Polityka społeczna w UE - opracowanie dr hab. Grzegorz Grzybek, prof. UR
I) Definicje polityki społecznej
* „Polityka społeczna to nieustanne, zorganizowane i świadome działanie nakierowane na utrzymanie względnej równowagi miedzy dwiema wartościami: wolnością i równością” - E. Wnuk-Lipiński (J. Auleytner, Polityka społeczna - czyli ujarzmianie chaosu socjalnego. WSP TWP. Warszawa 2002, s. 39);
* Polityka społeczna „jest nauką o działaniach (publicznych i niepublicznych) na rzecz jednostek i grup, zwracających na siebie uwagę ze względu na jakąś `słabość' socjalną” (Tamże, s. 41).
II) Zadania polityki społecznej zawarte w jej określeniach:
- badanie warunków życia oraz stosunków międzyludzkich, żeby dokonać właściwego podziału zasobów pozwalających na odpowiednie wykorzystanie szans życiowych;
- badanie dysproporcji i nierówności społecznych w kontekście udziału w kształtowaniu form życia zbiorowego;
- poprawa pozycji słabszych grup po względem ekonomicznym, społecznym i kulturowym;
- przeciwdziałanie złu społecznemu: ubóstwu, wykluczeniu, marginalizacji;
- kreowanie dobra społecznego przez urzeczywistnianie sprawiedliwości społecznej;
- minimalizowanie ryzyka społecznego
(R. Szafenberg (R. Sz.), Polityki społecznej definicje. W: Leksykon polityki społecznej. Red.: B. Rysz-Kowalczyk. Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR. Warszawa 2002, s. 118-119).
Warto jeszcze zwrócić uwagę na znaczenie racjonalizmu w założeniach polityki społecznej. „Problemy polityki społecznej są problemami społecznej technologii i musimy próbować rozwiązać je tymi samymi środkami, jakie mamy do dyspozycji przy rozwiązywaniu innych problemów technicznych: poprzez racjonalną refleksję i analizę danych warunków. Wszystko, czym człowiek jest i co wywyższa go ponad zwierzęta, zawdzięcza rozumowi. Dlaczego miałby zaniechać używania rozumu właśnie w sferze polityki społecznej i zdać się na nieokreślone, mętne uczucia i impulsy” (L. von Mises, Liberalizm w tradycji klasycznej, tłumaczenie: Sz. Czarnik, Kraków 2009, s. 21). Dosadne odwołania w przytoczonym fragmencie, wskazują na pewien kłopot w określaniu polityki społecznej. Często z uwagi na opinię publiczną nie są wybieranie najskuteczniejsze sposoby przeciwdziałaniu biedy i marginalizacji społecznej. Można wstępnie przyjąć, że z jednej strony o wytycznych dla polityki społecznej winna decydować skuteczność, z drugiej zaś godność osoby.
III) Doktryny polityki społecznej
Opracowane założenia teoretyczno-normatywne, które zawierają zasady kształtowania stosunków społecznych w oparciu o przyjęte systemy wartości. Wśród nich przeważają dwa ujęcia:
a) humanistyczne - aksjologiczne określenie zadań;
b) technologiczne - skuteczne wyrównywanie niepożądanych dysproporcji społecznych (J. Auleytner (J. A.), Polityki społecznej doktryny. W: Leksykon polityki społecznej. Red.: B. Rysz-Kowalczyk. Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR. Warszawa 2002, s. 120).
IV) Style realizacji zadań polityki społecznej
Style polityki społecznej mogą się bardzo różnie kształtować w zależności od ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego. W tej refleksji nie będą jednak analizowane modele w ustrojach totalitarnych różnego typu, w tym byłych państw komunistycznych, ponieważ nie spełniają z definicji kryteriów polityki społecznej prowadzonej w krajach demokratycznych. Stąd np. określenia liberalny, opiekuńczy nie odnoszą się odpowiednio do państwa o gospodarce liberalnej bądź komunistycznej. Państwa o gospodarce liberalnej, należy rozumieć przede wszystkim ustrój historyczny dotyczący wieku XIX.
(ujęcie makro)
W obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej Polski przewiduje się trzy zasadnicze scenariusze rozwiązań, prognozy działań (style realizacji zadań polityki społecznej): a) liberalny, b) neoliberalny, c) neosolidarności społecznej.
