Joanna Stawicka
Nr albumu: 245418
Zjawisko biurokracji- jego pozytywne i negatywne aspekty
Na wstępie opiszę czym jest „biurokracja”. Definiowana jest jako: „hierarchiczna, regulowana przepisami organizacja, oparta na określonym w umowie stosunku bezpośredniej zależności służbowej między zwierzchnikiem i podwładnym, której personel otrzymuje stałe wynagrodzenie pieniężne”1 kolejna definicja określa ją jako: „ogół ludzi administrujących, zarządzających, organizujących pracę instytucji i urzędników; władza oderwana od mas, narzucająca im decyzje społecznie szkodliwe. Biurokrata- urzędnik bezduszny, ślepo trzymający się formalnej strony przepisów. biurokratyzm- bezduszność, formalizm, rutyna, opieszałość administracji, połączenie z niekompetencją i obojętnością dla spraw i interesów jednostek i ogółu”2.
Biurokracja jest wytworem nadmiernej administracji publicznej. Przez społeczeństwo jest odbierana jako coś złego, utrudniającego życie, są jej przypisywane same negatywne aspekty. A biurokrata jest spostrzegany jako bezduszny urzędnik, który sztywno trzyma się przepisów i nie potrafi ich dostosowywać do danej sytuacji. W tym eseju omówię niektóre negatywne i pozytywne aspekty procesu biurokracji na podstawie różnych systemów państwowych i przykładach z różnych krajów.
Rozpocznę od przedstawienia historii powstania biurokracji. „Zasada biurokracji (biurokratyzmu) pojawiła się w okresie monarchii absolutnej, w związku z potrzebą specjalizacji i fachowości aparatu urzędniczego, na którym opierał się zarząd państwem. Stanowiła ona hierarchiczną organizację, opartą na zależności służbowej między zwierzchnikiem a podwładnym.”3. Pierwotnie oznaczała rządy urzędników (biurokratów), następnie oznaczała niewybieralnych i nieodpowiedzialnych za podejmowane decyzje urzędników i aparat państwowy. Ukształtowała się w pełni w XVIII w. biurokracja była w pełni uzależniona od władzy monarchicznej. Stan ten zmienił się dopiero w XIX w. kiedy to administracja zaczęła podlegać prawu i kontroli sądów administracyjnych. I też w tym wieku nastąpił największy rozrost biurokracji „można to prześledzić na przykładzie Rosji. O ile w I połowie XVIII w. było tam ok. 16,5 tysiąca urzędników, to w połowie wieku XIX liczba ta wzrosła do 200 tysięcy, a pod koniec stulecia wynosiła już 385 tysiące. Była to jednak i tak liczba trzykrotnie mniejsza niż w państwach Europy Zachodniej”4. Stan ten trwa do tej pory, choć zaczęto zauważać problem i podejmuję się działania w celu jego zniwelowania, zwłaszcza tam gdzie przy rozwoju biurokracji zwiększa się rola interesu politycznego czy indywidualnego urzędnika i dochodzi do korupcji.
Teraz w kilku zdaniach przedstawię model idealnej biurokracji Maxa Webera, który jako pierwszy podjął się nadania temu pojęciu pierwotnemu, neutralnemu charakteru i znaczenia. Według niego pojęcie to przejawia się tylko w panowaniu legalnym. W modelu tym urzędnicy są wykwalifikowani i w zależności od ich osiągnięć otrzymują posady, za które otrzymują odpowiednie wynagrodzenia. Nie są osobami przypadkowymi, które obejmują stanowiska bez odpowiedniego wykształcenia czy doświadczenia. Występuje wśród urzędników system hierarchiczny, to znaczy że każdy ma swojego zwierzchnika, któremu podlega i przez niego jest rozliczany z podjęcia złych decyzji itp. Taki podział jest ważny przede wszystkim dla zwykłych jednostek chcących załatwić swoje sprawy w danym urzędzie. Nie są oni zdani na łaskę urzędnika, z którym mają do czynienia. Mogą się odwoływać od jego decyzji do wyższych urzędników. Podział poziomy jest również ujęty w tym modelu. Pozwala on na podział na specjalizację określonych spraw, co wprowadza stabilność i jasność dla jednostki. A dla urzędników gwarantuje to wykonywanie jasno określonych zadań według określonych norm, żaden inny pracownik administracji publicznej nie może ingerować w jego pracę. Ten model biurokracji jest bardzo pozytywnie odbierany przez obywateli, ponieważ działa ona w sposób szybki i racjonalny.
