SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE WE FRANCJI

OD XIX WIEKU DO CZASÓW WSPÓŁCZESNYCH

Źródło: traveler.cba.pl/francja/

„[…] ustanowić ciało współadministracyjne, a wpółsądowe,
które uporządkuje wykorzystywanie tej dawki swobody,
która jest niezbędna w administracji państwa […]”

Napoleon Bonaparte

POJĘCIE SĄDOWNICTWA ADMINISTRACYJNEGO

Sądownictwo administracyjne to wyodrębniony system sądów, który zajmuje się kontrolowaniem działalności organów administracyjnych oraz orzekaniem o zgodności z prawem decyzji podejmowanych przez te organy. Rozstrzyga także sprawy między osobami prawnymi oraz obywatelami a organami administracyjnymi. Wyłącza się w ten sposób spory administracyjne spod właściwości sądów powszechnych. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego jest ochrona interesów obywateli zagrożonych działaniem lub zaniechaniem działania przez organ administracji.

W ciągu XIX wieku narodziło się w Europie nowoczesne sądownictwo administracyjne i ukształtowały się dwa podstawowe typy: typ angielski i francuski. Typ angielski charakteryzuje się tym, że prawo do orzekania w spornych sprawach zachowały sądy powszechne. Do tego typu sądownictwa zaliczano takie państwa jak Stany Zjednoczone, Belgia, Włochy, Szwajcaria, Holandia, kraje skandynawskie oraz „nieściśle” carską Rosję. Typ francuski zwany także kontynentalnym przekazuje kompetencje odrębnym organom, oddzielonym od struktur sądownictwa powszechnego. Francja jest uznawana za pierwowzór tegoż modelu, w wersji zmodyfikowanej przyjęto ten typ także w Austrii, Prusach oraz Polsce okresu międzywojennego.

WŁAŚCIWOŚCI SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH

Kompetencje sądownictwa administracyjnego określa się poprzez klauzulę generalną, enumeracyjną albo też metodę mieszaną, czyli połączenie obu wymienionych sposobów.

Klauzula generalna przyznaje sądowi właściwości do rozpatrywania skarg na wszystkie decyzje wydane przez organy administracji z naruszeniem prawa. Natomiast generalna klauzula kompetencyjna poszerzona jest o wyliczenie sprawy wyłączonych spod kompetencji sądu administracyjnego. Łączyły się z nią z reguły wyłącznie kasacyjne uprawnienia sądów. Mógł on utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo ją uchylić w zależności od tego czy stwierdził naruszenie prawa. Klauzula generalna jest nieostra, przez co powstaje wątpliwość, jaki organ jest właściwy do załatwienia sprawy. Rodzi to konieczność powołania sądów kompetencyjnych, które rozstrzygają takie spory.

Klauzula enumeracyjna polega na szczegółowym wskazaniu przez przepisy prawa spraw, w których sąd może wyrokować. Łączyła się ona na ogół z systemem rewizji - sąd administracyjny przy przeprowadzaniu własnego postępowania dowodowego miał prawo wydania nowej, zgodnej z prawem decyzji, zmieniającej decyzję zaskarżoną. Zaletą klauzuli enumeracyjnej jest całkowita jasność sądowej kontroli administracji. Stwarza ona jednak możliwość ochrony prawnej w mniejszej kategorii spraw niż przy zastosowaniu klauzuli generalnej.

Prawo administracyjne nie mogąc określić szczegółowo wszystkich stosunków życia codziennego, zostawia często organom administracji pewien margines swobody działania. W takim wypadku organ wydając decyzję kieruje się względami polityki, celowości i słuszności. Wyklucza to zatem kontrolę z punktu widzenia legalności. Problematyce tej poświęcono w nauce przełomu XVII i XIX wieku wiele miejsca. Do poszerzenia granic swobodnego uznania w praktyce administracji tego okresu posłużyły teorie interesu publicznego (R. Laun) oraz pojęć nieoznaczonych (W. Jellinek). Pierwsza z nich głosiła, że prawo do swobodnego decydowania występowało ilekroć ustawodawca użył pojęcia „interes publiczny”. Druga zakładała prawo do swobody działania w razie użycia przez ustawodawcę pojęć rodzących wątpliwości interpretacyjne.

