Administracja we Francji

Początki współczesnej administracji we Francji sięgają czasów monarchii absolutnej. „Apogeum monarchii absolutnej przypadło w Europie na wiek XVIII”¹. Francja, będąca wówczas krajem najszybciej się rozwijającym pod względem ustrojowym, osiągnęła ten szczyt wcześniej bo już za panowania Ludwika XIV(1661-1715), który nadał instancjom administracji ostateczny charakter, ponieważ jego następcy nie wprowadzili już żadnych poważniejszych zmian. Oznacza to, że Francja nie przeszła przez stadium absolutyzmu oświeconego, charakterystycznego dla krajów niemieckich².

Brak reform ustrojowych w kolejnych latach doprowadziło do spowolnienia rozwoju administracji. Zmieniała to dopiero Wielka Rewolucja Francuska i Napoleon Bonaparte.

Dokonał on racjonalizacji, czyli usprawnienia i uproszczenia funkcjonowania administracji publicznej, przy zachowaniu zasady centralizacji.

W 1800 roku przeprowadził Napoleon szereg zmian w administracji państwa – utrzymano podział państwa na departamenty, powiaty i okręgi, ale zaczęto je obsadzać urzędnikami w drodze wyborów. Każdy urzędnik ponosił odpowiedzialność dyscyplinarną przed swoim zwierzchnikiem- co oznaczało silne scentralizowanie władzy w państwie. Wprowadził urzędy takie jak Rada Ministrów, Rada Stanu, Izba Obrachunkowa, Urząd Prefekta i tzw. Wielki Korpus.

Francja, obok Stanów Zjednoczonych i Polski, była pierwszym państwem posiadającym konstytucję – rozumianą w sposób nowożytny. Dopiero konstytucja Piątej Republiki, obowiązująca od 1958 roku przyniosła Francji polityczną stabilność.

Istotną cechą francuskiego modelu administracji było, już w początkach Wielkiej Rewolucji, wyłączanie spraw, w której administracja występowała jako strona, ze spraw prowadzonych przez sądy powszechne. Spory te poddane zostały jurysdykcji organów wchodzących w skład administracji – jurysdykcji rad prefekturalnych i Rad Stanu, łącznie zwanych wówczas sądami administracyjnymi. Z tego powodu we Francji poszukiwać można początków sądownictwa administracyjnego w ścisłym tego znaczeniu – czyli rozpatrywanie skarg obywateli na nielegalne decyzje administracyjne przez specjalnie powołane w tym celu organy³.

Rozwiązania napoleońskie okazały się nadzwyczaj trwałe – do dziś stanowią one podstawę infrastruktury administracyjnej we Francji, bowiem późniejsze reformy, z wyjątkiem stopniowego wprowadzania samorządu terytorialnego oraz ustabilizowanie statusu urzędników państwowych (po II wojnie światowej) dotyczyły bowiem nie zasad, a rozwiązań szczegółowych. Rozwiązania te wprowadzano następnie do wielu innych krajów wchodzących w skład Wielkiego Cesarstwa, czyli również do Księstwa Warszawskiego.

Ustrój polityczny Francji

Ustrój Republiki Francuskiej opiera się na Konstytucji V Republiki z 1958 roku, która ze zmianami obowiązuje do dziś.

System rządów obowiązujący we Francji to system pół prezydencki, inaczej określany mianami neoprezydenckiego lub mieszanego. System pół prezydencki stanowi połączenie elementów systemu parlamentarnego i prezydenckiego, stąd też często nazywany jest systemem mieszanym. Charakteryzuje się on silną i samodzielną władzą prezydenta wybieranego w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Odwołując się do stanowiska M.Duvergera zaproponowanego w roku 1980, jest to przykład semiprezydenckiej formy rządów. O zaliczeniu danego państwa do tej grupy decyduje:

-wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym;

-wyposażenie go w szeroki zestaw prerogatyw, czyli kompetencji, nie wymagających kontrasygnaty premiera lub odpowiedniego w sprawie ministra;

-funkcjonowanie rządu, z premierem cieszącym się poparciem większości parlamentu⁴.

Władza wykonawcza we Francji należy do Prezydenta, który wybierany jest bezpośrednio przez wszystkich obywateli na 5-letnią kadencję (kadencję skrócono zgodnie z referendum konstytucyjnym przeprowadzonym w 2000 roku).

Władza ustawodawcza należy do dwuizbowego parlamentu, w którym głos decydujący ma Zgromadzenie Narodowe(izba niższa) liczące 577 deputowanych, wybieranych bezpośrednio przez obywateli na 5-letnią kadencję. Senat liczy 331 członków, których kadencja trwa 9 lat, są oni wybierani poprzez wybory przeprowadzone w departamentach, a wyborcami są deputowani z danego departamentu, radcowie generalni, merowie i przewodniczący Rad Municyjnych. W jego skład wchodzi 331( w tym 12 z poza Francji) senatorów wybieranych na 9 letnią kadencję, w trakcie, której co 3 lata następuje zmiana 1/3 składu. Francja jest państwem unitarnym, podzielonym na 22 departamenty, w skład którego wchodzą dodatkowo cztery zamorskie terytoria: Gujana, Gwadelupa, Martynika, Reunion.
Władza sądownicza opiera się na prawie stanowionym. Sądy dzielą się na powszechne, wojskowe, administracyjne i rozrachunkowe. Wszystkie cztery piony sądowe są trójinstancyjne. Na szczycie sądów powszechnych i wojskowych znajdują się odpowiednie sądy kasacyjne. Na czele systemu sądów administracyjnych znajduje się wydział kasacyjny Rady Stanu Francji. Naczelny Sąd Rozrachunkowy jest ostatnią instancją sądów rozrachunkowych. Sędziowie wszystkich pionów sądownictwa Francji są państwowymi urzędnikami powoływanymi przez ministra sprawiedliwości. Konstytucja i ustrój sądów zapewnia jednak raz powołanym sędziom wysoki stopień niezależności od władzy wykonawczej.

