Administracja publiczna we Francji

Francja opiera swój model administracji publicznej na rozwiązaniach rewolucji francuskiej oraz epoki napoleońskiej. Rewolucja francuska przyniosła demokratyzację, przewagę parlamentu i racjonalną reformę podziału terytorialnego. Napoleon natomiast zaprowadził silna władzę wykonawczą. Modyfikując instytucje przedrewolucyjne, wprowadził takie podstawowe dla Francji organy centralne i urzędy, jak: rada ministrów, rada stanu, izba obrachunkowa, urząd prefekta i tzw. wielkie korpusy. Zaczęły również obowiązywać zasady podziału terytorialnego, powstała administracja wieloszczeblowa (departament, okręg oraz gmina). Francja, oprócz Stanów Zjednoczonych i Polski, była pierwszym państwem posiadającymkonstytucję rozumianą w sposób nowożytny. Dopiero konstytucja Piątej Republiki, obowiązująca od 1958 r., przyniosła Francji polityczną stabilność.W kategoriach prawa konstytucyjnego istnieje we Francji system parlamentarny, jednak nie w klasycznej postaci. Powodem jest pozycja głowy państwa, czyli

prezydenta. Jego umocowanie konstytucyjne czyni go również najwyższym organem władzy wykonawczej. Odwołując się do stanowiska znawcy przedmiotu, M. Duvergera, jest to przykład semiprezydenckiej formy rządów.

Władza wykonawcza

Władzę wykonawczą stanowią prezydent republiki (le president de la republique) oraz rząd, na czele którego stoi premier. W rezultacie uchwalenia konstytucji w 1958 r. (z poprawkami z 1962 r.) powstała dwuwładza w obrębie egzekutywy. Prezydent republiki ma szczególne uprawnienia w zakresie polityki obronnej i zagranicznej, natomiast rada ministrów, której przewodniczy premier mianowany przez prezydenta, kieruje pozostałymi działami administracji i realizuje politykę państwa (odpowiadając przed Zgromadzeniem Narodowym). Pozycja prezydenta we francuskim systemie ustrojowym jest bardzo silna. Decyduje o tym zarówno sposób jego wyboru (wybory bezpośrednie), jak i zakres prerogatyw. Silna pozycja prezydenta nie oznacza jednak drugoplanowej roli premiera (le premier ministre). W modelu francuskim mamy bowiem do czynienia z dualizmem egzekutywy: prezydent jest głową państwa, premier - szefem gabinetu. Ukształtowanie się większości parlamentarnej kierowanej przez lidera partii opozycyjnej wobec prezydenta znacznie zawęża jego możliwości działania. Specyfika francuskich rozwiązań ustrojowych polega m.in. na tym, że w sytuacji kiedy większość parlamentarna popiera prezydenta, jest on rzeczywistym szefem

rządu. W wypadku braku takiego poparcia rola ta przypada premierowi. Sytuację, w której prezydent reprezentuje inną opcję polityczną niż tę, którą popiera większość w parlamencie i wyłoniony przez nią rząd, określa się mianem kohabitacji .

Rząd składa się z ministrów i sekretarzy stanu (ich liczba uwarunkowana jest wolą premiera). Ministerialna hierarchia kształtuje się w następujący sposób:

- premier

- ministrowie

- seniorzy

- ministrowie bez teki

- młodsi ministrowie

- sekretarze stanu, którzy mogą bezpośrednio podlegać premierowi.

Skład rządu:

- piętnastu ministrów

- pięciu młodszych ministrów

- dwunastu sekretarzy stanu.

W praktyce rząd nie podejmuje decyzji bez opinii prezydenta, który ma duży wpływ na jego bieżącą działalność. Sekretarz generalny odgrywa obecnie podstawową rolę w systemie centralnej administracji francuskiej, pełniąc funkcję głównego doradcy prawnego premiera. Osoba na tym stanowisku jest gwarantem ciągłości działania administracji publicznej.