Model ten został poddany krytyce, zaczęto nie zgadzać się z niektórymi jego kwestiami. Okazało się, że Weber nie uwzględnił w swoim modelu kluczowych czynników, tj. ludzi i czynników politycznych, które mogą wpływać na podejmowane decyzje. Na podstawie krytyki modelu idealnej biurokracji pojawiły się nowe koncepcje. jednym z nich jest „model Nowej Prawicy” P. Dunleavy'a, czerpiącego się z teorii „racjonalnego/publicznego wyboru” oraz istnienia „racjonalnego aktora” (wykwalifikowanego urzędnika, który wypełnia swoje funkcje w efektywny sposób- otrzymywanie jak najlepszych korzyści przy jak najmniejszych nakładach finansowych, a decyzje które podejmuje są kierowane przede wszystkim korzyściami jakie może uzyskać on sam albo grupa społeczna, z którą czuja się związany). W. Niskan jest zwolennikiem tego modelu. Uważa on, że biurokraci kierują się przede wszystkim aspektami ekonomicznymi powodującemu wzrost budżetu państwa, dzięki czemu sami odnoszą korzyści materialne. „W ten sposób wewnętrzna dynamika rozwoju biurokracji, zdeterminowana egoistycznymi motywami biurokratów, prowadzi do rozrostu administracji publicznej i przejmowania przez nią odpowiedzialności za kolejne sfery aktywności społecznej”5. Przez wzrost liczby specjalizacji w administracji coraz więcej czynników życia może być kontrolowane przez władzę, co nie jest zbyt dobrym zjawiskiem, ponieważ zmniejsza ono wolność społeczeństwa. Dunleavy uważa, że w oparciu o ten model, biurokraci nie dążą do odnoszenia osobistych korzyści. Chodzi tu bardziej o interes urzędu jako całości.
W krajach demokratycznych proces wdrażania biurokracji w życie był nie unikniony. Był on potrzebny w zrównywaniu szans do osiągnięcia poszczególnych celów względem wszystkich ludzi. Dotyczyło to się chociażby walki z ubóstwem, powszechnego szkolnictwa czy opieki medycznej. Co ma na celu poprawę warunków życia i rozwoju. Jednakże im większe znaczenie zaczynała mieć biurokracja, tym bardziej odbierała ona wolność obywatelom. Są oni zmuszeni do dostosowania się do wydanych decyzji urzędników, którzy nie zawsze są skorzy do pomocy. Dodatkowym negatywnym względem zostaje sposób wybierania urzędników, którym musimy się podporządkować, a których nie mianujemy stanowiska, są oni wybierani przez swoich zwierzchników. A te wybory nie są często przypadkowe, trafnie te przypadki określił Krzysztof Zauba: „korupcja, rozrośnięte struktury, bark przejrzystości, niska efektywność- to cechy biurokracji, które najbardziej boleśnie dotykają obywateli. Jeśli elitom politycznym przypisać partykularne, egoistyczne interesy, to biurokratyzacja przestrzeni społecznej stwarza politykom znacznie bardziej dogodny klimat do realizacji własnych interesów (korupcja) czy interesów swoich środowisk politycznych (patronaż, klientelizm)”6. W kraju demokratycznym nie powinno dochodzić do takich zjawisk. Nie ma jednak jakiegoś „złotego środka” na rozwiązanie tych problemów. Nie ma możliwości na organizowanie wyborów na dane stanowisko urzędnicze, ponieważ ich ilość i różnorodność jest zbyt duża. Absurdem było by również sprawowanie administracji przez całe społeczeństwo, gdyż dotyczy to zbyt wielu spraw, jak np. częstotliwość zamiatania danej ulicy czy przyznawanie rent danym jednostkom. A problem wykorzystywania biurokracji do realizowania własnych interesów przez polityków jest zależny od osobistych wartości moralnych.
