Transport Unii Europejskiej
Transport jest jednym z ważniejszych sektorów gospodarki państw członkowskich Unii Europejskiej, a od jego sprawnego funkcjonowania zależy w istotnym stopniu efektywność gospodarowania skala możliwych do osiągnięcia korzyści z istnienia jednolitego europejskiego rynku. Nakłady inwestycyjne na transport i infrastrukturę transportową w UE sięgają ok. 1% unijnego PKB.
RAMY PRAWNE
Wspólna Polityka Transportowa realizowana przez państwa członkowskie ma podstawę prawną w traktacie rzymskim z 1957r. który powołał do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Były tam zawarte informacje o: przyjęciu wspólnych zasad dotyczących międzynarodowego transportu na lub z terytorium państwa członkowskiego, tranzytu, warunków, na jakich przewoźnicy nie mający siedziby w danym państwie członkowskim mogą wykonywać na jego terytorium usługi transportowe, czy też środków zwiększających bezpieczeństwo transportu. Formalnie wspólny rynek transportowy zaczął funkcjonować od 1 stycznia 1993r. a więc wraz z jednolitym rynkiem europejskim. Została wprowadzona liberalizacja rynku transportowego która przyniosła pozytywne skutki dla pasażerów ponieważ spadły ceny biletów oraz wzrosła jakość usług transportowych i pojawiła się większa możliwość, wyboru rodzaju usługi i przewoźnika
GŁÓWNE KIERUNKI WSPÓLNEJ POLITYKI TRANSPORTOWEJ
Wspólna polityka transportowa jest realizowana w kilku kierunkach. Głównym kierunkiem była liberalizacja warunków transportu między państwami członkowskimi. Wymagało to wyeliminowania wszelkich możliwości dyskryminowania przewoźników w zależności od kraju i siedziby np, zapewnianie swobodnej i uczciwej konkurencji. Z biegiem czasu liberalizacja objęła również usługi krajowe świadczone przez przewoźnika z jednego państwa członkowskiego na terenie innego państwa członkowskiego.
Inne kierunki wspólnych działań miały na celu zwiększenie bezpieczeństwa we wszystkich gałęziach transportu, poprawę jakości transportu, określenie wspólnych norm pracy i odpowiednich warunków w sferze socjalnej dla osób zatrudnionych w transporcie. Stworzenie transeuropejskiej sieci transportowej oraz poprawę jakości połączeń transportowych między krajami UE a krajami trzecimi. Wspólną politykę transportową uważa się za jedno z najważniejszych narzędzi służących tworzeniu najbardziej dynamicznego i konkurencyjnego obszaru świata do 2010.
TRANSPORT DROGOWY W UE
Transport drogowy ma zdecydowanie największy udział w rynku transportowym UE. W 2000r. przypadało na niego 44% łącznych przewozów towarowych i 79% przewozów pasażerskich. Tworzenie wspólnego rynku przewozów transportowych zostało określone dwoma rozporządzeniami rady z 1992 o przewozach międzynarodowych i 1993 o kabotażu. Warunkiem świadczenia usług poza własnym krajem jest posiadanie 5 - letniej licencji wspólnotowej którą może otrzymać każdy przewoźnik z państwa członkowskiego dopuszczony do zawodu i spełniający wymogi bezpieczeństwa. Wiele uregulowań w dziedzinie transportu drogowego ma na celu poprawę warunków bezp. Np. dopuszczalny poziom alkoholu we krwi kierowców
TRANSPORT DROGOWY W UE A POLSKA
Polska zgodziła się na nieuniknione zastosowanie okresu przejściowego dla polskich przewoźników samochodowych na wykonywanie przewozów kabotażowych towarów wewnątrz państw członkowskich UE na zasadzie wzajemności zamknięcia tego rynku na okres przejściowy także dla przyszłych nowych państw UE. Okres przejściowy (został zaproponowany i przyjęty wszystkim kandydatom do UE z Europy Środkowo-wschodniej) wynosić będzie trzy lata, licząc od daty członkostwa w UE i może być przedłużony o kolejne dwa lata. Jednakże wynikiem przyjętego rozwiązania nie jest ograniczenie możliwości dokonywania przez polskich przewoźników drogowych przewozów kabotażowych pomiędzy państwami członkowskimi UE (prawo UE nie traktuje tego rodzaju przewozów jako kabotażu wewnątrz wspólnotowego), a ponadto przyjęte rozwiązania rozciągają się także na nowe państwa członkowski, dzięki czemu polski rynek przewozowy będzie chroniony przed konkurencja ze strony tańszych przewoźników, Np. z państw bałtyckich.