Na poziomie regionów i departamentów główną rolę w administracji rządowej odgrywa prefekt, będący symbolem trwałości mechanizmów ustrojowych epoki napoleońskiej (kształtujących do dziś potoczne wyobrażenia o francuskim państwie). Urząd ten istnieje od 1800 r. Prefekt jest przedstawicielem państwa i rządu w terenie (region, departament), kieruje działalnością większości funkcjonariuszy państwowych w tych jednostkach, stoi na straży legalności działań władz samorządowych, jest organem administracji ogólnej.

Za jedną z charakterystycznych cech systemu administracji publicznej we Francji niewątpliwie należy uznać postrzeganie samorządu lokalnego. Poza krótkim okresem Wielkiej Rewolucji określa się go mianem administracji zdecentralizowanej (widać tu silne przywiązanie do tradycji państwa centralistycznego). Narastające tendencje decentralizacyjne i regionalistyczne tworzyły korzystny klimat do wzmocnienia pozycji władz lokalnych. Podstawowe znaczenie dla tego procesu miała przyjęta w 1982 r. Ustawa o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów. Od chwili jej wprowadzenia istnieją we Francji trzy szczeble samorządu terytorialnego: gminy (w liczbie 36,5 tys.), departamenty (100) i regiony (26).

Podstawową jednostką władzy lokalnej w systemie francuskiej administracji samorządowej jest gmina. Gminy mają jednolity status prawny, ale są bardzo zróżnicowane pod względem demograficznym, urbanistycznym i obszarowym. Z reguły bardzo małe gminy często nie mogą faktycznie korzystać z zagwarantowanej im prawem samodzielności. Rada gminy, tworzona przez radnych wybieranych w wyborach powszechnych, jest organem uchwałodawczym i kontrolnym. Organem wykonawczym jest natomiast burmistrz wybierany przez radę. We francuskim systemie administracji terytorialnej zadania gmin dotyczą przede wszystkim zaspokajania potrzeb społeczności lokalnych poprzez świadczenie podstawowych usług publicznych (m.in. funkcjonowanie przedszkoli i szkół podstawowych, nadzór nad drogami gminnymi, zapewnienie komunikacji miejskiej itp.) oraz gospodarkę gruntami.

Region posiada status jednostki samorządu regionalnego od 1982 r. Zarządza nim rada regionu w składzie: przewodniczący (organ wykonawczy), komitet zarządzający i kilka jednostek konsultacyjnych. Francuskie regiony i departamenty posiadają podwójny status - są jednostkami administracji samorządowej i równocześnie szczeblami zdekoncentrowanej administracji państwowej, reprezentowanej przez prefektów, stojących na czele cywilnych agend działających na ich terenie. Planowanie rozwoju społeczno-gospodarczego oraz zarządzanie przestrzenne to obszar zadań i kompetencji przypisanych regionom.

Departamenty są odpowiedzialne za tworzenie infrastruktury

technicznej na obszarach wiejskich oraz świadczenie pomocy społecznej.

Charakterystyczną cechą francuskiego systemu administracji jest wyłączenie spraw, w których administracja występowała jako strona. Francję uważa się za kolebkę sądownictwa administracyjnego, gdyż jako pierwsza stworzyła organy rozpatrujące skargi na nielegalne decyzje administracyjne.

Reasumując, pomimo istotnych zróżnicowań zarówno w sferze rozwiązań konstytucyjnych, jak i praktyki politycznej pozycja szefa rządu jest silna. Szczególne miejsce w systemie władzy wykonawczej zajmuje rada ministrów (gabinet) jako miejsce uzgadniania i podejmowania decyzji strategicznych dotyczących spraw publicznych. Podstawowymi instrumentami realizacji polityki rządu we Francji są ministerstwa, których pracami kierują ministrowie. Francuskie ministerstwa i urzędy centralne stanowią wielką, rozbudowaną strukturę organizacyjno-funkcjonalną.

Terytorialny podział oparty jest na instytucjach samorządu terytorialnego. Jego rzeczywista pozycja w systemie sprawowania władzy publicznej jest znacznie zróżnicowana. Najszerszy zakres kompetencji i potencjał finansowo-organizacyjny mają samorządy niemieckie i francuskie.

---