Samorząd terytorialny I

Dr hab. Paweł Swianiewicz prof. UW

Samorząd – podstawa wolności demokratycznej, zapobiega powstawaniu despotyzmu rządu, jest ogólnodostępny

1. Samorząd terytorialny

-ograniczone terytorium w ramach większego organizmu państwowego

-demokratyczne lokalne wybory dające legitymację działania władzom samorządowym

-zakres autonomii przy podejmowaniu decyzji (także finansowej)

-istnienie aparatu administracyjnego (wykonawczego), który podlegałby autonomicznie wybranemu przedstawicielowi, a nie organom administracji państwowej

1. Dekoncentracja a decentralizacja

- dekoncentracja to przekazywanie zadań jednostkom administracji państwowej (rządowej)

-decentralizacja to przekazywanie zadań jednostkom samorządu terytorialnego

1. Decentralizacja symetryczna a asymetryczna

-symetryczna – wszystkie jednostki tego samego szczebla mają takie same zadania i takie same kompetencje

-asymetryczna – różnym jednostkom tego samego szczebla przyznaje się różne zadania (np. Wielka Brytania)

1. Ustrój federalny a unitarny

-federalny – ustrój w którym niektóre sprawy pozostają (np. Austria) wyłącznie w kompetencji jednostek lokalnych na mocy konstytucji nie podlegają władzy parlamentu (rządu) federalnego (konstytucyjne wyłączenie władzy rządu federalnego)

-unitarny – ustrój w którym samorząd zależny jest od ustawodawcy (np. Polska, Szwecja, Finlandia, Łotwa, Litwa, itp.)

Belgia – Walonia i Flandria -> dwa obszary kłócące się doprowadziły do reformy zmiany ustroju na federalny

Jugosławia – były kraj federalny, który rozpadł się na autonomiczne państwa

1. Dlaczego istnieje samorząd terytorialny?

Koncepcja naturalna samorządu – potrzeba istnienia samorządu wynika z prawa naturalnego, z natury społeczeństwa, wynika z lokalnych potrzeb, człowiek żyje w społeczeństwach lokalnych, które potrzebują samorządu

Koncepcja funkcjonalna – samorząd jest potrzebny, bo dzięki jego istnieniu lepiej funkcjonuje władza centralna państwa, bo lepiej wykonuje zadania niż władze centralne

Koncepcja wolności – potrzeba zapobiegania nadmiernej koncentracji władzy w rękach rządu

1. Wartości, które wnosi samorząd terytorialny:

- wolność – utożsamiana z autonomią lokalną, koncentracja władzy jest zawsze czymś niebezpiecznym, samorząd przejmuje władzę od władz centralnych, sprzyja to kontroli władzy, zapobiega despotyzmowi

- partycypacja albo demokracja – istnienie samorządu sprzyja większemu zaangażowaniu jednostek (mieszkańców) w proces rządzenia

- efektywność – różne usługi mogą być wykonywane bardziej efektywnie, mniejsza odległość między decyzją a miejscem wykonania tej decyzji, możliwość równoważenia decyzji w zależności od wykonania(?), sprzyja dyfuzji innowacji, dostosowywania do lokalnych preferencji stosowanej polityki

1. Zasada subsydiarności (pomocniczości)

-wywodzona ze społecznej nauki kościoła

-grupy większe o szerszych celach, nie powinny przejmować zadań grup mniejszych o celach bardziej szczegółowych

-grupy większe powinny spełniać tylko takie zadania, z którymi grupy mniejsze nie mogą sobie poradzić samodzielnie

-grupy większe powinny pomagać mniejszym w osiągnięciu ich celów

1. Zasada subsydiarności a samorząd terytorialny

-Władze lokalne powinny podejmować tylko te działania, z którymi nie może poradzić sobie samodzielna jednostka lub mniejsza grupa

Zasada subsydiarności w Europie

-Podstawa Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego

-Wymieniana w Traktacie z Maastricht (głównie w odniesieniu do relacji państwa członkowskiego UE – Unia nie będzie na siłę przejmować zadań państw)

-EKST zatwierdzona na Konwencji Rady Europy w 1985r.

-obowiązuje w Polsce od 1993r.