W scenariuszu liberalnym, który oznacza preferencję kapitalizmu, satysfakcji społecznej będzie doznawała nieliczna grupa najbogatszych. Państwo będzie przeznaczało niemałe pieniądze na zaspokojenie żądań społecznych, przede wszystkim wpływowych grup zawodowych.
Scenariusz neoliberalny, zwany także liberalizmem socjalnym zakłada zwiększenie roli klasy średniej w rozwoju społecznym. Państwo wspiera, a raczej inicjuje aktywność społeczną, czyli działa w myśl zasady prymatu działań aktywizujących nad osłonowymi. Państwo działa zgodnie z zasadą pomocniczości, ograniczając swą bezpośrednią ingerencję.
Scenariusz neosolidarnościowy nie stoi w wyraźnej opozycji do scenariusza neoliberalnego. Zakłada jednak w miejsce aktywizacji jednostki zwiększenie samorządności lokalnej. Również w tym modelu państwo ma pełnić rolę służebną, a nie władczą poprzez nie poddające się zmianom mentalnościowym struktury biurokratyczne. Ten scenariusz odpowiada normom katolickiej nauki społecznej. Scenariusz neosolidarności społecznej jest pożądany, ponieważ zakłada społeczeństwo w pełni obywatelskie, czyli takie, które zdolne jest rozwiązywać swoje problemy w ramach środowiska lokalnego i brać odpowiedzialność za swój rozwój. Natomiast badania socjologiczne jak i zwyczajne, potoczne doświadczenia przekonują, że droga do społeczeństwa obywatelskiego jest jeszcze długa (G. Grzybek, Etyczne podstawy pracy socjalnej. Wyd. ATH. Bielsko-Biała 2007, s. 39).
Inne ujęcia przyjmują podział na style (ujęcie mikro):
liberalny - zaufanie do jednostek w realizacji celów, minimalizowanie roli państwa;
opiekuńczy - brak zaufania do jednostek i ich możliwości rozwiązywania problemów we własnym zakresie, ingerencja państwa zakładająca „niepełnosprawność” klientów pomocy społecznej, pomoc bez względu na pozytywną reakcję klientów;
bodźcowy - stymulowanie pożądanych działań, zachowań członków społeczności (klientów pomocy społecznej) - metoda marchewki;
rygorystyczny - wymuszający na klientach pomocy społecznej odpowiednie zachowania w myśl założenia, że potrafią zmienić swoje postępowanie, ale nie chcą (Por. J. Supińska (J. S.), Polityki społecznej style realizacji. W: Leksykon polityki społecznej. Red.: B. Rysz-Kowalczyk. Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR. Warszawa 2002, s. 135-136).
V) Zasady społeczne w polityce społecznej
1. Społeczeństwo - podstawą jednoczącej więzi społecznej jest moralny imperatyw doskonalenia się osoby.
2. Zasady społeczne - regulacja stosunków społecznych w celu osiągnięcia dobra wspólnego, możliwie pełnej doskonałości przez wszystkich członków społeczności.
3. Społeczna całość a człony społeczne - zasady społecznej koordynacji:
Relacje między:
1) całością społeczną a członami społecznymi - uzależnienie członów od całości - zasada supremacji całości nad członem społecznym;
2) członami a całością - uzależnienie całości od członów - zasada autonomii członu w stosunku do całości,
3) członami między sobą - uzależnienie członów między sobą - zasada równości strukturalnej zależności członów między sobą
4. Zasady społeczne - moralne
Dobro wspólne wydaje się być główną zasadą społeczną, ponieważ porządkuje dążenia osób ludzkich wewnątrz organizmu społecznego. Jego istota polega na stworzeniu optymalnych szans rozwojowych każdemu członkowi społecznej całości. Stąd też dobro wspólne „obejmuje całokształt takich warunków życia społecznego, w jakich ludzie mogą pełniej i szybciej osiągnąć własną doskonałość”.
Dobro wspólne jako stworzenie warunków rozwojowych odpowiadających naturze człowieka - istoty etycznej, winno być podstawowym zadaniem polityki społecznej.
Zasada personalizmu - oznacza wytyczne w zakresie funkcjonowania społeczności, które mają zapewnić poszanowanie godności osoby.
