domagala018

“Integracja Polski z Unią Europejską

3.4. Zmiany instytucjonalne przygotowujące do poszerzenia UE

Przedstawiciele Unii Europejskiej wielokrotnie zastrzegali, że rozpoczęcie procesu akcesyjnego może nastąpić tylko po uprzednim instytucjonalnym przygotowaniu Unii do poszerzenia. Niezbędne reformy miała przygotować i zatwierdzić Konferencja Międzyrządowa (IGC), która rozpoczęła swoje prace w 1996 roku.

Większość wspólnotowych mechanizmów, organów i zasad podejmowania decyzji przewidziano dla struktury złożonej z maksymalnie kilkunastu członków. Kolejne poszerzenia Wspólnot Europejskich sprawiały, że były one jednak coraz mniej funkcjonalne. Powiększenie Unii do ponad 20 członków mogło więc skutkować paraliżem decyzyjnym. W konsekwencji jednym z założeń reformy stało się niedopuszczenie do znacznego osłabienia efektywności działań całej Wspólnoty w powiększonym składzie. Służyć temu miało przede wszystkim ograniczenie liczby komisarzy oraz zmiana systemu ważenia głosów w Radzie Unii Europejskiej.

Konferencja Międzyrządowa opierała się koncepcyjnie na Raporcie Westendor-pa. Określał on trzy dziedziny, w których powinny być wprowadzone zmiany, służące z jednej strony wzmocnieniu Unii, a z drugiej, zapobiegające jej osłabieniu²⁵.

■    zapewnienie większej zdolności UE w sferze polityki zagranicznej, w tym rozwiązywania konfliktów międzynarodowych;

* przybliżenie Unii obywatelom przez większą transparentność i skuteczniejsze zwalczanie zagrożeń i promowanie wartości bliskich społeczeństwom europejskim;

■    zachowanie zdolności do sprawnego podejmowania decyzji w obliczu zbliżającego się poszerzenia.

Raport sugerował, aby IGC nie zajmowała się kwestiami reformy finansów ani samym poszerzeniem. Mogłoby to utrudnić wypracowanie kompromisu w innych kwestiach, a poszerzenie i jego finansowanie stało się przedmiotem analizy Komisji Europejskiej (Agenda 2000). Mimo to wyniki Konferencji były bardzo skromne i nie spełniły oczekiwań z nią związanych. Przede wszystkim nie podjęto zasadniczych decyzji co do funkcjonowania organów w warunkach poszerzonej Unii²⁶.

3.4.1. Traktat amsterdamski

Efektem prac Konferencji Międzyrządowej było zatwierdzenie zmian prawa pierwotnego w postaci Traktatu amsterdamskiego. Z punktu widzenia państw kandydujących istotne znaczenie miało wprowadzenie zasady bliższej współpracy

Zwołanie Konferencji Międzyrządowej na 1996 rok było przewidziane w Traktacie z Maastricht, a dotyczyć miało przede wszystkim relacji między Parlamentem i Radą oraz Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.

E. Kawecka-Wyrzykowska, Wyniki Konferencji Międzyrzędowej a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, „Prace i Materiały”, nr 179, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 1997.

Instytucjonalno-prawne ramy procesu integracyjnego... ~J~j

(flexibility). Polegała ona na tym, że część państw członkowskich mogła zacieśnić między sobą współpracę w sprawach wykraczających poza postanowienia dotyczące jednolitego rynku, ale na jej zastosowanie potrzebna była kwalifikowana większość głosów' (w niektórych kwestiach zgodę musiały wyrazić wszystkie państwa). Dopuszczenie do podejmowania działań w węższej grupie państw budziło kontrowersje i często pojawiały się głosy o celowym tworzeniu kilku kręgów integracji i burzeniu jedności Uriii. W opinii wielu komentatorów, także z państw kandydackich, było to wyrazem obaw państw „starej” UE o spowalnianie procesu integracyjnego przez słabiej rozwinięte państwa. Te pierwsze więc (głównie założyciele EWG) chciały stworzyć sobie prawne możliwości pogłębiania integracji, nawet w warunkach dużego dystansu i różnic między państwami Wspólnoty. Z drugiej strony, zasada flexibility stwarzała groźbę podziału na dwa obozy państw, dalszego pogłębiania się różnic i spadku zależności między państwami. Należy jednak stwierdzić, że wprowadzenie elastyczności w pogłębianiu integracji było usankcjonowaniem stanu faktycznego - nie wszystkie przecież państwa UE są np. członkiem UGiW albo Układna Schengen.

Związek z poszerzeniem Unii Europejskiej miało traktatowe uznanie możliwości zawieszenia korzystania z praw członkowskich państwa, które w sposób poważny narusza zasady wolności, demokracji i praw człowieka. Próbowano więc stworzyć zawczasu mechanizmy ochronne i sanacyjne, co jest ewenementem w układach prawnomiędzynarodowych. Państwa kandydackie starały się z kolei udowadniać, że z ich strony nie będzie płynąó żadne zagrożenie dla stabilności i zasad rządzących Unią Europejską.

Traktat amsterdamski nie podjął istotnych decyzji co do kształtu instytucji w poszerzonej Unii, sugerując jednocześnie zwołanie w tym celu następnej Konferencji Międzyrządowej. Taki wniosek wypływa z dołączonego do traktatu Protokołu o instytucjach w perspektywie poszerzenia Unii Europejskiej. Stwierdza się w nim, że przynajmniej na rok przed przekroczeniem liczby członków UE powyżej 20 należy zwołać konferencję, która dokona zasadniczego przeglądu przepisów pod kątem sprawnego funkcjonowania instytucji. Aby nie blokować procesu akcesyjnego, konferencja taka miała być względnie krótka i mogła być połączona z konferencją zatwierdzającą wyniki negocjacji o członkostwo²⁷.

Zmiany dotyczące rozkładu głosów w Radzie UE powiązano z reformą składu Komisji Europejskiej. Z momentem wejścia w życie kolejnego traktatu akcesyjnego w skład Komisji z każdego państwa członkowskiego miał wchodzić tylko jeden

F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa-Wrocław 2000, s. 545.