ŹRÓDŁA PRAWA

l. Pojęcie źródeł prawa

Termin „źródło prawa" jest wieloznaczny. Mówi się o źródłach prawa w znaczeniu materialnym i o źródłach prawa w znaczeniu formalnym.

Przez źródło prawa w znaczeniu materialnym należy rozumieć wszystko, co pośrednio lub bezpośrednio wpływa na treść prawa, na przykład stosunki gospodarcze, panującą ideologię społeczną, obyczaje itd.

Natomiast przez źródło prawa w znaczeniu formalnym rozumie się formy, w jakich przejawia się i jest podawana społeczeństwu do przestrzegania wola państwa.

Prawem jest bowiem tylko taka wola państwa, która przejawia się w przewidzianej formie i odpowiednim trybie. Jeśli minister wyda zarządzenie, opublikowane następnie w Monitorze Polskim, to tworzy w ten sposób prawo.

Jeśli natomiast te same decyzje przekaże społeczeństwu w przemówieniu telewizyjnym, nie spowoduje żadnych skutków prawnych, decyzje te nie będą prawem. Decyduje o tym forma, w jakiej przejawia się wola organu państwowego.

Długoletnia praktyka wytworzyła pewne schematy, dlatego źródła prawa w państwie mają charakter trwały.

Na system źródeł prawa polskiego składają się:

a) ustawa,

b) rozporządzenie,

c) uchwała,

d) zarządzenie.

Ponadto źródłami prawa są akty pochodzące od organów terenowych i umowa międzynarodowa. Szczególnym rodzajem aktów prawnych są instrukcję.

Źródła prawa tworzą hierarchicznie zbudowany system. W tym systemie każde źródło ma swoje miejsce, jedno wyższe, inne niższe, w sumie źródła prawa tworzą rodzaj drabiny o kilku szczeblach. Ma to określone konsekwen­cje. Źródła prawa niższych szczebli nie mogą zawierać przepisów sprzecznych z przepisami wyższego rzędu: rozporządzanie nie może naruszać przepisów ustaw, zarządzenie nie może kolidować z uchwałami itd.

W języku potocznym przez źródła prawa rozumie się często także organy promulgacyjne (Dziennik Ustaw, Monitor Polski, dzienniki urzędowe "ministerstw, dzfenniki urzędowe wojewódzkich władz), w których odnośne przepisy zostały ogłoszone.

Ustawa a Przedmiot ustawy

Do wydawania ustaw upoważniony jest Sejm, z istotnym udziałem Senatu. Sejm jest jedynym organem mającym prawo stanowienia ustaw i prawa tego nie może przekazać - w żadnych warunkach - innemu organowi państwowemu. Konstytucja nie zawiera przepisu, który by wyraźnie odpowiadał na to pytanie jakie sprawy powinny być przez Sejm regulowane w formie ustaw. Ogólnie można powiedzieć, że z uwagi na rolę Sejmu w systemie organów państwowych przedmiotem wydawanych przez niego ustaw powinny być najważniejsze sprawy polityczne, gospodarcze i kulturalne państwa. Na podstawie szeregu przepisów Konstytucji oraz praktyki konstytucyjnej można sformułować kilka bardziej szczegółowych zasad określających te przypadki, w których wymagane jest wydanie ustawy.

1) Wydanie ustawy konieczne jest w przypadku ustanawiania obowiązków prawnych obywateli (przepisy karne, przepisy w sprawie nowych podatków

i innych danin publicznych, przepisy dotyczące granic wolności obywateli, przepisy dotyczące obowiązków rodzinnych itp.).

2) Forma ustawy jest niezbędna w przypadku regulowania najważniejszych zagadnień organizacyjno-ustrojowych organów ustawodawczych i administ­racji państwowej, sądownictwa, prokuratury, kontroli państwowej.

3) Sejm powinien wydawać ustawy w tych wszystkich sprawach, które już poprzednio były regulowane w drodze ustawowej, chociażby tego żaden szczególny przepis nie wymagał.

W omówiony sposób przedstawia się minimalny zakres przedmiotowy ustaw. We wszystkich pozostałych sprawach Sejm może wydawać ustawy. Ze zrozumiałych względów powinien się ograniczać do regulowania zagadnień szczególnie ważnych. Forma ustawy powinna być stosowana także wtedy, gdy chodzi o trwałe uregulowanie sprawy. W każdym razie decyzję w sprawie wyboru zagadnień, które mają być uregulowane w drodze ustawy (z wyjątkiem obligatoryjnych), Konstytucja pozostawiła samemu Sejmowi. Nasze ustawoda­wstwo nie zna żadnej kategorii spraw wyłączonych spod kompetencji Sejmu i powierzonych np. rządowi lub innemu organowi wykonawczemu, jak to ma miejsce w niektórych państwach.

Tryb uchwalania ustaw

Proces uchwalania ustawy jest uregulowany przepisami konstytucyjnymi i regulaminów Sejmu i Senatu oraz praktyką konstytucyjną. Proces ten jest dość skomplikowany i składa się z szeregu etapów. Proces uchwalania ustaw rozpoczyna się od skorzystania przez jeden z uprawnionych organów z prawa inicjatywy ustawodawczej. Przez inicjatywę ustawodawczą należy rozumieć prawo przedstawie­nia Sejmowi gotowego projektu ustawy z tym skutkiem prawnym, że Sejm takim projektem musi się zająć; może go później w głosowaniu odrzucić, lecz nie może pozostawić bez rozpatrzenia. Inicjatywę ustawodawczą posiadają:

a) posłowie,

b) Senat,

c) Prezydent,

d) Rada Ministrów.

Inicjatywa poselska przejawia się w postaci zgłoszenia wniosku przez komisję sejmową bądź też przez grupę posłów liczącą co najmniej 15 osób. Jeśli jeden z wymienionych organów lub posłowie zgłoszą projekt ustawy, projekt ten musi stać się przedmiotem procedury ustawodowczej. Prawo polskie nie zna natomiast inicjatywy ustawodawczej wyborców, innych organów państwowych, organów związków zawodowych itd. Wpraw­dzie każdemu wolno skierować do Sejmu własny projekt ustawy, zostanie on jednak potraktowany jako zwykły wniosek i wykorzystany (lub nie) w takim zakresie, jaki zostanie uznany za stosowny. Do uchwalenia ustawy w normalnym trybie prowadzi tzw. system trzech czytań. Przez „czytanie" należy rozumieć pewien etap pracy Sejmu nad projektem ustawy, obejmujący zrelacjonowanie projektu, pracę i dyskusję nad projektem oraz podjęcie uchwały kończącej dany etap. W systemie trzech czytań każdy projekt ustawy jest kilkakrotnie rozważany - w komisjach sejmowych i na plenarnym posiedzeniu Sejmu. Pierwsze czytanie projektu odbywa się w zasadzie na posiedzeniu właściwej komisji. Tylko projekty ustaw dotyczące spraw fundamentalnych (zmiana konstytucji, prawa i wolności oraz obowiązki obywatelskie, budżet, podatki, wybory, projekty kodeksów i in.) przechodzą pierwsze czytanie na plenarnym posiedzeniu Sejmu. Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy oraz dyskusję nad ogólnymi zasadami projektu. Pierwsze czytanie na posiedze­niu Sejmu kończy się odesłaniem projektu do komisji lub odrzuceniem go w całości. W pierwszym czytaniu odbywającym się w komisji mogą brać udział również posłowie, którzy nie są jej członkami. Praca w komisji (komisjach) kończy się przedstawieniem Sejmowi sprawozdania z wnioskiem o przyjęcie projektu bez poprawek, przyjęcie z zaproponowanymi przez komisję popraw­kami lub odrzucenie projektu. Projekt ustawy rozpatruje komisja sejmowa właściwa ze względu na przedmiot projektu, albo dwie lub kilka komisji, które pracują łącznie. Jedną z komisji jest zawsze komisja ustawodawcza. Właśnie w komisji odbywa się zasadnicza praca nad nadaniem projektowi ostatecznego kształtu. Drugie czytanie obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy, debatę oraz zgłoszenie poprawek i wniosków. Jeżeli w drugim czytaniu nie zostaną zgłoszone poprawki. Sejm może przejść niezwłocznie do trzeciego czytania, w przeciwnym razie jeśli Sejm nie po­stanowi inaczej projekt zostaje odesłany ponownie do komisji. Trzecie czytanie projektu obejmuje przedstawienie dodatkowego sprawo­zdania komisji i głosowanie. Jeżeli projekt nie był skierowany do komisji, poseł sprawozdawca przedstawia zgłoszone w trakcie drugiego czytania poprawki i wnioski. Głosowanie odbywa się w ustalonym przez regulamin sejmowy porządku: najpierw przeprowadza się głosowanie nad wnioskiem o odrzucenie projektu w całości - jeśli taki wniosek został zgłoszony, później nad poszczególnymi poprawkami, wreszcie nad całym projektem. Aby Sejm mógł przystąpić do głosowania nad projektem ustawy niezbędna jest obecność ustalonej liczby posłów, czyli ąuorum. Quorum wymagane przy uchwalaniu ustawy wynosi połowę ogólnej liczby posłów. Ustawy są uchwala­ne zwykłą większością głosów. Większość taką projekt uzyskuje, gdy w głoso­waniu opowiada się za nim większa liczba posłów niż przeciwko niemu.

W uzasadnionych wypadkach projekt ustawy wnoszony do Sejmu przez Radę Ministrów może być oznaczony jako „pilny". Powoduje to znaczne przyspieszenie prac nad projektem, między innym skróceniu ulegają terminy ustalone przez regulamin dla poszczególnych czynności. Rozpatrywanie pil­nych projektów ustaw odbywa się w dwóch czytaniach. Po uchwaleniu ustawy marszałek Sejmu przekazuje ją Senatowi do rozpatrzenia. Senat w ciągu miesiąca, po przeprawadzeniu debaty, może ustawę przyjąć, odrzucić, albo wprowadzić poprawki. Jeżeli w ciągu miesiąca Senat nie zajmie stanowiska, ustawę uważa się za przyjętą. Ustawa, wobec której Senat wyraził sprzeciw odrzucając ją lub wprowadzając poprawki, wraca do Sejmu i powtórnie jest poddawana głosowaniu. Sejm może odrzucić uchwałę Senatu, ale wymaga to bezwzględnej większości głosów - za od­rzuceniem musi się wypowiedzieć więcej niż połowa głosujących posłów. W przeciwnym razie uchwałę Senatu uważa się za przyjętą, wskutek czego - zależnie od jej treści - ustawa zostaje ostatecznie uchwalona z wprowadzony­mi poprawkami, bądź też upada.