-podstawowe zasady samodzielności jest zakorzenione w zasadzie subsydiarności (samodzielność finansowa, nadzór ograniczony do zgodności z prawem, konsultacje przy zmianie organizacji terytorialnej, status prawny samorządu (konstytucja lub ustawy) )

Zasada subsydiarności Konstytucji RP

-Preambuła: Ustrój terytorialny państwa jest oparty na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i wspólnot

-Rozdział VII art. 163.: Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych

-Art. 165.: Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego

1. Samorząd w Konstytucji:

-zasada kompetencji ogólnej odniesieniu do gmin

-gmina jest wymieniona w Konst., inne szczeble zależą od ustaw (decyzja Parlamentu)

-udział w dochodach ST odpowiedni do zadań – ST powinien mieć swoje fundusze

-ustrój wewnętrzny określają organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego

-prawo do referendum lokalnego (art. 170)-normalny ustrój ST to demokracja przedstawicielska

-nadzór ze względu na legalność: premier, wojewoda, RIO (art. 171) każda uchwała musi zostać przesłana do wojewody w celu weryfikacji

-prawo do współpracy międzynarodowej i zrzeszania się (art. 172)

1. Nadzór nad j.s.t.

-Premier za pośrednictwem wojewody, a w sprawach finansowych RIO

-Każda uchwała przesyłana do wojewody (finansowa do RIO) w celu sprawdzenia legalności

-Wojewoda i RIO mogą uchylić decyzję lub uchwałę w ciągu 30 dni

RIO (Regionalna Izba Obrachunkowa)

-16, prezesi mianowani przez premiera

-Kolegium RIO – nadzór, badanie zgodności z prawem budżetu i innych uchwał finansowych

-Wydział Kontroli – kontrole kompleksowe (raz na 4 lata) i kontrole tematyczne. Badanie zgodności z prawem i zgodności zapisów księgowych ze stanem faktycznym

-Wydział Informacji i Analiz – gromadzenie sprawozdań finansowych (w formie elektronicznej), analizy, szkolenia

1. Dlaczego samorząd musi mieć rolę w dostarczaniu usług? Dlaczego nie wystarczy rynek?

-dobra publiczne (dobra nie pozwalające na wykluczenie z konsumpcji, dobra niekonkurencyjne)

-monopole naturalne (działalność, która może być wykonywana taniej przez jednego niż kilku wykonawców)

-efekty zewnętrzne (skutek transakcji rynkowej odczuwany przez kogoś kto nie uczestniczył w tej transakcji)

-dobra społeczne (dobra, które w zasadzie są dobrami prywatnymi, np. oświata)

1. Historia polskiego samorządu terytorialnego po 1989 roku

-08.03.1990 – przyjęcie ustawy o samorządzie terytorialnym

-27.05.1990 – pierwsze demokratyczne wybory lokalne w ESW

-01.01.1991 – wprowadzenie nowego systemu finansowania samorządów

-01.01.1994 – „program pilotażowy” – dodatkowe zadania dla dużych miast

-01.01.1996 – przejęcie przez samorządy gminne opieki nad szkołami podstawowymi

-01.01.1999 – zmiana organizacji terytorialnej kraju. Utworzenie samorządowych powiatów i województw

-2002 – bezpośrednie wybory wójtów/burmistrzów

1. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

-istnieje od 1993r.

-przedstawiciele najważniejszych ogólnopolskich związków samorządowych (Związek Miast Polskich, Unia Metropolii Polskich, Związek Gmin Wiejskich RP, Unia Miasteczek Polskich, Związek Powiatów Polskich, Związek Samorządów Wojewódzkich) – nie ma obowiązku przystępowania do Komisji Wspólnej

1. Najważniejsze akty prawne odnoszące się do samorządów:

-Ustawa o samorządzie gminnym z 08.01.1990r.

-Ustawa o podziale zadań i kompetencji … pomiędzy organami gminy a organami administracji rządowej z 17.05.1990r.

-Ustawa o samorządzie powiatowym z 05.06.1998r.

-Ustawa o samorządzie wojewódzkim z 05.06.1998r.

-Ustawa o RIO z 07.10.1992r.

-Ustawa o administracji rządowej w województwie z 05.06.1998r.

-Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003r.

-Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z 12.01.1991r.

-Ustawa o finansach publicznych z 26.11.1998r.

-Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego z 12.05.2000r.

-Ustawa o gospodarce komunalnej z 20.12.1995r.

-Ordynacja wyborcza do Rad Gmin, Rad Powiatów i sejmików województw z 16.07.1998r.

