Janicki L.: Republika Federalna Niemiec wobec terytorialno - politycznych następstw upadku Rzeszy. Zagadnienia prawne. Poznań 1986.

Powstanie w 1949 r. dwóch państw niemieckich nie przesą­dzało wszakże jeszcze zdecydowanie rozbicia politycznego Nie­miec. Związek Radziecki nie wykluczał bowiem połączenia się obu nowo powstałych organizmów państwowych w wyniku pow­szechnych i wolnych wyborów w całych Niemczech, pod jednym w gruncie rzeczy warunkiem — pełnej, tzw. militarnej neutra­lizacji utworzonego w ten sposób demokratycznego i pokojowe­go państwa niemieckiego, które posiadałoby też potrzebne do ob­rony kraju siły zbrojne. Nie mogłoby ono należeć do żadnego ta­kiego systemu sojuszów, który byłby wymierzony przeciwko któ-remukolwiek państwu byłej koalicji antyhitlerowskiej.

ZSRR dał temu wyraz zwłaszcza w znanej nocie z 10 marca 1952 r. Został do niej dołączony projekt traktatu pokoju, jaki należałoby zawrzeć z przywróconym na tych zasadach jednoli­tym państwem niemieckim, którego wschodnią rubież — co wy­raźnie zaznaczono — stanowiłaby nieodwołalnie granica polska na Odrze i Nysie Łużyckiej¹²⁸. Chodziło wówczas o zapobieże­nie przystąpieniu RFN do systemu militarno-politycznego świata zachodniego. Dopiero gdy usiłowania te nie odniosły skutku, gdy mocarstwa zachodnie za radą kanclerza RFN K. Adenauera od­rzuciły propozycje radzieckie, upatrując w nich błędnie oznaki sła­bości ZSRR i licząc na możliwość pełnego wcielenia NRD do Re­publiki Federalnej w przyszłości, podział Niemiec zaczął się pe­tryfikować^1S*. W literaturze naukowej NRD podkreślano nawet,

59

ze separatystyczne utworzenie RFN doprowadziło do jej fak­tycznego oddzielenia się od niemieckiego związku narodowego (deutscher Nationalverba7id), przy czym nie pomija się także jej późniejszej remilitaryzacji i przystąpienia do NATO ^12S. : W Niemieckiej Republice Demokratycznej II konferencja Nie­mieckiej Socjalistycznej Partii Jedności (SED) podjęła w 1952 r. uchwałę o przystąpieniu do planowej budowy podstaw socjaliz-,

60

mu. Stopniowo zaczął tam dominować socjalistyczny układ eko-nomiczno-społeczny, diametralnie przeciwstawny burżuazyjno-

-kapitalistycznemu porządkowi ustrojowemu w Niemczech za­chodnich ^1M. Co więcej — Niemiecka Republika Demokratycz­na, odseparowana od pozostałego niemieckiego organizmu gospo­darczego i poddawana wzmożonemu naciskowi ekonomiczno-po-litycznemu ze strony RFN na skutek wytworzonej w Niemczech zachodnich — przy wydatnej pomocy mocarstw zachodnich — wyższej stopy życiowej, weszła bardzo szybko w skład wspiera­jącego ją i udzielającego jej wydatnej pomocy bloku państw so­cjalistycznych. Jako suwerenne państwo stała się ona odtąd rów­noprawnym członkiem tak Rady Wzajemnej Pomocy Gospodar­czej, jak i wielostronnego układu o przyjaźni, współpracy i po­mocy wzajemnej, zwanego Układem Warszawskim, a zawartego dnia 14 maja 1955 r.

Mówimy tu o tym nieco szerzej, ponieważ nie tylko całko­wicie odmienny porządek ustrojowy i przynależność do przeciw­stawnych bloków międzynarodowych (międzynarodowopolitycz-nych) oddzielają oba państwa niemieckie od siebie. Doszły do te­go zasadnicze różnice w ocenie, tzw. problemu Niemiec, a tym samym w stosunku do węzłowego zagadnienia pokoju i bezpie­czeństwa w Europie.

Rzecz bowiem w tym, że jednym z podstawowych kanonów po­lityki RFN, wspieranej poglądami przeważającej części doktry­ny zachodnioniemieckiej, była negacja ustaleń Umowy Poczdam­skiej. Uważano, że Umowa ta jako res inter alios acta nie obo­wiązuje ani Niemiec jako całości, ani tym bardziej samej Repub­liki Federalnej¹²⁷. Co więcej, wylansowano i przyjęto ogólną te­zę, że Rzesza Niemiecka — i to według stanu z 31 grudnia 1937 r.

— istnieje prawnie nadal jako podmiot prawa międzynarodowe­go i że Republika Federalna Niemiec jest z tak pojętym państ­wem niemieckim identyczna. Założenie to znajdowało w nauce i w praktyce politycznej RFN wyraz w postaci różnych tez

61

szczegółowych. Będą one dalej przedmiotem naszych rozważań. Przedtem bowiem przedstawimy stosunek do tego problemu dru­giego państwa niemieckiego — Niemieckiej Republiki Demokra­tycznej — która wyciągnęła pełne konsekwencje z przegranej przez Niemcy wojny.

•To pojęcie z kolei, aczkolwiek w tym brzmieniu w konstytu­cji nie użyte, stało się jedną z podstawowych przesłanek polityki RFN w dotychczasowym ponad trzydziestoletnim okresie jej ist­nienia i to mimo, że musiało ono wywoływać i wywoływało naj­gorsze skojarzenia nie tylko z polityką zjednoczeniową Bismarcka, lecz także z unifikacyjnymi i aneksjonistycznymi koncepcja­mi i poczynaniami Hitlera. Stwierdził to zresztą w swoim czasie Willy Brandt w jednym ze swych wywiadów prasowych¹⁹. W wystąpieniach czołowych działaczy chadeckiej opozycji parlamen­tarnej w RFN wysuwana była po 1969 t. — w okresie negocjo­wania tzw. układów wschodnich — teza, że uznanie przez to pań­stwo realiów politycznych i terytorialnych w Europie po II woj­nie światowej godziłoby w „postulat ponownego zjednoczenia Niemiec", a tym samym byłoby pozbawione konstytucyjnej legal­ności. Według tego poglądu, popieranego także przez niektórych przedstawicieli zachodmoniemieckiej doktryny i lansowanego przez prasę prawicową, nie tylko ostateczna decyzja o uznaniu tych realiów, lecz nawet sama działalność rządu, prowadzącego

99

politykę zmierzającą w tym kierunku mogłaby być skutecznie zaskarżona przed Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym^M. Poglądy te miały duży ładunek emocjonalno-polityczny, nie znajdują jednak właściwego uzasadnienia z prawnego punktu wi­dzenia.

100

mierzeniu ustrojodawcy oraz w świetle doktryny i praktyki po­litycznej nie pokrywał się z mającym wyrażać całe Niemcy po­jęciem „Republika Federalna Niemiec", był od niego węższy. Stwierdza się zarazem, że dopiero po 1970 r. zakres tego pojęcia (czyli RFN) jest coraz częściej i jakoby wbrew wspomnianym przesłankom utożsamiany z „obszarem federalnym" ³⁵.

Przyjmuje się skądinąd, że obszar państwowy RFN odpowia­da „obszarowi federalnemu" z art. 23 konstytucji i jako taki nie pokrywa się z pojęciem „Niemcy", oraz że artykuł ten znajduje równocześnie potencjalne odniesienia zjednoczeniowe do całego dawnego niemieckiego obszaru państwowego z okresu przed roz­poczęciem hitlerowskich aneksji Austrii, Czechosłowacji i ziem polskich³⁶. Nie ulega wszakże wątpliwości, że obszarem państwo­wym Republiki Federalnej Niemiec jest obszar obowiązywania ustawy zasadniczej w jego ścisłym rozumieniu, tj. bez Berlina. Jak podkreślił w literaturze naukowej Helmut Ridder „państwo ogólnoniemieckie" w jego „federalnoniemieckim" wydaniu (Observanz) nie wchodzi w wyniku werdyktu historii w rachubę ³⁷. Użyte w konstytucji RFN (preambuła, art. 23, art. 116 ust. 2) pojęcie „Niemcy" (Deutschland) nie może być w aspekcie ich po­działu politycznego z 1949 r. rozumiane w sensie państwowo-i międzynarodowoprawnym, ma bowiem jedynie charakter hi-storyczno-geograficzny lub co najwyżej etniczno-polityczny.

Nie zostało ono zresztą w konstytucji RFN bliżej określone, podobnie jak i pojęcie „innych części Niemiec", w których usta­wa zasadnicza ma obowiązywać „po ich przystąpieniu" (art. 23 zd. 2). Stworzyło to praktyce konstytucyjnej i doktrynie szero­kie możliwości interpretacyjne. Według koncepcji minimalistycz-nej chodziło tu jedynie o kwestię Zagłębia Saary. W konsekwen­cji też, z chwilą gdy Kraj Saary (Saarland) został z mocą od dnia l stycznia 1957 r. włączony do RFN, czyli do obszaru fede­ralnego jako obszaru mocy obowiązującej ustawy zasadniczej i stał się dziesiątym (uwzględniając wspomnianą wyżej fuzję kra­jów badeńsko-wirtemberskich) krajem zachodnioniemieckiej fe-

506

deracji, pojawiła się teza, że przepis zdania 2 art. 23 stał się bezprzedmiotowy, został niejako skonsumowany. Wyraził to na posiedzeniu Bundestagu II kadencji w dniu 14 grudnia 1956 r. jego wiceprezydent, poseł dr K. Mommer³⁸. Sprowadził on w gruncie rzeczy konstytucyjne pojęcie „Niemcy" do samej RFN w jej kształcie terytorialnym, ustabilizowanym przez przyłącze­nie Kraju Saary. Teza ta, chociaż w literaturze RFN krytyko­wana³⁹, jest niewątpliwie trafna jeśli zważyć, że pierwotne in­tencje i założenia zachodniemieckiego ustrojodawcy, sprzeczne zresztą z Umową Poczdamską zostały definitywnie zdezawuowa-ne przez wspomniane co dopiero wydarzenia polityczno-prawne 1949 r.

Przeważała jednak w RFN niezmiennie tendencja do inter­pretowania tego przepisu w szerokim aspekcie rewizjonistycz­nym, tzn. w rozumieniu wspomnianego byłego niemieckiego ob­szaru państwowego, ale bez terytoriów anektowanych przez Trze­cią Rzeszę, czyli — jak pisano — nie w znaczeniu całego nie­mieckiego obszaru plemiennego (deutsches Stammesgebiet) lub językowego (deutsches Sprachgebiet)⁴⁰. Jeszcze w 1971 r. stwier­dzono w literaturze naukowej RFN (Friedrich Klein), że termin „Niemcy" występujący w ustawie zasadniczej oznacza „obszar Rzeszy Niemieckiej według stanu z 31 grudnia 1937 r."⁴¹. Uza­sadniano to z jednej strony powoływaniem się na rzekomą wolę mocarstw zachodnich utrzymania Niemiec w granicach z tegoż roku, a więc — dodajmy — przez interpretację deklaracji z 5 czerwca 1945 r. w sposób selektywny, tj. z pominięciem zastrze­żonego w niej późniejszego określenia nowych granic Niemiec. Z drugiej strony sięgano do sformułowania art. 116 ust. l ustawy zasadniczej, który definiując konstytucyjne pojęcie „Niemca" ro-

107

sądownictwa powszechnego w RFN, z dnia 22 września 1955 r., w którym znalazło się stwierdzenie, że miasto Wrocław (określo­ne tu w transkrypcji niemieckiej jako „Breslau") leży nadal na terytorium Rzeszy Niemieckiej w granicach z 1937 r. i podlega w związku z tym orzeczeniom sądów niemieckich (scil. zachodnio-niemieckich — L.J.), mimo że orzecznictwa tego nie można tam „ciągle jeszcze" sprawować. W innym wyroku (z 14 lipca 1964 r.) sąd ten stwierdził, że Niemiecka Republika Demokratyczna nie może domagać się przestrzegania jej porządku prawnego przez RFN ^7B. To ostatnie ustalenie było — nawiasem mówiąc — kon­sekwencją stanowiska, jakie Federalny Trybunał Konstytucyjny zajął w cytowanych wyżej orzeczeniach z 13 czerwca 1952 i 31 maja 1960 r., ograniczających wykonywanie w RFN wyroków sądów NRD.

Rewizjonistyczne, oparte na ogólnoniemieckich przesłankach stanowisko judykatury RFN nie uległo zmianie również po wej­ściu w życie układów tzw. wschodnich i znalazło szczególny wy­raz w orzeczeniach Federalnego Trybunału Konstytucyjnego związanych z tymi układami, o czym będzie mowa dalej. Sprzecz­ne z realiami polityczno-prawnymi stanowisko zajmował trybunał także w kwestii Berlina, do której też obecnie przechodzimy.

124

ROZDZIAŁ IV

Niektóre prawne zagadnienia

Berlina Zachodniego i Zagłębia Saary

1. RFN A BERLIN ZACHODNI

Jak już powiedzieliśmy, gubernatorzy wojskowi mocarstw za­chodnich, zatwierdzając pismem z 12 maja 1949 r. konstytucję zachodnioniemiecką zastrzegli zarazem, że Berlin nie będzie rzą­dzony (governed) przez Republikę Federalną Niemiec. Nie wcho­dzi on w jej skład. Berlin Zachodni stanowi odtąd odrębną jed­nostkę polityczną pod zwierzchnim zarządem wojskowym trzech mocarstw zachodnich. Dali temu zresztą wyraz już wcześniej w memoriale z 2 marca 1949 r., dotyczącym projektu ustawy za-zasadniczej, kiedy to zastrzegli zawieszenie art. 22 tego projektu, czyli późniejszego art, 23 w odniesieniu do Berlina¹. Z kolei w piśmie z 22 kwietnia tegoż roku poinformowali oni prezy­denta Rady Parlamentarnej K. Adenauera o stanowisku mini­strów spraw zagranicznych trzech mocarstw, którzy uznali, że nie mogą w istniejącej sytuacji zgodzić się na to, by „Berlin zo­stał włączony w pierwotną organizację niemieckiej Republiki Federalnej" ².

W tej sytuacji sam K. Adenauer, już jako kanclerz RFN, zmu­szony był oświadczyć w dniu 21 października 1349 r. w Bun­destagu, że realizacja art. 23 konstytucji w odniesieniu do Ber­lina okazała się ze względu na „sytuację międzynarodową w okresie zatwierdzenia ustawy zasadniczej", i jest także nadal z uwagi na „utrzymujące się napięcie międzynarodowe", nie-

125

możliwa. Wyraził wszakże równocześnie pogląd, że możliwość taka nastąpi „z chwilą zmiany sytuacji międzynarodowej", oraz że w fakcie przejmowania przez Berlin (scil. zachodni) ustawo­dawstwa zachodnioniemieckiego należy upatrywać „przynależ­ność faktyczną" (de /acto Zugehorigkeit) tego miasta do Repu­bliki Federalnej Niemiec ³. Przyznał więc, że nie może być mowy o jego przynależności prawnej do RFN. Z kolei przynależność faktyczna nie wchodzi od samego początku w rachubę ze wzglę­du na istniejący niezmiennie 'szczególny status tego miasta, pod­legającego zwierzchniemu zarządowi wojskowemu trzech mo­carstw zachodnich i to tak de iure, jak i de facto. To, jaki w tym mieście obowiązuje •— zresztą z przyzwoleniem mocarstw zachodnich —• system prawny, nie ma w tej materii żadnego znaczenia,

W rzeczy samej — powtórzmy — ustawa zasadnicza nie do­tyczy Berlina Zachodniego, ani tym bardziej całego Berlina* i to — wbrew poglądom niektórych przedstawicieli doktryny RFN ⁵ i wbrew oficjalnej praktyce — nie dotyczy zupełnie.

Przedstawiciele berlińscy nie brali też bezpośredniego udziału w jej uchwaleniu. W Radzie Parlamentarnej zasiadało wpraw­dzie obok jej 65 pełnoprawnych członków także 5 delegatów z Berlina, mieli oni wszakże jedynie głos doradczy⁶.

Stosownie do ustaleń zachodnich gubernatorów wojskowych j zgodnie z przepisem wspomnianego już art. 144, ust. 2 ustawy zasadniczej ⁷, Berlin Zachodni może delegować swych przedsta­wicieli, wyłanianych przez parlament tego miasta, czyli Izbę Po-

126

słów (Abgeordnetenhaus) w ograniczonej liczbie do udziału w po­siedzeniach Parlamentu Federalnego (Bundestagu), lecz jedynie z głosem doradczym, t j. bez prawa udziału w głosowaniu na równi z innymi posłami. W ten sam sposób jest Berlin Zachodni reprezentowany przez delegatów swego rządu czyli Senatu w Radzie Federalnej. W praktyce, wszakże ograniczenia te były w RFN coraz bardziej zawężane.-^

I tak, przedstawiciele Berlina Zachodniego nie mają w Bunde­stagu decydującego głosu jedynie przy ostatecznym uchwalaniu ustaw i przy wyborze kanclerza ⁹. Dotyczy to także głosowania nad ustawami w Radzie Federalnej. Przedstawiciele berlińscy oddają w tych wypadkach co prawda również swe głosy, ale do odrębnych urn. Biorą natomiast pełnoprawny udział w głosowa­niach wstępnych nad ustawami. Głosują też na równi z innymi posłami we wszystkich sprawach wewnętrznych parlamentu (np. w kwestiach proceduralnych i dotyczących regulaminu wew­nętrznego) oraz w komisjach i innych wewnętrznych organach Bundestagu i Rady Federalnej, a także w łonie frakcji posel­skich⁹. Uczestniczą oni ponadto od 1959 r. na pełnych prawach w Zgromadzeniu Federalnym (Bundesversammlung), tj. w wy­borze prezydenta federalnego. W pierwszym Zgromadzeniu w 1949 r. nie brali jeszcze udziału w głosowaniu. W drugim Zgro­madzeniu w 1954 r. głosy ich były składane do osobnej urny i odrębnie wykazywane w protokole. W następnych Zgromadze­niach (1959, 1964, 1969, 1974, 1979 i 1984) głosowali oni już na równi z wszystkimi pełnoprawnymi członkami. Rząd federalny zmuszony był w swoim czasie przyznać, że zastrzeżenia zachod­nich gubernatorów wojskowych z 12 maja 1949 r. dotyczą także Zgromadzenia Federalnego ¹⁰. Praktyka szła wszakże w odmien-

127

nym kierunku. Jeden z prezydentów Bundestagu Eugen Ger-stenmeier (CDU) uzasadniał to tym, że instytucja Zgromadzenia Federalnego nie została wymieniona expressis verbis w art. 144 ust. 2 ustawy zasadniczej i w piśmie gubernatorów, w związku z czym nie podlega ograniczeniom tamże przewidzianym. Oczy­wistą bezpodstawność takiego twierdzenia podkreślano także w piśmiennictwie RFN ^ll.

