władzy publicznej, którego kompetenq'e splatają się z kompetencjami rządu.

W praktyce konstytucyjnej V Republiki próbowano wobec tego konstruować bezpośrednią odpowiedzialność Prezydenta przed Narodem, co wydawało się rozwiązaniem logicznym wobec faktu desygnowania go również w głosowaniu powszechnym. Ta odpowiedzialność realizuje się z istoty rzeczy w sytuacji ponownego ubiegania się o urząd dotychczasowego Prezydenta. W tej sytuacji Naród rzeczywiście może mu wyrazić swą dezaprobatę. Przy nadawaniu plebiscytarnego charakteru referendom, zarządzanym przez Prezydenta na wniosek rządu, rozwijana też była teza o potrzebie ustąpienia przez niego w sytuacji, gdy Naród nie optował za zalecanym przez niego stanowiskiem. Tak widział to zwłaszcza pierwszy Prezydent V Republiki i wyciągnął z tego konsekwencję. Rozwijano też tezę, że w przypadku rozwiązania przez Prezydenta Zgromadzenia Narodowego, o ile nowe wybory powtórzą jednak dotychczasowy układ polityczny w tej izbie, to fakt ten jest również swego rodzaju „ludowym wotum nieufności", obligującym Prezydenta do ustąpienia. W końcu niekiedy klasyfikuje się tak również zwykłe wybory do ZN, tj. po upływie kadencji, które powodują powstanie sytuacji cohabiłałion, bo i one mogłyby być interpretowane jako krok Narodu, skierowany przeciwko Prezydentowi. Nie są natomiast nigdy tak interpretowane ani uchwalenie wotum nieufności wobec rządu, jednoznacznie popieranego przez Prezydenta, ani też niekorzystne dla obozu Prezydenta wybory do Senatu.

Wszelkie powyżej rozważane procedury odpowiedzialności przed Narodem nie są już jednak ostatnio szerzej podtrzymywane. Odwrotnie nawet, ostatnio urzędujący Prezydenci podkreślają obowiązek realizowania swej konstytucyjnej misji w każdej sytuacji. Być może w tym również świetle widzieć należy skrócenie o dwa lata kadencji Prezydenta, bo przecież realizacja jego odpowiedzialności politycznej istnieje tutaj (tj. w nowych wyborach) niewątpliwie.. Niewątpliwie też za najistotniejszą gwarancję działania Prezydenta, zgodnie z dobrem i życzeniami Narodu i z poszanowaniem reguł konstytucyjnych uznać należy czynniki pozaprawne: francuską kulturę polityczną i demokratyczną tradycję tego państwa.

3.2. Odpowiedzialność za zdradę stanu

Od zasady nieodpowiedzialności Prezydenta art. 68 czyni jeden wyjątek (podobnie jak konstytucje poprzednie) i statuuje od-I powiedzialność Prezydenta za dopuszczenie się „zdrady stanu", a więc czynów szczególnie groźnych, co jednak dotyczy „działań, podejmowanych w toku spełniania swych funkcji", wykazując tym samym elementy klasycznej odpowiedzialności konstytucyjnej. Nie chodzi więc tu o każde naruszenie konstytucji (czy ustaw).

Organem egzekwującym tę odpowiedzialność jest Wysoki Trybunał Sprawiedliwości, który składa się z 24 osób, wybranych po połowie ze swego składu przez ZN i Senat. Postępowanie w tej sprawie rozpoczyna się od uchwalenia przez każdą z izb parlamentu jednobrzmiącego oskarżenia (rezolucji). Na jego podstawie prowadzone jest śledztwo, przez specjalną komisję (commission d'instruc-tion), składającą się z 5 sędziów, powołanych przez Sąd Kasacyjny. Oskarżycielem publicznym przed Wysokim Trybunałem Sprawiedliwości jest Prokurator Generalny przy Sądzie Kasacyjnym.