NAPOLEON

Źródło: www.biography.com

Napoleon Bonaparte urodził się w roku 1769 w Ajaccio, na śródziemnomorskiej wyspie Koryska. Wykształcony we francuskich uczelniach wojskowych młody Napoleon w roku 1785 zaczął karierę jako porucznik artylerii. Szanse na dalszą karierę otwarła przed nim rewolucja francuska, która doprowadziła do wybuchu wojny i do ucieczki z kraju wielu oficerów. W tej sytuacji armie rewolucyjne rozpaczliwie potrzebowały zdolnych ludzi, aby wypełnić braki kadrowe i awans następował szybciej. Napoleon już w wieku 24 lat został nagrodzony stopniem generała brygady.

9 listopada 1799 roku Napoleon Bonaparte przejął władzę we Francji. Przygotowano nową konstytucję i zatwierdzono ją w plebiscycie. Wprowadzała ona nowy system polityczny - konsulat, w którym na czele rządu stali trzej konsulowie. W praktyce liczył się tylko pierwszy konsul - Napoleon. Napoleon, teraz praktycznie dyktator Francji siłą zreformował instytucje państwa i wiele jego reform przetrwało do XX w. Do jego osiągnięć należała scentralizowana administracja, sprawna służba publiczna, bank narodowy, zreformowana struktura podatkowa, nowy kodeks prawny i nowy system edukacji. Po kilku latach dyktatorskich rządów nastąpił kres republiki, a Napoleon przyjął tytuł cesarza (1804r.).

ADMINISTRACJA FRANCUSKA W XIX W.

Nową administrację wprowadzała ustawa z 17 lutego 1800 roku. Cała administracja została oparta na zasadach: centralizmu, biurokratyzmu, podziału resortowego, hierarchiczności struktur, a także zasadzie jednoosobowości. Wszyscy urzędnicy byli nominowani, odpowiedzialni przed swoimi przełożonymi i w każdej chwili przez nich odwoływalni. Brak było w zasadzie całkowicie nowoczesnego samorządu terytorialnego. Wprowadzono podział kraju na: departamenty, okręgi, kantony, gminy.

Na czele departamentu stał prefekt, któremu podlegała niemal cała administracja. Mianowany był przez I konsula, podlegał zaś ministrowi spraw wewnętrznych. Przy prefekcie utworzono radę prefekturalną, do której należało sądownictwo administracyjne w I instancji. Ponadto działała w departamencie rada departamentalna (generalna) jako organ doradczy i uchwalający. Zajmowała się w szczególności sprawami rozkładu na okręgi podatków, ich ściganiem oraz sprawami lokalnymi.

Na czele okręgu stał podprefekt, podległy służbowo prefektowi. Był on pośrednikiem między prefektem a obywatelami. U jego boku działała rada okręgowa, zajmująca się rozkładem podatków na gminy oraz opiniowaniem próśb gmin na ich obniżenie.

Na czele gminy stał mer, który mianowany był w zależności od wielkości gminy przez I konsula lub prefekta. Załatwiał on bieżące sprawy administracji gminnej, a także pełnił funkcję urzędnika stanu cywilnego. Do pomocy miał radę gminną, która podejmowała uchwały w sprawie dochodów i wydatków gminy oraz w sprawach lokalnych.

Wszystkie wymienione rady zbierać się miały raz do roku na sesje 15-dniowe, a ich członkowie mianowani byli przez pierwszego konsula, zaś rad gminnych przez prefekta. Uchwały rad nie posiadały mocy stanowiącej.

Po upadku Napoleona zachowany został ustrój administracji terytorialnej z czasów Konsulatu i I Cesarstwa.. Rewolucja lipcowa 1830 roku zapoczątkowała we Francji przywracanie instytucji samorządu terytorialnego, zlikwidowanego w czasach napoleońskich. Ustawa gminna z 1831 roku wprowadziła zasadę powoływania rad municypalnych w drodze wyborów. W 1837 roku przyznano gminom osobowość prawną, co prowadziło do powstawania własności komunalnej. Później nadano ją również departamentom. W 1848 roku zniesiono w prawie wyborczym cenzus majątkowy. Jedynym ograniczeniem obok cenzusu wieku stał się wymóg zamieszkiwania w danej gminie przez co najmniej 6 miesięcy. Ustawy o administracji departamentalnej i municypalnej stworzyły system administracji terytorialnej, który przetrwał do lat 80. XX wieku. Utrzymano dotychczasowy podział kraju. Utworzono komisje departamentalne jako organy pomocnicze rad. Ustawa gminna z 1884 roku obowiązuje we Francji do chwili obecnej.

SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE WE FRANCJI W XIX W.

Francja jest kolebką kontynentalnego sądownictwa administracyjnego, zatem nic dziwnego, że system francuski jest powszechnie traktowany, jako najbardziej rozwinięty i najdoskonalszy. Jednakże jego założenia są na tyle specyficzne, że ich transportowanie do systemów innych krajów wydaje się niemożliwe. W okresie rewolucji, ustawą z 1790 roku zakazano sądom powszechnym wkraczania w działanie administracji publicznej. Zgodnie z tym zakazem i zasadą trójpodziału władz sądownictwo administracyjne we Francji jest formalnie częścią administracji publicznej. Ma ono jednak w ramach tej administracji specjalny status i charakter podobny do sądów powszechnych. Powoduje to praktyczne trudności z podziałem kompetencji między sądy administracyjne i sądy powszechne i rodzi konieczność rozwijania orzecznictwa kompetencyjnego. System francuski wywodzi się z zasady precedensu, co oznacza, że podstawowe reguły działania i postępowania sądów administracyjnych zostały wykształcone przez nie same.

Za datę narodzin sądownictwa administracyjnego we Francji uchodzi rok 1799. Reformy Napoleona Bonapartego powołały do życia Radę Stanu oraz rady prefekturalne. Francuskie sądownictwo było dwuinstancyjne i organizacyjnie powiązane z rządem i aktywną administracją. W XIX wieku poddawano je różnym reformom.

RADA STANU

Art. 52 konstytucji konsularnej z 13 grudnia 1799 roku przewidywał utworzenie Rady Stanu, która była najwyższą instancją sądownictwa administracyjnego oraz ciałem doradczym u boku I konsula. Instytucja ta wywodziła się z Rady Królewskiej, a dokładnie z Rady Prywatnej. Właściwość Rady Stanu określała generalna klauzula kompetencyjna. Charakterystyczną cechę francuskiego sądownictwa administracyjnego stanowiło dopuszczanie możliwości odwołań od decyzji wydawanych w ramach swobodnego uznania.

Rada pełniła funkcję organu opiniodawczego, administracyjnego oraz sądu administracyjnego. Jej podstawową kompetencją było rozpatrywanie wszystkich projektów ustaw, a także ważniejszych rozporządzeń administracyjnych. Do jej kompetencji należało również: kontrolowanie ministrów i ich urzędników, rozpatrywanie odwołań od decyzji rad prefekturalnych, spory majątkowe między obywatelem a państwem (z wyjątkiem sporów o prawo własności). Radzie Stanu powierzone zostało także sądownictwo kompetencyjne, czyli rozstrzyganie sporów o to, który organ - sąd zwyczajny czy administracyjny - był właściwy do załatwienia danej sprawy. Dzięki resortowym sekcjom odgrywała też ważną rolę w koordynowaniu działalności poszczególnych ministrów.

Członków Rady Stanu mianował I konsul, następnie cesarz oraz prezydent republiki. Na jej czele stał minister sprawiedliwości, a członkowie byli nieusuwalni. Kilkakrotnie w XIX wieku reformy zmierzały do nadania jej charakteru sądu administracyjnego w pełnym tego słowa znaczeniu. Stopniowo wykluczano z jej grona osoby ściśle powiązane z aktywną administracją. W 1831 roku wprowadzono zmiany postępowania przed Radą Stanu, polegające na zasadach ustności, jawności oraz wzmocnieniu elementów kontradyktoryjnych. Do roku 1872 jej wyroki podlegały zatwierdzeniu przez głowę państwa. Niezawisłość Rady Stanu uznana została dopiero w wyniku przeprowadzonej wtenczas reformy. Rada Stanu dzieliła się na 6 sekcji, z których jedynie 5 i 6 tworzyły sąd administracyjny.

RADY PREFEKTURALNE

Również w 1799 r. powołano w departamentach rady prefekturalne, które obok innych funkcji spełniały rolę sądów administracyjnych I instancji. Stanowiły także organy doradcze u boku prefekta. Ich właściwość określała klauzula enumeratywna. Nie posiadały one początkowo prawa rozpoznawania odwołań od nielegalnych aktów administracyjnych. W skład rady wchodziło od 2 do 5 członków.