Wejście ustawy w życie

Istotną rolę w procesie ustawodawczym odgrywa Prezydent. Znajduje ona wyraz w przepisie konstytucyjnym, zgodnie z którym ustawa do swojego wejścia w życie wymaga podpisu Prezydenta. Prezydent może odmówić podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem w ciągu miesiąca zwrócić ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Odrzucenie sprzeciwu Prezydenta wy­maga ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm kwalifikowaną większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Po ponownym uchwaleniu Prezydent niezwłocznie podpisuje ustawę. Prezydent może też przed podpisaniem ustawy zwrócić się w ciągu miesiąca do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją. Oba wymienione uprawnienia dają Prezydentowi znaczne możliwości wpływania na treść ustaw, a także na tempo procesu legislacyjnego.

Po podpisaniu Prezydent niezwłocznie zarządza ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw. Ustawa wchodzi w życie dopiero po jej ogłoszeniu. Organem prze­znaczonym do publikowania ustaw jest Dziennik Ustaw; Nazwa „Dziennik Ustaw" jest nazwą tradycyjną i nie odzwierciedla istniejącego aktualnie stanu rzeczy. Nie jest to „dziennik", gdyż nie ukazuje się codziennie, lecz w miarę potrzeby, nieregularnie. Nie jest to także dziennik „ustaw", gdyż ogłaszane są w nim różne akty prawne, nie tylko ustawy. Ogłoszenie w Dzienniku Ustaw jest warunkiem wejścia w życie ustawy. Opublikowanie w Dzienniku Ustaw jest jedyną formą urzędowego ogłoszenia, dlatego wydrukowanie ustawy w prasie codziennej itp. nie jest jej ogłoszeniem w sensie prawnym. Ustawa wchodzi w życie po upływie 4 dni od dnia ogłoszenia, chyba że sama stanowi inaczej. Sejm ma prawo, jak wynika z powyższego sformułowania, dowolnie oznaczyć moment, w którym ustawa zaczyna obowiązywać. Odpowiednie postanowienie zawarte jest z reguły w jednym z ostatnich artykułów ustawy (np. „ustawa wchodzi w życie z dniem l stycznia 1994 r.", „ustawa wchodzi w życie po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia"). Sejm może rozciągnąć moc obowiązującą ustawy także wstecz, powinno to być jednak zjawisko wyjątkowe. irx'a''<

W niektórych przypadkach jest bardzo pożądane lub konieczne, by między opublikowaniem ustawy a jej wejściem w życie minął pewien czas. Dotyczy to szczególnie ustaw, a także innych aktów prawnych o doniosłym znaczeniu, regulujących ważne zagadnienia, lub po prostu aktów bardzo obszernych. Okres ten nosi nazwę yacatio legis (spoczywanie Jistawy) i jest przeznaczony na zapoznanie się z nimi zainteresowanych organów państwowych, szczególnie sądów i innych organów wymiaru sprawiedliwości, oraz wszelkich instytucji i obywateli Im ważniejsze sprawy ustawa reguluje, im trudniejsze do przyswojenia są nowe przepisy - tym dłuższy powinien być okres vacatio legis.

33. Rozporządzenie

Rozporządzenia są wydawane przez naczelne organy administracji państ­wowej, do których należą: a) Rada Ministrów, b) Prezes Rady Ministrów, c) ministrowie, d) przewodniczący komisji i komitetów stojący na czele resortów. Prawo wydawania rozporządzeń ma również Prezydent. Istotę rozporządzenia jako źródła prawa najlepiej określa następująca formuła: „Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw, w celu ich wykonania". Rozporządzenie tym się między innymi różni od szeregu innych źródeł prawa, że jego wydanie jest uzależnione od istnienia wyraźnego upoważnienia w ustawie. Upoważnienie musi być konkretne. Powinno ono wskazywać uprawniony do wydania rozporządzenia organ administracji państwowej oraz sprawę, która ma być uregulowana. Upoważnienie zawarte jest z reguły w jednym z ostatnich przepisów ustawy. Nie należy do rzadkości jednoczesne upoważnienie kilku organów administracyjnych do uregulowania w drodze rozporządzenia szeregu spraw. Upoważnienie może przybrać postać takiego np. przepisu:

a) „Upoważnia się Ministra Sprawiedliwości do uregulowania w drodze rozporządzenia zasad ustalania wynagrodzenia biegłych w procesie cywilnym",

b) „Tryb postępowania dyscyplinarnego ustali Minister Spraw Wewnętrz­nych w drodze rozporządzenia".

Organ wydający rozporządzenie obowiązany jest powołać się w nim na udzielone mu upoważnienie. Dlatego tekst rozporządzenia rozpoczyna się z reguły od słów: „Na podstawie art.... ustawy z dnia ... (Dz. U. Nr..., póz....) zarządza się, co następuje".

Celem, któremu służy rozporządzanie jest wykonanie ustawy. Rozporzą­dzenie dotyczy z reguły jednego z zagadnień uregulowanych w sposób ogólny w ustawie. Rozporządzenie ma stworzyć szczegółowe przepisy wykonawcze, które umożliwiłyby wcielenie ustawy w życie. Sprawa, która w ustawie została tylko generalnie unormowana jednym lub dwoma artykułami, w rozporządzeniu doznaje rozwinięcia w całym szeregu przepisów. Rozporządzenie może normo­wać tylko przedmiot określony w ustawie i tylko w granicach upoważnienia. Rozporządzenie - co wynika z jego miejsca w systemie źródeł prawa - nie może naruszać przepisów żadnej z obowiązujących ustaw. Inaczej mówiąc nie może zawierać przepisu, który byłby sprzeczny z postanowieniami jakiejkolwiek ustawy. Za pomocą rozporządzenia nie można zmieniać przepisów ustawy. Niezbędnym warunkiem uzyskania przez rozporządzenie mocy prawnej jest jego ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Podobnie jak ustawa rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że samo stanowi inaczej. Oznaczone w ustawie rozporządzenia Prezydenta o istotnym znaczeniu wymagają do swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.

Uchwała Prawna forma uchwała może być wykorzystywana - co wynika z jej istoty -jedynie przez organy kolegialne.. W praktyce bardzo poważną rolę odgrywają uchwały Rady Ministrów, a pewne znaczenie mają także uchwały Sejmu. Uchwały tych organów różnią się bardzo znacznie pod względem swego charakteru i wymagają odrębnego omówienia.

Uchwały Sejmu

Uchwały Sejmu mogą być dwojakiego rodzaju. Niektóre z nich są źródłami prawa, niektóre nimi nie są. Zależy to od tego, czy zawierają przepisy powszechnie obowiązujące, czy też mają charakter indywidualnych decyzji Nie są źródłami prawa uchwały o powołaniu określonych osób na odpowiednie stanowiska, o udzieleniu rządowi absolutorium. Źródłami prawa natomiast są np. uchwały ustanawiające regulamin sejmowy i inne.

Sejm swymi uchwałami nie może zmieniać ustaw. Uchwała może być natomiast zmieniona za pomocą ustawy lub innej uchwały Sejmu. Uchwały Sejmu nie wymagają w zasadzie ogłoszenia.

Uchwały Rady Ministrów

Uchwały Rady Ministrów odgrywają nieporównanie większą rolę niż uchwały podejmowane przez Sejm, zwłaszcza w dziedzinie gospodarczej. Uchwały te są również dwojakiego rodzaju: ~prawotworcze^_które mają

charakter źródeł prawa, i nieprawotwórcze, będące indywidualnymi decyzjami administracyjnymi. Przykładem indywidualnej decyzji jest uchwała w sprawie wzniesienia pomnika czynu powstańczego w Poznaniu, uchwała powołująca pewną osobę na określenie stanowisko itd.

Według przepisów Konstytucji uchwały, podobnie jak rozporządzenia, mogą być wydawane na podstawie ustaw. W praktyce jednak Rada Ministrów korzysta z formy uchwały bez indywidualnego upoważnienia ustawowego. Jako uzasadnienie takiego postępowania przytaczany jest pogląd, że indywidualnego upoważnienia ustawy wymaga uregulowanie tylko tych spraw, dla których zastrzeżona jest forma ustawy. Szczegółowe uregulowanie tych spraw przez Radę Ministrów możliwe jest tylko w formie rozporządzania na podstawie indywidualnej delegacji ustawowej. Natomiast w innych sprawach wystarczy ^upoważnienie generalne,^zawartę_w_akcieJprawnym określającym kompetencje—-Rady Ministrów, który jest wystarczającym oparciem dla wydania uchwały.

Pogląd ten nie wydaje się być trafny. Analiza przepisów Konstytucji nie pozwala dostrzec istotnej różnicy między uchwałą a rozporządzeniem, gdyż dyferencje sprowadzają się do spraw drugorzędnych (tryb ogłoszenia, forma itp.). Należy przyjąć, że również uchwały Rady Ministrów powinny się opierać na indywidualnych delegacjach. Praktyka odbiegająca od tej zasady podważa rolę Sejmu.

Wypowiadając się w sprawie mocy obowiązującej uchwały Rady Ministrów wydanych bez indywidualnego upoważnienia ustawowego (tzw. uchwał samoi­stnych) Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że uchwały takie są aktami prawotwórczymi kierownictwa wewnętrznego i mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie podporządkowani organowi wydającemu dany akt Nie należą do nich uspołecznione jednostki organizacyjne, a więc na przykład przedsiębiorstwa państwowe, spółdzielnie, a także oczywiście osoby fizyczne. Rada Ministrów w drodze samoistnej uchwały nie może więc ustanawiać wiążąco obowiązków takich, nie podporządkowanych jej or­ganizacyjnie, podmiotów prawa.

Uchwały Rady Ministrów nie mogą naruszać obowiązujących ustaw.

W praktyce legislacyjnej Rady Ministrów realizowany jest pogląd, iż uchwały nie wymagają do swej ważności ogłoszenia. Nieogłaszanie aktów prawnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, jest niewątpliwie zjawiskiem ujemnym. Faktycznie większość prawotwórczych uchwał Rady Ministrów jest publikowana. Właściwym dla nich organem publikacyjnym jest Monitor Polski.

Zarządzenie

Zarządzenia wydają naczelne organy administracji państwowej, najczęściej ministrowie i przewodniczący komisji i komitetów stojący na czele resortów orazJkięrownicy mektóryci|^urzs.dfl^,.centrajhnyd^

Termin „zarządzenie", podobnie jak „uchwała", używany jest nie tylko na oznaczenie aktów normatywnych, ale również jako nazwa niektórych aktów administracyjnych. Aktem administracyjnym, nie stanowiącym źródła prawa, jest np. zarządzenie ministra w sprawie likwidacji przedsiębiorstwa państ­wowego. Takie zarządzenie zawiera jedynie decyzję, a nie normy prawne.