Chodziło — rzecz prosta — o zaznaczenie w ten sposób rzeko­mej przynależności Berlina do RFN i traktowania go jako jed­nego z jej krajów (Land Berlin). Temu samemu celowi służył też fakt zwoływania Zgromadzenia Federalnego w latach 1954, 1959, 1964 i 1969 do Berlina Zachodniego i przeprowadzenie właśnie tam wyborów głowy państwa RFN. Dopiero kolejne Zgromadze­nia (1974, 1979 i 1984) odbyły się znowu, podobnie jak i pierwsze w 1949 r. w stolicy Republiki Federalnej, w Bonn. Była to nie­wątpliwa konsekwencja wspomnianego czterostronnego porozu­mienia z 3 września 1971 r., o którym będzie jeszcze mowa.

Urząd prezydenta federalnego był zresztą przed wejściem tego porozumienia w życie także w inny sposób wykorzystywany dla demonstrowania ścisłej więzi Berlina Zachodniego z RFN. Do­wodził tego np. podniesiony niejako do rangi zwyczaju konsty­tucyjnego fakt, że prezydent tego państwa przybywał co pewien czas do tego miasta i sprawował stamtąd obowiązki urzędowe. Tam też zwoływano czterokrotnie (w latach 1955, 1956, 1957 i 1965) posiedzenia plenarne Bundestagu oraz często jego komi­sji, obradowały tam (także po 1971 r.) raz po raz frakcje posel­skie Bundestagu, mają też w Berlinie Zachodnim swą siedzibę, niektóre centralne organy federalne¹². Co więcej — rządzący

128

burmistrz (Regierender Biirgermeister) Berlina Zachodniego, jako przewodniczący rządu (senatu) miejskiego, pełni co 11 lat — na zasadzie rotacji — przez okres l roku obowiązki przewodniczą­cego Rady Federalnej i tym samym zastępuje w tym czasie w razie potrzeby prezydenta RFN. Rada Federalna obradowała zresztą osiem razy w Berlinie Zachodnim, choć tylko do 1959 r. Początkowo odbywał tam swe posiedzenia niekiedy również rząd federalny.

Na Berlin Zachodni rozciągają też swą działalność zachodnio-niemieckie partie polityczne, takie zwłaszcza jak: SPD, CDU i FDP, które oddziałują w ten sposób na rządy w tej odrębnej przecież i nie należącej do RFN jednostce politycznej, oczywiście w zakresie, w jakim rządy te nie należą do komendantów woj­skowych mocarstw zachodnich. Odwrotnie też zachodnioberlińskie ogniwa partii zachodnioniemieckich partycypują w pro­cesie kształtowania polityki RFN. W ten sposób Republika Fe­deralna Niemiec jest bodajże jedynym państwem, w którym dzia­łają partie polityczne wykraczające swą działalnością (swym za­sięgiem terytorialnym) poza jego obszar, tzn. działające także na terytorium do niego nie należącym. Nie dotyczy to Niemieckiej Partii Komunistycznej (KRD), która ogranicza swą działalność wyłącznie do obszaru państwowego RFN. Sprawę tę omówiliśmy już szerzej w innym miejscu ^1S.

Jak tego dowodzi praktyka, politycy zachodnioberlińscy mogą też np. wchodzić w skład rządu federalnego i Federalnego Try­bunału Konstytucyjnego. Między RFN a Berlinem Zachodnim istnieją różne inne prawne i faktyczne powiązania organizacyjne, gospodarcze i finansowo-walutowe w. Dotyczy to także samego systemu prawnego. Trzeba tu najpierw wspomnieć o art. 127

nim w 1974 r., tj. po wejściu w życie porozumienia czterostronnego z 1971 r., o czym niżej,

129

ustawy zasadniczej. Artykuł ten zezwalał mianowicie rządowi federalnemu na wprowadzenie (za zgodą zainteresowanych rzą­dów krajowych) w krajach byłej^francuskiej strefy okupacyjnej, tj. w Badenii, Nadrenii-Palatynacie i Wirtembergii-Hohenzollern, a ponadto w „Wielkim Berlinie", prawa administracji tzw. Zjed­noczonego Obszaru Gospodarczego (Vereinigtes Wirtschaftsgebiet), t j. prawa, które obowiązywało na terenie stref amerykańskiej i brytyjskiej po ich połączeniu w 1947 r. w tzw. Bizonie, o ile oczywiście stało się ono prawem federalnym. Przepis ten miał charakter przejściowy, czego dowodziło nie tylko zawarte w nim ograniczenie czasowe, lecz także jego pomieszczenie we wspom­nianym już rozdziale XI konstytucji, zawierającym przepisy przejściowe i końcowe. Miał oznaczać możliwość rozciągnięcia tego prawa na Berlin Zachodni, oczywiście za zgodą właściwych władz zachodnioberlińskich. Wszelako w odniesieniu do Berlina nie mógł w świetle cytowanego już pisma zachodnich guberna­torów wojskowych z 12 maja 1949 r. znaleźć zastosowania, jako że byłoby ono niewątpliwym wyrazem „rządzenia" tym miastem przez RFN, wykluczonego w punkcie 4 tegoż pisma. Pozostał też w tym zakresie praktycznie martwą literą¹⁵. Tym bardziej nie może — jak i art. 23 — wyrażać i wbrew prezentowanym w RFN niekiedy założeniom nie wyraża przynależności do niej ani Berlina Zachodniego, ani tym bardziej części wschodniej Berlina wchodzącej w skład NRD jako jej stolica.

W Berlinie Zachodnim obowiązuje co prawda — z pewnymi wyjątkami — ustawodawstwo zachodnioniemieckie, aczkolwiek wyłącznie z przyzwoleniem mocarstw zarządzających i zarazem nie bezpośrednio, lecz na mocy osobnych, transmisyjnych (ramo­wych lub szczegółowych) ustaw parlamentu miejskiego, czyli wspomnianej Izby Posłów. Ściślej mówiąc zachodniofriemieckie akty normatywne obowiązują w Berlinie Zachodnim, jeśli z jed­nej strony same to stwierdzają (zawierają odpowiednią klauzulę) oraz jeżeli zostaną równocześnie przejęte uchwałą organu pra­wodawczego tego miasta np. w postaci tzw. ustawy ramowej (Mantelgesetz).

130

Sprawę tę reguluje z jednej strony zaaprobowana przez mo­carstwa zachodnie z pewnymi zmianami ustawa z 4 stycznia 1954 r. o pozycji Kraju Berlina w systemie finansowym Fede­racji, czyli tzw. trzecia ustawa transmisyjna ¹⁶ oraz zawierająca przepisy wykonawcze uchwała Rządu Federalnego z 6 paździer­nika 1954 r.¹⁷, a z drugiej — art. 87 konstytucji Berlina (Vcr-jassung von Berlin) z l września 1950 r.¹⁸ Konstytucja ta stwier­dziła co prawda w art. l ust. 2 i 3, że Berlin jest krajem RFN i że wiąże go ustawodawstwo zachodnioniemieckie na czele z usta­wa zasadniczą. Postanowienia te zostały jednak równocześnie na mocy wspomnianego art. 87 ust. l zawieszone do czasu, gdy ..stosowanie ustawy zasadniczej RFN nie będzie podlegało w Berlinie żadnym ograniczeniom". Uczyniono to w związku z za­rządzeniem Sojuszniczej Komendantury w Berlinie (zachodnim) z 29 sierpnia 1950 r.¹⁹ i innymi jej aktami, które ustaliły wy­raźnie, że Berlin nie wchodzi w skład RFN.

Trzeba tu przede wszystkim wymienić układ o stosunkach między Republiką Federalną Niemiec a trzema mocarstwami czyli tzw. układ w sprawie Niemiec (Deutschlandvertrag) z 26 maja 1952 r. w brzmieniu z 23 października 1954 r., w którego art. 2 stwierdzono m. in., że trzy mocarstwa zachowują posia­dane do tego czasu i wykonywane prawa m. in. ,,w odniesieniu do Berlina" z tym tylko, że stosownie do art. 6 będą ich reali­zacjo konsultować z Republiką Federalną Niemiec²⁰. Na uwagę zasługuje również deklaracja Komendantury Sojuszniczej w Ber­linie Zachodnim z dnia 5 maja 1955 r., ustanawiająca nowe za­sady stosunków między tą komendanturą a niemieckimi władza­mi Berlina Zachodniego i to w związku z wejściem w życie wspomnianego co dopiero ,,układu o Niemczech". W deklaracji tej m. in. podkreślono, że mocarstwa zachodnie zachowują swe

131

prawa w „Berlinie", aby zapewnić mu możliwość swobodnej egzystencji. Uczyniły one więc z zarządzanego przez nie Berli­na Zachodniego obszar poddany zarazem ich politycznoprawnej ochronie. Podkreśliły równocześnie pierwszeństwo swego własne­go prawa ustanowionego dla Berlina Zachodniego, przed obowią­zującym tam prawem niemieckim, nie wyłączając przejętych przez to miasto przepisów prawa RFN. Wynika z tego moc dero-gacyjna prawa alianckiego w stosunku do całego prawa niemiec­kiego w tym mieście, które może też być przez Komendanturę Sojuszniczą według jej własnego uznania anulowane. Z kolei władze niemieckie Berlina Zachodniego mogą w szczególnych wypadkach ingerować w prawo aliantów, ale tylko za ich każdo­razową zgodą". Powtórzyć tu należy, że w myśl wspomnianego pisma Komendantury z 29 sierpnia 1950 r. przepisy zachodnio-niemieckie muszą być przejęte przez Berlin Zachodni jako jego własne ustawy.

Wśród aktów uzupełniających niejako te ustalenia, na uwagę zasługuje pismo Komendantury Sojuszniczej z 8 października 1951 r. skierowane do rządzącego burmistrza Berlina i przewo­dniczącego parlamentu, ustalające dodatkowe szczegółowe wa­runki przejmowania przez Berlin Zachodni prawa zachodnio-niemieckiego i podkreślające ponownie, że „jak długo art. l § 2 i 3 konstytucji Berlińskiej jest zawieszony, Berlin nie może być uważany za kraj Republiki Federalnej" ²². Podobnie w dniu 16 października 1952 r. Wysoka Komisja Sojusznicza w RFN sprze­ciwiła się w piśmie do kanclerza Adenauera²³ stosowaniu w ustawach formuły, mówiącej o „zakresie mocy obowiązującej ustawy zasadniczej (łącznie z Berlinem)" », proponując w to miejsce zwrot „kraje Republiki Federalnej i Berlin"²⁵. Z kolei dnia 10 marca 1956 r. ambasador Stanów Zjednoczonych Ame­ryki w Bonn uznał, w związku z przygotowywanym projektem nowej federalnej ustawy wyborczej (Bundeswahlgesetz), za wska-

132

zane zwrócić kanclerzowi RFN uwagę na wiążące nadal zastrze­żenia mocarstw w sprawie Berlina, zaznaczając, że byłoby wy­soce niepożądane stwarzanie (scil. przy pomocy ustawy wybor­czej) wrażenia, że „Berlin jest traktowany na równi z krajami zachodnioniemieckimi" ^2S. Niemniej ustawa ta, także według teks­tu jednolitego z l września 1975 r. zawiera w § 54 wspomnianą klauzulę „berlińską", a więc stwierdza, że obowiązuje także w „Kraju Berlina" i to łącznie z wydanymi do niej przepisami wykonawczymi ?⁷.

Jak już powiedzieliśmy, niektóre ustawy zachodnioniemieckie nie obowiązują w ogóle w Berlinie Zachodnim. Należą do nich w pierwszym rzędzie akty legislacyjne, sprzeczne z odrębnym charakterem politycznym i statusem prawnym tego miasta i za­strzeżeniami mocarstw, a więc np. te, które dotyczą służby woj­skowej i obrony. Niektóre z nich zostały z tych samych wzglę­dów wprowadzone w zakresie ograniczonym przez mocarstwa, zachodnie. I tak np. Wysoka Komisja Sojusznicza w RFN zarzą­dzeniem z 17 stycznia 1952 r., działając w oparciu o § 5 obowią­zującego wówczas Statutu Okupacyjnego pozbawiła mocy obo­wiązującej przepisy § 11 i 13 ust. 3 wspomnianej wyżej tzw. trzeciej ustawy transmisyjnej z 4 stycznia tegoż roku, ponieważ stwierdzały one. że ustawodawstwo federalne, przejmowane przez „Berlin" obowiązuje tam jako prawo RFN²⁸. W odniesieniu do niektórych ustaw mocarstwa zachodnie zgłaszały zastrzeżenia, mające charakter wykładni podstaw ich obowiązywania w Ber­linie Zachodnim. Miało to miejsce np. w odniesieniu do zachod­nioniemieckie j ustawy o ustroju sądów (Gerichtsverfassungsge-setz), do czego jeszcze powrócimy. W szeregu wypadków z kolei same ustawy zachodnioniemieckie określają, które ich przepisy nie mają mocy obowiązującej w „Berlinie". Nie zostają one tym samym przejęte przez ustawodawstwo zachodnioberlińskie. Do­tyczy to również ogólnofederalnych rozporządzeń i innych prze­pisów wykonawczych do ustaw zachodnioniemieckich, które skąd-

133

inąd obowiązują w Berlinie Zachodnim pod warunkiem, że od­powiednie akty transmisyjnie tego miasta wyraźnie określą, jakie organa zachodniobelińskie przejmują ta kompetencje na­łożone w tych przepisach na organa administracyjne RFN²⁹.

O interwencjach mocarstw zachodnich, związanych z zachod-nioniemieckimi próbami rozciągania kompetencji Federalnego Trybunału Konstytucyjnego na Berlin Zachodni, powiemy niżej w nawiązaniu do odnośnego orzecznictwa tego sądu. Przedtem jeszcze trzeba wspomnieć pokrótce o niektórych, przede wszyst­kim państwowoprawnych aspektach stosunków tego miasta z za­granicą.

Stosunki te należą do zakresu kompetencji, jaki zastrzegły sq-bie mocarstwa zachodnie, Zewnętrznym wyrazem tej kompeten­cji jest np. to, że szefowie zagranicznych misji wojskowych, a także konsulowie obcych państw są akredytowani przy komen­dantach wojskowych, a nie przy niemieckich władzach zachodnio-berlińskich. Wszelako mocarstwa zachodnie w kilku oświadcze­niach i porozumieniach, a zwłaszcza w deklaracji Sojuszniczej Komendantury w Berlinie Zachodnim z 21 maja 1952 r. zezwo­liły na obejmowanie umowami międzynarodowymi, zawieranymi przez RFN, także Berlina Zachodniego pod warunkiem, że rząd federalny będzie tu działał w porozumieniu z senatem tego mia­sta, który ma prawo domagać się włączenia go do rokowań mię­dzynarodowych, a zawarta umowa będzie expressis verbis stwier­dzać, że dotyczy w całości lub w części Berlina (scil. Zachod­niego) albo — w niektórych wypadkach — tzw. obszaru obowią­zywania waluty zachodnioniemieckiej, do którego ta odrębna jed­nostka polityczna należy. Przy zawieraniu międzynarodowych umów multilateralnych lub w razie przystąpienia do nich, RFN jest obowiązana stwierdzić to przynajmniej w osobnej deklaracji lub w dokumencie adhezyjnym. Z kolei Komendantura Sojuszni­cza ma prawo wyłączyć w ciągu 21 dni od jej powiadomienia moc obowiązującej każdej takiej umowy w Berlinie Zachodnim w całości lub w części^3ft.

134

W świetle tego, co wyżej powiedziano obejmowanie Berlina Zachodniego (za przyzwoleniem i pod nadzorem mocarstw za­chodnich) umowami międzynarodowymi RFN nie dowodzi jego przynależności do tego państwa. Jest to wszakże praktyka wielce kontrowersyjna z uwagi na jednoznaczny odrębny międzynaro-dowoprawny status zachodnioberliński. Stąd też negatywny sto­sunek do niej Związku Radzieckiego oraz Niemieckiej Republiki Demokratycznej, jako państwa, którego enklawę Berlin Zachod­ni stanowi, a także innych państw socjalistycznych³¹. Proble­matyka ta posiada różnorakie odniesienia międzynarodowopraw-ne; ich omówienie wykracza jednak poza ramy niniejszej pracy.

Systemy prawne Berlina Zachodniego i RFN są tylko częścio­wo adekwatne, w pełni się nie pokrywają. Wbrew stanowisku doktryny RFN ³² państwo to i Berlin Zachodni nie stanowią łącz­nie terytorium, objętego jednolitym systemem prawnym, lecz dwa odrębne obszary, na których obowiązują w przeważa­jącej mierze analogiczne przepisy prawne. Nie przeczy te­mu fakt, że istniejące analogie rodzą w Berlinie Zachodnim i w RFN te same skutki prawne, tj. że np. wyroki sądów zachodnio-berlińskich podlegają egzekucji także na terytorium RFN i vice versa, a przeniesienie się mieszkańca RFN do Berlina Zachod­niego nie jest traktowane jako opuszczenie obszaru mocy obo­wiązującej tej lub innej ustawy RFN i nie powoduje utraty wy­nikających z niej świadczeń, np. ubezpieczeniowych. W formie dygresji można tu przypomnieć, że w pierwszych latach istnie­nia RFN i NRD w obu tych państwach istniały po części wspólne przepisy, przejęte z systemu prawnego czy to Rzeszy, czy też okresu okupacyjnego lat 1945-1949, co z kolei wcale nie ozna­czało, że państwa te stanowiły wówczas system pod tym wzglę­dem wspólny i jednolity. Była to po prostu zwykła częściowa analogia dwóch odrębnych systemów prawnych. Nie mają też racji ci autorzy zachodnioniemieccy, którzy uważają, że powią­zania Berlina Zachodniego z Republiką Federalną Niemiec mają charakter państwowo- a nie międzynarodowoprawny³³, lub że w aspekcie wewnętrznym chodzi tu o stosunki takie jak między

135

państwem federalnym a krajem wchodzącym w jego skład, pod­czas gdy na zewnątrz można mówić o swego rodzaju związku państw, czyli konfederacji³⁴. Berlin Zachodni nie jest — pow­tórzmy to raz jeszcze — częścią składową RFN. Nie posiada też atrybutów odrębnego państwa i tym samym nie może wchodzić w związki konfederacyjne.