O właściwościach rad prefekturalnych mówiła ustawa z dnia 17 lutego 1800 roku:

„Tytuł II. - Administracja
§ 1 . Administracja departamentu

2.W każdym departamencie będzie prefekt, rada prefekturalna i rada generalna, które będą spełniać funkcje wykonywane teraz przez administracje i komisarzy departamentu. Rady prefekturalne będą złożone z pięciu członków, a rady generalne będą liczyły dwudziestu czterech. Rady prefekturalne będą złożone z trzech członków, a rady generalne z szesnastu w

departamentach niżej wymienionych [...]
3.Prefekt będzie jedynym wykonawcą administracji.

4.Rada prefekturalna wypowie się: O prośbach osób prywatnych, starających się o uzyskanie ulgi albo zmniejszenia ciążących na nich podatków bezpośrednich; o trudnościach, która mogłyby pojawić się między przedsiębiorcami robót publicznych a organami administracji, dotyczących kierunku albo wykonania warunków kontraktu; o zażaleniach osób prywatnych, które będą przedkładać skargi dotyczące krzywd i szkód wynikających ze strony przedsiębiorców, oraz z bezczynności administracji; o prośbach i sporach dotyczący odszkodowania należnego osobom prywatnym, z racji przejmowania gruntów, budowy dróg, kanałów i innych prac ogólnych; o trudnościach, które pojawią się w związku z administracją dróg; o prośbach, które będą podawane przez gminy miast, miasteczek albo wsi, w sprawie przyznania im uprawnienia do procesowania się; wreszcie o sporach dotyczących dóbr narodowych.

5.Prefekt przewodniczy radzie prefekturalnej, w której uczestniczy; w przypadku równości głosów do niego należy głos rozstrzygający.”

Zasady postępowania przed radami jako sadami administracyjnymi I instancji uregulowano na wzór Rady Stanu w latach 1862-1865, a ostatecznie w roku 1889. Procedura ta kształtowała się w drodze orzecznictwa Rady Stanu. Rady prefekturalne jeszcze dłużej niż Rada Stanu były powiązane z administracją. W 1926 roku w miejsce rad utworzono między departamentalne rady prefekturalne, przekształcone w 1954 roku w trybunały administracyjne.

Sądy administracyjne francuskie rozpatrywały 2 typy spraw. Stosownie do tych typów wyróżniono skargę kasacyjną (o uchylenie aktu administracyjnego) oraz pełnego orzekania (o samo odszkodowanie za błędy administracji).

FRANCJA XXI W.

Francja pod względem powierzchni jest trzecim państwem Europy. Powierzchnia tego kraju wynosi 551 000 km². Francja graniczy z Belgią, Luksemburgiem, Niemcami, Szwajcarią, Włochami, Monako, Andorą i Hiszpanią. Ludność Francji liczy ponad 63000000. Pod względem liczby mieszkańców zajmuje czwarte miejsce w Europie. Francuzi stanowią ok. 87%, pozostali to Arabowie, Niemcy i przybysze z innych krajów Europy. Stolicą tego kraju jest Paryż, gdzie znajdują się liczne zabytki i atrakcje turystyczne. Republika Francuska jest unitarnym państwem demokratycznym, w którym ważną rolę odgrywa prezydent. Obecnie tą funkcję sprawuje François Hollande. Prezydent jest wybierany bezpośrednio przez wszystkich obywateli na 5-letnią kadencję Francja należy do grona założycieli Unii Europejskiej. Władza ustawodawcza we Francji należy do dwuizbowego parlamentu, w którym głos decydujący ma Zgromadzenie Narodowe liczące 577 deputowanych. Władza sądownicza opiera się na prawie stanowionym. Sądy dzielą się na powszechne, wojskowe, administracyjne i rozrachunkowe. Wszystkie cztery piony sądowe są trójinstancyjne. Jest także członkiem-założycielem Organizacji Narodów Zjednoczonych. Aktem prawnym o najwyższej randze we francuskim systemie prawnym jest Konstytucja.

ADMINISTRACJA FRANCUSKA

Francja jest państwem silnie scentralizowanym. Cały kraj jest podzielony na departamenty, odpowiadające polskim powiatom. W każdym z nich władzę za ramienia rządu sprawuje prefekt. Obecny podział na departamenty został wprowadzony w 1789 – podczas rewolucji francuskiej. Stworzono wówczas departamenty jako jednostki terytorialne na tyle małe, aby było możliwe w ciągu jednego dnia dotarcie na koniu z najdalszego krańca departamentu do siedziby władz departamentu, załatwienie sprawy w administracji i powrót do miejsca zamieszkania. W roku 1982 Francja rozpoczęła proces decentralizacji. Część uprawnień administracyjnych oraz nadzór nad pewnym wycinkiem spraw podatkowych przekazano politykom lokalnym. W marcu 1986 roku pierwszy raz odbyły się bezpośrednie wybory do lokalnych rad regionalnych. Proces decentralizacji trwa do dnia dzisiejszego, jednak urzędy centralne zachowały jak dotąd sporą władzę.