Zarządzenia wydawane są na podstawie ustaw, rozporządzeń i uchwał, WJcęlu ich wykonania. Pod względem swego charakteru są podobne do uchwał. W praktyce zarządzenia wydawane są często na podstawie upoważnień ogólnych, określających kompetencje poszczególnych ministrów i innych organów administracji państwowej, bez powoływania się na indywidualną delegację, w konkretnej sprawie.

Zarządzenia są ogłaszane najczęściej w Monitorze Polskim, niekiedy w dziennikach poszczególnych ministerstw. Panuje pogląd, że opublikowanie nie jest warunkiem ważności zarządzania. Taka jest też praktyka w tym zakresie, nie wszystkie zarządzenia są publikowane.

Instrukcja

Instrukcja (okólnik, pismo okólne itp.) jest aktem, którego charakter prawny nie został jednoznacznie określony. Nie została także zbyt precyzyjnie przeprowadzona granica między zarządzeniem i instrukcją. Dlatego w wielu przypadkach sama treść aktu prawnego nie pozwala na jego zakwalifikowanie do jednej bądź drugiej kategorii. Wśród wielkiej liczby wydawanych instrukcji tylko nieliczne zawierają normy ogólne i mogą być zaliczane do źródeł prawa,

Instrukcją nazywa się najczęściej akt normatywny wydany przez organ administracjf państwowej i zawierający przepisy, za pomocą których organ 'wydający instrukcję reguluje postępowanie podległych mu organów. Z reguły instrukcja precyzuje tylko w szczegółach sprawy unormowane ogólnie przepi­sami wyższego rzędu. Wydanie instrukcji opiera się na upoważnieniach kompetencyjnych organu administracyjnego.

Możliwe są dwa rodzaje zależności jednego organu państwowego od drugiego. Przepisy mogą przewidywać podporządkowanie jednego or­ganu drugiemu i tak kształtuje się np. stosunek między wojewodą a naczel­nikiem gminy. Przepisy mogą też zobowiązywać organ państwowy do sprawo­wania nadzoru nad innym organem.

W ramach stosunków podporządkowania i stosunków nadzoru wykorzys­tywana jest instrukcja.

Szczególnie często używają formy instrukcji organy administracyjne w sto­sunkach z podległymi im jednostkami.

Prawny charakter instrukcji jest sporny. Sporne jest w szczególności to, czy przepisy instrukcji mają charakter powszechnie obowiązujący i oby­watel może się na instrukcję powołać wobec urzędnika państwowego, żądając

załatwienia swojej sprawy zgodnie z jej zasadami, czy dotyczy ona wyłącznie stosunków między urzędem i jego zwierzchnim organem. Przeważa pogląd, że instrukcje są aktami normatywnymi tworzącymi wewnętrzne prawo administracji, w związku z czym inne podmioty prawa nie mogą się powoływać na instrukcję. Jeśli organ podporządkowany naruszy w swojej działalności przepisy instrukcji, ponosi odpowiedzialność jedynie wobec organu zwie­rzchniego, nie ponosi jej natomiast z tego tytułu wobec zainteresowanego obywatela.

Sporny jest także zakres obowiązków, jakie mogą być w drodze instrukcji nakładane na organ podporządkowany lub podlegający nadzorowi Powstają wątpliwości, w jakim stopniu organ nadrzędny może krępować działalność organu podporządkowanego lub nadzorującego. Ma to szczególne znaczenie w administracji gospodarczej.

Szczególne rodzaje źródeł prawa

Szczególny rodzaj źródeł prawa stanowią akty normatywne wydawane przez organy samorządu terytorialnego, którymi są organy gminne. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Noszą one nazwę przepisów gminnych. Na podstawie przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym organy gminy mogą wydawać przepisy dotyczące wewnętrznego ustroju gminy, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Inne ustawy rozszerzają ten zakres uprawnień. Niezależnie od prawa stanowienia przepisów gminnych opartych na upoważnieniu ustawowym, rada gminy - w zakresie nie uregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących - może wydawać tzw. przepisy porządkowe. Przepisy porządkowe „mogą być wydane, jeśli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy te mogą mieć również cha­rakter karno-administracyjny i przewidywać za ich naruszenie karę grzywny, wymierzaną w trybie i na zasadach przewidzianych w prawie o wykroczeniach. Przepisy gminne ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepisy porządkowe - w przypadku nie cierpiącym zwłoki - może wydać również zarząd w formie^arządzema. Zarządzenie takie winno być zatwierdzone przez radę gminy na najbliższej sesji. Jeśli nie zostanie przedstawione do zatwier­dzenia, albo rada gminy odmówi zatwierdzenia - traci moc.

Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejs­cach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez

* Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, póz. 95 z późn. zm.).

ogłoszenie w lokalnej prasie. Urząd gminy ma obowiązek prowadzić zbiór przepisów gminnych. Powinien on być powszechnie dostępny w siedzibie urzędu gminy.

Prawo miejscowe to przepisy prawne wydawane przez wojewodę na podstawie upoważnień zawartych w ustawach i obowiązujące na terenie województwa lub jego części. Wojewoda wydaje przepisy prawa miejscowego w formie rozporządzenia. Przedmiotem rozporządzeń są zazwyczaj sprawy o charakterze techniczno-organizacyjnym, albo sprawy szczegółowe, które ze swej istoty wymagają uwzględnienia miejscowych warunków lub częstych zmian w sposobie regulowania.

Szczególnym rodzajem prawa miejscowego są rozporządzenia porządkowe. Nie wymagają one upoważnienia zawartego w ustawach szczególnych, gdyż podstawę ich wydawania przez wojewodę stanowi przepis kompetencyjny zawarty w ustawie o terenowych organach rządowej administracji ogólnej⁹. W rozporządzeniach porządkowych wojewoda ustanawia - na czas oznaczony - nakazy lub zakazy określonego w nich zachowania się. Wojewoda może wydać rozporządzenie porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, ochrony mienia lub zapewnienia porządku publicznego. Rozporządzenia porządkowe pozwalają na przykład na zapewnienie porządku z okazji wielkich imprez sportowych, zgromadzeń społecznych, festiwali, wizyt mężów stanu itp. Rozporządzenia porządkowe mogą przewidywać za naruszenie ich przepisów kary grzywny, wymierzane na podstawie prawa o wykroczeniach.

Rozporządzenia wykonawcze wojewody wymagają w zasadzie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że same stanowią inaczej. Tylko w przypad­kach szczególnych, gdyby zwłoka mogła spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia obywateli, wystarczy wstępne ogłoszenie w środkach masowego przekazu oraz w drodze obwiesz­czeń (plakatów) lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Rozporządzenie wchodzi wówczas w życie natychmiast. Nie zwalnia to jednak od obowiązku późniejszego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędo­wym.

Natomiast rozporządzenia porządkowe ogłaszane są w podany wyżej, uproszczony, ale zapewniający szeroką informację sposób i niezwłocznie wchodzą w życie. Jednakże później i one winny być ogłoszone urzędowo.

32. Umowa międzynarodowa

Umowa międzynarodowa stanowi przede wszystkim źródło prawa między­narodowego publicznego, a wynikające z niej obowiązki obciążają państwa, które umowę zawarły. Władze tych państw w swoich wzajemnych stosunkach. Ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. nr 21, póz. 123 z późn. zm.) są obowiązane postępować zgodnie z przyjętymi w umowach międzynarodo­wych regułami. Jednakże często umowy międzynarodowe zawierają postanowienia od­noszące się do stosunków wewnętrznych państwa, obowiązków jego organów, stosunków między państwem a jego obywatelami lub cudzoziemcami, a także stosunków wzajemnych tych osób, fizycznych i prawnych. Staje się więc aktualne przeniesienie reguł wynikających z umowy międzynarodowej na grunt wewnętrzny. Jednym ze sposobów, w jaki można tego dokonać, jest uchwalenie ustawy lub wydanie innego aktu normatywnego, tworzącego prawo wewnętrz­ne będące odwzorowaniem umowy międzynarodowej. Przykładem takiego postępowania było wprowadzenie w życie polskiego kodeksu drogowego, dostosowanego do zasad umowy międzynarodowej o ruchu na drogach publicznych, a także - sięgając do czasów dawniejszych - wydanie w 1936 r. ustawy o prawie wekslowym i prawie czekowym, które dostosowały ten dział polskiego prawa handlowego do międzynarodowych zasad obrotu wekslowego i czekowego. W takich przypadkach umowa międzynarodowa jest pośrednim źródłem prawa wewnętrznego. Nie wyczerpuje to jednak zagadnienia. W licznych przypadkach umowy międzynarodowe są bezpośrednio źródłem obowiązków organów państ­wowych w ich stosunkach z obywatelami i innymi podmiotami prawa, a także obywateli, instytucji itd. Takimi umowami międzynarodowymi są na przykład konwencje zawierające tak zwane prawo wojenne, czyli zasady, jakich powinny przestrzegać strony prowadzące działania wojenne (np. zakaz stosowania gazów trujących, zasady obchodzenia się z jeńcami itd.). Można to nazwać zasadą bezpośredniego zastosowania prawa mię­dzynarodowego w stosunkach wewnętrznych, to znaczy stosowania umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Polskę oraz zwyczajowego prawa międzynarodowego przez organy wymiaru sprawiedliwości, administrację i inns organy państwowe. Szersze wyjaśnienie tego zagadnienia zawierają uwagi poświęcone stosunkowi prawa wewnętrznego i prawa międzyna­rodowego.

AKT PRAWNY

Termin „akt prawny" jest powszechnie używany we wszelkich rozważa­niach prawnych, należy więc dokładniej określić jego znaczenie.

Aktem prawnym jest ujęty w odpowiedniej formie wyraz woli państwa - zarówno o charakterze ogólnym (np. ustawa), jak i dotyczący indywidualnej sprawy (np. decyzja podatkowa).

Akty prawne dzielą się na dwie grupy:

1) akty normatywne,

2) akty nienormatywne.

Zaliczenie określonego aktu do jednej lub drugiej grupy zależy od tego, czy zawiera on powszechnie obowiązujące normy (normy prawne), czy też dotyczy konkretnej sprawy i ją roztrzyga.

Akt normatywny jest to więc każdy akt państwa zawierający normy prawne. Reguły postępowania mieszczące się w akcie normatywnym mają charakter powszechny, tzn. odnoszą się do wszystkich — są prawem. Akty normatywne pochodzą od organów państwa spełniających funkcję ustawodaw­czą. Rolę źródeł prawa odgrywają w Polsce jedynie akty normatywne. W naszych warunkach te dwa pojęcia oznaczają to samo. Aktem normatyw­nym jest ustawa, rozporządzenie i in.