Odmienny typ biurokracji występuje w państwach totalitarnych. „Jest ona całościowa, tak jak i zadania, które musi wykonywać. Jest ona jednolita, funkcjonuje jak jeden organizm, gdyż inaczej nie możliwe byłoby utrzymanie kontroli nad masami społecznymi”7. Minusami tego zjawiska jest ujednolicanie społeczeństwa. Do każdej jednostki odnosi się bezdusznie, jak do przedmiotu. Poza tym wolność każdego obywatela, jest zniwelowana do zera przez nadmierną biurokrację. Dotyczy to praktycznie każdego aspektu życia. Niczego nie można dokonać bez uprzedniej zgody urzędów. Tutaj biurokracja nie pozwala jednostkom na zwiększenie swoich możliwości, „wyjścia przed szereg”. Chodzi mi tu przykładowo, jeżeli jakiś obywatel państwa totalitarnego chciałby założyć swój własny interes (przedsiębiorstwo itp.) z góry jest skazany na porażkę. Stał by się on wtedy bardziej niezależny i nie można by było go kontrolować w odpowiedni sposób. Zagrażał by on wtedy pozycji wyższych urzędników i jednostce rządzącej. Dodatkowym czynnikiem jest brak poszanowania czasu dla osób korzystających z urzędów oraz chaos panujący z ich zmianami organizacji, kadr i procedur. W przypadku tego systemu, odmiennie niż w demokracji, administracja publiczna nie została stworzona w celu ułatwienia zdobywania środków/celów, lecz po to aby sprawować kontrolę nad społeczeństwem. Nie liczy się w ogóle interes jednostki.
Jeszcze inny rodzaj biurokracji panuje wewnątrz struktur Unii Europejskiej, różni się on od wcześniej opisanych m.in. tym kto sprawuje tam rolę urzędników, podmiotu i spraw. Urzędnicy Unii Europejskiej są wybierani przez państwa członkowskie, każde państwo wystawia swojego przedstawiciela w danej instytucji. W dalszej kolejności są wybierani ich zwierzchnicy. Nie kierują się oni jedynie dobrem swojego kraju, lecz dobrem wszystkich państw członkowskich. Decyzje, które podejmują dotyczą nie tyle jednostek, co całych narodów. A do głównych zadań tych instytucji należą wprowadzanie porządków w krajach przystępujących zgodnych z obowiązującymi w całej Unii, budowa wspólnego rynku, rozwój polityki wspólnotowej. Według mnie instytucja ta odbiera suwerenność narodów, narzucając im swoje normy, jednakże jest to robione w celu stabilizacji polityki i gospodarki.
Biurokracja w Stanach Zjednoczonych pojawiła się pod koniec XVIII w., po wprowadzeniu systemu demokratycznego. Politycy, którzy otrzymali władzę chcieli mieć kontrolę nad aparatem administracji publicznej, przez wymianę personelu. Na stanowiska powoływano swoich znajomych, rodziny itp. Co prowadziło do powstania zjawiska korupcji. W tym przypadku administracja społeczna kształtowała się na korupcji. Nie chodzi to o korupcje niezgodną z prawem, ale nieetyczną. Polegała na świadczeniu sobie usług poszczególnych urzędników w celu rozwoju państwa. Dla tego państwa od zawsze była najważniejsza demokracja, dlatego też wykorzystywano administrację do jej wdrażania w życie. Można zauważyć, że na samym początku rozwoju demokracji, który następował w zawrotnym tempie, był największy wskaźnik korupcji w kraju. Teraz Stany Zjednoczone są uważane za najbardziej demokratyczne państwo na świecie. W związku z tym nie stosuje się już takich rozwiązań w biurokracji jak kiedyś i spada poziom korupcji w tym państwie.