Zasada pomocniczości - oznacza prawo członów społecznych do ochrony i pomocy całości społecznej (państwa) w zabezpieczeniu i rozwoju swojej autonomiczności niezbędnej do realizacji swych życiowych zadań. Zasada pomocniczości tak samo jak zasada personalizmu podkreśla, że celem istnienia społeczności jest rozwój i doskonałość osoby ludzkiej. Zasadę tą można ująć jeszcze krócej: maksimum społeczeństwa, minimum państwa.
Autonomię członu społecznego i jednostki ludzkiej najwyraźniej ukazuje zasada wolności. Podkreśla ona, że społeczeństwo jest całością wolnych jednostek, osób ludzkich. Z tego powodu człowiek nie może być traktowany przez społeczną całość lub inne człony jako środek prowadzący do jakiegoś celu. Osoba ludzka winna być fundamentem ładu społecznego. Podstawą wolności człowieka w społeczności jest jego natura.
Zasadą, która wyznacza zobowiązania na rzecz dobra ogółu i przyczynia się do stworzenia odpowiedniej przestrzeni dla realizacji wolności jest solidarność. Zasada solidarności głosi prawo całości społecznej do podporządkowania członów społecznych i ich pracy na rzecz dobra całości. Zasada pomocniczości i wolności zabezpiecza autonomię członów społecznych, natomiast zasada solidarności podkreśla nadrzędny charakter całości społecznej względem członów.
Zasada solidarności w swym wymiarze działań dobrowolnych wiąże się bezpośrednio z miłosierdziem, miłością społeczną. Zasada solidarności i miłosierdzia wprowadza w stosunki społeczne wymiar humanizacyjny. Stosunki oparte na sprawiedliwości winny być uzupełnione o miłosierdzie, ponieważ zawsze w społeczeństwie będą jednostki słabsze, które potraktowane sprawiedliwie nie potrafią pomóc sobie same. Miłosierdzie jako cnota społeczna porządkuje sprawiedliwość i ubogaca o relację osobową: między świadczącym miłość a obdarowywanym.
Podstawowymi zasadami moralnymi określającymi cel społeczności są zasady dobra wspólnego i personalizmu. Ukazują one zasadniczy cel społecznej całości - integralny rozwój osoby ludzkiej we wspólnocie, przy czym pierwsza podkreśla wspólnotowy charakter rozwoju, druga zaś niezbywalne prawa osoby, na której opiera się społeczna całość.
Pozostałe zasady, takie jak: pomocniczość, wolność, demokracja, solidarność i miłosierdzie określają mniej lub bardziej szczegółowe dyrektywy społecznego działania.
W pracy socjalnej najczęściej odwołuje się do zasady pomocniczości i solidarności. Zasada pomocniczości wiąże się z teorią sił społecznych podkreślającą potencjalność społecznego działania środowiska lokalnego. Stąd postulat upodmiotowienia wspólnot lokalnych winien być jednym z podstawowych punktów programu polityki społecznej. Solidarność (w nawiązaniu do miłosierdzia) w układzie poziomym (w relacji między członami społecznymi) zbieżna jest z ideą wolontariatu. Dobrowolne działania społeczne w najwyższym stopniu odpowiadają człowiekowi jako bytowi etycznemu.
5. Zasada sprawiedliwości społecznej (zasada prawno-etyczna)
Sprawiedliwość zasadniczo dzieli się na zamienną, rozdzielczą, legalną (ogólną, prawną). Zamienna określa uprawnienia pomiędzy równymi podmiotami, zaś rozdzielcza określa obowiązki państwa w zakresie rozdziału dóbr społecznych. Chociaż w sprawiedliwości rozdzielczej dobra nie polegają na równym, lecz proporcjonalnym do wkładu podziale. Natomiast sprawiedliwość legalna określa zobowiązania obywateli wobec państwa. Podstawowym wymiarem tych zobowiązań są podatki.
Celem sprawiedliwości społecznej jest oddanie każdemu to, co mu się według niezbywalnej godności ludzkiej należy. Bowiem w jej centrum znajduje się dobro osoby ludzkiej.