TRANSEUROPEJSKIE SIECI TRANSPORTOWE (TEN-T)
Koncepcja sieci transeuropejskich (TEN) powstała we Wspólnocie Europejskiej w latach 80-tych, wraz z projektem stworzenia Jednolitego Rynku. Miała ona wspierać istnienie 4 wolności dzięki zapewnieniu nowoczesnej i wydajnej infrastruktury. TEN obejmuje swoim zasięgiem infrastrukturę transportową, telekomunikacyjną oraz energetyczną. Sieci transeuropejskie stanowią część koncepcji Pan-Europejskiej Sieci Transportowej, która stworzona została podczas trzech Pan-Europejskich Konferencji Transportowych (W Pradze w 1991 roku, na Krecie w 1994 roku oraz w Helsinkach w 1997 roku). Poza TEN-T obejmuje ona swoim zasięgiem również:
10 Korytarzy Pan-Europejskich (przebiegających przez terytorium Europy Środkowo-Wschodniej);
4 Pan-Europejskie Obszary Transportowe (położone na obszarach mórz);
sieć TINA (rozwój sieci transportowej na terytorium państw kandydujących do UE1);
połączenia europejsko-azjatyckie.
Podstawę prawną funkcjonowania TEN stanowi Tytuł XV Traktatu o Unii Europejskiej. Do czasu wejścia w życie tego traktatu w listopadzie 1993 roku WE nie miała solidnych podstaw prawnych do inicjowania transportowych projektów infrastrukturalnych wspólnego zainteresowania. Zgodnie z zapisami artykułu 154 TUE, sieci te mają przyczyniać się do sprawnego działania i rozwoju rynku wewnętrznego oraz zapewnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Działania UE powinny być nakierowane na wspieranie wzajemnych połączeń i interoperacyjności sieci krajowych oraz zapewnienie dostępu do tych sieci, w tym w szczególności połączenie rejonów peryferyjnych, zamkniętych i wyspiarskich z centralnymi regionami WE. Zgodnie z tymi celami, Wspólnota ustanawia zbiór wytycznych obejmujących cele, priorytety i ogólne kierunki działań, które wskazują projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania.
TRANSEUROPEJSKIE KORYTARZE TRANSPORTOWE
Korytarz transportowy jest to ciąg infrastruktury transportowej międzynarodowego znaczenia, wzdłuż którego przebiegają różne drogi transportowe o odpowiednich parametrach technicznych (np. autostrada i linia kolejowa o podwyższonych parametrach technicznych), z rozmieszczonymi na nich węzłami transportowymi (np. centra logistyczne). Ze względu na swe położenie geograficzne Polska zajmuje istotne miejsce w układzie sieci międzynarodowych korytarzy transportowych. Wykorzystanie potencjalnej szansy związanej z ich przebiegiem leży w interesie Polski.
Korytarz I: (Helsinki) - Tallin - Ryga - Kaunas - Warszawa z odgałęzieniem: Ryga-Kaliningrad-Gdańsk, wzdłuż którego przebiegać będzie projektowana trasa drogowa, zwana Via Baltica (polski odcinek tej drogi Szypliszki - Suwałki - Warszawa ma mieć parametry drogi ekspresowej) oraz linia kolejowa (E 26), która przez Kraje Nadbałtyckie została zgłoszona do umów AGC i AGTC. Na terenie Polski linia kolejowa przebiega od stacji granicznej Trakiszki poprzez Suwałki - Sokółkę -Białystok do Warszawy. Długość tej linii wynosi 312 km. Na trasie Warszawa - Sokółka prędkość techniczna obecnie wynosi 120 km/h, a na odcinku Sokółka -Trakiszki 60 km/h. Odgałęzieniem trasy drogowej Via Baltica będzie na terenie Polski droga ekspresowa z Elbląga do Kaliningradu.