W Wielkiej Brytanii wprowadzono raport wpływający na wygląd administracji w tym kraju. Był nim Northcote- Trevelyna (XIX w.) stworzono fundament funkcjonowania aparatu urzędniczego do usprawnienia rządzenia krajem. Urzędnicy, zwani wtedy „Sługami Korony”, nie byli wykwalifikowani do sprawowania swoich funkcji a mieli zapewnione wysokie zarobki, po uchwaleniu tego raportu zmieniło się to. Urzędnicy stali się apolityczni i byli profesjonalistami w swoim fachu- „historycznie ukształtowany i funkcjonujący w zbiorowej wyobraźni wizerunek brytyjskiego urzędnika- apolitycznego, etycznego profesjonalisty, który uosabia niemal wszystkie cechy klasycznego biurokraty (w dobrym tego słowa znaczeniu) nie pojawił się z dnia na dzień”8. Dzięki temu możliwe było stworzenie bardziej racjonalnej, efektywnej, stabilnej i przewidywalnej machiny biurokracji. Dało to początek dalszym pozytywnym zmianom w administracji tego kraju. Obecnie biurokracja w Wielkiej Brytanii jest spostrzegana za jedną z najlepszych, choć stoi jeszcze przed nią dużo wyzwań m.in. natury technologicznej. Jest tu stosowane elastyczne rozpoznawanie indywidualnych przypadków, nie są one szufladkowane czy klasyfikowane tak jak to bywa w przypadkach biurokratycznego myślenia. Przez co u społeczeństwa wzrasta zaufanie do urzędów.
Biurokracja w Polsce nadal nie może do końca się odłączyć od administracji PRL-u. Kiedy to kontrolowano każdą dziedzinę życia jednostki, przy pomocy aparatu przymusu. Wtedy również polityka (rządzący) byli jednością z administracją. Nie były to dwa odrębne urzędy. Po 1989r. kiedy Polska stała się krajem demokratycznym nie uniknione były zmiany. Nadal jednak dochodzi do tego, że administracja w jakiś sposób kontroluje życie obywateli, już nie na taką skalę i bez środków przymusu, ale jednak. Kolejny przypadek, który jest głównym piętnem polskiej biurokracji jeszcze od poprzedniego ustroju jest korupcja. Niewiele osób na wyższych urzędach zmieniło się od czasów PRL, biurokraci ci są przyzwyczajeni do załatwiania swoich interesów przez urzędy. Społeczeństwo jednak teraz coraz częściej sprzeciwia się takim działaniom, wcześniej urzędnicy mieli na to „ciche przyzwolenie”. Teraz każda jednostka chce, aby każdy był traktowany uczciwie i równo. W Polsce nadal brakuje wykwalifikowanej kadry urzędników. Na stanowiska urzędnicze często powołuje się np. członków rodziny, ponieważ nie mogą znaleźć pracy. Kolejnym ważnym aspektem jest ilość zatrudnionych urzędników. Bardzo duże pieniądze z budżetu państwa trafiają na wypłaty dla urzędników. Wydaje mi się, że ich liczba jest stanowczo za duża i aby zwiększyć ilość pieniędzy w budżecie, należało by zredukować liczbę pracowników administracji. Jednakże po zmianach systemu w kraju wzrosło zaufanie do instytucji administracyjnych. Zaczęły one dostrzegać potrzeby obywateli i dały większą swobodę niż to było wcześniej.
Wyznacznikiem biurokracji w kraju może być np. podawana przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) ilość procedur przy otwieraniu firmy w krajach na całym świecie. I w tym aspekcie chcę porównać Polskę i innymi krajami. „Liczba procedur niezbędnych przy zakładaniu firmy zmniejszyła się z 10 do 6 i jest obecnie zbliżona do średniej dla krajów OECD (5,7). Jednak w Polsce procedury związane z wpisem do rejestru pochłaniają prawie trzykrotnie więcej czasu niż wynosi przeciętna dla OECD (32 dni wobec średnio 13 dni), a koszt jest nadal blisko czterokrotnie wyższy niż w najlepiej rozwiniętych krajach świata (17,9% PKB per capita wobec 4,7% w OECD)”9. Dla porównania w Austrii, Kanadzie i Nowej Zelandii jest to tylko maksymalnie wypełnienie 3 formalności, w góra 12 dni. Jednakże są kraje, w których biurokracja jest jeszcze bardziej rozwinięta niż w Polsce. Takim przykładem może być Brazylia gdzie trzeba wypełnić 18 procedur w ok. 152 dni. Na podstawie tych danych widać jak bardzo jest zbiurokratyzowana Polska. W ostatnich latach zaczęto zwracać na ten problem uwagę, jednakże daleko nam do osiągnięcia takiego stanu administracji jaki jest w np. Austrii. Głównym problemem przy redukcji biurokratyzacji, przez który zachodzi to w tak powolny sposób, jest zmniejszanie miejsc pracy w urzędach, co powoduje wielkie niezadowolenie społeczeństwa. Politycy, którzy podejmują się ograniczenia rozrostu biurokracji, tracą poparcie wśród wyborców. Dlatego ciężkim zadaniem jest odbiurokratyzowanie państwa.