Doktryna RFN nie zajmuje jednolitego poglądu co do tego, czy Berlin jest lub nie jest krajem RFN. Obok stanowiska negu­jącego przynależność tego miasta do państwa zachodnioniemiec-kiego lub przyznającego mu co najwyżej jakąś nieokreśloną for­mę przynależności sui generis przeważa teza, że Berlin jest częś­cią składową RFN niezależnie od tego, czy konstytucja RFN w nim obowiązuje, częściowo obowiązuje lub nawet nie obowiązuje. Według innej tezy, związki państwowoprawne „Berlina" z RFN bazują na założeniu, że chodzi tu o części składowe istniejących nadal „Niemiec jako podmiotu prawa międzynarodowego" ^3S.

Poglądy te nawiązują niewątpliwie do wspomnianego już wy­żej odróżniania „obszaru mocy obowiązującej ustawy zasadni­czej" (Verfassungsgebiet) od tzw. obszaru państwowego (Staats-gebiet) i są w dużej mierze reperkusją stanowiska, jakie w tej sprawie zajął Federalny Trybunał Konstytucyjny.

2. FEDERALNY TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY A BERLIN ZACHODNI

Federalny Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał wielokrotnie problematykę berlińską, mimo że nie jest w tym zakresie tery­torialnie właściwy. Cytowana już ustawa o tym trybunale z 12 maja 1951 r. stwierdza w § 106, że „w zakresie, w jakim ustawa zasadnicza obowiązuje w Kraju Berlina, albo w jakim właści­wość Federalnego Trybunału Konstytucyjnego zostanie ustalona

136

przez ustawę Berlina w zgodności z niniejszą ustawą (scil. z usta­wą o trybunale — L.J.), ustawa ta posiada zastosowanie także w Berlinie" ³⁶. Przepis ten wprowadzono do ustawy o trybunale mimo jego ewidentnej sprzeczności ze wspomnianymi już kilka­krotnie zastrzeżeniami mocarstw koalicyjnych, zaprzeczającymi przynależności Berlina do RFN, a także „rządzeniu" nim przez to państwo, i to w pełnym zakresie, obejmującym także funkcje Federalnego Trybunału Konstytucyjnego jako organu, powoła­nego do rozstrzygania podstawowych sporów ustrojowych na tle konstytucji RFN, która z kolei w Berlinie nie obowiązuje. Stąd też, gdy niemieckie władze Berlina Zachodniego podjęły w 1952 r. próbę przejęcia przez to miasto ustawy o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym, sprzeciwiała się temu oficjalnie w dniu 20 grud­nia tegoż roku Sojusznicza Komendantura zachodnioberlińska, uznając zamierzenie to za niedopuszczalne, ponieważ jego reali­zacja oznaczałaby uznanie Berlina za część składową RFN³⁷. W konsekwencji ustawa ta nie obowiązuje w Berlinie Zachod­nim — przepis jej § 106 pozostał martwą literą, a właściwość Federalnego Trybunału Konstytucyjnego ograniczona jest wy­łącznie do obszaru RFN.

To z kolei nie znaczy, by trybunał dostosował się w swym orzecznictwie do tego stanu rzeczy. Stanął on bowiem w szeregu orzeczeń na stanowisku, że Berlin jest jednym z krajów Repu­bliki Federalnej Niemiec. Dał temu jednoznacznie wyraz w uza­sadnieniu uchwały z 21 maja 1957 r. ³⁸_f dodając z kolei w uza­sadnieniu uchwały z 20 stycznia 1966 r., że jest tak „mimo za­strzeżenia mocarstw okupacyjnych"³⁹. Trybunał posługuje się przy tym pojęciem „Berlin", tj. z jednej strony nie nawiązuje do konstytucyjnego terminu „Wielki Berlin", ale też nie zawęża

137

go do Berlina Zachodniego. Przynależność „Berlina" do RFN ma przy tym w myśl uchwały z 21 maja 1957 r. wynikać tak z art. 23 ustawy zasadniczej, jak i z jej art. 127, i to mimo że — jak już powiedzieliśmy — wyraża on założenie zupełnie od­mienne.

W cytowanej co dopiero uchwale Trybunał uznał zarazem, że ustawa zasadnicza ma moc obowiązującą tak ,,w Berlinie, jak i w odniesieniu do Berlina" (gili in Berlin und 'jur Berlin), w za­kresie w jakim jej zastosowania nie ograniczają przedsięwzięć (Mafinahmeri) trzech mocarstw pochodzących jeszcze z ,,okresu okupacyjnego'' i nadal podtrzymywanych. Z kolei już wcześniej, bo w swej uchwale z 25 października 1951 r. ustalił, że w „Ber­linie" ma w każdym razie moc wiążącą ta część konstytucji za-chodnioniemieckiej, która dotyczy praw zasadniczych obywateli (Grundrechte) ⁴⁰. Teza o rzekomym częściowym obowiązywaniu ustawy zasadniczej w Berlinie Zachodnim musiała oczywiście ro­dzić od razu pytanie co do analogicznej częściowej kompetencji Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w tym mieście, przy­najmniej w świetle wspomnianego § 106 ustawy o trybunale. Zdawał on sobie z tego sprawę, wszelako w uchwale z 25 paź­dziernika 1951 r. uchylił się od zajęcia stanowiska w tej mier-ze pod pozorem, że nie jest to konieczne dla rozpoznania skargi, bę­dącej przedmiotem postępowania ⁴¹.

We wspomnianym orzeczeniu z 21 maja 1957 r. stwierdził, że w wyniku zastrzeżeń zachodnich gubernatorów wojskowych z 1949 r. organa federalne, nie wyłączając sądowych, nie mogą wykonywać władzy państwowej w szerokim rozumieniu tego po­jęcia w odniesieniu do „Berlina", o ile nie zezwoliły na to, lub nie zezwoliłyby później mocarstwa zachodnie, i że zakazem tym jest objęty także Federalny Trybunał Konstytucyjny, który nie jest władny orzekać o zgodności ustaw „berlińskich" z ustawą zasadniczą RFN. Potwierdził to w uzasadnieniu uchwały z 12 grudnia 1957 r. stwierdzając, że nie może rozpatrywać skarg konstytucyjnych (Verfassungsbeschwerden) przeciwko aktom wła-

138

dzy publicznej „Kraju Berlina" nie wyłączając wyroków sądów ,,berlińskich" ⁴².

Stanowisko to, aczkolwiek odpowiadające realiom politycznym i prawnym, kolidowało przecież z tezą o częściowym przynaj­mniej obowiązywaniu ustawy zasadniczej RFN w Berlinie Za­chodnim. Podkreślało po prostu bezzasadność tego założenia. Try­bunał skądinąd i w tym realnym stanowisku nie zawsze był konsekwentny.

Wskazuje na to choćby cytowane już orzeczenie z 20 stycznia 1966 r. Jego przedmiotem była skarga mieszkańca Berlina Za­chodniego przeciwko wyrokowi Trybunału Federalnego (Bundes-gerichtsho-j), odmawiającego skarżącemu w ostatniej instancji prawa do odszkodowania z tytułu prześladowania go w okresie Trzeciej Rzeszy za działalność antyhitlerowską⁴³. Trzeba tutaj wyjaśnić, że w związku z przejmowaniem przez Berlin Zachodni ustawodawstwa zachodnioniemieckiego, również naczelne organa sądownictwa powszechnego i szczególnego RFN są kompetentne do rozpatrywania w trybie rewizyjno-apelacyjnym spraw za-chodnioberlińskich. Wiąże się to z koniecznością jednolitego sto­sowania tego samego prawa. Tym też kierowała się Sojusznicza Komendantura Berlina Zachodniego, akceptując wprowadzenie tam zachodnioniemieckiej ustawy o ustroju sądów i przyznając tym samym (w zarządzeniu z 30 stycznia 1951 r.) substytutywny niejako charakter orzeczeniom sądów centralnych RFN w spra­wach zachodnioberlińskich⁴⁴. Nie odnosi się natomiast — po-

139

wtórzmy — do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, jako że sama konstytucja RFN w Berlinie nie obowiązuje⁴⁵. Nie może się on przeto zajmować sprawami tego miasta, i to także wów­czas, gdy w ramach instancyjnego toku postępowania sądowego-zostały one rozpoznane ostatecznie przez wspomniane centralne organa judykatury RFN.

Federalny Trybunał Konstytucyjny stanął też początkowo (w orzeczeniu z 2 grudnia 1959⁴⁶) na tym stanowisku. Zmienił je jednak w cytowanej już uchwale z 20 stycznia 1966 r. Przyjął tu mianowicie, że niedopuszczalne są jego orzeczenia, które ozna­czałyby w skutkach wywieranie istotnego politycznie wpływu na berlińskie organa władzy, kształtujące wolę polityczną „Kra­ju Berlina", a więc np. wyroki skierowane przeciwko działaniu „ustawodawcy berlińskiego" lub dotyczące ważności „berlińskich ustaw krajowych" (s. 385). Może on zatem zajmować stanowisko w innych sprawach tego „kraju", zwłaszcza wówczas, gdy wy­powiedziały się w nich centralne organa sądowe RFN. Zdaniem trybunału bowiem (s. 386) organa te również wtedy, gdy orzekają w sprawach „Berlina", działają w ramach „władztwa federal­nego" (iiben... Bundesgewalt aus}. Teza ta koliduje rzecz jasna ze wspomnianym posiłkowym charakterem orzecznictwa cen­tralnych sądów RFN w kwestiach wewnętrznoprawnych Berlina Zachodniego, orzecznictwa — dodajmy — wykonywanego w tym wypadku nie w ramach realizacji woli państwowej RFN, lecz substytutywnie na mocy delegacji ustawodawcy tego miasta i za przyzwoleniem jego suwerena, tj. trzech mocarstw.

Podobnie chybiona jest teza trybunału, że ustawy federalne, przejmowane przez „Berlin" nie tracą tam charakteru prawa federalnego, a więc obowiązują w tym właśnie znaczeniu. Wy­szedł on przy tym z zupełnie nierealnego założenia, że skoro „Berlin" jest krajem RFN, chodzi tu jakoby o ustawy, które

140

w zachodnioniemieckim systemie federalistycznym należą do wy­łącznej lub tzw. konkurencyjnej kompetencji federacji, czyli władz RFN szczebla federalnego i w tym kontekście są przez

ustawodawcę federalnego wydawane, natomiast ich formalne przejmowanie przez „Berlin" podyktowane jest wymogami „spo­za wewnętrznopaństwowego porządku kompetencyjnego" (aufter~ halb der innerstaatlichen Kompetenzordnung). Ma to znajdować potwierdzenie także w tym, że Berlin Zachodni przejmuje (jest •obowiązany przejmować) ustawy zachodnioniemieckie, które za­wierają klauzulę transmisyjną w całości, tj. bez zmian, oraz że uznanie przez Federalny Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawowych RFN za sprzeczne z ustawą zasadniczą i nieważne, powoduje w praktyce — zgodnie z przyjętym poglądem — auto­matyczne niejako wygaśnięcie ich mocy obowiązującej także w Berlinie Zachodnim (s. 388 - 389). Praktyka ta odpowiada wszakże generalnemu założeniu przejmowania przez Berlin Za­chodni prawa obowiązującego w RFN, z czego z kolei wynika, że jeśli zostaje ono tam pozbawione mocy w wyniku jego uchylenia, czy to legislacyjnego, czy też judykatywnego, przestaje być aktualne także dla Berlina Zachodniego, choćby nawet fakt ingerencji ustawodawczej Federalnego Trybunału Konstytucyjnego nie został tam ze względów formalnych (nie­kompetencja trybunału w tym mieście) ogłoszony ⁴⁷.

W związku z tyrn orzeczeniem trybunału zachodnioberlińska Komendantura Sojusznicza w piśmie z 24 maja 1967 r., skiero­wanym do rządzącego burmistrza i do prezydenta Izby Posłów Berlina Zachodniego zgłosiła ponownie istotne zastrzeżenia, ak­centując, że Berlin nie może być ani traktowany jako kraj RFN, ani przez nią rządzony, i że ustawy Izby Posłów „Berlina" przej­mujące przepisy zachodnioniemieckie są jej aktami ustawodaw­czymi i różnią się tym samym pod względem prawnym od ustaw RFN. Zaznaczyła także, że Federalny Trybunał Konstytucyjny nie jest władny badać zgodność z konstytucją aktów (działań) władz oraz ustaw „berlińskich", nie wyłączając ustaw przejmu­jących postanowienia ustawodawstwa federalnego. Te same za-

141

strzeżenia mocarstwa zachodnie przedstawiły równocześnie w formie aide memoire rządowi RFN⁴⁸. Potwierdziły tym samym swoje stanowisko, od początku przeciwne próbom traktowania Berlina Zachodniego w ten lub, inny sposób jako części składo­wej RFN⁴⁹. Kolejna interwencja komendantów zachodnich miała miejsce 29' maja 1974 r., kiedy to zabronili oni ponownie Sądowi Kameralnemu (Kammergericht) Berlina Zachodniego respekto­wania orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego⁵'¹.

Nastąpiło to — dodajmy — już po dojściu do skutku porozu­mienia czterech mocarstw z 3 września 1971 r.

3. CZTEROSTRONNE POROZUMIENIE BERLIŃSKIE Z 3 WRZEŚNIA 1971 R.

Porozumienie to weszło w życie 3 czerwca 1972 r.-'¹ i po­twierdziło generalnie odrębny charakter polityczny Berlina Za­chodniego. Stwierdzono w nim ,(cz. II lit. B i załącznik II pkt. 1), że sektory zachodnie Berlina nie stanowiły i nie stanowią części składowej (części konstytutywnej) & RFN i nadal nie mogą być przez nią rządzone, oraz że postanowienia tak zachodnio nie mi e c--kiej ustawy zasadniczej, jak i konstytucji Berlina Zachodniego, które 2. tym ustaleniem kolidują, są w dalszym ciągu zawieszone

142

i nie mają mocy obowiązującej. Punkt 2 tegoż załącznika głosi równocześnie, że prezydent federalny, rząd RFN, Zgromadzenie Federalne, Rada Federalna i Parlament Federalny (Bundestag) łącznie z komisjami i frakcjami, jak również pozostałe organa państwowe Republiki Federalnej Niemiec nie będą w zachod­nich sektorach Berlina wykonywały żadnych czynności konsty­tucyjnych lub urzędowych, sprzecznych z potwierdzoną zasadą odrębności politycznej Berlina Zachodniego. Cztery mocarstwa potwierdziły tym samym substytutywny jedynie charakter obo­wiązujących w Berlinie Zachodnim przepisów prawnych RFN i opartych na nich działań zachodnioniemieckich organów pań­stwowych w sprawach berlińskich, wykluczając zarazem wszel­ką samoistną (suwerenną) aktywność tych organów w Berlinie' Zachodnim, czyli ograniczając znacznie tzw. obecność RFN (Bun-desprasenz) w tym mieście. Znalazło to wyraz także w prze­kształceniu roli i funkcji dotychczasowego federalnego pełnomo­cnika (Bundesbevollmachtigter) w Berlinie Zachodnim, który od 1953 r. nie tylko reprezentował rząd RFN wobec zachodnich ko­mendantów wojskowych i senatu berlińskiego, lecz także nadzo­rował działalność zachodnioberlińskich ekspozytur władz RFN z punktu widzenia zgodności ich działania z wytycznymi polityki RFN, ustalanymi przez kanclerza federalnego w myśl art. 65 ustawy zasadniczej. W myśl punktu 3 załącznika II do porozu­mienia, organ ten został przekształcony w urząd łącznikowy (Verbindungsstełle), reprezentujący rząd RFN wobec „władz Trzech Rządów i Senatu" i pozbawiony wspomnianych wyżej kompetencji nadzorczych. Likwidacji uległy zarazem ekspozytury poszczególnych ministerstw federalnych w Berlinie Zachodnim; przekształcono je w oddziały wewnętrzne wspomnianego urzędu łącznikowego ⁵³. Zgodnie z porozumieniem (cz. II lit. B) istniejące powiązania między zachodnimi sektorami Berlina a RFN mają być podtrzymywane i rozwijane, co wszakże nie oznacza, że mo­gą być rozbudowywane w stosunku do stanu przed wejściem po­rozumienia w życie.

W największym skrócie można powiedzieć, że w świetle poro­zumienia z 3 września 1971 r. Berlin Zachodni jest reprezento-

143

wany na zewnątrz przez trzy mocarstwa zachodnie. Mocarstwa te w uzgodnieniu ze Związkiem Radzieckim uznały zarazem, że rząd RFN może wykonywać czynności konsularne w stosunku do stałych mieszkańców Berlina Zachodniego, przebywających poza nim. Traktaty zawarte przez Republikę. Federalną, a odpo­wiadające statusowi prawnemu i bezpieczeństwu tego miasta, mo­gą być na nie rozciągnięte w sposób i w trybie, o którym była już wyżej mowa. Uregulowany został również sposób odbywania w Berlinie Zachodnim konferencji międzynarodowych na zapro­szenie rządu RFN i senatu zachodnioberlińskiego oraz wspólnego z uczestnikami w RFN udziału w wymianie międzynarodowej i wystawach międzynarodowych⁵⁴. Z kolei sprawę reprezento­wania interesów Berlina Zachodniego wobec NRD — jak zoba­czymy w rozdziale VI p. 5 — uregulował na kanwie porozumie­nia z 3 września 1971 r. układ zasadniczy NRD — RFN z 21 grud­nia 1972 r.

Porozumienie to było }uż w naszej literaturze naukowej przed­miotem szerszych rozważań, nie wymaga przeto na tym miejscu szczegółowego omówienia⁵⁵. Stwierdzić tu jedynie można, że stanowi ono zarazem nadbudowę prawa konstytucyjnego Berlina Zachodniego, na które składają się w kolejności: zachodniober-lińskie akty normatywne trzech mocarstw oraz konstytucja ber­lińska (w zakresie przez mocarstwa nie zawieszonym). Na tej podstawie opiera się cały system prawny tego miasta, powiązany substytutywnie częściowo (i z kolei poza sferą norm konstytucyj­nych) z prawem obowiązującym w Republice Federalnej Nie­miec.