Korytarz II: Berlin - Warszawa - Mińsk Białoruski - Moskwa - Niżnyj Nowogorod. Wypełnienie tego korytarza stanowić będą: modernizowana obecnie trasa kolejowa C-E 20 oraz projektowana autostrada A-2. Na terytorium Polski linia kolejowa rozpoczyna się na stacji granicznej Kunowice i przebiega dalej przez Poznań, Łowicz, Warszawę, Łuków, do stacji granicznej Terespol. Ma ona długość 690 km. Trasą alternatywną jest obejście Warszawy od Łowicza przez Skierniewice do Łukowa. Odcinek ten ma długość 182 km. Obecnie dopuszczalna prędkość maksymalna na tej linii wynosi 120 km/h a na odcinku Warszawa -Szymanów 130 km/h. Standardy docelowe określone warunkami technicznymi zawartymi w umowach AGC i AGTC to: maksymalna prędkość 160 km/h i nacisk 225 kN/oś. Modernizacja tej linii została rozpoczęta w 1992 r. Na autostradzie A-2 funkcjonuje bezpłatny odcinek Września Konin w ciągu E-30. W 1997 r. zawarto umowę koncesyjną na budowę odcinka autostrady płatnej od Świecka do Strykowa k/Łodzi. W 1997 r. wydano koncesję na budowę i eksploatację autostrady płatnej od Świecka do Strykowa k/Łodzi.
Na III Pan-Europejskiej Konferencji w Helsinkach (czerwiec 1997 r.) przyjęto dokument, który wskazuje na potrzebę dalszego studiowania możliwości rozwoju połączeń pomiędzy Bałtykiem a północnym wybrzeżem Adriatyku i Morzem Czarnym. Rozważa się włączenie dwóch korytarzy transportowych przebiegających przez terytorium Polski do sieci korytarzy paneuropejskich:
Obecna postawa Komisji Europejskiej w tej kwestii jest taka, że jest zbyt wcześnie, aby dokonywać weryfikacji postanowień z Helsinek (podobne propozycje nowych korytarzy przedstawiają inne kraje, w Helsinkach rozważano łącznie 60 propozycji). Niemniej uważa się, że dalsze analizy i prace przygotowawcze są wskazane. Dla Polski szczególne znaczenie ma kwestia korytarza Gdańsk - Odessa, jako otwierający znaczące, potencjalne możliwości gospodarcze w handlu na kierunku Ukrainy i dalej Kaukazu i Azji.
Polityka transportowa jest jednym z pierwszych obszarów politycznych ujętych w traktacie rzymskim. Obok otwarcia rynków transportowych i stworzenia uczciwych warunków konkurencji coraz większego znaczenia nabiera w ostatnich latach model zrównoważonej mobilności.
PODSTAWA PRAWNA
Artykuł 3 ust. 1 lit. f) oraz tytuł V traktatu WE (traktat lizboński: art. 4 ust. 2 lit. G oraz tytuł VI Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej)
CELE
Państwa członkowskie podkreśliły wagę wspólnej polityki transportowej już w traktatach rzymskich, poświęcając jej odrębny tytuł. Transport był zatem jednym z pierwszych obszarów wspólnej polityki we Wspólnocie. Pierwszym priorytetem było utworzenie wspólnego rynku transportowego, innymi słowy urzeczywistnienie swobody świadczenia usług oraz otwarcie rynków transportowych. Cel ten został w znacznym stopniu osiągnięty.
OSIĄGNIĘCIA
A. Ogólne wytyczne polityki
W 1985 r. w białej księdze w sprawie wprowadzenia rynku wewnętrznego wydano zalecenia dotyczące zapewnienia swobody świadczenia usług oraz określono wytyczne w zakresie wspólnej polityki transportowej. W listopadzie 1985 r. Rada przyjęła trzy główne wytyczne: utworzenie wolnego rynku (bez ograniczeń ilościowych) najpóźniej do 1992 r., zwiększenie dwustronnych i wspólnotowych kontyngentów oraz wyeliminowanie zakłóceń konkurencji. Rada przyjęła również plan prac dotyczący celów, które mają być osiągnięte do 31 grudnia 1992 r. w dziedzinie wszystkich rodzajów transportu (transport lądowy, morski i powietrzny). Realizacja tych celów obejmowała również rozwój infrastruktury transportowej w interesie Wspólnoty, uproszczenie kontroli i formalności na granicach oraz zwiększenie bezpieczeństwa.