Akt nienormatywny to decyzja organu państwowego w konkretnej sprawie, dotycząca określonych osób lub instytucji. Nie ma w niej norm prawnych obowiązujących wszystkich, jest natomiast roztrzygnięcie sporu, załatwienie wniosku, likwidacja urzędu itp.

Akty nienormatywne wydawane są w imieniu państwa przez różne organy państwowe i mają różnoraki charakter.

Typowym aktem prawnym nienormatywnym jest akt administracyj­ny, czyli władcze wyrażenie woli organu administracyjnego skierowane do indywidualnego adresata w konkretnej sprawie. Innym przykładem aktu nienormatywnego jest orzeczenie sądu.

11. PUBLIKOWANIE AKTÓW NORMATYWNYCH

Ustawy i inne akty normatywne zawierają reguły postępowania po­wszechnie obowiązujące, tzn. takie, które odnoszą się do wszystkich. Wszyscy też mogą być zainteresowani w poznaniu ich treści. Państwo chcąc wymagać od obywateli przestrzegania przepisów powinno im umożliwić zapoznanie się z nimi.

Celowi temu służy publikowanie (ogłaszanie) aktów normatywnych.

Akty normatywne publikowane są w specjalnych organach prasowych, przeznaczonych wyłącznie do tego celu.

Podstawową rolę odgrywają:

1) Dziennik Ustaw,

2) Monitor Polski.

Oprócz nich ukazują się dzienniki urzędowe poszczególnych ministerstw, przeznaczone do ogłaszania instrukcji i podobnych aktów. Dziennik Ustaw i Monitor Polski noszą nazwę organów promulgacyjnych.

Kolejne numery Dziennika Ustaw (Dz. U.) i Monitora Polskiego (M. P.) ukazują się nieregularnie, w miarę potrzeby. Decyduje o tym ilość materiału normatywnego.

z 1928 r., kodeks zobowiązań z 1933 r., kodeks handlowy z 1934 r., kodeks postępowania cywilnego z 1930 r.). Z kodyfikacji powojennych na szczególną uwagę zasługuje kodeks cywilny z 1964 r. Została ukończona kodyfikacja prawa karnego, na którą składają się trzy kodeksy: kodeks karny, kodeks karny wykonawczy i kodeks postępowania karnego - wszystkie z 1969 r. Z gospodarką na morzu związany jest kodeks morski z 1960 r. Istotną rolę odgrywa kodeks pracy z 1974 r.

LUKI W PRAWIE

We wszystkich niemal gałęziach prawa organy zajmujące się stosowaniem prawa napotykają w swej działalności luki w systemie prawnym. Stanowi to oczywiście utrudnienie w pracy organu. Jeśli tym organem jest sąd lub inny organ wymiaru sprawiedliwości powołany do ferowania orzeczeń, szczególnie aktualna staje się sprawa wypełnienia luki w celu umożliwienia rozstrzyg­nięcia sprawy.

Sąd ma obowiązek rozstrzygnąć przedstawioną mu sprawę i żadne okolicz­ności z tego obowiązku nie mogą go zwolnić. Nie jest taką okolicznością także luka w prawie. W swoim czasie były nawet specjalne przepisy grożące karą takiemu sędziemu, który wobec braku przepisu odmówiłby wydania wyroku („Sędzia, który by odmówił sądzenia pod pozorem, że prawo milczy, że jest ciemne lub niedostateczne, może być pociągnięty do sądu jako winny od­mówienia sprawiedliwości" - art. 4 kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego z 1825 r.).

Na wstępie trzeba wyjaśnić, co to jest luka.

Luka to biała plama na pewnym odcinku obszaru prawnego, pustka w miejscu, gdzie - biorąc pod uwagę całokształt obowiązującego ustawodawst­wa - przepisy powinny normować stosunki społeczne.

Nie każdy brak przepisów można potraktować jako lukę. Wiele dziedzin życia z rozmysłem nie zostało uregulowanych i taki stan należy uważać za naturalny i zasługujący na aprobatę. Objęcie prawem wszelkich sytuacji, w których człowiek może się znaleźć, uczyniłoby życie całkowicie nieznośnym, pozbawiając ludzi i inne podmioty prawa jakiejkolwiek swobody i prowadząc w konsekwencji do różnorakich ujemnych następstw.

W oparciu o powyższe uwagi można sformułować następującą definicję omawianego pojęcia.

O luce w prawie mówimy w razie braku norm dla takiego stosunku społecznego, który - biorąc pod uwagę całokształt obowiązującego ustawodawstwa - powinien być uregulowany.

Przyczyny występowania luk w prawie są rozmaite. Przede wszystkim należy pamiętać, że życie nie stoi w miejscu. Przemianom ulegają stosunki

Wl

społeczne, gwałtowanie rozwija się technika, zmieniają obyczaje. Prawo zaś nieustannie pozostaje w tyle, co jakiś czas nadrabiając rosnący dystans poprzez zmianę przepisów i dostosowanie ich do nowych warunków. Ponadto ustawodawca tworząc przepisy nie jest w stanie przewidzieć wszelkich ewen­tualności. W rezultacie zachodzą sytuacje, których obowiązujące prawo nie normuje, mimo że potrzeba unormowania jest oczywista.

Zdarza się też, że państwo świadomie pozostawia lukę w tworzonym zespole przepisów, zwłaszcza gdy reguluje nowe dziedziny i nie dysponuje doświadczeniami, na których można by się oprzeć. Wprowadzenie w życie złych przepisów pociąga za sobą nader niekorzystne skutki społeczne, państwo decyduje się więc na tymczasowe pozostawienie luki i dopiero po pewnym czasie, gdy działalność organów stosujących prawo dostarczy praktycznych doświadczeń, wypełnia tę lukę przez wydanie odpowiedniego aktu normatywnego.

Luki w prawie doraźnie wypełnia się za pomocą analogii Znane są dwa rodzaje analogii:

a) analogia ustawy,

b) analogia prawa.

Analogia ustawy (analogia legis) występuje wtedy, gdy do jakiegoś stanu faktycznego stosowane są normy prawne odnoszące się do innego, podobnego stanu. Podstawą stosowania analogii ustawy jest przekonanie, że skoro pewien stosunek społeczny został już uregulowany przez ustawodawcę, a stosunek będący przedmiotem oceny jest do niego zbliżony, to można przyjąć, iż ta sama racja, która przyświecała ustawodawcy przy unormowaniu prawnym danego stosunku prawdopodobnie skłoniłaby go do analogicznego potraktowania stosunku podobnego. Można wyrazić pogląd, że gdziekolwiek występuje ten sam cel normy prawnej, tam musi być również ta sama dyspozycja ustawy. Wyraża to zasada prawa rzymskiego: ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio.

Analogia prawa (analogia iuris) ma odmienny charakter. Istnieją luki w uregulowaniach prawnych dotyczących specyficznych spraw, które nie są podobne do żadnych innych unormowanych w ustawie. Zastosowanie analogii ustawy nie jest wtedy możliwe, bo nie ma przepisów nadających się do analogicznego zastosowania.

W takim przypadku sąd może oprzeć rozstrzygnięcie sprawy na stworzonej przez siebie normie, wyprowadzonej z ogólnych zasad ustawodawstwa, zasad określonej gałęzi prawa lub nawet tylko podstawowych ocen uznawanych w obowiązującym prawie.

Stworzona norma nie ma charakteru trwałego i jest przeznaczona wyłącz­nie do rozstrzygnięcia danej sprawy. Orzeczenie sądu nie staje się więc częścią obowiązującego prawa i ma dla innych spraw tylko takie znaczenie, jak każdy precedens sądowy.

Obowiązujące przepisy mogą zakazywać posługiwania się analogią lub ograniczać jej zastosowanie.

Analogia jako sposób wypełniania luk ma największe znaczenie w prawie cywilnym. Mniejszą rolę odgrywa w prawie pracy, prawie administracyjnym i niektórych innych gałęziach.

W prawie karnym stosowanie analogii jest niedopuszczalne. W tej gałęzi prawa przyjęła się bowiem powszechnie zasada, że karać można tylko za te czyny, których dokonanie zabronione jest wyraźnie przez ustawę pod groźbą kary. Wyraża to łacińska paremia: nullum crimen sine legę. Według tej zasady działanie ludzkie, które nie zostało wyraźnie zabronione przez ustawę karną, nie stanowi przestępstwa nawet wtedy, gdy czyn jest zbliżony pod względem swego charakteru do czynów karalnych i sąd jest zdania, że sprawcę należałoby ukarać. Po stwierdzeniu, że nie ma przepisu odnoszącego się do popełnionego czynu, sąd ma obowiązek oskarżonego uniewinnić.

KOLIZJE PRZEPISÓW PRAWNYCH

Omówione poprzednio zagadnienie luk w prawie dotyczy takiej sytuacji, w której dla rozstrzygnięcia sporu lub oceny zdarzenia nie ma właściwego przepisu.

W sprawie omawianej obecnie sytuacja jest odwrotna: przepisów jest zbyt wiele.

O kolizji przepisów prawnych mówi się wówczas, gdy stosunek prawny uregulowany jest więcej niż jednym przepisem (zespołem przepisów), które wzajemnie się wykluczają.

Kolizja przepisów prawnych może zachodzić na dwóch płaszczyznach:

a) w czasie, b) w przestrzeni.

l. Kolizja przepisów prawnych w czasie

Do kolizji przepisów prawnych w czasie dochodzi wtedy, gdy sprawa (stosunek prawny) uregulowana jest odmiennie przez dwa lub więcej przepisów wydanych w różnym czasie. Jeśli np. w czasie trwania małżeństwa wchodzi w życie nowy kodeks rodzinny regulujący odmiennie niż poprzedni wzajemne prawa i obowiązki małżonków, to jest to typowy przykład kolizji przepisów dawnych i nowych, a więc kolizji w czasie. W naturalny sposób nasuwa się pytanie, czy prawa i obowiązki małżonków wyznacza teraz nowy kodeks rodzinny, czy też ten, który obowiązywał w czasie zawarcia małżeństwa.

Instrumentem służącym do rozstrzygania kolizji w czasie są przede wszyst­kim przepisyprzejściowe lub wprowadzające. Przepisy przejściowe (zamie­szczane z reguły na końcu aktu normatywnego) ustalają, jak należy rozstrzygać

SYSTEMATYKA PRAWA

l. Pojęcie systematyki prawa

Prawo składa się z tysięcy różnych aktów normatywnych o różnej randze - od ustawy do zarządzenia - regulujących najróżniejsze stosunki społeczne. Posługiwanie się zespołem norm o takich rozmiarach nie byłoby możliwe, gdyby zespół ten nie był wewnętrznie uporządkowany.