Pojęcie „zdrada stanu" nie jest w prawie francuskim określone ani też nie są określone związane z tym sankcje. W przypadku konkretnego procesu (co dotychczas nie miało miejsca) sprecyzowanie tego pojęcia, jak i związanych z nim kar będzie musiał ustalać sam ten organ. Teoretycznie mógłby więc na przykład skazywać na utratę urzędu, a nawet wydaje się, iż sankcja ta wysuwa się na pierwsze miejsce. W tej sytuacji odpowiedzialność przed WTS nabiera również pewnych cech odpowiedzialności politycznej, także z uwagi na wyłącznie parlamentarny skład tego organu. Natomiast za przestępstwa pospolite osoba pełniąca urząd Prezydenta Republiki odpowiada przed sądami powszechnymi, ale dopiero po ukończeniu kadencji, a bieg przedawnienia ulega wówczas zawieszeniu.

deklaracja konstytucyjna

Wysoki Trybunał Sprawiedliwości

VIII. Władza sądownicza

Konstytucja poświęca jej wprawdzie odrębny rozdział, ale nie znajdziemy tam ukonstytuowania ustroju sądów. Jest to dokonane w drodze wielu ustaw, przy czym inaczej zorganizowane zostało sądownictwo w sprawach cywilnych, a inaczej w sprawach karnv ł. Te dwa piony sądownictwa zbiegają się w Sądzie Kasacyjnym (Cr, de Cassation), który jest najwyższą instancją w strukturze sądów nictwa powszechnego. W sprawach cywilnych I instancję stanów 455 tzw. trybunałów instancji bądź, dla spraw o wyższej wartośr' przedmiotu sporu, 172 tzw. trybunałów wielkiej instancji. Poza tym dla spraw handlowych, dla spraw pracy i niektórych innych spraw specjalnych działają odrębne sądy. Drugą instancją od wszystkich tych sądów jest 27 sądów apelacyjnych, III instancją — Sąd Kasacyjny, rozpatrujący jedynie kasacje. W sprawach karnych inaczej wygląda tryb odpowiedzialności za zbrodnie, za występki i za wykroczenia. W trybie odpowiedzialności za zbrodnie I instancją są sądy przysięgłych, funkcjonujące w składzie 3 sędziów i 9 przysięgłych, losowanych na każdą sprawę. Drugą i ostateczną instancją jest od razu Sąd Kasacyjny. W trybie odpowiedzialności za występki I instancję stanowią sądy poprawcze, II — sądy apelacyjne i III — Sąd Kasacyjny. Za wykroczenia w I instancji odpowiada się przed sądem policyjnym, w II — przed sądem apelacyjnym, w III — przed Sądem Kasacyjnym. Ściśle ze strukturą sądów karnych powiązana jest struktura prokuratury francuskiej; prokuratorzy działają „przy" sądach odpowiednich instancji i z tego też wynika ich hierarchia. Natomiast przepisy konstytucyjne po pierwsze szczególnie eksponują zasadę niezależności władzy sądowniczej (i nieusuwalności sędziów), w szczególności poprzez uczynienie Prezydenta jej „gwarantem" (art. 64 ust. 1). Otwiera to pole wykonywania przez niego rozmaitych interwenq'i w przypadku zagrożenia tej niezależności czy też interwencji o charakterze profilaktycznym. Bliżej nie jest to określone, a formalnie akty Prezydenta zdziałane w tym charakterze nie byłyby wyłączone spod wymogu kontrasygnaty. Zasadnicza jednak część tego rozdziału konstytucyjnego poświęcona została Najwyższej Radzie Sądownictwa (Conseil Superieur de la Magistrature): specjalnemu organowi władzy sądowniczej, wszelako nie o charakterze jurysdykcyjnym, lecz o kompetencjach personalnych, dotyczących korpusu sędziów i korpusu prokuratorów, obejmowanych wspólnym terminem „magistratura". Podobny organ funkcjonował również na podstawie poprzedniej Konstytucji. To właśnie „korzystając z pomocy" tego organu (art. 64 ust. 2) Prezydent głównie (jeśli nie wyłącznie) gwarantuje niezależność władzy sądowniczej.