W dniu 2 grudnia 1992 r. Komisja przyjęła białą księgę w sprawie przyszłego rozwoju wspólnej polityki transportowej. Główny nacisk został położony na otwarcie rynków transportowych. Biała księga wyznaczała jednocześnie punkt zwrotny na rzecz zintegrowanego podejścia, obejmującego wszystkie rodzaje transportu, opartego na modelu zrównoważonej mobilności.
Zielona księga Komisji z dnia 20 grudnia 1995 r., zatytułowana „W kierunku uczciwego i efektywnego ustalania cel w transporcie” (COM(95) 691), poświęcona była kwestii zewnętrznych kosztów transportu. W dokumencie tym Komisja starała się utworzyć efektywny i uczciwy system pobierania opłat dla potrzeb sektora transportu, który odzwierciedlałby te koszty, redukując tym samym zakłócenia konkurencji w ramach poszczególnych rodzajów transportu oraz pomiędzy nimi. W tym kontekście dyskusji poddane zostały zwłaszcza środki podatkowe. W opublikowanej następnie białej księdze z dnia 22 lipca 1998 r. pt. „Uczciwe opłaty za korzystanie z infrastruktury: etapowe podejście do tworzenia wspólnych ram w zakresie opłat za korzystanie z infrastruktury transportu w UE” (COM(98) 466), Komisja Europejska zwróciła uwagę na znaczne różnice pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie nakładania opłat transportowych, które doprowadziły do licznych zakłóceń konkurencji w ramach poszczególnych rodzajów transportu oraz pomiędzy nimi. Ponadto istniejące systemy pobierania opłat nie uwzględniały w wystarczającym stopniu ekologicznych i społecznych aspektów transportu.
W białej księdze pt. „Europejska polityka transportowa do 2010 r.: czas na decyzję” (COM(2001) 370), Komisja przede wszystkim przeanalizowała problemy i wyzwania związane z europejską polityką transportową, zwłaszcza w kontekście zbliżającego się wówczas rozszerzenia UE na wschód. Przewidziała ona masowe zwiększenie transportu, któremu towarzyszą korki drogowe i przeciążenia, zwłaszcza w wypadku transportu drogowego i lotniczego, a także zwiększenie obciążeń związanych ze zdrowiem i środowiskiem. Czynniki te poważnie zagroziły celom UE w dziedzinie konkurencyjności i ochrony klimatu. W celu przezwyciężenia tych tendencji oraz przyczynienia się do utworzenia ekonomicznie efektywnego, ale równocześnie ekologicznie i społecznie odpowiedzialnego systemu transportu, Komisja przedstawiła pakiet 60 środków. Ich celem było zniesienie zależności pomiędzy wzrostem gospodarczym a zwiększeniem transportu oraz walka z nierównomiernym rozwojem różnych rodzajów transportu.
Brak równowagi w rozwoju różnych rodzajów transportu jest, według Komisji, jednym z największych wyzwań. W białej księdze wyrażono cel odnoszący się do ustabilizowania udziału przyjaznych dla środowiska rodzajów transportu w ogólnym transporcie na poziomie odnotowanym w 1998 r. Do celu tego należy dążyć poprzez podejmowanie środków zmierzających do ożywienia transportu kolejowego, wsparcia transportu morskiego i śródlądowego oraz wzajemnego powiązania wszystkich rodzajów transportu.
Ponadto Komisja zapowiedziała przeprowadzenie przeglądu wytycznych dla sieci transeuropejskich (TEN-T, *4.6.1.), który ma na celu dostosowanie ich do rozszerzonej UE oraz bardziej zdecydowane niż dotychczas prowadzenie działań zmierzających do wyeliminowania transgranicznych „wąskich gardeł”.