Typowa dla francuskiego modelu administracji publicznej jest również silna centralizacja i ograniczenie samorządu terytorialnego. Samorządu rozumianego jako zdecentralizowana administracja. Stopniowe przyznawanie samodzielności ośrodkom lokalnym nastąpiło na dobrą sprawę pod koniec XX wieku. Wprowadzono wówczas regiony i przyznano samorząd Paryżowi. Stolica Francji od zawsze była rządzona centralnie, gdyż już w średniowieczu ważną pozycję zajmował specjalny urzędnik królewski - prewot Paryża. Paryż od wieków stanowił bardzo ważny ośrodek władzy, odsuwając w cień inne miasta Francji. Tak silne skoncentrowanie się uwagi rządów na stolicy nie występuje często w dziejach innych państw. Ogółem we Francji występuje trójszczeblowy samorząd terytorialny na poziomie gmin, departamentów i regionów. Silną pozycje zachowuje prefekt - przedstawiciel rządu w departamencie. Osobno zarządzane są terytoria zamorskie. ⁵

Narodziny prawa administracyjnego

Rodziło się ono inaczej niż w pozostałych krajach kontynentu. Podstawą organizacji i działalności administracji francuskiej było w okresie absolutyzmu przede wszystkim ustawodawstwo królewskie. Ustawodawstwo to z czasem stało się przedmiotem systematyzacji naukowej co umożliwiło tam szybki rozwój nauki prawa administracyjnego.

Administratywiści we Francji głosili, że zajmują się jednocześnie nauką administracji jak i nauką prawa administracyjnego. Nauki te rozdzielili w teorii o wiele wcześniej niż np. uczeni niemieccy, jednakże w praktyce podejmowali oni wyłącznie problemy prawa administracyjnego. Ustawodawstwo, tyle że już parlamentarne, był wtedy we Francji podstawą prawa administracyjnego i to we współczesnym tego słowa znaczeniu już w okresie rewolucji⁶.

Przełom XIX i XX wieku był okresem gdy we Francji działało wielu wybitnych prawników prawa publicznego i administracyjnego, jednakże żaden z nich nie dał początku nauce administracji. A był nim, żyjący w latach 1841-1929, Henryk Fayol. To on zwrócił uwagę na sprawy techniczne administracji. Skupiał się on głównie na problemach zarządzania przedsiębiorstwem, jednakże na tej podstawie udało mu się wyprowadzić zasady bardziej ogólne które odnosiły się do państwa. Stworzył on naukę którą nazwał właśnie nauką administracji. Nie była to nauka jaką dotąd uprawiali prawnicy administrowania we Francji, lecz nauka społeczna, która rządziła się podobnymi prawami do praw przyrody. Do tej nauki wprowadził również Fayol elementy wiedzy o człowieku z zakresu biologii i socjologii. Jednak jego prace nie wywarły większej roli na tle współczesnej mu Francji gdyż jego rodacy nie zajmowali się wówczas sprawami „technicznymi” państwa.

Ważniejszą zasługą Fayola było to że starał się on porzucić pomost pomiędzy „ogólną nauką administracji” a dotychczasową nauką administracji uprawianą przez reprezentantów prawa administracyjnego, którzy skupiali się na problemach administracji.

Na gruncie francuskim należy również zwrócić uwagę na grupową pracę z roku 1966 pt. „Traite de science administrative” która wskazuje na to jak administrację ujmowano na gruncie francuskim. Wskazywała ona na to, że naukę administracji łączono wówczas z problematyką państw i prawa, zauważano wzajemne oddziaływanie administracji i jej środowiska społecznego, politycznego i prawnego, zwracano uwagę na misję administracji i jej rolę państwie, strukturę aparatu, problemy funkcjonowania i technik pracy.

Innym rysem pojmowania tej nauki we Francji było łączenie jej z problematyką socjologiczną (gdyż administracja czerpie swe koncepcje i metody badawcze z poszczególnych działów socjologii) i polityczną (administracja jako dział polityki⁷

W modelu francuskim dominującym sposobem nauczania o administracji publicznej jest skupienie się na badaniu przepisów prawa, a centralnym punktem studiów administracyjnych jest tam właśnie prawo. Nauka o administracji daje informacje o rzeczywistym stanie administracji w danym czasie i czynnikach, które wpływają na jej

działalność. Nauka ta łączy w sobie nauki teoretyczne i praktyczne przy wykorzystaniu metod badawczych innych dyscyplin i jest powiązana z teorią organizacji, socjologią i psychologią. Nauka administracji we Francji wiąże się z problematyką państwa i prawa, skupiając się głównie na badaniu wpływów państwa na kształt administracji, zajmuje się również:

-strukturami i wzajemnym powiązaniem części składowych aparatu administracyjnego; -planowanie działalności administracji;

-doborem i kształceniem kadr;

-kontrolą;

-nadzorem⁸.

1 H. Izdebski, Historia administracji, wyd. IV, LIBER, Warszawa 2000, s.19

2 Zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, wyd II, LIBER, Warszawa 1999, s. 34

3 Tamże, s.35

4Zob. S. Mazur, Administracja publiczna w wybranych państwach Europy Zachodniej, „Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie” 2006, z.714, s. 29

5Zob. P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, wyd. V, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008, s. 209-266.

6Zob. H. Izdebski, Historia...,jw, s. 100

7Zob. Z. Leoński, Nauka administracji, wyd. VI, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 7-9

8Zob. Nauka administracji , red. B. Kudrycka, Wydawnictwo Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s.69-71