Prawo nie stanowi bezładnego nagromadzenia norm prawnych, lecz jest zbiorem ułożonym według z góry przyjętych kryteriów, ma więc charakter systemu.

Systemem prawa nazywamy całokształt obowiązujących w państ­wie przepisów z uwzględnieniem ich podziału na gałęzie oraz zespół zasadniczych idei przewodnich, na których opiera się ustrój państ­wa, a także podstawowe idee prawne.

Prawo dzieli się na szereg działów zwanych gałęziami Podstawę podziału prawa na gałęzie stanowi rodzaj regulowanych stosunków społecznych. O przynależności przepisu do takiej lub innej gałęzi prawa decyduje charakter stosunku społecznego, którego przepis dotyczy. Stosunki społeczne będące przedmiotem regulacji prawnej można podzielić na pewne grupy, wyodręb­niając np. stosunki rodzinne, stosunki majątkowe, stosunki powstające na tle popełnianych przestępstw i inne. Rozciągając ten podział na przepisy otrzymu­jemy szereg gałęzi prawa.

W ramach poszczególnych gałęzi prawa wyróżnia się instytucje praw­ne, czyli węższe zespoły norm odnoszących się do pewnego zagadnienia. Mówi się więc o instytucji najmu, instytucji rękojmi za wady rzeczy, instytucji testamentu - rozumiejąc pod tym terminem odpowiednie grupy norm praw­nych. Instytucja prawna nie odpowiada -jak widać - swą treścią potocznemu znaczeniu tej nazwy.

Gałęzie prawa mają z reguły swoją własną systematykę, która jest tym bogatsza, im zasobniejsza w przepisy i konstrukcje prawne jest dana gałąź. Na przykład złożoną systematykę ma prawo cywilne.

2. Prawo publiczne a prawo prywatne

Podział prawa na publiczne i prywatne przeprowadzony został po raz pierwszy przez rzymskiego prawnika Ulpiana. Według Ulpiana prawem publicznym jest to prawo, które ma na uwadze interes państwa, zaś prawem prywatnym to prawo, które ma na uwadze interes jednostki. Kryterium podziału stanowi więc interes, któremu służą określone przepisy.

Uczeni burżuazyjni przełomu XIX i XX wieku wprowadzili nieco odmienne kryteria podziału prawa na publiczne i prywatne.

Według jednych, normy prawne regulujące stosunki między państwem i obywatelami oraz między organami państwowymi tworzą prawo publiczne, natomiast normy dotyczące stosunków między obywatelami składają się na prawo prywatne (E. Bierling, F. Somlo).

Inne kryterium każe do prawa publicznego zaliczyć wszystkie przepisy odnoszące się do takich stosunków, w których jedna strona ma jakieś uprawnienia władcze wobec drugiej. Prawo prywatne odnosi się do stosunków równorzędnych podmiotów (G. Jellinek).

Jeszcze inną podstawę podziału stanowi sposób dochodzenia naruszonych praw. Do prawa publicznego należą tylko te normy, których naruszenie powoduje automatyczną interwencję państwa (np. prawo karne). Natomiast w skład prawa prywatnego wchodzą te normy, których naruszenie powoduje ściganie ze strony państwa dopiero na wniosek zainteresowanego obywatela (A. Thón).

Wszystkie wymienione kryteria częściowo się uzupełniają, częściowo zaś wyłączają, dając ogólny obraz podziału prawa na publiczne i prywatne.

Przytoczony podział prawa zachował aktualność, ale jego kryteria są dyskusyjne. Znacznemu rozszerzeniu ulega też sfera publicznoprawna. Poza tym charakter władzy publicznej, środki i metody jej działania oraz charakter więzi z obywatelami uległy głębokim przemianom.

Typowym przykładem prawa publicznego są normy prawa karnego. Do prawa prywatnego należą przede wszystkim normy cywilnoprawne.

3. Prawo materialne a prawo formalne

Powszechnie przyjęto podział prawa na prawo materialne i prawo formalne.

Do prawa materialnego należą te normy, które ustanawiają merytory­czne obowiązki i prawa, regulują zachowanie się ludzi i różnych instytucji w społeczeństwie. Normy prawa materialnego mają charakter pierwotny. Stanowią one istotę systemu prawa.

Prawo formalne tworzą te wszystkie normy, które odnoszą się do organizacji aparatu, dbającego o przestrzeganie prawa materialnego oraz do trybu dochodzenia praw i egzekwowania obowiązków wyznaczonych przez prawo materialne. Niektóre części prawa formalnego nazywane są prawem procesowym albo postępowaniem (np. prawo cywilne procesowe, postępowanie cywilne).

Normy prawa formalnego mają więc charakter wtórny. Spełniają one rolę służebną wobec norm prawa materialnego. Normy określające prawa wierzy­ciela wobec dłużnika należą do prawa materialnego. Natomiast normy wskazujące sposób dochodzenia należności przed sądem - to już prawo formalne.

4. Prawo międzynarodowe a prawo wewnętrzne

Prawem międzynarodowym (dawniej: prawem narodów) nazywamy zespół norm regulujących stosunki wzajemne między państwami, a ponadto or­ganizacjami międzynarodowymi i niektórymi innymi podmiotami. Prawo międzynarodowe publiczne, wbrew swojej nazwie, nie reguluje więc stosunków między narodami, lecz państwami (i innymi podmiotami międzynarodowymi). Jest, jak piszą niektórzy, prawem zewnętrznym państw.

Normy prawa międzynarodowego wypływają z dwóch źródeł, którymi są umowy międzynarodowe i zwyczaje międzynarodowe. Oba źródła mają doniosłe znaczenie. Wśród umów odróżnia się umowy dwustronne i umowy wielostronne. Szczególną rolę odgrywają te umowy międzynarodowe, które zostały podpisane przez wiele państw, na przykład Karta Narodów Zjednoczonych.

Prawo międzynarodowe szeregiem cech różni się od prawa wewnętrznego. W szczególności trzeba zwrócić uwagę, że na straży jego norm w zasadzie nie stoi przymus bezpośredni stosowany przez specjalny aparat, jak to ma miejsce w prawie wewnętrznym. Sankcje w prawie międzynarodowym mają różnorod­ny charakter - organizacyjny, ekonomiczny, wojskowy, są stosowane ze­społowo i indywidualnie, zorganizowane i nie zorganizowane. Środki przymu­su mają zupełnie wyjątkowy charakter i mogą być stosowane przeciwko państwu używającemu siły lub posługującemu się groźbą jej użycia, popeł­niającemu przestępstwa lub zbrodnie międzynarodowe. O zastosowaniu takich sankcji może na przykład zdecydować Rada Bezpieczeństwa ONZ. Istotne znaczenie mają sankcje nie zorganizowane, którymi są przede wszystkim reakcja opinii publicznej i odwet. Reakcja opinii międzynarodowej może się wyrazić na przykład w zmniejszeniu ruchu turystycznego, bojkocie towarów danego państwa, kampanii w środkach masowego przekazu itd.

Nader istotne znaczenie ma określenie stosunku prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego danego państwa. Chodzi przede wszystkim o ustalenie zasad pierwszeństwa w stosowaniu prawa wewnętrzenego i prawa mię­dzynarodowego w przypadku ich kolizji. Kwestia ta na gruncie prawa polskiego nie została dotąd zadowalająco uregulowana. Wywołuje to szereg niekorzystnych konsekwencji różnej natury, prowadzi do stanu niepewności prawnej, a w praktyce organów wymiaru sprawiedliwości i organów ad­ministracyjnych może powodować wydawanie orzeczeń i decyzji sprzecznych z prawem międzynarodowym i naruszenie w ten sposób zobowiązań mię­dzynarodowych PolskL

W nauce prawa międzynarodowego zaproponowano wypełnienie tej luki i precyzyjne określenie stosunku prawa międzynarodowego i wewnętrznego prawa polskiego przez wprowadzenie odpowiednich przepisów do Konstytu­cji". Pożądana regulacja powinna zawierać przede wszystkim normę generalną

stanowiącą, że Polska przestrzega prawa międzynarodowego. Norma taka byłaby przydatna jako dyrektywa pomagająca roztrzygnąć różne problemy powstające w procesie stosowania i przestrzegania prawa międzynarodowego, zarówno w stosunkach międzynarodowych, jak wewnętrznych.

Zaciągnięcie przez Polskę zobowiązań międzynarodowych w sprawach podstawowych powinno być uzależnione od uprzedniej zgody Sejmu, wyrażo­nej w formie ustawy. Odpowiedni przepis Konstytucji powinien obejmować: l) traktaty pokoju, 2) zmianę granic państwa, 3) sojusze, 4) wstąpienie do organizacji międzynarodowych, 5) trwałe obciążenie pod względem finan­sowym, 6) umowy dotycznące zagadnień uregulowanych w ustawie lub wymagających formy ustawy.

Od zgody Sejmu uzależnione byłoby też wycofanie się z każdej z wymienio­nych kategorii umów. Umowy byłyby publikowane w Dzienniku Ustaw.

Szczegółowa norma powinna stanowić, że organy państwowe. Najwyższa Izba Kontroli, trybunały i sądy oraz prokuratura stosują zwyczajowo prawo międzynarodowe. Osoby fizyczne i prawne przestrzegają norm prawa międzynarodowego wiążących Polskę, z mocy tych norm mają uprawnienia podlegające ochronie prawnej oraz obowiązki podlegające wykonaniu na drodze prawnej¹².

Wreszcie Konstytucja wymaga uzupełnienia normą stanowiącą, że w przy­padku kolizji z prawem wewnętrznym, pierwszeństwo ma norma prawa międzynarodowego. Każde państwo ma bowiem obowiązek wypełnić zaciąg­nięte przez siebie zobowiązania międzynarodowe i nie może powoływać się na swoje prawo wewnętrzne, aby uzasadnić ich naruszenie.

Idące w przedstawionym kierunku konstytucyjne uregulowanie stosunku prawa polskiego do prawa międzynarodowego stworzyłoby mocne oparcie organom administracyjnym i sądowym, stosującym prawo polskie na styku z prawem międzynarodowym.