W białej księdze podkreślono również prawa i obowiązki użytkowników transportu. Jako przewidywane środki zapowiedziano plan działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa w transporcie drogowym, zwiększenie praw pasażerów, a także odpowiednie określanie kosztów wszystkich rodzajów transportu poprzez harmonizację zasad pobierania opłat za korzystanie z infrastruktury. Wreszcie, Komisja podkreśla potrzebę rozwiązania problemu dotyczącego konsekwencji globalizacji w sektorze transportu. W celu lepszej ochrony interesów UE zaproponowała, by Wspólnota odgrywała znaczniejszą rolę w organizacjach międzynarodowych, takich jak Międzynarodowa Organizacja Morska i Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego.
B. Wykonanie
Pomimo wysiłków Komisji postępy w dziedzinie wspólnej polityki transportowej dokonywały się powoli do drugiej połowy lat 80. Drogę w kierunku wspólnotowego prawodawstwa w tej dziedzinie przygotowało dopiero postępowanie o zaniechanie działania wszczęte przeciwko Radzie przez Parlament Europejski. W orzeczeniu z dnia 22 maja 1985 r. w sprawie 13/83 Europejski Trybunał Sprawiedliwości wezwał Radę do podjęcia działania w dziedzinie polityki transportowej. Dopiero wówczas europejska polityka transportowa nabrała rozmachu.
Wdrożonych lub wprowadzonych zostało wiele środków zapowiedzianych w białej księdze z 1992 i 2001 r. (patrz kolejne rozdziały).
Ponadto UE rozpoczęła w tym okresie kilka ambitnych projektów technologicznych, takich jak system nawigacji satelitarnej Galileo, europejski system zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS) oraz program SESAR mający na celu poprawę infrastruktury kontroli transportu lotniczego. Celem tych projektów europejskich jest przyczynienie się w przyszłości do bardziej efektywnego i bezpiecznego zarządzania ruchem.
W czerwcu 2006 r. Komisja opublikowała projekt oceny najnowszej białej księgi (COM(2006) 314). Pomimo wielu postępów dokonanych w europejskiej polityce transportowej Komisja jest zdania, że środki zaplanowane w 2001 r. nie są wystarczające do osiągnięcia obranych celów. Z tego powodu zapowiedziała wprowadzenie lub już uruchomiła dalsze środki w celu osiągnięcia tych celów. Środki te obejmują m.in.: a) plan działania w zakresie logistyki transportu towarowego, b) wsparcie inteligentnych systemów transportu i nowych technologii w zakresie bardziej przyjaznej dla środowiska i efektywnej mobilności, c) europejskie podejście do mobilności na obszarach miejskich, d) program działań na rzecz żeglugi śródlądowej i e) program dotyczący stosowania paliw przyjaznych dla środowiska w ruchu drogowym.
C. Rola parlamentu europejskiego
1. Uprawnienia
Do czasu wejścia w życie traktatu z Maastricht ustawodawstwo w zakresie transportu podlegało procedurze konsultacji. Następnie w prawie wszystkich aspektach wspólnej polityki transportu stosowana była procedura współpracy (procedura współdecyzji miała zastosowanie w ustanawianiu wytycznych dla transeuropejskich sieci transportowych). Od traktatu z Amsterdamu europejskie prawodawstwo w zakresie polityki transportowej (poza kilkoma wyjątkami) przyjmowane jest w ramach procedury współdecyzji. Parlament Europejski, jako współprawodawca na równych prawach, odegrał decydującą rolę w kształtowaniu polityki transportowej UE w ramach wielu działań ustawodawczych.
Traktat lizboński nie wnosi żadnych istotnych zmian do europejskiej polityki transportowej.
2. Ogólne stanowisko
Zdecydowana większość posłów do Parlamentu Europejskiego wnosi od dłuższego czasu o przyjęcie globalnego zintegrowanego podejścia do wspólnej polityki transportowej. Skutki wyżej wymienionej procedury wszczętej przez Parlament Europejski przeciwko Radzie były bardzo znaczące dla urzeczywistnienia wspólnej polityki transportowej. Poza udzielaniem podstawowego wsparcia procesowi liberalizacji rynków transportu, Parlament Europejski w dalszym ciągu podkreślał konieczność wdrożenia liberalizacji wraz z szeroko zakrojoną harmonizacją istniejących warunków społecznych, podatkowych, technologicznych oraz norm bezpieczeństwa. Ponadto, Parlament Europejski regularnie popierał model zrównoważonej mobilności w szczegółowych projektach i wnioskach.