Na czele NRS stoi Prezydent Republiki, a wiceprzewodniczącym jest z urzędu Minister Sprawiedliwości. Najwyższa Rada Sądownictwa działa poprzez jeden z dwu swoich składów: do spraw sędziów i do spraw prokuratorów. Prezydent i Minister Sprawiedliwości należą do obu. W składzie do spraw sędziów znajdują się • ponadto: 5 reprezentantów ogółu sędziów, 1 reprezentant prokuratorów, 1 członek Rady Stanu, osoby wyznaczone przez Prezydenta, przez Przewodniczącego ZN i Przewodniczącego Senatu. Ci ostatni nie mogą być ani parlamentarzystami, ani sędziami.

Analogicznie wygląda drugi skład: Prezydent, Minister Sprawiedliwości, 5 reprezentantów prokuratorów, 1 reprezentant sędziów, 1 członek Rady Stanu, 3 osoby wyznaczone przez Prezydenta i przewodniczących obu izb parlamentarnych.

Skład I posiada kompetencję do wyrażania wiążącej opinii w sprawie powoływania sędziów (co jest dokonywane przez Ministra Sprawiedliwości), natomiast w sprawie powołania sędziów Sądu Kasacyjnego, pierwszych prezesów sądów apelacyjnych i prezesów sądów wielkiej instancji wysuwa tylko wnioski (co do prezesów innych sądów, wyraża również wiążące opinie). Skład ten orzeka także w sprawach dyscyplinarnych sędziów, ale przewodniczy mu wówczas Pierwszy Prezes Sądu Kasacyjnego.

Natomiast skład II wyraża jedynie opinie co do powołań na stanowiska prokuratorskie. Niewątpliwie wiąże się to z faktem, ze prokuratorów nie obejmuje zasada niezawisłości, tak jak sędziów. Również i II skład działa jako komisja dyscyplinarna w sprawach prokuratorów, pod przewodnictwem Prokuratora Generalnego przy Sądzie Kasacyjnym.

IX. Pozostałe organy naczelne państwa

1. Rada Konstytucyjna

Rada Konstytucyjna jest organem powołanym przede wszystkim (bo jest to jej najważniejsza kompetencja w praktyce) do kontroli konstytucyjności ustaw. Powołanie takiego czynnika przez Konstytucję z 1958 r. stanowiło przełom we francuskiej tradycji konstytucyjnej, opierającej się na idei prymatu ustawy i przewagi parlamentu. Inne jej kompetencje, o których wyżej nadmieniano, mają również poważne znaczenie.

Rada Konstytucyjna składa się z 9 członków: 3 powołuje Przewodniczący ZN, 3 Przewodniczący Senatu, a 3 Prezydent, który również wyznacza Przewodniczącego RK. Obie kompetencje Prezydenta zwolnione są z wymogu kontrasygnaty. Powoływani sa 9 lat, przy czym co 3 lata następuje wymiana 1/3 jej składu. Zw ca uwagę, że ten sposób powoływania mocno ogranicza powiaz nie składu RK z aktualnym kształtem układu partyjnego. Interesu jącym rozwiązaniem jest również zaliczenie do składu RK, ex offi do, byłych Prezydentów Republiki (o ile pragną z tego skorzystać) Ani Konstytucja, ani przepisy odpowiedniej ustawy organicznej (w praktyce: ordonans z 7 listopada 1958 r. dotyczący ustawy organicznej o RK) nie stawiają żadnych szczególnych wymagań co do kwalifikacji kandydatów do RK. Z tego punktu widzenia nie jest to więc organ ani prawniczy, ani tym bardziej sądowy. O niesądowym charakterze RK, obok jej składu, świadczą także ustawowe zasady postępowania; jest to postępowanie pisemne i niejawne, nie oparte o zasadę kontradyktoryjności („gabinetowe"), w szerokim zakresie zobowiązujące ją do działania z mocy prawa, a nie na wniosek. Również istotne dla danej sprawy dowody RK gromadzi z urzędu, brak oczywiście rozpraw, a wydane rozstrzygnięcia komunikowane są pisemnie zainteresowanym podmiotom. Artykuł 62 ust. 2 Konstytuq'i nadaje orzeczeniom RK walor ostateczności i powszechności obowiązywania.