Sprawiedliwość społeczna porządkuje relacje między autonomicznymi członami poprzez wskazanie podmiotów uprawnienia i zobowiązania. Polega ona na określeniu uprawnień i obowiązków zachodzących między poszczególnymi członami społecznej całości. Należy także wskazać podstawy sprawiedliwości społecznej. Podstawy prawno-etyczne zasady sprawiedliwości wynikają z: 1) godności osobowej każdego człowieka; 2) konieczności zorganizowania społeczeństwa zgodnie z zasadami życia społecznego; 3) obrony fundamentalnej prawdy o równości ontologicznej wszystkich ludzi.
6. Podstawy ładu społecznego
Za podstawy ładu społecznego należy uznać: 1) osobę ludzką jako podmiot społeczności ludzkiej, 2) sprawiedliwy podział dóbr i obowiązków, 3) uporządkowanie życia społecznego według zasad społecznych opartych na naturze człowieka jako bytu moralnego, zdolnego wartościować etycznie.
(G. Grzybek, Etyczne podstawy pracy socjalnej. Wyd. ATH. Bielsko-Biała 2007, s. 40-66).
VI) Podstawy normatywno-antropologiczne polityki społecznej i pracy socjalnej
1. Cel pracy socjalnej w kontekście polityki społecznej
Podstawowym zadaniem pracy socjalnej w ramach polityki społecznej jest pomoc osobom, które o własnych siłach nie są w stanie normalnie funkcjonować w społeczeństwie. Celem jej jest osiągnięcie takiego stopnia socjalizacji, który umożliwiałby rozwój osobowy jednostek i rodzin. Zatem polityka społeczna państwa winna sprowadzać się do stworzenia optymalnych warunków społeczno-gospodarczych i polityczno-wolnościowych umożliwiających dążenie osób, członków społeczeństwa do własnej doskonałości wyrażającej się we wszechstronnym rozwoju osobowościowym.
2. Godność osoby jako podstawa pomocy społecznej
Godność człowieka wynika z jego natury bytowej: 1) rozum; 2) wolna wola; 3) moralny wymiar bytowania. (Człowiek jako byt moralny oznacza naturalną zdolność do dokonywania wyborów w kategoriach moralnych na podstawie własnej oceny oraz opinii społeczności, w której żyje. Podstawą tych zdolności jest rozumność oraz wolność człowieka. Rozumność oraz zdolność świadczą o duchowym wymiarze życia człowieka).
Godność osoby zawiera dwa jej aspekty znaczeniowe: godność osobową, jako jej cześć niezbywalną oraz godność osobowościową, którą należy rozwijać. Godność osobowa jest przynależną każdemu z uwagi na jego potencjalności rozwojowe (rozumność, wolność, moralność). Godność osobowościowa jest wynikiem pracy osoby i podstawą jej pozytywnej oceny. Godność osobowościowa wiąże się z pojęciem osobowości etycznej - czyli takiego stanu władz poznawczych i wolitywnych, który pozwala w sposób trwały dążyć do własnej doskonałości moralnej. Potencjalności tkwiące w człowieku domagają się realizacji. Ich realizacja polega na rozwoju osobowości etycznej. Dążenie do doskonałości moralnej jest podstawowym imperatywem moralnym człowieka.
Godność człowieka jako podstawowa wartość stanowi podstawę zobowiązań państwa jako instytucji powołanej do zabezpieczenia egzystencji i dobra swoich członków. Stąd też klienta pomocy społecznej, jako osobę potrzebującą należy otoczyć stosowną opieką.
Wartościowość człowieka wynika z jego osobowego wymiaru bytowania. Godność osoby ludzkiej, z uwagi na jej duchowe aspiracje i możliwości realizacji wartości ponadczasowych, nie może być podporządkowana materialnemu dobru społeczności. Ponadto, godność osoby ludzkiej stanowi podstawę słusznych roszczeń wobec społeczności w zakresie poszanowania jej prawa do samostanowienia i rozwoju.
(Por., G. Grzybek, Etyczne podstawy pracy socjalnej. Wyd. ATH. Bielsko-Biała 2007, s. 74-82; Tenże, Etyka, rozwój, wychowanie. Wyd. ATH. Bielsko-Biała 2007, s. 7-12, 44-48).