W dniu 12 lutego 2003 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie białej księgi Komisji „Europejska polityka transportowa do 2010 r.: czas na decyzję”. W rezolucji podkreślono, że fundamentem norm w zakresie europejskiej polityki transportowej musi być idea jej zrównoważonego charakteru. Parlament zgodził się z analizą Komisji odnośnie do skali problemów związanych z transportem i nierównomiernym rozwojem różnych rodzajów transportu. Podkreślił wagę utworzenia zintegrowanego systemu transportu. Przyjęty został fakt przeniesienia akcentu na przyjazne dla środowiska rodzaje transportu przy jednoczesnym utrzymaniu konkurencyjności transportu drogowego, tak jak i sprawiedliwe obciążanie opłatami za korzystanie z infrastruktury oraz za koszty zewnętrzne w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu. Ponadto Parlament wniósł o to, aby w planach politycznych i budżetowych poświęcano transportowi należytą uwagę, którą uzasadnia jego strategiczny charakter i rola usługi użyteczności publicznej. Parlament Europejski poparł to ogólne podejście licznymi szczegółowymi wnioskami i propozycjami odnoszącymi się do wszystkich poszczególnych rodzajów transportu, bezpieczeństwa transportu, harmonogramu czasowego oraz finansowania transeuropejskiej sieci transportowej, a także lepszego skoordynowania z innymi obszarami polityki. Takie same działania podjął w innych zagadnieniach związanych z transportem, jak intermodalność, badania naukowe, rozwój i nowe technologie. Komisja poświęciła już do tej pory uwagę wielu z tych zagadnień w swoich najnowszych projektach aktów prawnych.
W rezolucji z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie podsumowania połowy okresu obowiązywania białej księgi dotyczącej transportu Parlament Europejski uznał postępy w niektórych obszarach polityki transportowej UE i z zadowoleniem powitał planowane przez Komisję dalsze działania, wskazując jednocześnie na wciąż istniejące liczne wyzwania w tym zakresie zestawione w obszernym „katalogu oczekiwań”.
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 11 marca 2008 r. zawiera liczne zalecenia dla europejskiej polityki transportowej w odniesieniu do zagadnień ochrony środowiska, klimatu i efektywności energetycznej. Parlament zaproponował kompleksowe kroki polityczne, na które składają się usprawnienia technologiczne, instrumenty rynkowe i działania towarzyszące w celu osiągnięcia zgodności polityki transportowej, ochrony środowiska naturalnego i polityki energetycznej. Zażądał m.in. wprowadzenia działań sterujących popytem (np. opłat za wjazd do centrum miast i opłat za użytkowanie ulic), zróżnicowania opłat za start i lądowanie samolotów na lotniskach w zależności od wielkości szkodliwych emisji oraz redukcji emisji dwutlenku węgla, dwutlenku siarki i tlenków azotu w transporcie morskim.
W dniu 9 lipca 2008 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie zielonej księgi Komisji „Ku nowej kulturze mobilności w miastach”. Parlament wzywa do opracowania zintegrowanej kompleksowej europejskiej koncepcji mobilności w miastach, która powinna posłużyć jako wspólne ramy odniesienia dla podmiotów na szczeblu europejskim, krajowym, regionalnym i lokalnym (samorządy, obywatele, gospodarka i przemysł). Parlament podkreślił m.in. znaczenie zintegrowanych wszechstronnych planów zrównoważonej mobilności w miastach (SUMP), których najważniejszym elementem będą perspektywiczne planowanie urbanistyczne i zagospodarowania terenów, badania naukowe i rozwój w sektorze zrównoważonego transportu oraz udział UE w rozwoju i wspieraniu inteligentnych systemów transportowych (ITS) i finansowaniu innowacyjnych technologii.
Nils Danklefsen
lipiec 2008 r.
Poniżej publikujemy treść Rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i projekt zmian ustawy o transporcie.