Kompetencje Rady Konstytucyjnej obejmują aktualnie:

a) orzekanie o konstytucyjności umów międzynarodowych, przed ich ratyfikacją — na wniosek Prezydenta, premiera, Przewodniczącego ZN, Przewodniczącego Senatu, 60 członków ZN, 60 senatorów; uznanie niekonstytucyjności powoduje, że ustawę upoważniającą do ratyfikowania takiej umowy będzie można uchwalić dopiero po odpowiedniej zmianie Konstytucji;

b) orzekanie o konstytucyjności ustaw organicznych, przed ich promulgaq'ą — z urzędu;

c) orzekanie o konstytucyjności ustaw zwykłych, przed ich pro-mulgacją (kontrola materialna) — na wniosek tych samych podmiotów, które mogą wnioskować o orzeczenie konstytucyjności umów międzynarodowych; ta najważniejsza funkcja RK posiada więc charakter kontroli prewencyjnej; promulgacja winna nastąpić, jak już wspominano, w okresie 15 dni; w tej sytuacji Prezydent, promulgując bezzwłocznie ustawę, może tym samym zniweczyć prawo wnioskowania innych podmiotów;

d) orzekanie w sprawach pozostawania ustaw zwykłych, już obowiązujących, w granicach konstytucyjnie zakreślonych dla ustawodawstwa (kontrola kompetencyjna) — na wniosek Premiera (art. 37 ust. 2), kompetencja ta nie ma już dziś większego znaczenia;

e) orzekanie o konstytucyjności regulaminów izb, przed ich wejściem w życie — z urzędu;

f) czuwanie i orzekanie o prawidłowości wyboru Prezydenta oraz decydowanie o przełożeniu lub odroczeniu tych wyborów, w sytuacjach wskazanych konstytucyjnie;

g) orzekanie, w sytuacjach zakwestionowania, o prawidłowości wyborów członków ZN i senatorów;

h) czuwanie nad prawidłowością przebiegu referendów i ogłaszanie ich wyników; i) opiniowanie zamiaru Prezydenta zastosowania art. 16 oraz

opiniowanie stosowanych wówczas przez niego środków; j) orzekanie o występowaniu przeszkód w wykonywaniu przez Prezydenta jego funkcji oraz o opróżnieniu stanowiska Prezydenta. W praktyce funkcjonowanie Rady Konstytucyjnej coraz bardziej zbliża ją do funkcjonowania sądów (trybunałów) konstytucyjnych w innych krajach i odgrywanej przez nie roli ustrojowej. Z kolei materialna kontrola zgodności ustaw z Konstytucją uczyniła z niej czynnik dokonujący wykładni Konstytucji, w praktyce wiążącej także inne organy orzekające, w tym w szczególności w zakresie praw i wolności jednostki.

2. Rada Stanu (Conseil d'Etat)

Jest to jedna z najstarszych francuskich instytucji ustrojowych, powstała już w 1790 r. ustawą o organizacji wymiaru sprawiedliwości, która — mając w pamięci zbytnią ingerencję sądów we wszelkie sprawy publiczne w okresie „Ancient Regime'u" oraz realizując ideę trójpodziału władzy — ustanowiła zakaz jakiejkolwiek ingerencji sądowej w wykonywanie administracji, stanowiąc: „funkcje sądownicze są odrębne i pozostaną na zawsze oddzielone od funkcji administracyjnych. Sędziowie nie będą mogli, pod groźbą kary za nadużycie władzy, utrudniać w jakikolwiek sposób działań administracji ani też pozywać przed siebie administratorów z racji wykonywanych przez nich funkcji". Zakazowi temu nie odpowiadało na razie powołanie do życia innego czynnika kontroli nad administracją.