W RFN traktuje się wszakże Berlin Zachodni pod względem państwowoprawnym jako kraj wchodzący w skład federalnego państwa zachodnioniemieckiego {Bundesland), który ze względu na swój odrębny status, potwierdzony —• dodajmy — w porozu­mieniu czterostronnym z 3 września 197|1 r,, nie może być „w

144

pełni wcielony" do tegoż państwa^5fl. W świetle dominującej w RFN teotii „integracji", zastrzeżenia, jakie mocarstwa zachod­nie poczyniły wobec zachodnioniemieckiej ustawy zasadniczej i konstytucji Berlina Zachodniego należy interpretować w tym sensie, że „Berlin" jest jakoby krajem Republiki Federalnej i pod­lega mocy obowiązującej jej konstytucji, która jedynie w części (w niektórych punktach) jest na jego obszarze zawieszona. Głosi się też nadal, że między RFN i Berlinem Zachodnim istnieje sto­sunek prawny szczególnego rodzaju, wykazujący obok zasadni­czych elementów natury federalistycznej także pewne aspekty konfederacyjne. Wreszcie mówi się o Berlinie Zachodnim jako o kraju stowarzyszonym z RFN (assoziiertes Land der Bundesre-publik)⁵⁷. Wspólnym mianownikiem wszystkich tych koncepcji jest teza o dalszym istnieniu Niemiec jako podmiotu prawa mię­dzynarodowego. Zakłada ona, że RFN i Berlin Zachodni nie są odrębnymi podmiotami prawa międzynarodowego, między który­mi konstruowane są jedynie różne powiązania, lecz że chodzi tu o części jednolitego obszaru państwowego, zamieszkałego przez „jednolity naród państwowy" (einheitliches Staątsvolk) w rozu­mieniu prawa międzynarodowego i państwowego, łącznie z pra­wem o obywatelstwie. Zaznacza się tylko, że „jednolita władza państwowa" ma w tym wypadku charakter fragmentaryczny, uzależniony od woli mocarstw (ich berlińskich komendantów wojskowych) oraz że cała ta konstrukcja jest w pewnej mierze reliktem dawnej „jedności niemieckiej" (deutsche Einheit)⁵⁸.

Nie potrzeba dodawać, że tezy powyższe sprzeczne zresztą ze statusem Berlina Zachodniego po 1949 r., kolidują ewidentnie z założeniami porozumienia czterostronnego z 1971 r., które od­rębny charakter tej jednostki politycznej uwypukliło w sposób szczególny. Porozumienie to, zanim zostało podpisane, było przez mocarstwa zachodnie bieżąco konsultowane z RFN⁵⁹. Rząd fe-

145

deralny powitał też jego dojście do skutku z zadowoleniem, cze­mu dal wyraz w swej deklaracji z 3 września 1971 r. Stwierdził w niej skądinąd, że nie narusza ono w niczym dotychczasowego statusu zachodnioberlińśkiego (oczywiście w jego przedstawio­nym wyżej zachodnioniemieckim rozumieniu) ^6I>.

Konsekwencja tego stanowiska, ocenionego zresztą krytycznie w literaturze prawniczej RFN*¹ były różne próby rozszerzającej interpretacji powiązań między zachodnimi sektorami Berlina a RFN, stosowanej w zachodnioniemieckiej praktyce politycznej po wejściu w życie porozumienia czterostronnego. Praktyka ta polegała m. in. na lokowaniu w Berlinie Zachodnim nowych or­ganów federalnych, jak np. utworzonego tam w 1974 r. Federal­nego Urzędu Środowiska Naturalnego (Umweltbundesamt). Do­tyczy to także organów Wspólnoty Europejskiej (scil. zachodnio­europejskiej) w rodzaju Europejskiego Centrum Kształcenia Za­wodowego, kreowanego w 1975 r. Osobno wymienić należy po­wierzanie przedstawicielom władz krajowych Berlina Zachodniego określonych funkcji federalnych, np. ustanowienie w tym samym roku rządzącego burmistrza tego miasta pełnomocnikiem federal­nym RFN dla współpracy kulturalnej z Francją.

Praktykowane było nadal organizowanie w Berlinie Zachodnim konferencji organów państwowych RFN. np. narady ministrów spraw wewnętrznych krajów zachodnioniemieckich, jaka odbyła się tam we wrześniu 1975 r. Nadal też niektóre ministerstwa federalne i inne organa centralne RFN dokonywały czynności urzędowych w tym mieście. Na Berlin Zachodni rozciągane by­wają układy międzynarodowe, zawierane przez RFN oraz kon­wencje, do których RFN przystąpiła.

Nie potrzeba dodawać, że praktyki te spotykały się z prote­stami Związku Radzieckiego, a po części także Niemieckiej Re-

146

publiki Demokratycznej, jako sprzeczne z literą i duchem poro­zumienia z 3 września 1971 r.⁶²

Trzeba tu też zwrócić uwagę na protesty Ministerstwa Spraw Zagranicznych ZSRR i rządu NRD przeciwko rozciągnięciu na Berlin Zachodni przepisów ustawy z 2 marca 1974 r. wprowadza­jącej kodeks karny RFN⁶³. Ustawa ta, wydana po wejściu w ży­cie czterostronnego porozumienia z 3 września 1971 r. włączyła pośrednio Berlin Zachodni do obszaru mocy obowiązującej usta­wy zasadniczej RFN i w sferę kompetencyjną zachodnioniemiec­kich organów państwowych. Nawiązuje ona bowiem m. in. do ustawy o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym, która w Berli­nie Zachodnim — jak już powiedzieliśmy — nie obowiązuje. Berlin Zachodni został też w rzeczy samej objęty postanowie­niami karnoprawnymi dotyczącymi np. czynów przeciwko bez­pieczeństwu Republiki Federalnej Niemiec oraz innych naruszeń lub zagrożeń porządku publicznego ^M.

Jak już wyżej powiedzieliśmy, na Berlin Zachodni rozcią-nięta została moc obowiązująca zachodnioniemieckiej federalnej ustawy wyborczej. I w tym wypadku Ministerstwo Spraw Za­granicznych ZSRR złożyło (14 stycznia 1976 r.) wobec RFN ofi­cjalne zastrzeżenie, uznając także i to pociągnięcie legislacyjne RFN za sprzeczne z czterostronnym porozumieniem oraz z realia­mi politycznoprawnymi. jako że w Berlinie Zachodnim, nie sta­nowiącym części składowej RFN i przez nią nie zarządzanym, nie mogą się odbywać i nie mają miejsca wybory do Parlamentu Federalnego w Bonn ⁶⁵. Na podobnej przesłance opierały się pro­testy radzieckie przeciwko udziałowi Berlina Zachodniego w wy-

147

borach do Parlamentu Europejskiego w ramach trw. kontyngen­tu mandatowego RFN*^e.

Nie ulega wątpliwości, że przedstawione wyżej przykłady prak­tyki politycznej RFN w odniesieniu do Berlina Zachodniego rzu­towały negatywnie na stosunki między RFN i państwami wspól­noty socjalistycznej, oparte na pakiecie układów normalizacyj­nych z lat 1970-1973, a w tym także na stosunki RFN 2. Nie­miecką Republiką Demokratyczną, najżywiej zainteresowaną pro­blematyką zachodnioberłińską ^e?.

148

— dodajmy — de facto uzupełnienie artykułu 23 ustawy zasad­niczej, chociaż formalnie tego nie stwierdza. Od daty przyłą-

-czenia Zagłębia Saary — i po przeprowadzonym już wcześniej, bo w 1952 r. połączeniu się trzech krajów badeńsko-wirtember-skich — w skład RFN wchodzi osiem krajów i dwa miasta na prawach krajów. Są to: Badenia-Wirtembergia, Bawaria, Brema, Dolna Saksonia, Hamburg, Hesja, Kraj Saary, Nadrenia-Palaty-jiat, Północna Nadrenia-Westialia i Szlezwik-Holsztyn_v

₁₅₀

ROZDZIAŁ

Ogólnoniemieckie założenia doktrynalno-polityczne w RFN

1. NEGACJA USTALEŃ UMOWY POCZDAMSKIEJ

Jednym z podstawowych kanonów polityki Republiki Federal­nej Niemiec, wspieranej poglądami przeważającej części dok­tryny zachodnioniemieckiej stała się negacja mocy wiążącej ustaleń terytorialnych Umowy Poczdamskiej uznawanej jako res- inter alios gęsta.*. Wiązała się z tym koncepcja, że RFN jest identyczna z istniejącą jakoby nadal prawnie Rzeszą Niemiecką. Zaprzeczano bezspornemu skądinąd międzynarodowoprawnemu charakterowi uchwał zwycięskich mocarstw w sprawie Niemiec aapoznając, że decyzje te znalazły dodatkowe potwierdzenie i umocowanie w art. 53 i 107 Karty Narodów Zjednoczonych ².

Jeśli chodzi o Umowę Poczdamską, to kwestionowano bądź to jej charakter umowy międzynarodowej, bądź też jej moc wią­żącą Republikę Federalną Niemiec. Nie potrzeba dodawać, że te­zy te są oczywiście wzajemnie sprzeczne. Skoro bowiem usta­lenia poczdamskie nie mają charakteru normatywnego (charak­teru umowy międzynarodowej) to bez znaczenia jest, kogo obo­wiązują, a kogo nie wiążą. Na ogół przyjmuje się w RFN w ślad za doktryną zachodnioniemiecką mieszany charakter tego aktu, swoistego mixtum compositum, będącego po części „komunika-

151

tem prasowym", a po części porozumieniem międzynarodowym, z którego wynikają międzynarodowoprawne zobowiązania³.

Z kolei pogląd, że Umowa Poczdamska nie wiąże Republiki Federalnej Niemiec, jej organów i władz, wyraził Rząd Federal­ny^ w toku postępowania przed Federalnym Trybunałem Kon­stytucyjnym w sprawie delegalizacji Komunistycznej Partii Nie­miec (KPD)⁴. Stanowisko to jest pozbawione jakichkolwiek pod­staw, na co wskazywano już wielokrotnie w polskim piśmien­nictwie naukowym. Odnosi się to także do tezy, że ustalenia te­rytorialne Umowy Poczdamskiej nie wiążą RFN, ponieważ były to jakoby niedopuszczalne międzynarodowoprawnie decyzje na niekorzyść państwa trzeciego, w tym wypadku Niemiec⁵, Przy* pomnijmy tylko, że Umowa Poczdamska była międzynarodowo-prawnym aktem mocarstw koalicji antyhitlerowskiej, zawierają­cym normy prawne wydane dla Niemiec i zarazem w imieniu Niemiec. Niemcy oddały się w wyniku bezwarunkowej kapitulacji całkowicie w ręce zwycięzców, których woli się zarazem podpo­rządkowały*. Umowa ta wiąże zatem (oczywiście z wyłączeniem spraw, które się w wyniku dalszego rozwoju politycznego zde­zaktualizowały) sukcesorów Rzeszy, tj. także RFN. Warto tu rów­nież zwrócić uwagę na ten pogląd doktryny radzieckiej, w myśl którego odłączenie od Niemiec części ich terytorium w rezulta­cie drugiej wojny światowej opierało się przede wszystkim na zasadzie międzynarodowoprawnej odpowiedzialności państwa za dokonaną agresję, a zarazem' zapobiec miało jakiejkolwiek agresji na przyszłość⁷.

Można tu zarazem dodać, że praktyce międzynarodowej znane były decyzje na niekorzyść państw trzecich w traktatach pokoju lub innych układach. Wykluczyła tę możliwość później wiedeń-

152

ska konwencja prawa traktatów z 23 maja 1969 r.⁹ Jeżeli wszak­że chodzi o sprawę nas tu interesującą, to — pomijając odrębne potraktowanie państwa-agresora w art. 75 tejże samej konwencji — jeszcze późniejsza w czasie wiedeńska konwencja o sukcesji państw w odniesieniu do traktatów z 23 sierpnia 1978 r. przejęła i sprecyzowała w art. 11 ukształtowaną już w prawie międzyna­rodowym zasadę, że sukcesja państw jako taka nie ma wpływu na granicę ustanowioną przez traktat lub na prawa i obowiązki ustalone w traktacie i odnoszące się do systemu (reżimu) danej granicy*. Wynika z tego, że nowe państwo sukcesyjne jest zwią­zane traktatami granicznymi (decyzjami międzynarodowopraw-nymi w sprawie granic) z okresu przed jego powstaniem, zwłasz­cza ^ymi, które dotyczyły jego poprzednika, choćby nawet były one zawarte na jego niekorzyść, a także podobnymi traktatami zawartymi przez tegoż poprzednika (czy poprzedników), choćby uważało ono je za niekorzystne dla siebie. W tym sensie art. 11 konwencji o sukcesji z 1978 r. zawiera jak gdyby ustalenia o cha­rakterze legis specialis w stosunku do konwencji o prawie trak­tatów & 1969 r. Pomijamy przy tym fakt, że w odróżnieniu od konwencji z 1969 r., która obowiązuje od 1980 r., konwencja z 1878 r. w życie jeszcze nie weszła.

Jest poza tym rzeczą charakterystyczną, że w piśmiennictwie RFN powoływano się dotychczas często na deklarację czterech mocarstw z 5 czerwca 1945 r., przeciwstawiając ją niejako Umo­wie Poczdamskiej. Zwracano zwłaszcza uwagę na to, że mocar­stwa stwierdziły w tejże deklaracji przejęcie najwyższej władzy w Niemczech w granicach z 1937 r. Pomijano przy tym często, że chodziło tu tylko o punkt wyjścia i że granice te miały być ustalone in concreto później, co nastąpiło — powtórzmy — w Umowie Poczdamskiej. Powołując się na deklarację z 5 czerwca

153

1945 r. przyznawano jej wszakże — w sposób może nawet nie­zamierzony — charakter prawnie wiążący. A przecież i ona sta­nowiła w rzeczy samej res inter alios gęsta, a więc miała w.z£-ehodnioniemieckim rewizjonistycznym rozumieniu ten sam cha­rakter, co kwestionowana z tej właśnie przyczyny Umowa Pocz­damska.

Podkreślić należy wszakże, że doktryna i praktyka RFN uzna­je pośrednio normatywny i zarazem wiążący charakter także i tego aktu. Powoływano się na niego — jak już wspomnieliś­my — gdy chodziło o kwestionowanie legalności oddzielenia przez Francję w 1946 r. Zagłębia Saary od Niemiec popoczdaraskich. Częstokroć nawiązywano do Umowy Poczdamskiej przeinaczając równocześnie sens jej ustaleń terytorialnych lub interpretując je w taki sposób, by potwierdzały one ogólnoniemieckie rewizjo­nistyczne założenia polityczne RFN. Dotyczy to wspomnianego już rzekomego uzależnienia od „traktatu pokoju" ostatecznej decyzji w sprawie zachodniej granicy państwowej Polski, samej decyzji, a nie tylko szczegółowej końcowej delimitacji. Wiąże, się z tym przyznawanie prowizorycznego charakteru polskiemu „za­rządzaniu" obszarami „niemieckimi" na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej, nie zaliczanymi w konsekwencji do polskiego tery­torium państwowego. Wystarczy tu przytoczyć oświadczenie, jakie w -dniu 21 października 1954 r. złożył w Bundestagu ów­czesny wicekanclerz dr h.c. Franz Blucher (FDP) .na zapytanie jednego z posłów CDU/CSU, co Ministerstwo Spraw Zagranicz­nych RFN uczyniło do tego czasu, by we właściwej formie pod­nosić wobec państw zachodnich nieprzerwanie sprawę „rosz­czeń prawnych Niemiec do ziem niemieckich na wschód od Odry i Nysy, anektowanych przez Związek Radziecki i Polskę" ¹⁰. Po­wiedział on, iż;

„Rząd Federalny oświadczył przy rozmaitych okazjach w sposób nie­dwuznaczny, że nie uznaje on linii Odry-Nysy jako granicy państwowej i że nie może pogodzić się z jednostronnie przez Rosję Radziecką i Pol-£&q, wbrew Umowie Poczdamskiej i Karcie Atlantyckiej, dokonanym od-

154

-dzieleniem niemieckich obszarów wschodnich. Traktuje on te obszary jako niemieckie terytorium państwowe. Ostateczne ustalenie niemieckiej granicy wschodniej jest zgodnie z Umową Poczdamską zastrzeżone konfe­rencji pokojowej"¹¹,

Posłużono się tutaj więc właśnie Umową Poczdamską dla wy­kazania rzekomej słuszności stanowiska KFN, przeciwnego powo­jennemu terytorialnemu stanowi rzeczy w Europie.

Stanowisko to znajdowało zresztą wyraz we wcześniejszych de­klaracjach organów państwowych RFN, by wymienić choćby wspomniane już w rozdziale II oświadczenie Bundestagu z 13 czerwca 1950 r., złożone w związku z tzw. deklaracją warszawską rządów Polski i NRD z 6 czerwca 1950 r. w sprawie granicy na ^h Odrze i Nysie Łużyckiej. Bundestag zaaprobował tu stanowisko, • które przedstawił w imieniu wszystkich trakcji i grup poselskich • (z wyjątkiem i przy ' sprzeciwie posłów komunistycznych) prezy­dent — senior Parlamentu Federalnego I kadencji Paul Lóbe -(SPDJ/a więc tenże sam polityk, który już o wiele lat wcześniej, bo dnia 22 czerwca 1949 r. jako poseł do Parlamentu Rzeszy (Reichstag) opowiedział się z jego trybuny za selektywnym wy­konywaniem Traktatu Wersalskiego, podyktowanym granicami niemieckich „możliwości" ¹².

W oświadczeniu z 13 czerwca 1950 r., w którym zaprzeczono. Niemieckiej Republice Demokratycznej prawa do uznania grani­cy z Polską, powiedziano m. in,:

„W porozumieniu z 6 czerwca 1950 r. podpisanym przez delegację tak zwanego prowizorycznego rządu Niemieckiej Republiki Demokratycznej i rządu Rzeczypospolitej Polskiej zawarte jest nie dające się. pogodzić z prawem międzynarodowym i państwowym twierdzenie, że między ra-dfciecką strefą okupacyjną Niemiec i Polską została ustalona tak zwana granica pokoju. Stosownie do Umowy Poczdamskiej terytorium niemiec­kie na wschód od Odry i Nysy zostało jako część radzieckiej strerfy oku­pacyjnej przekazane Rzeczypospolitej Polskiej jedynie w tymczasową

155

administrację. Terytorium to pozostaje nadal częścią Niemiec (..;) Regu­lacja tej, jak i wszystkich kwestii granicznych (Niemiec, tak wschod-• niej, jak i zachodniej, -może nastąpić jedynie w drodze traktatu pokoju,, który winien zostać zawarty jak najszybciej przez demokratycznie wy­brany rząd niemiecki z wszystkimi narodami, jako traktat przyjaźni. i dobrego sąsiedztwa ..." ¹⁸.