17. Podział prawa na gałęzie

Podstawowym kryterium, w oparciu o które następuje wyodrębnienie zespołu norm w gałąź prawa, stanowi jednorodność regulowanych przez te normy stosunków społecznych, inaczej mówiąc wspólny lub jednakowy przed­miot regulowania. Sama jednorodność nie wystarcza jednak dla utworzenia gałęzi prawa. Konieczne jest nadto, by regulowane stosunki miały wystar­czająco duże znaczenie społeczne. Jest drugie uzupełniające kryterium. W ramach gałęzi prawa stosowana jest jednakowa metoda regulowania stosunków społecznych. Przyjmuje się najczęściej podział prawa polskiego na następujące gałęzie: 1) prawo konstytucyjne, 2) prawo administracyjne, 3) prawo finansowe, 4) prawo cywilne, 5) prawo rodzinne, 6) prawo pracy, 7) prawo karne, 8) prawo procesowe.

21. Prawo konstytucyjne

Prawo konstytucyjne to zespół norm regulujących podstawowe urządzenia ustroju państwa. W prawie konstytucyjnym unormowane są w szczególności główne zasady ustrojowe, struktura i kompetencje aparatu państwowego oraz najważniej­szych organów państwowych, podstawowe prawa, wolności i obowiązki obywateli oraz zasady wyboru do organów przedstawicielskich. Prawo kon­stytucyjne określa na przykład organizację i funkcjonowanie organów ustawo­dawczych i administracji państwowej, organizację wymiaru sprawiedliwości, kontroli państwowej, formę państwa (jednolite czy federalne) itd. Prawo konstytucyjne jest podstawową gałęzią prawa i obejmuje swoim działaniem całokształt stosunków w państwie, ale z natury rzeczy robi to w sposób bardzo ogólny. Dlatego przepisy prawa konstytucyjnego w wielu przypadkach nie mogą być stosowane bezpośrednio, lecz wymagają skon­kretyzowania w bardziej szczegółowej postaci. Z tego względu jednym z ważnym zadań prawa konstytucyjnego jest wytyczanie głównych kierunków rozwoju pozostałym gałęziom prawa. Ogólna zasada, sformułowana w jednym artykule konstytucji, doznaje rozwinięcia i konkretnego uregulowania w przepisach prawa administracyjnego czy prawa pracy.

b. Prawo administracyjne. Prawo administracyjne to zespół norm regulujących strukturę organów administracyjnych oraz stosunki prawne powstające w to­ku wykonawczo-zarządzającej działalności tych organów. Administracja to zarządzenie. Organami, które bieżąco kierują życiem państwa, są organy administracji państwowej. Do prawa administracyjnego zaliczają się wszystkie przepisy odnoszące się do działalności tych organów. Jakkolwiek podział prawa na gałęzie uznawany jest powszechnie za podstawowy i najbar­dziej przydatny, to jednak różni się on nieco w ujęciu poszczególnych autorów. Na przykład prawo rodzinne nie przez wszystkich uznawane jest za samodzielną gałąź prawa, gdyż wywodząca się z prawa rzymskiego tradycja każe je uważać za dział prawa cywilnego. Istnieje też pogląd, według którego nie ma charakteru gałęzi prawo procesowe, a jego części (prawo cywilne procesowe, prawo karne procesowe) należą do odpowiednich gałęzi prawa materialnego. Państwo poprzez swe organy zarządza różnymi dziedzinami życia, dlatego mówi się o administracji przemysłu, handlu, kultury, zdrowia, obrony narodo­wej, komunikacji itd. Odpowiednio istnieją też działy prawa administracyjnego odnoszące się do wymienionych i innych dziedzin. Stosunki regulowane przez prawo administracyjne odznaczają się na­stępującymi cechami:

▪Stosunki powstają najczęściej wskutek wydania aktu administracyjnego (decyzji) przez organy administracji państwowej.

▪Jedną ze stron stosunku jest zawsze organ administracyjny wyposażony w tzw. imperium, czyli uprawnienia władcze (drugą stroną jest obywatel, przedsiębiorstwo itd.). Stosunek administracyjno prawny jest więc stosunkiem nierównorzędnych partnerów.

▪Przedmiotem stosunku administracyjnego są jedynie sprawy należące do kompetencji organów administracji państwowej.

Prawo administracyjne nie jest skodyfikowane, jego źródłem są liczne akty normatywne różnej rangi.

c. Prawo finansowe. Prawo finansowe to zespól norm regulujących gromadzenie śro­dków pieniężnych przez państwo oraz ich rozdział i wydatkowanie, a także określających tryb działania organów i instytucji fi­nansowych.

Prawo finansowe jest ściśle związane z prawem administracyjnym. Dawniej było traktowane jako część prawa administracyjnego, nosząc nazwę prawa skarbowego. Stąd też wszystkie cechy prawa administracyjnego odnoszą się w równej mierze do prawa finansowego. Prawu finansowemu podlega tylko ta sfera działalności organów i instytucji finansowych, w której występują one w charakterze jednostek nadrzędnych. Prawo finansowe graniczy z prawem cywilnym, np. organizacja i działal­ność Narodowego Banku Polskiego regulowana jest przepisami prawa finan­sowego, natomiast stosunki banku z posiadaczami rachunków bankowych reguluje prawo cywilne. Przytoczone na wstępie określenie prawa finansowego ma jedynie orien­tacyjny charakter. Dotychczasowe próby sformułowania definicji prawa finan­sowego nie dały zadowalających rezultatów. Prawo finansowe jest dziedziną młodą i podlega ciągłej ewolucji Należy odnotować stopniowe rozszerzanie zasięgu stosowania norm prawa finansowego.

d. Prawo cywilne. Prawo cywilne to zespól norm regulujących stosunki majątkowe i niektóre stosunki osobiste pomiędzy równorzędnymi - w danej sprawie - podmiotami prawa. Prawo cywilne ma charakter majątkowy, ogromna większość regulowa­nych przez nie stosunków to stosunki majątkowe. Prawo cywilne reguluje stosunki prawne między wszelkimi podmiotami prawa, a więc między obywate­lami, między osobami prawnymi (przedsiębiorstwa, spółdzielnie itd.) oraz między obywatelami a osobami prawnymi.

c. Prawo rodzinne. Prawo rodzinne to zespół norm regulujących osobiste i majątkowe stosunki między małżonkami, krewnymi oraz stosunki wynikające z przysposobienia, opieki i kurateli. Jest to stosunkowo młoda gałąź prawa, wyemancypowana w Polsce z prawa cywilnego dopiero po wojnie. Przyczyną wyodrębnienia prawa rodzinnego w osobną gałąź prawa jest to, że stosunki rodzinne współcześnie są oparte głównie na więzach osobowych, a nie majątkowych, jak to w mniejszym lub większym stopniu było dawniej. Stosunki między członkami rodziny normowane przez prawo rodzinne odznaczają się ścisłym powiązaniem elementów osobistych i majątkowych, związanych w nierozdzielną całość. Na przykład rodzice mają obowiązek utrzymywać swoje dzieci do chwili uzyskania przez nie zdolności samodziel­nego zarobkowania, a jednocześnie powinni troszczyć się o ich fizyczny i duchowy rozwój i przygotować je należycie, odpowiednio do ich uzdolnień, do pracy i życia w społeczeństwie. Głównym źródłem prawa rodzinnego jest kodeks rodzinny i opiekuńczy z 1964 r.

f. Prawo pracy. Prawo pracy to zespół norm regulujących stosunki między praco­dawcą i pracownikiem na tle świadczonej pracy. Prawo pracy jest traktowane jako osobna gałąź prawa tylko w niektórych państwach. W innych państwach jest ono w zasadzie częścią prawa cywilnego.

g. Prawo karne. Prawo karne to zespół norm mówiących jakie czyny są przestępst­wami, ustalających kary za te przestępstwa oraz określających ogólne zasady odpowiedzialności karnej. Prawo karne zajmuje szczególne miejsce w ramach systemu prawa i od­grywa inną rolę niż pozostałe gałęzie. Prawo karne jest jednym z najmocniejszych środków, za pomocą których państwo ochrania istniejący porządek.

Ze względu na to, że stosowane środki represyjne wkraczają bardzo głęboko w sferę interesów jednostki, źródła prawa karnego mają zawsze postać ustaw. Do tej gałęzi prawa zaliczane jest także prawo karno-administracyjne, zajmujące się czynami karalnymi o mniejszej szkodliwości zwanymi wy­kroczeniami. Podstawowymi źródłami prawa karnego są: a) kodeks karny z 19 kwietnia 1969 r., b) kodeks karny wykonawczy z 19 kwietnia 1969 r.

h. Prawo procesowe. Prawo procesowe nie jest jednolitym zespołem norm. Wyodrębnia się w nim:

a) prawo cywilne procesowe,

b) prawo karne procesowe.

Wspólną cechą prawa procesowego jest jedynie to, że jego przepisy nie ustanawiają praw i obowiązków, lecz regulują sposób postępowania organów wymiaru sprawiedliwości oraz osób występujących przed tymi organami. Prawo cywilne procesowe to zespół norm regulujących tryb roz­strzygania spraw cywilnych przez sądy i niektóre inne organy oraz właściwość tych organów.

Prawo cywilne procesowe normuje postępowanie sądów w sprawach cywilnych, zarówno procesowych, jak i nieprocesowych, oraz postępowanie osób występujących przed sądami: powoda, pozwanego, świadka, biegłego, pełnomocnika procesowego itd.

Podstawowym źródłem prawa cywilnego procesowego jest kodeks po­stępowania cywilnego z 1964 r. Prawo karne procesowe to zespól norm regulujących tryb prowa­dzenia i rozstrzygania spraw karnych przez organy wymiaru sprawiedliwości. Normy prawa karnego procesowego odnoszą się z jednej strony do prokuratury (także policji i innych organów ścigania) i sądów, a z drugiej do osób występujących przed tymi organami: oskarżonego, obrońcy, świadka, biegłego, oskarżyciela prywatnego itd. Podstawowym źródłem prawa karnego procesowego jest kodeks postępo­wania karnego (k.p.k.) z 1969 r.

PRAWO KONSTYTUCYJNE

22,POJĘCIE KONSTYTUCJI

Nazwa „konstytucja" pochodzi od łacińskiego słowa constitutio — ustrój. Współcześnie nazwę konstytucji nosi ustawa zasadnicza państwa. Jest to ustawa wyposażona w najwyższą moc prawną.

Konstytucja określa podstawowe zasady ustroju politycznego państwa. W szczególności w konstytucji unormowana jest w głównych zarysach struk­tura organów państwowych i sposób ich powoływania, kompetencje tych organów oraz ich wzajemne związki, wreszcie podstawowe prawa i obowiązki obywateli.

Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w państwie. Z punktu widzenia systemu źródeł prawa jest ustawą, ale ustawą o szczególnym znaczeniu, ustawą zasadniczą. Należąc wraz z innymi ustawami do jednej grupy źródeł prawa, konstytucja zajmuje w niej przodującą pozycję. O pierwszoplanowej roli konstytucji w systemie prawnym państwa decydu­ją dwie zasady, które powszechnie się przyjęły i są we współczesnych państwach respektowane:

a) konstytucja może być zmieniona tylko w szczególnym trybie, nie stosowanym przy uchwalaniu innych ustaw, który z reguły charakteryzuje się zwiększonym quorum i koniecznością uzyskania kwalifikowanej większości głosów;

b) wszystkie akty prawne w państwie muszą być zgodne z konstytucją;

w ten sposób determinuje ona charakter całego systemu prawnego.

Konstytucja stanowi prawną podstawę działalności wszystkich organów w państwie. Sejm, Senat, Prezydent i inne naczelne organy państwowe w Polsce czerpią upoważnienie do swej działalności z konstytucji RP. W Polsce obowiązuje konstytucja z 22 lipca 1952 r. Była ona wielokrotnie nowelizowana. W ramach uwag wyjaśniających pojęcie konstytucji warto wspomnieć, że w Polsce przed rozbiorami konstytucją nazywano każdą uchwałę sejmową ustanawiającą prawo. Było to więc pojęcie o wiele szersze niż współcześnie, porównywalne z obecną ustawą. Komisje stałe powołuje się przede wszystkim dla poszczególnych dziedzin zarządu państwowego. Z reguły komisja obejmuje zakres działania jednego lub kilku resortów. Komisje stałe mają szczególne znaczenie dla całokształtu pracy Sejmu. Wynika to stąd, że parlament jako całość nie jest w stanie, chociażby ze względów technicznych, dokładnie i wnikliwie rozważyć na posiedzeniach plenarnych spraw z reguły skomplikowanych, wymagających dla ich pra­widłowego rozstrzygnięcia kameralnego trybu pracy oraz - jak wspomniano wyżej — specjalistycznych wiadomości i fachowego doświadczenia. Komisje mogą korzystać z usług powoływanych specjalnie ekspertów z danej dziedziny wiedzy. Rola komisji jako organów fachowych jest równie mocno wyeksponowana w działalności ustawodawczej Sejmu, jak i działalności kontrolnej. Na posie­dzeniach plenarnych Sejmu dominują z natury rzeczy oceny o charakterze ogólnym. Natomiast fachowa i szczegółowa analiza projektu ustawy, sprawo­zdania kierownika resortu itp. - to sprawa komisji. Do zadań komisji sejmowych należy między innymi rozpatrywanie projektów ustaw, wysłuchiwanie sprawozdań i informacji kierowników resortów, urzędów oraz instytucji lub ich .zastępców, przeprowadzanie analizy działalności poszczególnych działów administracji państwowej, roz­patrywanie spraw związanych z wprowadzeniem w życie i wykonywaniem ustaw i uchwał Sejmu.

Kierownicy resortów, urzędów oraz instytucji obowiązani są na każde żądanie komisji przedstawić sprawozdania oraz udzielać informacji. Umożliwia to komisji realne i skuteczne wykonywanie zadań. Odmienny charakter, inny niż resortowy, ma kilka komisji sejmowych. Należą do nich: komisja regulaminowa i spraw poselskich, komisja ustawoda­wcza, komisja odpowiedzialności konstytucyjnej oraz komisja spraw samo­rządowych. Poza omówionymi wyżej organami wewnętrznymi, w pracach Sejmu, a zwłaszcza w trakcie obrad plenarnych, znaczącą rolę odgrywają sekretarze. Są oni wybierani przez Sejm na początku kadencji w liczbie dwudziestu. Sekretarze prowadzą listę mówców i protokoły posiedzeń Sejmu (korzystając przy tym z pomocy stenografów i innych pracowników administracyjnych oraz wykorzystując urządzenia techniczne), dokonują obliczania wyników głosowa­nia i pełnią inne czynności zlecone przez marszałka.

39. Trybunał Konstytucyjny

Trybunał Konstytucyjny jest organem państwowym powołanym do ochro­ny tak zwanej konstytucyjności prawa, to znaczy zgodności ustaw i aktów normatywnych niższej rangi z konstytucją RP, a także aktów nor­matywnych niższej rangi (rozporządzeń, zarządzeni in.) z aktami ustawodawczymi, czyli ustawami uchwalonymi przez Sejm. Kontroli Trybunału podlegają akty normatywne, czyli akty ustanawiające normy prawne, wydawane przez Sejm, naczelne i centralne organy administracji państwowej (rząd, ministrowie) oraz inne naczelne i centralne organy państwowe. Kontrola konstytucyjności konkretnego aktu normatywnego lub niektó­rych zawartych w nim norm odbywa się w dwóch formach, nazwanych w piśmiennictwie naukowym kontrolą abstrakcyjną i kontrolą konkretną. Kontrola abstrakcyjna oznacza podjęcie postępowania w oderwaniu od toczącej się sprawy sądowej (cywilnej lub karnej) lub administracyjnej, a więc bez związku z aktualnym stosowaniem danego aktu normatywnego w prak­tyce. Kontrola konkretna powiązana jest z rozstrzyganiem indywidualnej sprawy przez organ orzekający i dochodzi do niej na tle danej sprawy, gdy w trakcie jej rozpatrywania pojawi się wątpliwość, czy stosowane w sprawie przepisy są zgodne z aktem normatywnym wyższego rzędu. Trybunał Konstytucyjny w ramach kontroli abstrakcyjnej podejmuje postępowanie na wniosek uprawnionego podmiotu, albo z własnej inicjatywy. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania może wystąpić Prezydent, prezydium Sejmu, komisje sejmowe, grupa pięćdziesięciu posłów, prezydium Senatu, komisje senackie, grupa trzydziestu senatorów. Trybunał Stanu, Rada Minist­rów lub premier. Rzecznik Praw Obywatelskich, prezes Najwyższej Izby Kontroli, pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczelnego Sądu Ad­ministracyjnego, Prokurator Generalny. Ponadto w sprawach ich dotyczących z wnioskami mogą występować rady gmin, organizacje spółdzielcze, związ­kowe, zawodowe i in. Kontrola konkretna jest podejmowana, gdy w prowadzonej sprawie sądowej, administracyjnej, karno-skarbowej itp. powstanie wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją lub aktem wyższego rzędu, a wydanie orzeczenia zależy od jej wyjaśnienia. Wszczęcie postępowania następuje wskutek skierowania do Trybunału pytania prawnego. Pytanie prawne może sformułować pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczel­nego Sądu Administracyjnego oraz naczelne i centralne organy administracji państwowej. Organ prowadzący sprawę zawiesza wówczas postępowanie do czasu rozstrzygnięcia wątpliwości. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się podobnie, bez względu na to, czy zostało spowodowane wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktu normatywnego z konstytucją, czy pytaniem prawnym. Cel postępowania jest bowiem w obu przypadkach taki sam. Trybunał Konstytucyjny rozpoznaje wniosek lub pytanie prawne na rozprawie, o której powiadamia zainteresowane organy. Rozprawa jest w zasa­dzie jawna. W toku postępowania Trybunał może przesłuchiwać biegłych, żądać od organów i instytucji państwowych i społecznych okazywania akt i dokumentów oraz przeprowadzać inne dowody, które uzna za niezbędne dla wyjaśnienia sprawy. Trybunał rozpoznaje wnioski i pytania prawne dotyczące zgodności aktów ustawodawczych z konstytucją w składzie pięciu sędziów, a wnioski i pytania prawne dotyczące innych aktów normatywnych - w skła­dzie trzech sędziów. Po zamknięciu rozprawy Trybunał wydaje orzeczenie w formie pisemnej i zawierające uzasadnienie. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest ostateczne. Jedynie w przypad­ku stwierdzenia niezgodności aktu normatywnego jednego z naczelnych lub centralnych organów państwowych z konstytucją lub aktem ustawodawczym, może dojść - na wniosek uprawnionego organu — do ponownego rozpoznania sprawy przez Trybunał w pełnym składzie. Skutki stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu są zróżnicowane, zależnie od rodzaju aktu dotkniętego tą wadą. Orzeczenie stwierdzające niezgodność z konstytucją aktu ustawodawczego prezes Trybunału Konstytucyjnego przedkłada Sej­mowi, który na plenarnym posiedzeniu przyjmuje lub oddala orzeczenie. Uznając orzeczenie za zasadne. Sejm dokonuje odpowiednich zmian w akcie ustawodawczym bądź uchyla go w całości lub w części. W przypadku oddalenia orzeczenia przez Sejm sprawa objęta orzeczeniem nie może być ponownie przedmiotem postępowania przed Trybunałem. Uchwała Sejmu oddalająca orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia kwalifi­kowaną większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Jak widać, przedstawiony tryb składa ostateczną decyzję sprawie zgodności aktu ustawodawczego z konstytucją w ręce Sejmu. Jest to wynikiem przyjętego poglądu, że żaden organ - a więc również Trybunał Konstytucyjny - nie może stać ponad Sejmem i decydować o ważności jego aktów. Orzeczenie stwierdzające niezgodność z konstytucją lub aktem ustawo­dawczym aktu normatywnego niższego rzędu prezes Trybunału Konstytucyj­nego przedkłada organowi, który wydał dany akt, ten zaś niezwłocznie dokonuje w nim odpowiednich zmian bądź uchyla go w całości lub części, nie później niż w ciągu trzech miesięcy. Gdyby niezgodność z konstytucją lub aktem ustawodawczym nie została usunięta, akt normatywny traci moc po upływie trzech miesięcy od dnia doręczenia orzeczenia w zakresie ustalonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto w szczególnie uzasad­nionych przypadkach Trybunał może zawiesić w całości lub części stosowanie aktu normatywnego z dniem ogłoszenia orzeczenia. O utracie mocy obowiązu­jącej aktu normatywnego bądź jego zawieszeniu prezes Trybunału Kon­stytucyjnego ogłasza w organie publikacyjnym, w którym akt był ogłoszony, a gdy nie był ogłoszony - w Monitorze Polskim. Prawomocne wyroki sądowe i inne orzeczenia w sprawach cywilnych i karnych, administracyjnych i in., które zostały wydane z zastosowaniem przepisów uznanych następnie za niezgodne z aktem normatywnym wyższego rzędu, mogą być korygowane przy zastosowaniu wskazanych w ustawie, właściwych dla danego trybu postępowania środków prawnych, na przykład wznowienia postępowania. Podjęcie działalności przez Trybunał Konstytucyjny nie zmieniło kom­petencji sądów wobec norm zawartych w aktach niższych niż ustawowe. Nadal utrzymana więc została możliwość samodzielnej oceny przez sąd, czy akt taki jest zgodny z ustawami i w razie uznania braku tej zgodności - odmowy jego zastosowania przy rozstrzygnięciu sprawy. W wyniku nowelizacji konstytucji w 1989 r. w ręce Trybunału Konstytucyj­nego zostało złożone dokonywanie obowiązującej wykładni ustaw.