Rada Stanu po raz pierwszy pojawiła się w Konstytucji z 1799 r. jako organ pomocniczy rządu, mający obowiązek przygotowywać projekty ustaw i rozporządzeń administracyjnych o „rozwiązywać trudności, jakie powstaną w zakresie działania adrr/ nistracji". Ten dualizm funkcji RS charakterystyczny jest dla niei H dzisiaj. Natomiast ustawą z 17 lutego 1800 r. o organizacji wład? terytorialnych powołano do życia pierwszy zalążek sądów administracyjnych w postaci „rad prefekturalnych" w departamentach (organem administracji terenowej był jedynie prefekt). W drodze praktyki nastąpiło później uznanie kompetencji RS do rozpatrywania odwołań od rad prefekturalnych. Kontrola działalności administracji nabierała też coraz bardziej charakteru sądowego, co następowało poprzez liczne akty konstytucyjne i ustawowe przez cały wiek XIX i XX. Konstytucja aktualna wspomina o RS trzykrotnie, w art. 37,38 i 39, a poza tym art. 13 reguluje sposób powoływania jej członków

(przez Prezydenta na posiedzeniu RM). Wskazane przepisy regulują działalność RS na płaszczyźnie działań prawotwórczych rządu: własnych jego aktów lub projektów ustaw. Rada Stanu pozostaje tu organem opiniującym wszystkie projekty ustaw i dekretów autorstwa rządowego. Jej orzeczenia w tym zakresie, wraz z uzasadnieniami, są publikowane i odgrywają olbrzymią rolę w praktyce ustrojowej. Niejednokrotnie dochodzi tu również do wykładni norm konstytucyjnych. Natomiast funkcja kontrolna Rady Stanu wobec działań administracji, wykonywana w formie jurysdykcyjnej, uregulowana jest w drodze ustaw lub w drodze licznych zasad, wykształconych przez samą RS w jej orzecznictwie. Należy tu wspomnieć

0 konsekwentnym ograniczaniu się RS do orzekania w sprawach „aktów administracji", przy uznawaniu swej niekompetencji do kontroli „aktów rządzenia", odnoszących się do działań w zakresie politycznym, podejmowanych przez organy konstytucyjne w ramach ich funkcji. Formalnym przewodniczącym Rady Stanu jest premier, faktycznie jej pracami kieruje wiceprezes.

Obecnie sądownictwo administracyjne we Francji jest trójinstancyjne. Składają się na nie: 25 trybunałów administracyjnych (+5 w terytoriach zamorskich), 5 apelacyjnych sądów administracyjnych oraz Rada Stanu (o charakterze wyłącznie kasacyjnym, czasami także bezpośrednio od wyroków trybunałów administracyjnych

1 instancji). Dwoistość funkcji RS wyraża się również w jej organizacji. Z jednej strony funkcjonuje w jej ramach 10 tzw. sekcji administracyjnych, zróżnicowanych co do właściwości rzeczowej, powołanych do funkcji opiniodawczych. Z drugiej strony funkcjonuje 10 podsekcji spornych (czyli orzeczniczych), także zróżnicowanych eCZowo, plus 1 „sekcja sporna" (dla spraw poważniejszych) oraz „gromadzenie dla spraw spornych" (dla spraw najpoważniejszych). Każdy z radców stanu należy do jednej z sekcji administracyjnej i do jednej z podsekcji spornych. Poza nimi, pewni radcowie są powoływani jako tzw. komisarze rządowi, pełniący funkcję rzeczników interesu publicznego w sprawach spornych.

3. Trybunał Kompetencyjny (Tribunal des Conflicts)

Trybunał Kompetencyjny to organ powołany do rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Powołany został do życia ustawą z 24 maja 1872 r. wprowadzającą jedną z reform dotyczących RS. Składa się | z 3 radców stanu, 3 sędziów Sądu Kasacyjnego oraz z dokooptowanych członków. Przewodniczącym Trybunału jest z urzędu Minister Sprawiedliwości. Podobnie jak w Radzie Stanu, także i tutaj funkcjonują „komisarze Rządu" jako rzecznicy interesu publicznego.