I tu również powołując się na Umowę Poczdamską przeinaczo­no wyraźnie jej ustalenia. Umowa ta bowiem — powtórzmy — mówiła wyraźnie o byłych obszarach niemieckich nie stano­wiących części radzieckiej strefy okupacyjnej i przekazanych w administrację Państwa Polskiego", a nie w „administrację tymcza-sawą". Nie są w stanie podważyć tego i takie niepoważne argu­menty nauki prawa RFN, jak ten, według którego słowa „byie-obszary niemieckie" nie mają znaczenia, ponieważ znalazły się w oficjalnym tekście umowy wskutek rzekomej pomyłki w pro-tyźkołowaniu, niezauważonej potem przez korektę ^M.

Nie można uznać za trafne również stwierdzenia, że Umowa PoCzdamska nie ustanowiła nowego porządku międzynarodowo-prawnego, aczkolwiek oznaczała w aspekcie -jej ustaleń teryto-

156

rialnych tymczasowe podsumowanie określonego rozwoju histo­rycznego, który należy uznać za zamknięty¹⁵. Zawiera ona w rze-

•czy samej definitywne ustalenia konstytutywne, które zarazem mają ze wszech miar charakter międzynarodowoprawny. Odesła­nie przez nią ostatecznej delimitacji granicy państwowej Polski na Odrze i Nysie Łużyckiej do ustalenia pokoju lub ściślej do .regulacji pokojowej, musi być rozpatrywane nie tylko w aspek­cie deklaratoryjnoprawnych ustaleń wynegocjowanego pokojowo układu zgorzeleckiego (z 6 lipca 1950 r.) i późniejszego, podpisa­nego w Warszawie (z 7 grudnia 1970 r.), lecz także na kanwie wspomnianej wyżej uchwały Rady Państwa Polskiej Rzeczypo­spolitej Ludowej z 18 lutego 1955 r. o zakończeniu stanu wojny z Niemcami, rzutującego także na stosunki Polski z ich sukcesor-kami, tj. NRD i RFN ¹⁶.

Nie zmienia tego interpretowanie w RFN pojęcia ostatecznej delimitacji granicznej, którą Umowa Poczdamska odesłała do bliżej nieokreślonej ,,regulacji pokojowej" (peace setilement), ja-io podstawowego, a nie wtórnego elementu ustalenia granicy, oraz nagminne niejako tłumaczenie terminu „peace settlement" jako traktatu pokoju (Friedensvertrag)¹⁷ lub co najwyżej jako traktatowej regulacji pokojowej (friedensvertragliche Rege-lung)¹⁸. W nowszym piśmiennictwie mówi się niekiedy już traf-

157

nie o „regulacji pokojowej" (Friedensregelung), aczkolwiek odsy­ła się do niej .nadal samą podstawową decyzje, w sprawie granicy z Polską^a9. Skądinąd już wcześniej stwierdzono, że odsyłanie sprawy regulacji tej granicy do traktatu pokoju jest już prak­tycznie bezprzedmiotowe i mija się z realiami, jako że stan woj­ny z Niemcami został dawno zakończony²⁰.

Chybione jest również spotykane w piśmiennictwie zachodnio-niemieckim interpretowanie pojęcia „peace settlement" jako ode­słania przez Umowę Poczdamska ostatecznego ustalenia (endgiil-tige Festlegung) zachodniej granicy państwowej Polski do „kon­ferencji pokojowej" (Friedenskonjerenz) "²¹. Angielski termin „peace setllement" ma — jak już powiedzieliśmy — znaczenie o wiele szersze, ogólniejsze. Ponadto o jej „ostatecznym ustale­niu'' może być mowa — na tle przedstawionych wyżej decyzji poczdamskich z 1945 r. — jedynie w rozumieniu ostatecznej, delimitacji.

dzio ówczesnej, ta w. wielkiej koalicji Willy Brandt. Oświadczył on :ip., iż-. „Rzeczywistością jest także to. że naród niemiecki chce i potrzebuje po-jedinania właśnie z Polską. Chce go i potrzebuje nie wiedząc, kiedy trak­tat pokojowy przyniesie mu jedność państwową. Co z tego wynika? Wy­nika z tego uznanie lub respektowanie linii Odry i Nysy do czasu trak­tatowego uregulowania pokojowego". (W: Der Vertrag zwischen der Bun-desrepublik Deutschland und der Yolksr e publik Polen. Presse- und In-formationsamt der Bundesreglerung. Bonn 1970, s. 157). Nieco później,, 35 jistopada 1869, w czasie pobytu w Warszawie ówczesny wiceprezydent Bundestagu Carlo Schmid (SPD) powiedział: „Tylko traktat pokoju mógł­by formalnie zatwierdzić zmiany granic'⁷ ,(cyt. za ..Le Monde" z 2-6 XI 1369).

158

2. DOKTRYNALNE KONCEPCJE OGÓLNONIEMIECKIE

Z negacją Umowy Poczdamskiej łączyło się — jak już powie­dzieliśmy — założenie, że Rzesza Niemiecka według stanu z 1937 r. nie upadła. Wyrazem tego była lansowana szeroko i niejako nadrzędna teoria o dalszym istnieniu Rzeszy (,,Fortbe-stands-Theorie"). Zakłada ona, że Rzesza Niemiecka, i to w zasa­dzie według stanu terytorialnego z 31 grudnia 1937 r., czyli z okresu przed rozpoczęciem się hitlerowskich podbojów i ane-ksji, nie przestała istnieć jako podmiot prawa międzynarodowego i to bez. względu na jej bez warunkowaną kapitulację, utratę ob­szarów na wschód od Odry i Nysy, okupację i brak centralnej władzy oraz powstanie w 1949 r. dwóch odrębnych państw nie­mieckich ²². Przyjmuje się w literaturze RFN. że wolą ustrojo-, dawcy czyli Rady Parlamentarnej nie było utworzenie separaty­stycznego państwa zachodnioniemieckiego, czego dowodzić mają m. in. słowa posła Carlo Schmida (SPD), wypowiedziane w tym duchu na 16 posiedzeniu Rady w dniu 20 października 1948 r. i przez nią z aplauzem przyjęte. Chodziło innymi siowy nie o no­wy twór państwowy, ale o ustanowienie tymczasowego porządku politycznego na części obszaru Niemiec istniejących nadal jako państwo ^y>. Teoria ta zapoznaje niewątpliwie separatystyczne za­łożenia terytorialne ustawy zasadniczej, o których była wyżej mowa. '

Według tego poglądu, także z perspektywy dalszego rozwoju politycznego nie można wydarzeń z 1949 r. widzieć w katego­riach przekreślenia państwowości „ogólnoniemieckiej" i utworze­nia RFN jako odrębnego państwa. Zwolennicy tej teorii przy-

159

znają, że nie ma w prawie międzynarodowym precedensu sytua­cja, by jakiś '(fikcyjny — L.J.) podmiot tego prawa, całkowicie pozbawiony zdolności do działania, był przypórządkowywany państwu, które obejmuje tylko część terytorium tegoż podmiptu, ale się z nim i jego zasięgiem terytorialnym identyfikuje. Uwa­żają jednak, że elastyczny charakter prawa międzynarodowego pozwala jakoby na przyjęcie także takiego rozwiązania²⁴. Tezy te kolidują bez wątpienia z realiami polityczno-prawnymi w Eu­ropie po II wojnie światowej, tj. z likwidacją w 1945 r. państwa niemieckiego w formie Rzeszy Niemieckiej ²³, a następnie z cał­kowitym upadkiem resztek okupowanej państwowości ogólnonie-mieckiej w 1949 ²⁸.

W rzeczy samej pojawiła się w RFN z kolei nieco zmodyfiko­wana tzw. teoria kontynuacji („Kontinuitdts-Theorie"). Głosiła ona, że Niemcy istnieją nadal jako podmiot prawa międzynaro­dowego, choć nie pod (zakazaną przez prawo okupacyjne) nazwą „Rzesza Niemiecka". Państwowość niemiecka trwała według tej teorii nieprzerwanie nadal, a tym samym nie występował pro­blem ewentualnej sukcesji prawnej. Wspomniana teoria nie na­wiązywała też wyraźnie do aspektu terytorialnego, tj. nie akcen­towała, że chodzi o kontynuację państwa niemieckiego w jego międzywojennych granicach z 1937 r., tj. z okresu przed rozpo­częciem się hitlerowskich podbojów i aneksji. Również Rzesza {Republika) Weimarska uważała się za kontynuatorkę Rzeszy ho-henzollernowskiej niezależnie od poważnych ubytków terytorial­nych, jakie nastąpiły w wyniku przegranej przez Niemcy pierw­szej wojny światowej.

Z chwilą, gdy w 1948 r. przestała działać Sojusznicza Rada Kontroli i gdy w 1949 r. powstały dwa państwa niemieckie, teza o kontynuacji znalazła zmodyfikowany wyraz w tzw. teorii da­chowej („Dach-Theorie"). Według niej oprócz dwóch oddzielnych, partykularnych niemieckich organizmów państwowych istniało ja­koby nadrzędne, ogólne państwo niemieckie, w granicach z 1937 r., którego wykładnikiem miały być m. in. obowiązujące począt­kowo w RFN i NRD (z drobnymi zmianami) wspólne przepi-

160

sy prawne, zwłaszcza kodeksowe. Za wykładnik taki uważano także wspomnianą instytucję „niemieckiej przynależności pań­stwowej", zapoznając oczywiście, że z chwilą powstania dwóch państw niemieckich przekształciła się ona — zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego — w odrębną instytucję prawną każ­dego z obu państw z osobna, i to mimo utrzymującej się począt­kowo zbieżności terminologicznej.

Oddalająca się perspektywa ponownego zjednoczenia Niemiec i wejście obu państw niemieckich na zupełnie odmienne drogi rozwoju politycznego i społeczno-ekonomicznego sprawiły, że w RFN obok „teorii dachowej" i niejako w zbiegu z nią, nawią­zywano coraz silniej do wylansowanej już przed 1949 r. tzw. teorii identyczności („Identitats-Theorie"), która po tymże roku zakładała, że jedynie Republika Federalna Niemiec stanowi kon­tynuację niemieckiego państwa narodowego z 1871 r. i wyłącz­nie ona'je reprezentuje. Jest to teoria wielowariantowa, pod­kładano pod nią bowiem różne rozwiązania szczegółowe, przy czym jeśli chodzi o ramy terytorialne owego niemieckiego pań­stwa narodowego ma to być Rzesza według stanu z 31 grudnia 1937 r. Na tym założeniu została wyraźnie oparta „teoria" przy­stawania („Kongruenz-Theorie") wychodząca z założenia zbież­ności obszaru mocy obowiązującej konstytucji ze wspomnianym co dopiero terytorium państwowym. Inną spośród nowych kon­cepcji szczegółowych stała się z kolei tzw. teoria rdzenia lub jąd­ra państwowego („Staatskern-Theorie"). l ona bazuje na fikcji jednej ogólnej państwowości niemieckiej w granicach z 1&37 r., ale nie wyisuwa jej na plan pierwszy, widząc możliwość jej rea­lizacji dopiero w przyszłości. Według tej teorii jedynie RFN jest tzw. widzialną częścią Niemiec i reprezentuje zarazem owa część niewidzialną i potencjalną, tj. nie zrealizowane na razie (nie odrestaurowane) ogólne państwo niemieckie. Władza pań­stwowa RFN ma w konsekwencji w myśl tej teorii zasięg węższy -od (fikcyjnego) zasięgu terytorialnego tego państwa.

Oprócz teorii rdzenia państwowego głoszono w RFN w swoim czasie także nieco podobną z nazwy teorię tzw. państwa rdzen­nego („Kernstaats-Theorie"), która uważała, że oprócz RFN istnieje także państwo ogólnoniemieckie, z którym jednak Repub­lika Federalna nie jest identyczna. Teza ta zakładała innymi

11 rfn

161

słowy, że RFN jest państwem niemieckim, ale nie we właściwym znaczeniu ogólnoniemieckim, a zatem że jest to prowizoryczna organizacja partykularna, która obejmuje tylko część Niemiec (cześć państwa ogólnoniemieckiego). ,,Niemiecka" władza pań­stwowa jest przy tym wykonywana jedynie na tzw. obszarze fe­deralnym (Bundesgebiet), tj. na obszarze obowiązywania zachod-nioniemieckiej ustawy zasadniczej. Teza ta lansowana w okresie napiętej wewnętrznej atmosfery politycznej w RFN, związanej z przedsięwzięciami remilitaryzacyjnymi kanclerza Adenauera, służyć miała doraźnemu celowi: zmierzała mianowicie do uwy­puklenia wąskiego jakoby tylko zakresu_ decyzji organów pań­stwowych Republiki Federalnej ²⁷, Jak podkreślono w naszej li­teraturze, teorie „rdzenia państwowego" albo „państwa rdzen­nego" miały wielu zwolenników w doktrynie prawniczej RFN i trafiały do orzeczeń naczelnych organów sądowych²⁸. Nawią­zywał do nich w rzeczy samej w omówionych już wyżej orze­czeniach Federalny Trybunał Konstytucyjny.

Nie sposób tu również pominąć tzw. teorię nowego państwa albo teorię irredenty („Neustaat- oder Irredentatheorie"). Wy­szła ona co prawda z założenia, że nie można mówić o kontynua­cji państwowości niemieckiej po 1945 r., wszelako istniał nadal naród niemiecki, który jakoby miał prawo przywrócić swój pań­stwowy byt w 'niezaprzeczalnych granicach z 1937 r. Przywrócił go też w postaci Republiki Federalnej Niemiec jako swego no­wego państwa, które przejęło jako reprezentant całego narodu w całości prawa i obowiązki Rzeszy Niemieckiej w drodze suk­cesji. Według tej teorii równocześnie „radziecka strefa okupa­cyjna" stanowi „ziemię nie wyzwoloną" (irredenta) ²³. Niewątpli­wym wykładnikiem tej koncepcji było m. in. długotrwałe wzbra­nianie się przed używaniem oficjalnej nazwy państwa wscłlod-nioniemieckiego. Określano je mianowicie nadal jako „radziecką strefę okupacyjną Niemiec" lub po prostu „strefę" (Żonę), wzgl. nieco później jako „Niemcy Środkowe" (Mitteldeutschland), czyli

162

— dodajmy — jako obszar, położony między Niemcami zachod­nimi a znajdującymi się na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej ja­koby nadal „Niemcami wschodnimi" (Ostdeutschland). W rzeczy samej i one — zgodnie z założeniami „teorii irredenty", która nie wyrażała tego jednak expressis verbis — stanowiły „nie wyzwo­lona część obszaru niemieckiego", dc facto jakoby anektowaną przez Polskę ³⁽¹.

Zbliżona do tej teorii jest tzw. teoria państwa skurczonego (,,Schrumpfstaats-Theorie"), według której państwo niemieckie także jako podmiot prawa międzynarodowego obejmuje samą tylko Republikę Federalną Niemiec, która jest jedynie w swych własnych granicach i w oparciu o własną strukturę etniczno-po-lityczną kontynuatorką i rzecznikiem Rzeszy Niemieckiej. Nie­miecka Republika Demokratyczna i ziemie na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej nie wchodzą w tym ujęciu w skład państwa niemieckiego (są więc zagranicą), i to niezależnie od tego, jaki charakter (jaką formę) miało ich „oddzielenie" od niego, czyli ich rzekoma aneksja bądź przez ZSRR bądź przez Polskę. Repub­lika Federalna ma też według tej teorii roszczenie o powrót tych obszarów do niej — jako do kontynuatorki Rzeszy, Z kolei teoria tzw. systemów częściowych (,,Teilordnungs-Theorie") sta­nęła już {w swej najdalej idącej wersji) na gruncie dwóch od­rębnych, choć nie w pełni samoistnych państwowości niemiec­kich. W sposób słabszy aniżeli „teza dachowa" zakłada ona ist­nienie bliżej nieokreślonego fikcyjnego, nadrzędnego państwa ogólnoniemieckiego. Takie państwo stanowić ma raczej cel, do którego winny obligatoryjnie dążyć obydwa „systemy partyku­larne" ³¹. Obok hasła „ponownego zjednoczenia" (Wiedervereini-gu-ng) Niemiec zaczęło się też z wolna pojawiać pojecie „opcji niemieckiej" (deutsche Option)³². Pod tym niezbyt zresztą jas­nym określeniem, można rozumieć mające przysługiwać niemiec-

163

kiej społeczności narodowej prawo (i obowiązek) wyboru względ­nie ustalenia form politycznego i społeczno-ekonomicznego bytu, a w tym. rzecz jasna, także „ponownego zjednoczenia". Nawet jednak i koncepcja ,,państwa skurczonego" nie była w pełni konsekwentna: nie zakładała pełnego międzynarodowo prawnego uznania Niemieckiej Republiki Demokratycznej przez RFN³³.

Dalszy rozwój wydarzeń-^międzynarodowych, a zwłaszcza na­rastanie elementów koegzystencji w miejsce założeń polityki ,,konfrontacji" w stosunkach między mocarstwami, a z drugiej strony stały rozwój gospodarczy NRD i wzrost jej znaczenia po­litycznego w Europie i na świecie wykazały zupełną nierealność wszystkich przedstawionych wyżej koncepcji. Na tym tle skła­niano się w RFN coraz bardziej do teorii, uwzględniających w węższym lub .szerszym zakresie fakt podziału Niemiec popocz-damskich na dwa państwa. Wymienić tu należy tzw. teorię rów­noważności („Aquivalenz-Theorie") i teorię secesji („Sezessions-

-Theorie").