1. Ewolucja organizacji terytorialnej w Polsce po 1945 roku

lata	województwo	powiat	gmina	uwagi
1945-1974	14-17	Ponad 300	2-8 tysięcy	brak sam. Teryt., wertykalne struktury adm. Rządowej
1974-1990	49	Brak	Poniżej 2500	j.w. (mimo nieśmiałych prób reform decentralizacji po 1983r.)
1990-1998	49	Brak	Poniżej 2500	Samorząd na szczeblu gminnym, adm. Rząd na szczeblu wojewódzkim
Od 1999	16	315+65	Poniżej 2500	Samorząd na wszystkich 3 szczeblach. Równoległe struktury adm. rząd. w województwie

Podział terytorialny

Woj. – śr. 2 420 000 ludzi, śr. 19 540 km^2

Powiat – śr. 164 000 ludzi, śr. 826 km^2

Gmina – śr. 15 500 ludzi, najmniejsza 1300 osób, największa 1 628 000, śr. 125 km^2, najmniejsza 2 km^2, największa 625 km^2

1. Dylematy dalszej ewolucji podziału terytorialnego

-Czy regiony wojewody muszą mieć ten sam kształt terytorialny co regiony samorządowe

-Co dalej z powiatami? Wielkość? Miasta na prawach powiatu?

-Czy podział musi być jednolity w skali całego kraju? (zagadnienie kategoryzacji gmin, zarządzanie obszarami metropolitalnymi a powszechność powiatów

1. Podział terytorialny na tle krajów europejskich

-system 3 szczeblowy – Francja, Niemcy, Włochy, Hiszpania, Polska

-system 2 szczeblowy – Szwecja, Norwegia, Holandia, Szwajcaria, Wielka Brytania, Węgry, Czechy, Słowacja, Chorwacja, Rumunia, Albania

-system 1 szczeblowy – Finlandia (2), Ukraina (3), Litwa, Łotwa (2), Czarnogóra, Macedonia, Bułgaria (2)

1. Argumenty teoretyczne za konsolidacją i fragmentacją terytorialną

-im większa gmina tym mniejsze wydatki na administrację. Połowa budżetu najmniejszych jednostek administracyjnych to wydatki na administrację, ekonomia skali

-im mniejsza gmina tym frekwencja w wyborach samorządowych jest większa, ale im większa gmina tym większa frekwencja w wyborach na prezydenta/parlamentarnych, władza bliższa obywatelom, władza ma większe zaufanie, większe zadowolenie mieszkańców

1. Podział administracyjny a NUTS

NUTS1 – duże regiony – 67 regionów

NUTS0 – Polska

NUTS2 – województwa 16

NUTS3 – podregiony 66

NUTS4 – powiaty

NUTS5 – gminy

NUTS2 i NUTS3 są wykorzystywane do celów statystycznych UE – od lat 70’ XX w.

1. Wybory w gminach

-od 2002 zakaz łączenia mandatów (nie można być równocześnie radnym w gminie i posłem)

-Rada – większościowe < 20 tys. Mieszkańców (1-5 radnych w jednym okręgu)

- proporcjonalne jeżeli okręg wyb. > 20 tys. Mieszkańców (5-8 radnych w okręgu)

-Prezydent/burmistrz/wójt – wybory bezpośrednie od 2002r., 2 tury

-Prawo zgłaszania kandydata na wójta przysługuje komitetowi, który zarejestrował kandydatów na radnych w co najmniej połowie okręgów wyborczych

-Liczba radnych: (15 do 20 tys. Mieszkańców, 21 – 20-50 tys., 23 – 50-100 tys., 25 – 100-200 tys., po 3 na każde kolejne 100 tys. Mieszkańców (max. 45)

1. Wybory w powiatach i województwach

-Proporcjonalne w okręgach wyborczych (powiat 3-10 radnych w okręgach, województwo 5-15 radnych w okręgu)

-próg 5%

-Liczba radnych powiatu (15 w powiatach do 40 tys, po 2 na każde kolejne 20 tys, max 29)

-Liczba radnych w sejmikach (30 w woj, do 2 mln mieszkańców, po 3 na każde kolejne 500 tys)

1. Władze wykonawcze

-Gmina – jednoosobowy zarząd, wójt w gminach wiejskich, burmistrz – małe miasta, prezydent – duże miasta

-sam mianuje zastępców (1 do 20 tys, do 4 w miastach pow 200 tys,)

-odpowiada za projekt budżetu

-mianowanie sekretarza i skarbnika – rada na wniosek wójta

-Powiat – zarząd wybierany przez radę

-3-5 członków

-przewodniczący zarządu – starosta

-Województwo- zarząd wybierany przez radę

-na czele marszałek (marszałek NIE JEST przewodniczącym sejmiku!!!)