4. Rada Ekonomiczna i Społeczna

Organ ten należy do grupy ciał funkcjonujących w wielu państwach współczesnych i reprezentujących interesy społeczne w sferze gospodarczej i socjalnej, interesy szczególnie doniosłe, rzadko znajdujące pełne odzwierciedlenie w ramach reprezentacji ogól-no-politycznej (parlamentarnej). Idea ta ma swe miejsce w tradycjach ustroju francuskiego, sięga okresu Wiosny Ludów („komisja luksemburska"), odżyła w okresie międzywojennym, znalazła się również w Konstytucji IV Republiki i Konstytucji aktualnej. Szczegóły dotyczące jej kompetencji, składu i zasad funkcjonowania reguluje ordonans z 29 grudnia 1958 r. dotyczący ustawy organicznej o Radzie Ekonomicznej i Społecznej.

W myśl art. 69 i 70 Konstytucji jest to przede wszystkim organ doradczy (opiniodawczy) rządu, a w pewnym zakresie również parlamentu. Zaś wspomniany ordonans dodaje, że celem REiS jest również zapewnianie współdziałania rozmaitych grup zawodowych i ich udziału w ustalaniu polityki gospodarczej i społecznej państwa. W tych ramach można wymienić jej następujące kompetencje: po pierwsze, każdy rządowy plan oraz każdy jego projekt ustawy programowej dotyczący materii gospodarczych lub socjalnych winien być przedłożony REiS do zaopiniowania. Po drugie, na wniosek rządu, REiS może wyrazić swą opinię o każdym projekcie ustawy,tak rządowym, jak i parlamentarnym, a nawet może być wcześi ' ¦ wciągnięta w proces ich przygotowywania. Opinie w sprana h projektów ustaw winny być publikowane w Journal Officiel. p0 tr7 cie, rząd może zasięgać jej opinii na temat każdego problemu o tym charakterze (gospodarczym lub socjalnym), zwracając się o przedstawienie odpowiedniego studium. Natomiast z własnej inicjatywy REiS może zwracać się do rządu z propozycjami reform, dotyczących sfery jej zainteresowań, z własnymi opiniami, dotyczącymi wykonania rządowych planów i programów, oraz podejmować studia nad rozmaitymi problemami, które przedstawia władzom i opinii publicznej. W końcu może również wyznaczyć jednego ze swych członków do bliższego przedstawienia izbom parlamentarnym powyższych opinii o rozpatrywanych przez siebie projektach ustaw. Istotnym rozwiązaniem wyrażonym w powołanym ordonansie jest zobowiązanie premiera do corocznego publikowania informacji, jakie wnioski zostały wyciągnięte z poszczególnych opinii Rady.

Dla sprawowania tak określonych funkcji REiS działa w szczególnym składzie. Jej dwustuosobowy skład tworzą reprezentanci rozmaitych organizacji przedsiębiorców czy pracobiorców, organizacji rolniczych, spółdzielni czy rozmaitych zrzeszeń obywateli. Do najważniejszych grup jej członków należy:

- 45 delegatów wysłanych przez związki i inne organizacje zawodowe: robotników, urzędników publicznych i prywatnych, techników, inżynierów oraz menadżerów,

- 41 reprezentantów przedsiębiorców (6 reprezentantów przedsiębiorstw państwowych, 9 reprezentantów przedsiębiorstw prywatnych, 10 reprezentantów rzemiosła), delegowanych przez odpowiednie organizacje z udziałem organów samorządu gospodarczego,

- 40 reprezentantów rolnictwa, delegowanych przez organizacje i spółdzielnie rolnicze,

- 15 osób powoływanych przez Radę Ministrów na wniosek premiera spośród specjalistów w dziedzinie gospodarki lub spraw socjalnych,

- 15 osób delegowanych przez różne organizacje społeczne, działające na polu wspierania rodziny, spółdzielnie spożywców, spółdzielnie budowlane, organizacje ochrony lokatorów i inne.