Pierwsza z nich zwana potocznie ,,teorią dwóch państw" (Zwei-

-Staaten-Theorie") wychodzi z założenia, że na obszarze byłej Rzeszy Niemieckiej powstały dwa równo- i pełnoprawne państwa

- podmioty prawa międzynarodowego, a mianowicie RFN i NRD. Jako sukcesorzy Rzeszy przejęły one wszystkie prawa i obowiąz­ki państwa ogólnoniemieckiego, które upadło. Niemcy (Deu-tschland) stały się pojęciem jedynie etniczno-geograficznym, okre­ślającym obszar życiowy istniejącego nadal narodu niemieckiego. Z kolei według teorii secesji powstały i istnieją dwa państwa niemieckie, wszelako jedno z nich, a mianowicie RFN stanowi aktualnie wykładnik (Erscheinungsform), czyli swoistą formę ciągłości tradycyjnego państwa niemieckiego, podczas gdy Nie­miecka Republika Demokratyczna istnieje równolegle, ale jako państwo nowe, które przy pomocy ZSRR oderwało się od nie­mieckiego związku państwowego (deutscher Staatsverband)_t a więc powstało w drodze secesji, a nie rozczłonkowania (dis-

164

tnembratio). Teoria secesji modyfikuje niejako teorię równoważ­ności w sensie przyznawania Republice Federalnej charakteru kontynuatorki sui generis dawnych Niemiec. W tym znacze­niu teoria ta pozwalała skądinąd traktować byłe obszary nie­mieckie na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej (czyli na wschód od Niemieckiej Republika Demokratycznej) zależnie od okolicz­ności nadal jako część terytorium tradycyjnego, choć uszczuplo­nego państwa niemieckiego, czyli RFN ³⁴. Zawiera więc — for­malnie rzecz biorąc — również pewien, ukryty co prawda, ele-ment-rewizjonistyczny ^3S,

Mówiąc o teoriach równoważności i secesji nie można pominąć tzw, teorii wojny domowej („Biirgerkriegs-Theorie"), Odnosi się ona wyłącznie do stosunków między RFN i NRD, oraz zakłada, że tak RFN jak i NRD prowadzą nierozstrzygniętą — jak dotąd

— walkę o dominację nad całymi Niemcami, z którymi każde z obu państw się identyfikuje ³⁶„ Teza ta przeczyła wszakże rze­czywistości z tego względu, że w odróżnieniu od RFN. która występowała oficjalnie z roszczeniem do wyłącznego reprezento­wania całych Niemiec, Niemiecka Republika Demokratyczna tar kich pretensji na międzynarodowym forum politycznym nie zgła­szała.

Ramy pracy nie pozwalają na szersze omówienie tych i innych jeszcze zachodnioniemieckich założeń koncepcyjnych, dotyczą­cych Niemiec („Deutschland-Theorien")³⁷. Wszystkie, lub bez . mała wszystkie bazowały w większym lub mniejszym stopniu na fikcji prawnej i politycznej negującej prosty fakt, że na po-poczdamskim terytorium niemieckim, znajdującym się pod spe­cyficzną okupacją czterech zwycięskich mocarstw, powstały w 1949 r. dwa odrębne, samoistne państwa, RFN i NRD ^3S.

Fikcja ta — dodajmy — przeciwstawiała się uznaniu pierwsze­go w dziejach Niemiec państwa robotniczo-chłopskiego, tj. NRD.

165

I tak np. wspomniana wyżej teoria „dachowa" wychodziła co prawda z założenia parytetowego stosunku wzajemnego RFN i NRD, ale zakładała fikcyjny byt nadrzędnego państwa ogólno-niemieckiego, przeczący suwerennej egzystencji NRD. Z kolei teoria „identyczności" rezygnowała z owej iluzorycznej nadbu­dowy, czyli owego swoistego trzeciego niemieckiego bytu pań­stwowego, ale zakładała, że Niemcy jako państwo trwają nadal, wyrażane na razie w całości lub w części przez Republikę Fede­ralną ³⁹.

Pojęciu „Niemcy" przypisywano przy tym — powtórzmy — nie tylko znaczenie węższe w sensie terytorium, określonego w Poczdamie, lecz operowano nim z reguły w aspekcie szerszym, tj. w rozumieniu niemieckiego terytorialnego stanu posiadania z 1937 r. Niekiedy nawet można było spotkać teorie wychodzące poza te ramy terytorialne. Wymienić tu należy tezę, którą za­prezentował w literaturze RFN m. in. Kurt Rabl. Stosownie do niej pojęcie „niemieckie obszary wschodnie" (deutsche Ostgebie-te) jest szersze od terminu „obszary za Odrą i Nysą" (Oder-Nei-j3e-Gebiete), obejmującego terytoria, które do 1937 r. należały do Rzeszy i przeszły na mocy Umowy Poczdamskiej we władanie Polski i ZSRR. Oprócz nich bowiem na pojęcie „niemieckich ob­szarów wschodnich" ma _się składać również obszar czeskich Su­detów i rejonu Kłajpedy. Według tej tezy terytoria te zostały wcielone do Rzeszy w sposób zgodny z prawem międzynarodo­wym, na mocy czy to układu monachijskiego z 29 września 1938 r„ czy też niemiecko-litewskiego z 22 marca 1939 r. Bez­sporny fakt, że chodziło tu o decyzje wymuszone groźbą użycia siły i tym samym mające cechy pośredniej agresji i aneksji, pró­bował Rabl zdezawuować przez stwierdzenie, że owa niewątpli­wa vis compulsiva znajdowała jakoby usprawiedliwienie w za­sadzie prawa do samostanowienia ludności tych ziem, a więc mniejszości niemieckiej⁴⁰.

Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że zwycięskie mocarstwa koalicji antyhitlerowskiej za punkt wyjścia przyjęły (w cytowanej już deklaracji z 5 czerwca 1945 r.) terytorium nie-

166

mieckie według stanu z 31 grudnia 1937 r., a więc bez obszaru Sudetów i Kłajpedy. Tym samym rejony te nie mogą być zali­czane do byłych „niemieckich obszarów wschodnich". Może tu chodzić wyłącznie o terytoria przyznane w Umowie Poczdam­skiej Polsce i ZSRR. Sam K. Rabl stwierdza, że takie jest też powszechne stanowisko nauki prawa, uważa wszakże, że w sta­nowisku tym występuje jakoby pomieszanie aspektu ,,wojen-noprawno-militarnego z międzynarodowoprawnym i państwowo-bytowym" ⁴¹.

Nie posunął się jednak w swych stwierdzeniach tak daleko, by zaliczyć także teren b. Wolnego Miasta Gdańska do „niemieckich obszarów wschodnich". Uznał bezsporny fakt, że jego wcielenie do Rzeszy w dniu l września 1939 r. było bezprawne i tym sa­mym nieważne ⁴².

Nie znaczy to wszakże, by w literaturze RFN nie kwestiono­wano przynależności Gdańska do Polski. I tak np. Hans-Joachim ,. Seeler uznał w swoim czasie, że pod pojęciem „niemieckich ob­szarów wschodnich" należy rozumieć nadal terytorium państwo­we Niemiec w granicach z 1937 r. łącznie z rejonami Kłajpedy i Gdańska, chociaż obydwa te rejony muszą być rozpatrywane pod specyficznym kątem widzenia. Wysunął on przy tym zupeł­nie nieuzasadnioną tezę, że Umowa Poczdamska, mówiąc o b y-ł y m Wolnym Mieście Gdańsku potraktowała ten rejon jako część niemieckich „Prus Wschodnich" i tym samym uznała de facto wcielenie Gdańska do Rzeszy⁴³. W konsekwencji autor ten przeciwstawił Gdańsk właściwemu terytorium państwowemu Polski i uznał, że miasto to wraz z pozostałymi „niemieckimi ob­szarami wschodnimi, administrowanymi przez Polską" nie wcho­dzi w skład tegoż terytorium⁴⁴. Według Seelera obszary przy­znane w Poczdamie Polsce stanowiły jakoby tę część ,,niemieckie-

167

go obszaru państwowego" (deutsches Staatsgebiet), która w re­zultacie swoistej cesji administracyjnej (Verwaltungszession) — znalazła się we władaniu Polski jako „uprzywilejowanego mo­carstwa okupacyjnego" (privilegierte Besatzungsmacht}. Na prze­kór konstytutywnoprawnym ustaleniom terytorialnym Umowy Poczdamskiej głoszono, że Polska dokonała sprzecznej z prawem międzynarodowym aneksji tego obszaru, podkreślano zarazem, iż uprawnione do dysponowania (verjugungsberechtigt) obszarami na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej mogą być jedynie same Niemcy i to w ich „ponownie zjednoczonym" kształcie (wieder-vereinigtes Deutschland). Nastąpić to może przy tym jedynie w traktacie pokoju ⁴⁵,

W rezolucji przyjętej na sesji Niemieckiego Towarzystwa Pra­wa Międzynarodowego (Deutsche Gesellschaft jur Vólfcerrech,t)_? jaka odbyła się w kwietniu 1950 r. w Hamburgu, stwierdzono, że wymuszona jakoby na Niemczech cesja terytorialna jest bez­prawna i nie może stanowić tytułu nabycia ziem nią objętych ⁴⁶. Stanowisko to służyło z kolei rządowi RFN do wysuwania w okresie pierwszego dwudziestolecia tego państwa roszczenia o przywrócenie Niemiec w granicach z 1937 r. Jeżeli pod koniec tego okresu nie dawano temu roszczeniu zbytniego rozgłosu, nie znaczy to, by od niego w sposób zasadniczy odstąpiono ⁴⁷. Nawią­zywało do niego, choć w sposób nieco zawoalowany także oś­wiadczenie rządu koalicyjnego CDU/CSU-SPD Kurta Georga Kiesingera z 13 grudnia 1966 r., o którym będzie jeszcze dalej mowa.

Według innego poglądu doktryny RFN, byłe terytoria niemiec­kie na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej podlegają dzisiaj zwierz­chniemu władztwu Polski albo Związku Radzieckiego i to w wyniku tak przez upływ czasu „zalegalizowanej aneksji" (rechts-wirksame Annexion}, jak i stanowiska NRD w sprawie zachod-

sam autor mówiąc {s. 19) o ziemiach, które Niemcy musiały zwrócić Pol­sce na mocy trafctatu wersalskiego z 1919 r., nazwał je „odstąpionymi Polsce obszarami niemieckimi" (an Polen abgetretene deutsche Gę­bie te).

166

niej granicy państwowej Polski, która zyskała również charakter' prawnie skuteczny. Przyjmowano w związku z tym, że nabycie tych terytoriów przez Polskę i ZSRR nie wymaga już akceptacji ze strony RFN ⁴⁸.

Wystarczy tu powtórzyć, że Polska objęła w posiadanie byłe niemieckie obszary wschodnie wyłącznie na mocy międzynaro-dowoprawnej konstytutywnej decyzji poczdamskiej czterech mo­carstw. Jak już powiedzieliśmy w I rozdziale, nie chodziło tu jedynie o powierzenie Polsce mandatu tymczasowego zarządza­nia tymi ziemiami, do czego sprowadza się wspomniane wyżej zachodnioniemieckie pojęcie „cesji administracyjnej". Było to bo­wiem przekazanie byłych terytoriów niemieckich w suwerenne i trwałe (nieograniczone co do czasu) władanie (władztwo) pań­stwa polskiego, które nie mogło ich tym samym anektować. Przekazanie to nie zostało przy tym uzależnione od przyszłego traktatu pokoju.

Dla uzsadnienia tezy o dalszym istnieniu Rzeszy Niemieckiej przytaczano w RFN także często i przytacza się niekiedy nadal, instytucję odpowiedzialności czterech mocarstw byłej koalicji antyhitlerowskiej za „Niemcy jako całość" (Deutschland als Ganzes) ⁴⁹. Pod pojęciem tym rozumie się w tym wypadku z re­guły obszar Rzeszy w granicach z 1937 r.⁵⁰ Przyjmuje się, że ów „czteromocarstwowy status Niemiec" (Viermachtesstatus Deut-schlands) oznacza nieostateczny jakoby charakter („Nichtend-gultigkeit"} wszystkich politycznych i terytorialnych regulacji prawnych na obszarze Rzeszy Niemieckiej⁵¹. Teza ta zapoznaje, że pojęcie ,,Niemiec jako całości" oznacza nakreślone w Pocsda-

169

ko jakie w tych sprawach zajmuje cytowany w niniejszej pracy prof. Helmut Ridder. Są to wszakże — jak dotąd — glosy w dok­trynie RFN odosobnione.

3. REWIZJONISTYCZNE ELEMENTY PRAKTYKI POLITYCZNEJ RFN

Do wspornnlanych wyżej fikcyjnych założeń doktrynalnych na­wiązywały też od samego początku kierownicze koła polityczne-Republiki Federalnej Niemiec. Założenia te znajdowały wyraz w szeroko pojętej praktyce politycznej tego państwa, tj. w róż­nego rodzaju deklaracjach politycznych, tak rządowych, jak i par­tyjnych i(partyjno-parlanientarnych). Służyły za propagandowo--polityczny punkt wyjścia wszystkim, innym ugrupowaniom i ko­łom politycznym w RFN, przeciwnym uznaniu konsekwencji te­rytorialnych przegranej przez Niemcy wojny i dalszego rozwoju politycznego na ich obszarze.

Były one w szczególny sposób lansowane przez rządzące w la­tach 1949-1969 partie CDU i CSU. Dowodzą tego różne oświad­czenia Konrada Adenauera, który jako kanclerz federalny od samego początku stał na stanowisku negacji granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej. Jak twierdził — żaden rząd RFN jako „rzecz­nik całego narodu niemieckiego nigdy nie pogodzi się z przeczą­cym wszelkim zasadom prawa i humanitaryzmu zaborem czysto niemieckich obszarów wschodnich" ⁵⁷. Zdając sobie wszakże nie­wątpliwie sprawę z nierealności tego rodzaju twierdzeń, nie wy­kluczał on również rozwiązań kompromisowych, np. w postaci przekształcenia owych obszarów w jakieś bliżej nieokreślone „kondominium niemiecko-polskie" lub w obszar mandatowy ONZ^5S. Wszelako jego minister spraw zagranicznych Heinrich von Brentano zdezawuował niejako te dywagacje oświadczając

172

w dniu 3 maja 1956 r., że „Rząd Federalny nigdy nie uzna gra­nicy na Odrze i Nysie, ani też nie uczyni niemieckich obszarów wschodnich przedmiotem przetargowym jakiegokolwiek rodza­ju" ^G9. Nie ulega przy tym wątpliwości, że oświadczenie to —-zważywszy nacechowany pełną uległością stosunek von Brenta­no do szefa rządu — zostało złożone za jego wiedzą i przyzwole­niem.

Koła rządzące w RFN pod egidą CDU/CSU przez 20 lat prowa­dziły politykę złudzeń, opartą na przekonaniu, że ścisłe związa­nie się RFJST z mocarstwami zachodnimi, wierne wypełnianie za­dań wyznaczonych temu państwu jeszcze w erze Dullesa dopro­wadzi, i to nawet stosunkowo szybko, do przywrócenia jedności Niemiec. Liczono przy tym, że uda się odzyskać w całości lub przynajmniej w znacznej części obszary Rzeszy z okresu sprzed rozpoczęcia hitlerowskich podbojów i aneksji, co doprowadzi z kolei do restauracji silnej pozycji Niemiec w Europie. Chodziło oczywiście o Niemcy burżuazyjne (kapitalistyczne).

Rewizjonistyczna polityka RFN w stosunku do Polski i jej za­chodniej granicy państwowej w okresie rządów dominacji > cha-deckiej, sprawowanych w przeważnej mierze w koalicji z FDP, była już w naszej literaturze naukowej przedmiotem wyczerpu­jących rozważań⁶⁰. Zwalnia nas to od obowiązku szerszego przedstawienia tego problemu w zakresie, w jakim nie dotyczy on aspektów prawnych.

Na stanowisku rewizjonizmu politycznego stała też nadal So­cjaldemokratyczna Partia Niemiec. Nie odcięła się ona — jak już powiedzieliśmy w rozdziale I — od nowych tendencji rewizjo­nistycznych w Niemczech po II wojnie światowej, rywalizując w tej mierze .aktywnie z siłami prawicy. Rywalizacja ta była nie tylko elementem walki o głosy wyborcze społeczeństwa, które — jak wiadomo — tylko w pewnej mierze i z wielkim trudem

173

wyzwalało się z wielopokoleniowej tradycji wybujałego nacjona­lizmu i imperialistycznego ekspansjonizmu. Stanowiła ona także-wyraz nieprzezwyciężonego balastu przeszłości, ugruntowanego w psychice Niemców dodatkowo w okresie hitlerowskim.

SPD podkreślała też w pierwszych latach istnienia RFN sil­niej „prowizoryczny status" tego państwa i otwarty charakter tzw. problemu niemieckiego, silniej opowiadała się za przywró­ceniem Niemcom ziem na wschodzie, aniżeli zorientowane ku za­chodowi partie CDU i CSU ⁶¹. Zmieniła ona zresztą gruntownie swe oblicze ideologiczne i wyrzekła się — zwłaszcza na zjeździe godesberskim w 1959 r. — tradycji rewolucyjnych⁶². Stalą się ugodowym ugrupowaniem burżuazyjnej bazy systemu partyjnego RFN ⁶³, pretendującym do roli tzw. ogólnonarodowej partii środ­ka. Jej IX zwyczajny zjazd obradował w dniach od 23'do 27 września 1964 r. w Karlsruhe pod wymownym hasłem „Dzie­dzictwo i zadanie" (Erbe und Aujtrag). Hasło to zamieszczono przy tym na tle górujących nad prezydium zjazdu konturów Rzeszy Niemieckiej według stanu terytorialnego z 1937 r., po­dzielonej na trzy części: RFN, NRD oraz polskie ziemie zachod­nie i północne; czyli według ówczesnej nomenklatury rewizjoni­stycznej na: RFN, ,,Niemcy Środkowe" i „Niemcy Wschodnie" ^M. Organ prasowy SPD ,,Vorwarts" popierając już w 1956 r. na­wiązanie stosunków dyplomatycznych z Polską zastrzegał się jednak równocześnie przeciwko jakiemukolwiek, nawet dorozu-mianemu uznaniu polskiej zachodniej granicy państwowej na Odrze i Nysie Łużyckiej ⁶⁵.

174

Nie od rzeczy będzie przytoczyć tu również wypowiedzi dwóch działaczy SPD i posłów tej partii do Bundestagu. I tak np. Otto Heinrich Greve oświadczył w 1956 r., że podziela on stanowisko swej partii, iż „żądanie powrotu Szczecina, Wrocławia i Królewca do Niemiec" jest prawnie uzasadnione, oraz że Niemcy win­ny być odrestaurowane w granicach z 1937 r. Uznał jednak, że nie widzi politycznych możliwości realizacji tego żądania w dającej się przewidzieć przyszłości, i że istnieją jakoby ,,o wie­le bardziej pilne i rokujące większe szansę zadania polityczne" na odcinku tzw. ponownego zjednoczenia Niemiec ⁶⁶. Greve dał innymi słowy wyraz tezie, charakterystycznej dla wszystkich tych polityków RFN, którzy zdawali lub zdają sobie sprawę z realiów terytorialnych w Europie po II wojnie światowej i z konieczności pogodzenia się z nimi, ale jedynie w aspekcie poli­tycznym, a nie prawnym.