40. Trybunał Stanu

Trybunał Stanu został powołany do określania tak zwanej odpowie­dzialności konstytucyjnej osób zajmujących najwyższe stanowiska pań­stwowe. Jest on organem ściśle związanym z Sejmem, przez niego powoływa­nym i podejmującym czynności sądowe na jego zlecenie. W zakresie orzekania Trybunał Stanu jest niezawisły i podlega tylko ustawie. Odpowiedzialność konstytucyjna obejmuje czyny sprzeczne z prawem, ale nie będące przestępstwami, nie jest to więc odpowiedzialność karna. Od­powiedzialność konstytucyjną pociąga za sobą czyn, którym sprawca (np. minister) w zakresie swego urzędowania albo w związku z zajmowanym stanowiskiem w sposób zawiniony naruszył konstytucję lub inną ustawę. Do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu mogą być pociągnięte, jak wspomniano wyżej, osoby zajmujące najwyższe stanowiska państwowe. Ustawa zalicza do nich: a) Prezydenta, b) osoby wchodzące w skład rządu, c) kierowników urzędów centralnych, d) prezesa Narodowego Banku Polskiego, e) Prokuratora Generalnego. O włączeniu do kręgu osób podlegających odpowiedzialności konstytucyjnej decyduje zajmowanie stano­wiska państwowego. Nie ponoszą więc tej odpowiedzialności działacze polity­czni, na przykład sprawujący kierownicze funkcje w partiach, chyba że zajmują jednocześnie stanowiska państwowe. Wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej może być złożony przez komisję sejmową, grupę posłów liczącą co najmniej 50 osób lub Trybunał Konstytucyjny. Wniosek taki rozpatruje sejmowa komisja odpowiedzialności konstytucyjnej i jej stanowisko stanowi podstawę do podjęcia przez Sejm stosownej decyzji. W razie pociągnięcia do odpowiedzial­ności uchwała komisji, w której zwraca się do Sejmu z takim wnioskiem, stanowi akt oskarżenia. Jednocześnie Sejm powołuje dwóch oskarżycieli. Trybunał Stanu stwierdzając winę oskarżonego orzeka następujące kary: a) utratę czynnego i biernego prawa wyborczego, b) utratę wszystkich lub niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz zdolności do ich uzyskania, c) zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i or­ganizacjach społecznych. Kary orzeka się na okres od 2 do 10 lat, a niekiedy na zawsze. Jednakże, na co należy zwrócić uwagę. Trybunał Stanu ze względu na szczególne okoliczności sprawy może poprzestać na stwierdzeniu winy oskar­żonego, odstępując od wymierzenia kary. Jeżeli czyny objęte odpowiedzialnością konstytucyjną są zarazem prze­stępstwami, osoby stojące przed Trybunałem Stanu ponoszą jednocześnie odpowiedzialność karną w oparciu o przepisy prawa karnego. W takim przypadku Trybunał wymierza także kary tam przewidziane (karę śmierci, pozbawienie wolności, ograniczenie wolności i grzywnę, a ponadto kary dodatkowe). Trybunał Stanu zostaje wybrany na pierwszym posiedzeniu Sejmu na okres jego kadencji, z wyjątkiem przewodniczącego, którym jest z urzędu pierwszy prezes Sądu Najwyższego. W skład Trybunału Stanu wchodzi przewodniczący, jego zastępcy, 22 członków. Co najmniej połowa osób wchodzących w skład Trybunału winna mieć kwalifikacje sędziowskie. Postępowanie przed Trybuna­łem Stanu jest dwuinstancyjne. W pierwszej instancji Trybunał orzeka w skła­dzie przewodniczącego i sześciu członków, w drugiej zaś w pełnym składzie, z wyłączeniem osób orzekających w pierwszej instancji.

41. Rzecznik Praw Obywatelskich

Powołanie w Polsce urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich, instytucji wzorowanej na szwedzkim ombudsmenie, było wynikiem długotrwałego proce­su zapoczątkowanego przez przystąpienie Polski do Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. U jego podstaw legło przeświadczenie o konieczności skuteczniejszej ochrony praw i wolności obywateli przed naruszaniem ich przez organy państwowe. Zadanie to znalazło wyraz w ustawie, która stanowi, że Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży praw i wolności obywateli, określonych w kon­stytucji i innych przepisach prawa. W szczególności Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiąza­nych do przestrzegania i stosowania tych praw i wolności, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także współżycia i sprawiedliwości społecznej. Rzecznik zajmuje szczególne miejsce wśród organów państwowych. Jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na okres czterech lat. W swojej działalności dysponuje niezawisłością, podobną do niezawisłości sędziowskiej, tzn. jest niezależny od innych organów państwowych. Nie może być pociąg­nięty do odpowiedzialności karnej, aresztowany lub zatrzymany bez zgody Sejmu. Ze swojej działalności Rzecznik zdaje sprawę Sejmowi w corocznych sprawozdaniach, które są następnie podawane do wiadomości publicznej. Rzecznik ponosi odpowiedzialność tylko przed Sejmem, przy czym odpowie­dzialność ta wyraża się jedynie w możliwości odwołania ze stanowiska w razie sprzeniewierzenia się złożonemu ślubowaniu. Rzecznik podejmuje działanie, jeżeli uzyska informację wskazującą na naruszenie praw i wolności obywatela. Może podjąć działanie zarówno na wniosek, jak i z własnej inicjatywy. Podejmując sprawę Rzecznik może, zależnie od jej charakteru, wybrać jeden z następujących trybów postępowania: ▪ samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające, ▪ zwrócić się o zbada­nie sprawy do organów nadzoru, prokuratury, kontroli, ▪ zwrócić się do Sejmu o zlecenie Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli okreś­lonej sprawy. Prowadząc własne postępowanie Rzecznik ma prawo zbadać każdą sprawę na miejscu, żądać złożenia wyjaśnień i przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez organy administracji państwowej, organizacje spółdzielcze, społeczne, zawodowe, samorządowe, osoby prawne itd. Może od sądów, prokuratury i innych organów ścigania żądać informacji o stanie sprawy. Może też zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii. Po zbadaniu sprawy, Rzecznik - o ile stwierdził naruszenie praw i wolności obywatela - wykorzystuje przyznane mu przez ustawę środki prawne. Może on m. in.:

1) skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w którym formułuje opinie i wnioski w sprawie stwierdzonego naruszenia praw obywate­la; może też żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko winnym lub zastosowania sankcji służbowych; w razie niezadowalającej odpowiedzi może zwrócić się do jednostki nadrzędnej o podjęcie odpowiednich działań,

2) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką naruszającą prawo z żądaniem zastosowania środków przewidzianych w przepisach prawa,

3) żądać wszczęcia postępowania cywilnego, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu - na prawach przysługujących prokuratorowi,

4) żądać wszczęcia przez prokuraturę lub innego oskarżyciela publicznego śledztwa lub dochodzenia,

5) zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym - na prawach przysługujących prokuratorowi,

6) wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego orzeczenia, w postępowaniu w sprawach o wykroczenia,

7) wnieść rewizję nadzwyczajną od każdego prawomocnego orzeczenia. Jak widać z powyższego wyliczenia. Rzecznik Praw Obywatelskich nie dysponuje władzą podejmowania decyzji w sprawie naruszenia praw obywatel­skich. Jego istotna rola polega na zwracaniu uwagi, także publicznym, na przypadki naruszenia praw i wolności obywateli oraz wszczynaniu przewidzia­nych przez prawo trybów postępowania, zmierzających do ich usunięcia. W związku z kształtującym się na tle prowadzonych spraw obrazem rzeczywistości. Rzecznik Praw Obywatelskich może podejmować również istotne inicjatywy ogólne, zmierzające do polepszenia stanu w zakresie re­spektowania praw i wolności obywateli. Może on na przykład występować do właściwych organów (Prezydenta, rządu, ministrów i in.) z wnioskiem o podjęcie odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę aktów prawnych rangi niższej niż ustawa. Rzecznikowi służy także prawo zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o uznanie określonego aktu normatywnego lub przepisu za sprzeczny z Konstytucją. Może też formułować i przedstawiać odpowiednim organom inne ogólne opinie i wnioski dotyczące ich działalności, a związane ze sferą praw i wolności obywatelskich.

30. SENAT

Senat jest drugą obok Sejmu izbą parlamentu. W skład Senatu wchodzi 100 senatorów. Senat odgrywa znaczącą rolę w procesie legislacyjnym, tzn. procesie stanowienia prawa, aczkolwiek nie ma w nim głosu decydującego. Upraw­nienia Senatu w tej dziedzinie zapewniają mu wpływ na treść uchwalanych ustaw, a nawet mogą pozwolić na zablokowanie uchwalonej przez Sejm ustawy. Zakres możliwości Senatu w tej dziedzinie związany jest z układem sił politycznych w Sejmie. Przewidziany w konstytucji tryb uchwalania ustaw przewiduje, że uchwalo­na przez Sejm ustawa jest przekazywana Senatowi do rozpatrzenia. Senat w ciągu miesiąca może zgłosić Sejmowi propozycję dokonania w ustawie określonych zmian lub jej odrzucenia, inaczej mówiąc, może wyrazić sprzeciw - częściowy lub generalny - wobec ustawy sejmowej. Sprzeciw Senatu powoduje, że ustawa musi być w Sejmie ponownie poddana pod głosowanie i aby obalić sprzeciw musi uzyskać już nie zwykłą większość, ale bezwzględną większość głosów. Senat wyraża swoje stanowisko w formie uchwały. Tryb pracy Senatu nad przedstawionymi mu ustawami i projektami innych aktów jest zbliżony do trybu pracy Sejmu. Główne zadanie przypada tu komisjom senackim, które przedstawiają następnie swoje stanowisko na plenarnym posiedzeniu Senatu. Senat obraduje na posiedzeniach. Pracami Senatu kieruje marszałek Senatu, a w jego zastępstwie wicemarszałkowie. Senatorowie pochodzą z powszechnych, bezpośrednich wyborów, od­bywających się łącznie z wyborami do Sejmu. Z województwa wybiera się dwóch senatorów, a z województw warszawskiego i katowickiego po trzech senatorów. Kadencja Senatu kończy się równocześnie z kadencją Sejmu.

---