Bardzo duży problem biurokracji i korupcji występuje w Południowej Afryce. Jak napisała A. Jabłońska: „W Nigerii od czasu uzyskania niepodległości w 1960r. rozkradziono 375 mld dolarów- to po uwzględnieniu zmiany wartości dolara sześć razy więcej, niż w ramach planu Marshalla dostała powojenna Europa. W Kenii można zwolnić dwie trzecie urzędników bez szkody dla funkcjonowania państwa- wyliczyli to wysłannicy Unii Europejskiej, przyzwyczajeni do rozbudowy machiny biurokratycznej”10. Kolejnym problemem jest brak wykwalifikowanych pracowników administracji publicznej, zwłaszcza wśród Afrykańczyków. Większość stanowisk urzędniczych sprawują tam biali emigranci, którzy choć posiadają odpowiednie kwalifikacje, to wykorzystują biurokrację do realizacji własnych interesów. Co działa na niekorzyść dla państw i obywateli w nich zamieszkujących. Pozytywnym aspektem jest to, że administracja tamtejsza stara się jak najbardziej unowocześniać i rozwijać. Jednakże jest to bardzo czasochłonne i pracochłonne. Największym ograniczeniem jest nadmierna biurokracja i absurdalne przepisy.
Rozwój biurokracji nastąpił również w Japonii. Już w historii urzędnicy administracji państwowej zajmowali bardzo ważne miejsce w strukturach społecznych. W przeszłości wybierani byli przez króla, przy zerowych umiejętnościach mieli zapewnione stałe wynagrodzenie i wiele innych przywilejów, w tym byli uznawani za najszacowniejszych obywateli kraju. Z biegiem czasu zmieniono zasady funkcjonowania na stanowiskach. Zaczęto większą uwagę zwracać na wykształcenie urzędników oraz na to, aby dawać szanse młodym ludziom w uzyskiwaniu coraz wyższych posad. Dlatego też dana osoba po kilku latach zajmowania danego urzędu odchodziła na emeryturę (kiedy to rozpoczynało się zazwyczaj drugą karierę zazwyczaj w przedsiębiorstwach lub polityce), która jej przysługiwała, zwalniając tym samym stanowisko dla młodszych pracowników. Uważam ten system za bardzo dobry, ponieważ w ten sposób są małe szanse dokonywania korupcji, a młodzi ludzie mają szanse na zdobywanie doświadczenia zawodowego. Minusem biurokracji japońskiej jest przywiązywanie dużej uwagi urzędników do planowania, zarządzania i kierowania a nie do osiągnięcia ostatecznego wyniku danego działania.