To samo odnieść można do oświadczenia Carlo Schmida, wielo­letniego wiceprezydenta Bundestagu z ramienia SPD. Powiedział on 5 i 7 października 1956 r., że nie można uznać za zgodne z prawem oderwania ziem od ,, dawnego niemieckiego obszaru państwowego" (altes deutsches Reichsgebiet) czyli od „macierzy'* (Mutterland) i „wypędzenia" z nich około 8 milionów ludzi. Nie zaprzeczył jednak, że powstał w ten sposób nowy stan faktycz­ny, z którym Niemcy muszą się uporać, a nie uporają się, jeśli będą zaistniałe realia tak traktować, jak gdyby miały one same w zaczarowany sposób zniknąć. Jedyne wyjście widział w nego­cjacjach, którym przyznawał zarazem sens tylko w razie goto­wości do ustępstw⁸⁷. Zapoznawał przy tym, że konstytutywne de­cyzje terytorialne Umowy Poczdamskiej mogły być przedmio­tem rokowań jedynie w sensie ich deklaratoryjnej akceptacji przez państwa powstałe na gruzach hitlerowskiej Rzeszy Nie-

Zmiana stanowiska SPD w sprawie granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej nastąpiła dopiero później, zwłaszcza po objęciu przez tę partię w koalicji z FDP w 1969 r. rządów, aczkolwiek i wów-

175

czas nie wyciągnięto jeszcze pełnych konsekwencji z konstytu­tywnego charakteru ustaleń poczdamskich⁶⁸.

Jedyną silą polityczną, która od samego początku istnienia RFN opowiadała się jednoznacznie za akceptacją polskiej grani­cy państwowej na Odrze i Nysie Łużyckiej jako terytorialno-po-litycznej konsekwencji II wojny światowej była Komunistyczna Partia Niemiec. Jak już wspomnieliśmy, zajmowała w tej mie­rze w Parlamencie Federalnym stanowisko przeciwne podejmo­wanym przez ten organ uchwałom negującym te konsekwencje. Wystarczy przytoczyć tu wypowiedź przywódcy tej partii Masa Reimanna, który oświadczył w czerwcu 1950 r., że;

„Granica na Odrze i Nysie jest rezultatem wywołanej przez imperia­listów niemieckich II wojny światowej i prowadzonej przez nich w Pol­sce polityk; eksterminacji ludności polskiej. Linia Odry-Nysy została ustalona przez mężów stanu przewodnich, wielkich mocarstw na konfe­rencjach w Jałcie i Poczdamie. W konsekwencji zostało przez wielkie mo­carstwa na konferencji poczdamskiej postanowione wysiedlenie ludności niemieckiej z tych obszarów [...] Uznanie granicy na Odrze i Nysie jako granicy pokoju przez rząd Niemieckiej Republiki Demokratycznej odpo­wiada interesom narodu niemieckiego i stanowi w związku z tym praw­dziwe narodowe dokonanie i historyczny wkład w utrzymanie pokoju światowego. Stwarza podstawę pokoju i przyjaźni między narodami i tym samym szczęścia i dobrobytu dla naszego narodu''^BB.

Nie sposób nie zauważyć, że orzeczona w 1956 r. na wniosek rządu federalnego przez Federalny Trybunał Konstytucyjny de­legalizacja KPD — partii o pokaźnej tradycji w nowożytnych

176

dziejach Niemiec, nieskażonej współpracą z hitleryzmem, uzna­nej i zaakceptowanej przez sojusznicze władze wojskowe wszy­stkich czterech stref okupacyjnych w Niemczech po 1945 r. — miała swe źródło także w jej stanowisku dotyczącym uznania powojennych realiów terytorialnych ⁷⁰.

W rzeczy samej bowiem zdecydowana większość sił i kół poli­tycznych w RFN oraz ugrupowań, organizacji i instytucji, od­działujących na opinię publiczną w tym kraju, stała na stano­wisku rewizjonizmu terytorialne-politycznego. Osobną kartę za­pisały w tej mierze różne organizacje przesiedleńcze z tzw. Związkiem Wypędzonych (Bund der Yertriebeneri) na czele, or­ganizacje — dodajmy — wspierane politycznie i finansowo przez czynniki rządowe szczebla tak federalnego, jak i krajowego, Szczególną rolę odgrywało tu lansowane przez szereg lat inten­sywnie przez te organizacje, z poparciem czynników rządowych, hasło tzw. prawa do stron ojczystych lub rodzinnych (Recht auf die Heimat) ⁷⁾.

Niewielkie zmiany w stanowisku czynników oficjalnych Repub-. ]iki Federalnej Niemiec wobec polskiej zachodniej granicy pań­stwowej na Odrze i Nysie Łużyckiej pociągnęło za sobą utwo­rzenie rządu tzw. wielkiej koalicji CDU/CSU-SPD pod kierow­nictwem Kurta Georga Kiesingera (CDU) z Wilły Brandtem (SPD) jako wicekanclerzem i ministrem spraw zagranicznych. W sprawie polskiej rząd ten wychodził z założenia — jak to wynikało ze wspomnianego już oświadczenia, złożonego przez kanclerza Kiesingera w dniu 13 grudnia 1966 r. w Bundestagu — że „granice ponownie zjednoczonych Niemiec mogą zostać ustalone jedynie w ramach regulacji, swobodnie uzgodnionej z rządem ogólnoniemieckim, która winna stworzyć przesłankę

177

zaakceptowanego przez obydwa narody, trwałego i pokojowego stosunku dobrego sąsiedztwa" ⁷². Dawano więc do zrozumienia, że wstępnym niejako warunkiem „ustalenia" granicy z Polską jest zjednoczenie obu państw niemieckich. Do tego czasu sprawa ta miała zatem pozostawać otwarta. Pomijano przy tym nadal fakt, ze granica ta została już ustalona w Poczdamie, i że otwarta mogła być i była jedynie kwestia jej deklaratoryjnej akceptacji przez RFN. Wymowy tego negatywnego stanowiska nie zmienia­ły zawarte w tejże samej deklaracji akcenty pojednawcze w ro­dzaju stwierdzenia, że:

„Szerokie warstwy narodu niemieckiego są ożywione gorącym pragnie­niom pojednania z 'Polską, której pełnej cierpień historii nie zapomnie­liśmy, rozumiejąc zarazem — na tle współczesnego losu naszego podzie­lonego narodu — lepiej niż w czasach dawniejszych jej domaganie się życia wreszcie na terytorium państwowym w zabepieczonych grani­cach'' ^Ta.

W tym sformułowaniu, będącym skądinąd elementem w ofi­cjalnych enuncjacjach zachodnioniemieckich nowym, przewija się wszakże często ponawiane w RFN stawianie znaku równania między historią Polski w dobie rozbiorów, a sytuacją Niemców

178

po 1949 r. Wiadomo zaś, że nie może tu być i nie ma analogii, jako że Polacy w okresie rozbiorów w przeciwieństwie do Niem­ców w ich dzisiejszych obu państwach nie posiadali w ogóle własnego państwowego bytu, byli poddani nie tylko obcemu władztwu, lecz także zakrojonej na większą lub mniejszą skalę polityce ich wynaradawiania.

Rewizjonizm zachodnioniemiecki godził nie tylko w polski te­rytorialny stan posiadania, ustalony w Umowie Poczdamskiej, lecz także w odrębny byt państwowy Niemieckiej Republiki De­mokratycznej. Istotna rolę w całej dotychczasowej polityce RFN odgrywała bowiem i odgrywa nadal sprawa jej stanowiska wo­bec socjalistycznego państwa niemieckiego. Sprawa ta stanowi zespól problemów określanych w RFN mianem tzw. polityki w kwestii Niemiec (Deutschlandpolitik), ściśle zarazem zespolonej z tzw. polityką wschodnią (Ostpolitik), dotyczącą stosunków Re­publiki Federalnej ze Związkiem Radzieckim, Polską i pozosta­łymi państwami Europy wschodniej.

W zakresie owej „polityki w sprawie Niemiec" obowiązywała teza kanclerza Adenauera z października 1949 r., według której rząd utworzony „w strefie wschodniej" nie opiera się na swobod­nie wyrażonej woli ludności i tym samym nie sprawuje prawo­witej władzy państwowej oraz nie ma legitymacji do występo­wania w imieniu narodu niemieckiego. Jedyną kontynuację ist­niejącego nadal „państwa ogólnoniemieckiego" miała stanowić RFN, która tym samym rozciągała swe władztwo także na miesz­kańców NRD, której terytorium traktowane było zarazem jako bezprawnie oderwane od tegoż „ogólnoniemieckiego państwa" ⁷⁴. Ta demagogiczna teza pomijała fakt, że właśnie w Niemczech wschodnich wykonywane były w całej rozciągłości postanowie­nia Umowy Poczdamskiej. Rezultatem tego stanowiska było wspomniane już roszczenie RFN do reprezentowania całych Niemiec, czemu towarzyszyła tzw. doktryna Hallsteina, dziś już cał­kowicie pogrzebana⁷⁵. W podtrzymywaniu tego stanowiska nie

179

przeszkadzał przy tym kołom kierowniczym RFN fakt odmówie­nia rządowi zachodnioniemieckiemu przez mocarstwa zachodnie w 1950 r. prawa do występowania jako organ dla całych Nie­miec.

Mocarstwa te tolerowały wprawdzie posługiwanie się przez rząd RFN pojęciem fikcyjnego państwa niemieckiego w ramach swoistej politycznej frazeologii. Ministrowie spraw zagranicz­nych tych mocarstw oświadczyli w dniu 19 września 1950 r., że do chwili zjednoczenia Niemiec trzy rządy uważają rząd RFN jako jedyny rząd niemiecki swobodnie i legalnie ukonstytuowa­ny, który z tej racji ma prawo wypowiadać się w sprawach mię­dzynarodowych jako „reprezentant narodu niemieckiego w imie­niu Niemiec"⁷⁶. 'Wykluczono jednak równocześnie stanowczo wyciąganie z tego przez władze zachodnioniemieckie jakichkol­wiek roszczeń prawnych. Wynika to choćby z noty („Interpreta-tive Minutę"), jaką ci sami ministrowie przedłożyli tego samego dnia kanclerzowi Adenauerowi, zastrzegając się w niej przeciw­ko uznaniu rządu federalnego jako rządu de iure dla całych Nie­miec "". Nie mogło też być mowy o uznawaniu rządu RFN choć­by de /acto jako rządu ogólnoniemieckiego, ponieważ de facto jedno ogólne państwo niemieckie wówczas już nie istniało. Na­wet w RFN nie wysuwano tezy o faktycznym dalszym istnieniu Rzeszy.

Trzy mocarstwa zachodnie nie wyciągnęły wprawdzie z tego od razu ostatecznych konsekwencji, tzn. nie uznały Niemieckiej Republiki Demokratycznej formalnie pod względem międzyna-rodowoprawnym z chwilą jej powstania. Uznanie to nastąpiło

stosunki z NRD. Wyjątek stanowił tylko Związek Radziecki, i to jako jedno z 4 zwycięskich mocarstw odpowiedzialnych za „Niemcy jako ca­łość". Szerzej — zob. K. Skubiszewski, Zachodnia granica..., op. cit, ś, 310-211 (zwl. przypis 4). _

180

dopiero w latach siedemdziesiątych. Wielka Brytania i Francja nawiązały stosunki dyplomatyczne z NRD w lutym 1973 r._t a Stany Zjednoczone — we wrześniu 1974 r.⁷⁸

Uznania takiego można było wszakże dopatrywać się pośred­nio m. in. w sformułowaniach cytowanego już kilkakrotnie czte­rostronnego porozumienia berlińskiego z 3 września 1971 r., w którym jest także mowa o Niemieckiej Republice Demokratycz­nej i o porozumieniach między „kompetentnymi władzami nie­mieckimi" ?*.

Notę mocarstw zachodnich z 19 września 1950 r. ówczesny rząd federalny, kierowany przez CDU/CSU, starał się zataić przed zachodnioniemiecką opinią publiczną, chociaż mocarstwa zachod­nie nie przypisywały jej znamion poufności. Na jej treść powo­ływano się niekiedy w obrocie politycznym i prawnym mocarstw zachodnich ⁸⁰. Należy też wskazać na stanowisko władz państwo­wych Stanów Zjednoczonych Ameryki, które np. w 1962 r. nie uznały podejmowanych przez rząd RFN prób obejmowania opie­ką dyplomatyczną obywateli NRD, przebywających w innych państwach ⁸¹. Dowodzi to w każdym razie, że mocarstwa zachod­nie nie zamierzały przyjmować wspomnianych wyżej koncepcji zachodnioniemieckich i już wówczas wychodziły z założenia dwóch odrębnych państw, jakie powstały na pop ócz damskim te-

181

rytorium niemieckim. Chodzić mogło i chodziło przy tym o pań­stwa w ich konkretnym kształcie terytorialnym i w ich rzeczywi­stych, ustalonych granicach. Mocarstwa zachodnie nawiązywały zatem jeśli już, to do teorii równoważności, czyli do teorii dwóch państw, nie uznając swego rodzaju podwójnej suwerenności RFN i ograniczając jej zwierzchnictwo państwowe, czyli zwierzchnią władzę wyłącznie do jej obszaru. Tym samym podstawowa teza o dalszym istnieniu państwa ogólnoniemieckiego w granicach z 1937 r. — jak to zresztą trafnie podkreślono w piśmiennictwie RFN — znalazła się na cmentarzu historii⁸². Nie znaczy to. by nie została ona — jak jeszcze dalej zobaczymy — z całą siłą wyeksponowana politycznie w RFN po dojściu tam ponownie do władzy partii chadeckich i utworzeniu przez nie nowej koalicji rządowej z partią liberalną FDP.

Nie można tu zresztą pominąć stanowiska w tej sprawie samej Niemieckiej Republiki Demokratycznej, która w sposób coraz bardziej stanowczy reagowała na sprzeczne z jej suwerennością i integralnością założenia Republiki Federalnej. Założeniom tym dawano przy tym szeroki wyraz prawny w zachodnioniemieckim systemie prawnym, co przedstawimy z kolei szerzej w dalszych rozdziałach, na kanwie zawartych przez RFN układów tzw. wschodnich.

4. OGÓLNONIEMIECKIE ZAŁOŻENIA RFN

A NIEMIECKA REPUBLIKA DEMOKRATYCZNA

Kwestię tę w największym skrócie, podyktowanym ramami niniejszej pracy, przedstawimy w nawiązaniu do nakreślonych

182

w rozdziale II podstawowych założeń politycznych i ustrojowych NRD.

Na tym tle można wskazać, że historycznie rzecz biorąc — punktem wyjścia stosunku Niemieckiej Republiki Demokratycz­nej do RFN było założenie, iż:

1) powstały i istnieją dwa niemieckie organizmy państwowe o odmiennych podstawach politycznych i społecznych;

2) spośród tych dwóch państw jedynie NRD jest prawowitym państwem niemieckim, ponieważ jedynie ono zrealizowało usta­lenia i wymogi Umowy Poczdamskiej oraz uznało od razu i bez zastrzeżeń terytorialne rezultaty II wojny światowej;

3) NRD jest państwem bardziej postępowym, bo władza na­leży w nim do ludzi pracy;

4) rząd NRD reprezentuje rzeczywiste interesy całego narodu niemieckiego ⁸³;

5) przywrócenie jedności Niemiec winno nastąpić na kanwie założeń konstytucji NRD z 1949 r. ", której projekt był — pow­tórzmy — pierwszym i formalnie biorąc jedynym założeniem ustrojodawczym dla c a ł y c h Niemiec.

Nie była to zatem negacja realnego samoistnego bytu państwo­wego RFN, lecz jedynie jego krytyczna polityczno-prawna ocena.

W tym też pierwszym okresie były jeszcze — jak już wspom­niano — aktualne, a w każdym razie były przez cztery mocar­stwa rozważane koncepcje połączenia się obu państw niemieckich na kanwie powszechnych i demokratycznych wyborów. Koncep­cje te znajdowały poparcie w samych Niemczech, tj. w RFN i w NRD, nie zostały jednak urzeczywistnione z uwagi na różni­ce w poglądach na rozwiązania szczegółowe. Dużą rolę odegrała tu także odmowa władz RFN pertraktowania w tej sprawie z rzą­dem NRD, któremu odmawiano legitymacji do rokowań.

183

Sytuacja uległa zmianie począwszy od 1955 r., kiedy to oby­dwa państwa niemieckie stały się pełnoprawnymi podmiotami prawa międzynarodowego. W Niemieckiej Republice Demokra­tycznej posunięte już też były przeobrażenia ustrojowe w du­chu socjalistycznym. Co więcej — podkreślano tam odtąd z na­ciskiem — nie tylko samoistny byt państwowy NRD, lecz także odrębny system prawny tego państwa, jego własne instytucje ustrojowo-prawne. Przykładowo tylko można tu przypomnieć przepisy o odrębnym obywatelstwie państwowym NRD oraz usta­wę (z 13 października 1966 r.) o jego ochronie na zewnątrz. Wy­mieniona ustawa była nota bene również interpretowana w RFN jako wykładnik roszczeń władczych NRD w odniesieniu do Nie­miec zachodnich i to mimo, że chodzi tu w rzeczy samej o za­sadę odpowiedzialności karnej według narodowości przedmioto­wej, czyli o tzw. zasadę realną lub ochronną, znaną wielu usta­wodawstwem karnym, w tym — powtórzmy — także prawu karnemu Republiki Federalnej.