3. Godność człowieka podstawą zobowiązań socjalnych państwa
Podmiotem uprawnienia w zakresie praw socjalnych jest osoba, członek społeczności. Adresatem tegoż uprawnienia jest przede wszystkim państwo, społeczność większa, czasem społeczność lokalna (zgodnie z zasadą pomocniczości). Przedmiotem uprawnienia jest prawo do życia i zachowania godnego jego poziomu. Za tytuł uprawnienia należy przyjąć niezbywalną godność osoby ludzkiej, jej prawo do rozwoju i samostanowienia.
Godność osobowa jest również wezwaniem do odpowiedzialności za siebie i innych członków społeczeństwa. Zatem realizacja praw socjalnych świadczy o poziomie odpowiedzialności społecznej.
Wartościowość, godność człowieka jest podstawą uprawnień, jak i zobowiązań. Prawa socjalne stanowią zupełnie podstawowy zakres obowiązków państwa, jak i społeczności mniejszej, lokalnej wobec osoby ludzkiej. Realizacja tych uprawnień świadczy o stopniu humanizacji czy też presonalizacji państwa jako instytucji odpowiedzialnej za rozwój osobowy, dobro wspólne ogółu.
(G. Grzybek, Etyczne podstawy pracy socjalnej. Wyd. ATH. Bielsko-Biała 2007, s. 82-92).
Aksjologiczne i prawne aspekty porządku socjalnego w UE
Dokumenty. Za najważniejsze dokumenty porządkujące porządek socjalny w Unii Europejskiej należy uznać: 1) Powszechną Deklarację Praw Człowieka ONZ (1948); Europejską Kartę Społeczną (1961-1996); Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego (1985); Kartę Socjalną Wspólnoty Europejskiej (1989); Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (1997); Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (Nowy Jork 1966).
Aksjologiczne i prawne aspekty porządku na przykładzie „prawo do posiadania i korzystania z dóbr materialnych”. Prawo do posiadania i korzystania z dóbr materialnych wyraża podstawowe, naturalne potrzeby socjalne człowieka. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka te uprawnienia wymienia w artykule 25, pkt. 1: „Każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodzinie, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny”. Wymienione tutaj zabezpieczenia społeczne i zdrowotne można rozpatrywać w kategorii dóbr materialnych, tzn., że choroba czy bezrobocie nie mogą pozbawić człowieka możliwości korzystania z nich. Za szczegółowe uprawnienia w tym zakresie wymienione w Europejskiej Karcie Społecznej należy uznać: 1) prawo do zarabiania na życie w dowolnie wybranym zawodzie, 2) prawo osób mających obowiązki rodzinne do podjęcia aktywności zawodowej, 3) prawo posiadania mieszkania, 4) prawo do godziwego poziomu życia, 5) prawo do korzystania z dóbr materialnych poprzez świadczenia socjalne dla niepełnosprawnych, rodzin, które nie posiadają odpowiednich dochodów, matek i dzieci niezależnie od stanu cywilnego, osób w podeszłym wieku, niepełnosprawnych, bezrobotnych. Uprawnienia te wynikają z prawa do własności, na którym też opiera się prawo do pracy zarobkowej. Np. w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w art. 64 zostało to prawo sformułowane w następujący sposób: „Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia”.
Podejmując analizę etyczną przedstawionego powyżej uprawnienia, należy zaznaczyć, że dotyczy ono : 1) prawa do używania rzeczy w ogóle, 2) prawa do zawłaszczania rzeczy, czyli dysponowania nimi jako swoimi. Podstawą tych uprawnień jest naturalne prawo osoby ludzkiej do życia i rozwoju zgodnie z jej moralną godnością i celowością istnienia.
Czy rzeczywiście prawo do korzystania z dóbr materialnych i prawo do ich wyłącznego posiadania jest prawem naturalnym? W poprzednim artykule został przyjęty wniosek, że godność osoby ludzkiej stanowi podstawę jej roszczeń wobec społeczności z uwagi na jej prawo do samostanowienia i rozwoju. Jeśli zatem używanie rzeczy materialnych, jak również ich posiadanie na wyłączność jest niezbędne do nieskrępowanego rozwoju człowieka - to prawo do posiadania i korzystania z dóbr materialnych należy uznać za naturalne uprawnienie.