-3-5 członków (w tym do 2 zastępców marszałka)

-Możliwość odwołania rady przed upływem kadencji – referendum (podpisy 10% wyborców (w woj. 5%)

-30% frekwencja (od 2007r. referendum w sprawie odwołania rady, próg 3/5 frekwencji z wyborów (nie dotyczy referendów w innych sprawach))

-nie można szybciej niż 12 miesięcy po wyborach

-nie można później niż na 6 miesięcy przed następnymi wyborami

-nie można krócej niż 12 miesięcy po nieudanym referendum

-odwołanie organów wykonawczych – gmina-tylko w referendum na wniosek mieszkańców lub rady (na wniosek ¼ radnych głosowanie imienne większość 3/5 ustawowego składu rady)

-nie udzielenie absolutorium równoznaczne z inicjatywą referendum w sprawie odwołania burmistrza

-nieskuteczne referendum z inicjatywy rady oznacza odwołanie rady

1. Odwołanie organów wykonawczych – powiat, województwo

-sesja absolutoryjna – więcej niż połowa ustawowego składu rady – głosowanie odwołania po 14 dniach od nieudzielenia absolutorium, większość 3/5 ustawowego składu

- w innych przypadkach: wniosek ¼ radnych, 3/5 składu rady

-głosowanie – następna sesja po złożeniu wniosku (14 dni)

-obowiązek zasięgnięcia opinii komisji rewizyjnej

-następna próba odwołania – po 6 miesiącach

RADA

-ma przewodniczącego

-działa poprzez komisje

-obowiązek powołania komisji rewizyjnej( obecność przedstawicieli opozycji, opinia o projekcie i wykonaniu budżetu, opinia w sprawie odwołania członków zarządu, funkcje kontrolne

1. Lokalne systemy wyborcze w Europie

-bezpośrednie wybory burmistrza – rzadkość jeszcze 15 lat temu

-coraz popularniejsze w ostatnich latach (wprowadzenie w Grecji, Włoszech, Niemczech(oprócz 1 landu), Szwajcarii, Holandii (2006r.), częściowo w Austrii, Anglii, eksperyment w Norwegii, plany w Irlandii, Belgii, szczególny przypadek we Francji, kraje Europy Środkowo-Wschodniej, Słowacja, Słowenia, Ukraina, Bułgaria, Rumunia, Węgry (od 1994))

-niekoniecznie kadencja tak jak rady, a jeśli tak, to często gwarantowana większość w radzie

1. Struktura organizacyjna urzędu

-znaczna swoboda decyzji poszczególnych samorządów

-regulowana statutem jednostki samorządu terytorialnego i regulaminem urzędu

-wybór formy organizacyjno-prawnej wykonywania usług publicznych

1. Stabilność na stanowiskach burmistrzów:

-rotacja zdecydowanie większa w ustabilizowanych demokracjach zachodnich

-zwłaszcza w dużych miastach, warszawa – 9 (wraz z komisarzami od 1990, Kraków 4, największa stabilność: Poznań, Gdynia, Chorzów, Rybnik – 2)

-rosnąca stabilizacja – min. po wprowadzeniu bezpośrednich wyborów

-nowe zjawisko – samorządy polskie – najbardziej „apartyjne” w Europie

1. Rola wojewody

-reprezentacja rządu w terenie

-zapewnienie realizacji polityki rządu w terenie

-nadzór nad legalnością działań samorządu

-nadzór nad działalnością administracji rządowej w terenie

Zgłoszony w 1998 roku podział ról w regionie:

-wojewoda: nadzór, decyzje administracyjne, zarządzanie kryzysowe

-samorząd: świadczenie usług, kreowanie rozwoju (prowadzenie polityki regionalnej)

1. Zadania jednostek samorządu terytorialnego

-własne

-zlecone

-powierzone

Zadania własne – zadania przekazane jednostce, która to wykonuje na własny użytek i odpowiedzialność. Zazwyczaj określone w ustawie.

Zadania zlecone – zadania traktowane jako zadania rządowe, które w imieniu rządu wykonują jednostki samorządu terytorialnego. Ustawy mówią, które zadania są zlecane, finansowanie ich odbywa się za pomocą dotacji celowych (rejestracja urodzin, zgonów, małżeństw, samochodów, itp.)