Podział administracyjny opiera się na: gminach zarządzanych przez rady oraz merów, departamentach posiadających rady oraz regionach kierowanych przez rady regionalne. Gminy są podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego we Francji. Większość z nich wywodzi się jeszcze z czasów rzymskich, zaś nieliczne powstały później niż w średniowieczu. Obecnie istnieje ok. 36 300 gmin, 96 departamentów i 22 regiony. Władze różnych szczebli prowadzą działalność publiczną na różnych poziomach.

SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE WE FRANCJI

Sądy administracyjne zajmują się rozstrzyganiem spraw spornych pomiędzy obywatelami a instytucjami państwa oraz między różnymi urzędami. Każda decyzja urzędnika może zostać zaskarżona. Sądownictwo administracyjne podobnie jak powszechne zapewnia możliwość apelacji. Wyroki rejonowych trybunałów administracyjnych, mogą podlegać apelacji do administracyjnych sądów apelacyjnych, a najwyższą instancją, do której można się odwołać jest Rada Stanu (Conseil d'État) a dokładnie jej wydział zajmujący się pozwami.

Rada Stanu jest organem rządowym, pełniącym dwie funkcje: doradczą (doradza rządowi w sprawie projektów ustaw i ordonansów) oraz sądowniczą (jest najwyższą instancją sądownictwa administracyjnego). Formalnie na czele Rady Stanu stoi premier, lecz faktyczne kierownictwo sprawowane jest przez wiceprezesa, nominowanego dekretem Rady Ministrów. Bliskie powiązanie Rady Stanu z administracją rządową bywa przedmiotem kontrowersji co do jej niezależności przy rozpatrywaniu skarg na działania organów administracji publicznej. Zgodnie z francuską doktryną prawa administracyjnego, sędzia administracyjny sam jest administratorem.

Rada Stanu rozpatruje również skargi dotyczące decyzji rządu. Jeżeli rozporządzenia wykonawcze lub inne decyzje władzy wykonawczej są sprzeczne z ustawami lub ogólnymi zasadami państwa prawa, mogą zostać unieważnione na mocy wyroku tego ciała.

SIEDZIBA RADY STANU

Palais Royal to dzisiaj siedziba francuskich urzędów centralnych, Rady Stanu, Rady Konstytucyjnej i Ministerstwa Kultury. Wybudowany został w połowie XVII wieku dla Kardynała Richelieu, by dzięki zapisowi w testamencie stać się własnością Ludwika XIII. Po jego śmierci w pałacu zamieszkała regentka Anna Austryjaczka wraz z synami. W tym właśnie okresie obiekt otrzymuje obecną nazwę. Następne lata to burzliwa historia związana z dziejami rodziny orleańskiej i Rewolucja Francuska, kiedy to obiekt zostaje zniszczony. Odbudowano go dopiero w 1875 r, na siedzibę urzędów państwowych.

PODSUMOWANIE

System francuski jest niezwykle wszechstronny i elastyczny. Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych są w istocie wszelkie działania administracji publicznej, a kryterium legalności jest różnymi sposobami rozluźniane. Oprócz kompetencji kontrolnych francuskie sądy administracyjne są wyposażone w dość szerokie kompetencje merytoryczne i mogą zastępować administracje publiczną. Wiąże się z tym możliwość zaskarżenia działania administracyjnego bezpośrednio do sądu, bez konieczności wyczerpywania administracyjnego toku instancji.

BIBLIOGRAFIA

1. Brzeziński W., Sądowa kontrola administracji we Francji, PWN, Warszawa 1960.

2. Malec J., Malec D., Historia administracji i myśli administracyjnej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2000; s. 84-90, 225-230.

3. red. Patek A., Prace historyczne 140, zeszyt 1, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2013; s. 2-10.

4. Andrzej Zahorski A., Napoleon. Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 1982.

5. Zimmermann J., Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2014; s.407-416.

4