Konkretne podmioty (organizacje) uprawnione do wysyłania delegatów do Rady w ramach poszczególnych grup oraz tryb desy-gnacji ustala dekret RM podjęty w porozumieniu z Radą Stanu. Ordonans z 29 grudnia 1958 r. stwarza w obrębie REiS 5 sekcji pro- i,1pmowych, poza tym mogą być powołane dalsze, także w drodze ndobnego dekretu. Opracowują one wspomniane opinie i studia. Kfatomiast decyzją samej REiS mogą być tworzone komisje doraź-e dla określonych kwestii. Raz na 3 miesiące zbiera się Zgromadzenie Rady, dodatkowo zaś — na wniosek rządu. Na czele Rady stoi Przewodniczący i Prezydium.

5. Izba Obrachunkowa (Court des Comptes)

Izba Obrachunkowa to organ o bardzo długiej historii, powstał bowiem w 1807 r. Była o niej mowa wyżej jako o czynniku wykorzystywanym przez parlament w ramach jego funkcji kontrolnej. Ale 10 jest również organem podporządkowanym rządowi i przeprowadzającym określone kontrole również na jego zlecenie. Obie relacje 10, tak do parlamentu, jak i rządu, wynikają expressis verbis z art. 47 in fine Konstytucji. Główny nurt działań kontrolnych IO stanowią jednak kontrole z urzędu, polegające na sprawdzaniu prawidłowości dysponowania funduszami publicznymi.

Metoda pracy tego organu zbliżona jest do metody jurysdykcyjnej, stąd zresztą jego nazwa. Dlatego też traktowana jest przez ustawy, pod pewnymi względami, jako szczególny sąd administracyjny, od którego orzeczeń służy skarga kasacyjna do Rady Stanu. Osoby o najwyższej randze w 10, tj. starsi radcy 10, są powoływani przez Prezydenta na posiedzeniu Rady Ministrów.

6. Mediator Republiki

Mediator Republiki stanowi francuską wersję instytucji ombudsmana, czyli rzecznika praw obywatelskich. Organ ten powołany został do życia ustawą z 3 stycznia 1972 r. Mediatora mianuje Rada Ministrów na sześcioletnią kadencję, którą sprawować można tylko jednorazowo.

Mediator ma obowiązek badania zażaleń obywateli na działalność urzędów publicznych. Dla wyjaśnienia ich zasadności jest uprawniony do przeprowadzania szeroko zakreślonych kontroli bądź bezpośrednio, bądź może wystąpić o przeprowadzenie takiej kontroli (i otrzymania informacji) przez odpowiednie służby inspekcyjne. Mediator jest jednak ściśle powiązany z parlamentem, tzn. bada te tylko zażalenia obywateli, które zostaną mu przekazane przez parlamentarzystów, zażalenia wnoszone przez samych parlamentarzystów w interesie konkretnego obywatela albo też przesłane mu przez izby petycje obywatelskie. Złożenie zażal

no być poprzedzone wyczerpaniem normalnej drogi pra ^ WlI)"

Po rozpatrzeniu zażalenia i podjęciu przekonania o i ności, w pewnym choćby stopniu, mediator jest uprawn "^ formułowania pod adresem właściwego urzędu zaleceń kt' zwoliłyby naprawić wyrządzoną krzywdę. Nie są one wi ' ^ wszelako winien on otrzymać wyczerpującą odpowiedź a ¦ braku może opublikować swe zalecenia oraz wszcząć postenn nie dyscyplinarne przeciwko odpowiedzialnemu urzędnikn I Ustawa upoważnia go również do przedstawiania bardziej oeólrtv t> wystąpień, na przykład propozycji zreformowania działalności danego urzędu czy też zmiany w przepisach prawnych. Co roki przedstawia też parlamentowi i Prezydentowi sprawozdania ze swei działalności, które podlegają publikacji.

---