Duży rozwój biurokracji nastąpił również w Niemczech. Coraz więcej osób pracuje w administracji i większość z nich nie ma odpowiedniego przygotowania. Dodatkowo zabiera to wiele pieniędzy z budżetu państwa. Ciągle próbuje się ograniczyć liczbę urzędników, jednak jest to jak „walka z wiatrakami”. Kiedy wydaje się, że nastąpiła redukcja osób pracujących tam, to za jakiś czas wraca to znowu do tego samego punktu. Niemcy są uważani za kraj, w którym obowiązują najbardziej skomplikowane procedury administracyjne. Jest tu przerost norm, przepisów i aktów prawnych. „W Niemczech powszechne są głosy o konieczności reform w sferze funkcjonowania urzędników oraz wprowadzenia zmian ustawodawstwa dotyczącego urzędników. Wielokrotnie tworzone były komisje ds. odbiurokratyzowania, które przekładały długie listy propozycji rozwiązania problemu. Obecnie proces odbiurokratyzowania rozpoczęto od urzędów administracji lokalnej, nakazując urzędnikom pojmowanie swojej roli i ich urzędów jako firm świadczących usługi dla ludności na rynku rządowym przez mechanizmy rynkowe”11. Do tej pory jednak nie widać zbyt dużych efektów pracy tych komisji, przez co najbardziej tracą obywatele. Utrzymanie tak wielu urzędników bardzo nadwyręża budżet państwa, czyli dość wysokie podatki pobierane od społeczeństwa. Poza tym spowalnia to rozwój gospodarczy kraju, ponieważ zbyt wiele czasu zajmuje załatwianie spraw w urzędach. Chodzi mi tu np. o uzyskiwanie pozwoleń o rozbudowę dróg, czy chociażby zakładanie własnej działalności gospodarczej.
Podsumowując najlepsze dla obywateli są biurokracje panujące w krajach demokratycznych, wyróżniającym się krajem jest Wielka Brytania. Najgorzej jednak wygląda to w państwach totalitarnych oraz w krajach Południowej Afryki. Uważam, że biurokracja może być pozytywnym zjawiskiem, jeśli tylko ludzie będą się kierować zdrowym rozsądkiem przy jej tworzeniu i wprowadzaniu w życie. Co za tym idzie zmniejszenie, ograniczenie ingerencji państwa w wolność i osobiste życie człowieka. Nie może być uważana jako „aparat bezpieczeństwa” w utrzymywaniu ładu społecznego. Biurokracja ma być środkiem do osiągania celów obywateli oraz załatwianie ich spraw w pozytywnym aspekcie o ile jest to możliwe, czyli zgodne z obowiązującym prawem. Zatem wydawanie poszczególnych zezwoleń, upoważnień, decyzji itp. powinny być wydawane w jak najkrótszym czasie. Co zazwyczaj nie występuje w praktyce. Administracja nie powinna być jednak „kartą przetargową” dla polityków, w uzyskiwaniu dóbr materialnych lub poparcia na scenie politycznej. Urzędnicy powinni być odpowiednio wykształceni i przygotowani do spełniania swoich funkcji, powinni tym się zajmować z zaangażowaniem, dotyczy to urzędników każdego szczebla. A przede wszystkim powinni się kierować dobrem ogółu społeczeństwa.
Bibliografia/ źródła informacji:
1 Biurokracja [w:] Mała Encyklopedia Powszechna PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, pod red. Petrozolin- Skowrońska B., Warszawa 1997
2 Kopaliński W., Biurokracja [w:] Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1999, wyd. Muza S.A.
3 Malec J., Historyczne modele rozwoju biurokracji [w:] Biurokracja. Fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, pod red. Zauba K., wyd. Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 18
4 Malec J., Historyczne modele rozwoju biurokracji [w:] Biurokracja. Fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, pod red. Zauba K., wyd. Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 22
5 Herbut R., Administracja publiczna- modele, funkcje i struktura [w:] Administracja i polityka- wstęp, pod red. Ferensa A. i Macek I., wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 35
6 Zauba K., Biurokracja jako podmiot polityczny w demokracji [w:] Biurokracja. Fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, pod red. Zauba K., wyd. Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 112
7 Backer R., Totalitarny aparat partyjno-państwowy. Trudności interpretacyjne [w:] Biurokracja. Fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, pod red. Zauba K., wyd. Adam Marszałek, Toruń 2007, s 142
8 Antonowicz D., Brytyjski civil service: kontynuacja i zmiana [w:] Biurokracja. Fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, pod red. Zauba K., wyd. Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 211
9 http://mambiznes.pl/artykuly/czytaj/id/2159
10 Jabłońska A., Zabójcza kroplówka [w:] Wprost, 7.08
11 Caysa V., Trzcielińska- Polus A., Niemcy - naród zbiurokratyzowany [w:] Biurokracja. Fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, pod red. Zauba K., wyd. Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 232
1