Zadania powierzone – są przekazywane na podstawie dobrowolnych porozumień i finansowane tak, jak strony się dogadały. Powierzanie zadań odbywa się w różnych kierunkach np.: jeden samorząd zleca zadanie drugiemu

Istnieje możliwość wspólnego wykonywania zadań – związki, spółki międzykomunalne

1. Funkcje gminy

-dostarczanie wody – organizacja sieci kanalizacyjnej oraz oczyszczanie ścieków komunalnych

-oczyszczanie ulic, utylizacja odpadów stałych

-organizacja lokalnego transportu zbiorowego

-oświetlanie ulic

-budowa i utrzymanie dróg lokalnych

-utrzymanie terenów zielonych

-utrzymanie i budowa mieszkań komunalnych

-ochotnicza straż pożarna

-oświata przedszkolna, podstawowa i gimnazjalna

-kultura (lokalne ośrodki, domy kultury, biblioteki)

-zadania w zakresie opieki społecznej

-planowanie przestrzenne

1. Funkcje powiatu

-oświata na poziomie ponadgimnazjalnym

-służba zdrowia (ale nie finansowanie zadań bieżących)

-drogi powiatowe

-szereg zadań w zakresie opieki społecznej

-powiatowe urzędy pracy

-ochrona przed skutkami klęsk żywiołowych

-zawodowa straż pożarna

-geodezja

-szereg inspekcji i służb (budowlana, sanitarna)

-ochrona konsumentów

1. Funkcje województwa

-utrzymanie wyższych szkół zawodowych

-utrzymanie dróg wojewódzkich

-dofinansowanie regionalnych przewozów kolejowych

-regionalna służba zdrowia (nie wydatki bieżące)

-formowanie polityki rozwoju regionalnego

1. Formy współpracy międzykomunalnej

-związki komunalne – charakter celowy (w celu wspólnego wykonywania jakiegoś zadania) ma osobowość prawną

-stowarzyszenia – charakter ogólny (regionalne, ogólnopolskie, częsta forma fundacji)

-porozumienia międzykomunalne (zazwyczaj jedna jednostka dogaduje się z drugą, że będzie wykonywała jakieś zadanie

1. Związki międzygminne

-w celu wspólnego zarządzania niepodzielną infrastrukturą (wodociągi, kanalizacja, ciepłownictwo)

-w celu zarządzania zintegrowanymi obszarami (transport publiczny w aglomeracjach)

-w celu bardziej efektywnego (zmniejszanie kosztów jednostkowych) wykonywania zadań (gospodarka odpadami)

-w celu współpracy w rozwiązywaniu różnych problemów (program rozwoju ekonomicznego, rozwój turystyki, ochrona środowiska)

1. Najważniejsze dokumenty planistyczne jst

-Strategia rozwoju – obowiązkowa województwo, teoretycznie dobrowolna gminna

-Plan regionalny zagospodarowania przestrzennego – obowiązkowy

-Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – gmina obowiązkowo

-Plany miejscowe – gmina, obowiązkowe na niektórych obszarach

-Program Rozwoju Lokalnego – gminy

-WPF, WPI – nieobowiązkowe

1. Doświadczenia samorządów w wykorzystaniu środków z UE

-Programy przedakcesyjne do 2004r. PHARE, SAPARD, ISPA

-Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności od 2004 r.

-wszystkie województwa regionami celu 1

-ponad 60 mld ero na lata 2007-2013

-około 20-25% środków unijnych to ZPORR ( w tym Program Operacyjny Rozwoju Ściany Wschodniej)

-podział na województwa wg: liczby ludności, stopy bezrobocia, PKB/mieszkańca

-płaszczyzna decentralizacji (regionalizacja)

Najwięcej środków z UE wykorzystywane jest na inwestycje w transporcie i gospodarce komunalnej

Najmniejsze gminy mają problemy z korzystaniem ze środków zagranicznych

Im bogatsza gmina, tym większe środki ta gmina zdobywa. Bogatsza gmina może pozwolić sobie na wyższy wkład własny

Case(?) gminy wiejskiej na Lubelszczyźnie:

-twierdzą, że nie mają na wkład własny – nie ma potwierdzenia w danych

-brak informacji tak znaczny, że aż niezauważalny

-jedyne przejawy aktywności – aktywność żebracza

-brak elit, jeden lider z niekwestionowanym autorytetem, wykształcenie średnie

-słabe kwalifikacje administracji

-brak wiary w sukces (nawet zalesić się nie opłaca)

-ujemna NVP

Budżet:

Wydatki powiatów:

Bieżące: 47% oświata, 20% opieka społeczna, 12% administracja

Majątkowe: 47% transport, 17% oświata, 15% zdrowie

Wydatki województw:

Bieżące: 33% transport (dofinansowanie kolei)

Majątkowe: 49% transport, sieć drogowa

W dużych miastach budżet nie pokazuje dużej części wydatków np. w Warszawie nie jest odnotowane 40% wydatków

Budżety samorządów przeznaczają znacznie więcej funduszy na inwestycje niż państwo!