Po roku 1955 problem ewentualnego zjednoczenia Niemiec nie mógł już być rozwiązywany środkami państwowo-prawnymi, tj. przy pomocy wyborów powszechnych. Możliwe były teraz jedy­nie środki w płaszczyźnie prawa międzynarodowego. Wtedy też pojawiła się ze strony NRD koncepcja konfederacji obu państw niemieckich. Znalazła ona szczególny wyraz m.lm. w deklaracji Rady Narodowej Frontu Narodowego Niemiec Demokratycznych z 25 marca 1962 r. ⁸⁵ I ona wszakże nie mogła zostać zrealizowa­na z uwagi na to, że rządy chadeckie w RFN odmawiały pro­wadzenia rokowań z władzami NRD ^SG.

l nie tylko to. Prowadziły one zarazem akcję wymierzoną prze­ciwko samoistnemu bytowi NRD. Temu celowi służyło m. in. po­woływanie się na wspomnianą już instytucję prawa do samosta­nowienia, w którym zachodnioniemieckie koła kierownicze upa-

184

trywały instrument, mający uzasadniać zamierzone wchłonięcie NRD przez RFN. Pomijano przy tym, że prawo to — jak już po­wiedzieliśmy — odnosi się, biorąc pod uwagę jego genezę, przede wszystkim do państw, czyli — innymi słowy — do narodów two­rzących lub też współtworzących państwa albo ich związki. Wy­nika z tego, że społeczności zorganizowane w państwa, czyli spo­łeczności, które posiadają własne organizacje państwowe, przez, nie właśnie mogą dochodzić swego prawa do samostanowienia i je realizować ⁸⁷.

Elementem akcji wymierzonej przeciwko NRD było poza tym zwiększenie liczby prowokacji granicznych i nasilenie dywersji różnego rodzaju ze strony RFN. Starano się wygrywać przeciw­ko NRD fakt korzystniejszej — dzięki pomocy z Zachodu — sy­tuacji ekonomicznej Republiki Federalnej, by poprzez samorzut­ny drenaż fachowej siły roboczej doprowadzić do załamania go­spodarczego w NRD. Zmusiło to władze wschodnioniemieckie — powtórzmy — do zabezpieczenia w 1961 r. granicy NRD z RFN i z Berlinem Zachodnim. Była to w aspekcie ideologicznym i po­litycznym niewątpliwie decyzja trudna. Wpłynęła ona jednak na pewne otrzeźwienie w RFN i sprawiła, że zaczęto tam lepiej ro­zumieć konieczność liczenia się z realiami w rozwiązywaniu tzw. problemu niemieckiego.

Cc więcej — rozwój ekonomiczny NRD, jaki datuje się od 1961 r., podniósł poważnie znaczenie tego państwa w płaszczyź­nie stosunków gospodarczych w Europie. Z tego punktu widzenia coraz mniej obojętna stawała się pozycja międzynarodowo-poli-tyczna NRD, W tej sytuacji, potęgowanej jeszcze ogólnymi ten­dencjami do odprężenia w Europie, występującymi także w łonie mocarstw byłej koalicji antyhitlerowskiej, Republika Federalna Niemiec ze swym rewizjonistycznym bagażem politycznym, a zwłaszcza blokując powszechne dyplomatyczne uznanie NRD, stawała coraz wyraźniej w obliczu izolacji, izolacji — dodajmy — groźnej nie tylko politycznie, lecz także ekonomicznie.

Kolejne rządy zachodnioniemieckie, sprawowane lub kierowa­ne przez partie chadeckie CDU/CSU, nie potrafiły tu jednak

185

wyjść poza krąg narzuconych sobie stereotypów politycznych. Nic dziwnego, że różne próby podejmowane przez kierownictwo państwowe NRD w kierunku nawiązania z RFN normalnych sto­sunków nie odnosiły skutków. Obydwa państwa niemieckie od­dalały się tym samym coraz bardziej od siebie, a możliwość ich zjednoczenia stawała się coraz mniej realna. Jako jedyne roz­wiązanie wysuwało się nawiązanie i uregulowanie stosunków opartych na zasadzie pokojowego współistnienia dwóch odręb­nych i samoistnych państw o przeciwstawnych systemach poli-tyczno-ustrojowych.

Tę zasadę uwypukliła — powtórzmy — niedwuznacznie nowa konstytucja Niemieckiej Republiki Demokratycznej z 6 kwietnia 1968 r., która określając NRD jeszcze jako socjalistyczne pań­stwo narodu niemieckiego, czy też nacji niemieckiej (sozialisti-scher Staat deutscher Nation], zaakcentowała jego suwerenny i zarazem pokojowy charakter oraz usytuowała je wyraźnie w bloku państw socjalistycznych i w ścisłym sojuszu z nimi. Nie pominęła wówczas jeszcze stosunku do drugiego państwa nie­mieckiego, uznając za sprawę narodową (nationales Anliegen) NRD nawiązanie i utrzymywanie normalnych stosunków oraz współpracy między NRD i RFN na zasadzie równouprawnienia, co z kolei miało (powinno) prowadzić do stopniowego wzajem­nego ich zbliżenia, a w dalszym etapie do ich zjednoczenia — wszelako jedynie na gruncie demokracji i socjalizmu ⁸⁸. W świetle deklaracji Rady Państwa NRD z 21 czerwca 1968 r. chodziło w tym przepisie o podkreślenie, że NRD nie zamierza ani ekspor­tować socjalizmu na zachód, ani tym mniej dopuścić do restaura­cji kapitalizmu u siebie. Ponieważ jednak Niemcy jako państwo imperiałistyczne nie mają przed sobą przyszłości, ich ewentualne zjednoczenie byłoby możliwe dopiero po wprowadzeniu w RFN podstawowych reform, przewidzianych w Umowie Poczdamskiej, a więc po usunięciu władzy monopoli kapitalistycznych, likwi­dacji militaryzmu i pozostałości hitleryzmu oraz po zapewnieniu ludziom pracy decydującego wpływu na życie polityczne : go­spodarcze ^8!t.

186

W przeciwieństwie do zachodnioniemieckiego pojęcia „ponow­nego zjednoczenia" (Wiedervereinigung) użyto tu określenia ,,zjednoczenie" (Vereinigung). Chodziło niewątpliwie o podkreś­lenie, że ewentualne zjednoczenie mogłoby nastąpić tylko na kanwie międzynarodowoprawnej, tj. w drodze układu między­państwowego, suwerennio wynegocjowanego, z wykluczeniem wszelkiego oddziaływania pozaprawnego, podejmowanego w du­chu rewizjonistycznym przez RFN, a zmierzającego do wchłonię­cia przez nią Niemieckiej Republiki Demokratycznej.

Pod pojęciem normalnych stosunków współpracy, uwypuklo­nym w konstytucji rozumiano przy tym koegzystencję dobrosą­siedzką, której wyrazem miało być: wzajemne nawiązanie nor­malnych stosunków dyplomatycznych, przyjęcie NRD i RFN do Organizacji Narodów Zjednoczonych, podpisanie przez oba te państwa układów o nieproliferacji broni jądrowych, uznanie gra­nic państwowych NRD, rezygnacja przez RFN z roszczenia do wyłącznej reprezentacji Niemiec i z doktryny Hallsteina oraz utworzenie specjalnych pełnomocnych misji. Stwierdził to I se­kretarz Komitetu Centralnego Niemieckiej Socjalistycznej Partii Jedności i przewodniczący Rady Państwa NRD Walter Ulbricht w przemówieniu przed Izbą Ludowa w dniu 9 sierpnia 19'68 r. Założenia te zostały następnie potwierdzone specjalną uchwałą Izby z tej samej daty ⁹⁰.

W Republice Federalnej Niemiec hołdowano wszakże w dal­szym ciągu zasadzie nieuznawania NRD. Pisma Waltera Ulbrich-ta do oficjalnych czynników RFN zwracano np. często nie otwar­te. Dla kanclerza rządu tzw. wielkiej koalicji CDU-SPD z lat .1966-1969 Kurta Georga Kiesingera (CDU) Niemiecka Republi­ka Demokratyczna była jeszcze w 1969 r. co najwyżej „tworem" (Gebilde) nie mającym charakteru państwa, a w najlepszym razie .,,tak zwaną NRD" lub NRD w cudzysłowiu. Jego zdaniem lud­ność żyjąca w NRD nie posiadała jakoby poczucia odrębnego narodu państwowego. Na bezzasadność takiego stanowiska wska­zano też w nowszej literaturze prawniczej RFN ⁹¹.

187

Nie chciano w każdym razie uznać bytu Niemieckiej Republiki

Demokratycznej jako państwa, z którym trzeba by nawiązać nor­malne oficjalne stosunki oparte na zasadzie współistnienia⁹². W uchwale gabinetowej rządu K. G. Kiesingera z 30 maja 1969 r., akceptowanej także przez ówczesnego wicekanclerza Willy* Brandta stwierdzono, że:

,.Z uwagi na to, iż Kząd iWschodnioberliński lekceważy jedność naro­dową, wspieranie tego rządu może być oceniane jako działanie, które po­zostaje w sprzeczności z prawem narodu niemieckiego do samostanowie­nia. Rząd Federalny musi przeto traktować uznanie NRD (scil. przez in­ne państwa — L. J.) jako akt nieprzyjazny"⁶⁵.

W stwierdzeniu tym zabrzmiał zatem ponownie ton doktryny Hallsteina, skądinąd wówczas już zdyskredytowanej, z czego zda­wano sobie sprawę niewątpliwie także w kołach rządowych RFN. Miało ono w każdym razie wydźwięk wyraźnie rewizjonistyczny, godzący w odrębną państwowość NRD.

W Niemieckiej Republice Demokratycznej podnoszone były też w związku z tym silnie zarzuty przeciwko .rewizjonistycznej po­lityce RFN i jej reperkusjom w ustawodawstwie i orzecznictwie tego państwa. Stanowisko NRD w tej sprawie znajdowało wyraz m. in. w cytowanej wyżej deklaracji Rady Państwa z 21 czerwca 1968 r. oraz w oświadczeniu Izby Ludowej NRD z 26 września tegoż roku^S4. Rewizjonistyczną politykę legislacyjną RFN okre­ślono w NRD mianem „agresji prawniczej" (juristische Aggres-sion). W styczniu 1970 r. ukazała się w prasie NRD obszerna do­kumentacja na ten temat *⁵. W dokumentacji tej podkreślono, że wszystkie te założenia polityczne oraz oparte na nich akty nor-

188

matywne i judykatywne są dziedzictwem 20-letnich rządów kół :konserwatywno-reakcyjnych RFN. Uwypuklono, że stanowią one przeszkodę na drodze do uregulowanego współżycia międzyna­rodowego i dobrosąsiedzkich stosunków w centrum Europy. Dla­tego też przesłany w grudniu 1969 r. przez przewodniczącego Rady Państwa NRD Waltera Ulbrichta prezydentowi federalne­mu Gustawowi Heinemannowi projekt układu o ustanowieniu równoprawnych stosunków między NRD i RFN zawierał w ar­tykule III klauzulę stwierdzającą, że oba państwa doprowadzą niezwłocznie do uchylenia wszelkich ustaw i innych aktów nor­matywnych sprzeciwiających się temu układowi oraz spowodują rewizję analogicznych orzeczeń sądowych^9ft.

Problem stosunków między RFN i NRD nabrał nowego zna­czenia z chwilą, gdy wyłoniony jesienią 1969 r. przez Bundestag VI kadencji rząd tzw. małej koalicji SPD/FDP pod przewodnic­twem kanclerza Willy Brandta, oparł swą politykę na założe­niach, uwzględniających w pewnym stopniu powojenne realia terytorialne i polityczne w Europie. Przypomnijmy tu, że pewne skromne jeszcze elementy tej polityki zostały zasygnalizowane na norymberskim zjeździe SPD w marcu 1968 r., kiedy to W. Brandt jako przywódca tej partii zakładał respektowanie i uznanie (de facto) obecnej granicy polsko-niemieckiej do czasu zawarcia traktatu pokojowego z Niemcami⁹⁷.

Składając w dniu 28 października 1969 r. oświadczenie rządo­we w Bundestagu kanclerz Willy Brandt pominął, po raz pierw­szy w dziejach RFN, aspekt „ponownego zjednoczenia". Po raz pierwszy użyta też została oficjalnie w stosunku do NRD nazwa tego państwa bez jakichkolwiek 'przeinaczeń. Za najważniejsze zadanie uznał Brandt natomiast zapobieganie „dalszej dysjunkcji narodu niemieckiego". Wykluczał zarazem nadal uznanie NRD przez RFN pod względem międzynarodowoprawnym, wychodząc

189

z założenia, że dwa państwa „w Niemczech" nie mogą być dla siebie zagranicą. Ich wzajemne stosunki winny mieć charakter specjalny⁹⁸.

W „sprawozdaniu o sytuacji narodu", przedstawionym przez, kanclerza Brandta w styczniu 1970 r. parlamentowi RFN, zna->f,zło się również stwierdzenie istnienia dwóch państw niemiec­kich w granicach z 1970 r." Z kolei w czasie spotkania z prze­wodniczącym Rady Ministrów NRD Willi Stophem w Erfurcie w dniu 19 marca 1970 r. W. Brandt podkreślając, że na RFN i NRD „ciąży obowiązek zachowania jedności narodu niemiec­kiego" oraz akcentując ponownie, że państwa te nie są dla sie­bie zagranicą, dodał iż w pozostałym zakresie muszą w stosun­kach między nimi obowiązywać powszechnie uznane zasady pra­wa — jak się nieco eufemistycznie wyraził — międzypaństwo­wego, sprowadzające się w szczególności do wykluczenia jakiej­kolwiek dyskryminacji, do respektowania integralności teryto­rialnej, do obowiązku pokojowego regulowania wszystkich kwe­stii spornych oraz do respektowania granic Obu stron^10ft.

Te nieco bardziej realistyczne sformułowania kolidowały nie­wątpliwie z opartymi na fikcji prawnej założeniami szeregu ak­tów normatywnych RFN. W tej mierze nie nastąpiła — jak da­lej zobaczymy — żadna istotna zmiana i to mimo specjalnej rzą-

190

dowej enuncjacji (Darlegung), zamieszczanej w ., Biuletynie Urzędu Prasy i Informacji Rządu Federalnego" nr -70 z maja 1970 r. na temat „rzekomej agresji prawniczej RFN wobec NRD". Enuncjacja ta, do której powrócimy szerzej przy omawianiu w rozdz. YIII/4 pojęcia „Inland" w ustawodawstwie RFN, miała stanowić odpowiedź na wspomnianą wyżej dokumentację ogło­szoną w NRD. Zawierała w każdym razie stwierdzenie, że na zie­miach niemieckich w ich rzeczywistych granicach z 1970 r. istnieją dwa państwa niemieckie oraz że ustawa zasadnicza prze­widuje kompetencję ustawodawczą jedynie dla obszaru jej mocy obowiązującej¹⁰¹. Większych, 'zmian w tej mierze nie pociągnęło za sobą zrazu również wejście w życie w 1972 r. układów z ZSRR i Polską.

W stosunkach RFN-NRD istotnym krokiem naprzód był układ o tranzycie cywilnych osób i towarów między RFN a Berlinem Zachodnim z 17 grudnia 1971 r.¹⁰², który wprowadził szereg uła­twień na tym odcinku i to niejako w nawiązaniu do czterostron­nego porozumienia z 3 września 1971 r.¹⁰³

Dalszym ważnym wydarzeniem był podpisany 26 maja 1972 r. tzw. ogólny układ o komunikacji. W porównaniu z układem o tranzycie, mającym jeszcze charakter wtórny (wykonawczy) w stosunku do ustaleń czterech mocarstw, była to pierwsza umo­wa, suwerennie wynegocjowana przez RFN i NRD. Układ ten sprawił, że obywatele RFN uzyskali szersze możliwości odwie­dzania swych krewnych i znajomych w Niemieckiej Republice Demokratycznej, której obywatele z kolei mogą udawać się do RFN i Berlina Zachodniego w ważnych sprawach rodzinnych.

Został on zatwierdzony przez Bundestag ustawą z 16 paździer­nika 1972 r. i następnego dnia wszedł w życie¹⁰⁴. Jest przy tym

191

rcharakterystyczne, że ustawę zatwierdzającą, podpisaną przez prezydenta federalnego, kontr a sygnował obok kanclerza fede­ralnego nie minister spraw zagranicznych RFN, lecz federalny minister do spraw stosunków wewnątrzniemieckich. Miało to oz­naczać, że sprawy stosunków z Niemiecką Republika Demokra­tyczną mają charakter „stosunków specjalnych" i tym samym nie leżą w gestii Federalnego Ministerstwa Spraw Zagranicz­nych, normalnie przecież właściwego w sprawach stosunków .z innymi państwami. Nie znaczy to, by nie można się zgodzić z tezą, że układ ten zawiera pośrednio elementy uznania NRD przez RFN pod względem międzynarodowo prawnym^10S. Sekre­tarz stanu w Federalnym Urzędzie Kanclerskim Egon Bahr oświadczył zresztą w dniu parafowania układu, tj. 12 maja 1972 r., że po jego zatwierdzeniu przez właściwe organa będzie

•on posiadał tę samą moc wiążąca, co układy Republiki Federalnej Niemiec z państwami trzecimi (podkr. L. J.)^10fi.

Układ tzw. komunikacyjny otworzył też drogę do rozmów na temat tzw. układu zasadniczego (Grundvertrag) w sprawie ogól­nego unormowania wzajemnych stosunków między obu państwa­mi. Negocjacje te nie były łatwe. Strona zachodnioniemiecka chciała bowiem zawrzeć taki układ -pod warunkiem, że dojdzie on do skutku między państwami —- jak tam podkreślano — jed­nego narodu i że w związku z tym między obu państwami będą istniały wspomniane tzw. stosunki specjalne, z kolei, że będzie on respektował dalszą odpowiedzialność czterech mocarstw za ,,Niemcy jako całość" i że nie będzie uprzedzał swymi ustalenia­mi ewentualnego traktatu pokojowego. Miał on też w intencji RFN respektować wspomniane wyżej prawo do samostanowienia, zapewnić dalsze humanitarne ułatwienia oraz uznać tezę RFN o „faktycznej" przynależności do niej Berlina Zachodniego¹⁰⁷.

192

5. STOSUNKI RFN — NRD A KWESTIA NARODOWA

Akcentowanie przez RFN coraz silniej tezy o jednym narodzie niemieckim stało sią dla kół rządowych w RFN szczególnie istot­ne z chwilą, gdy nowa koalicja SPD/FDP w zrozumieniu narasta­jącej izolacji politycznej Republiki Federalnej podjęła zadanie normalizacji stosunków z państwami wspólnoty socjalistycznej na gruncie uznania realiów terytorialno-politycznych, czyli status quo w Europie. Można tu przytoczyć wspomnianą już wypowiedź Willy Brandta w Erfurcie w dniu 19 marca 1970 r. Brandt po­wiedział wówczas, że naród niemiecki czy też nacja niemiecka (deutsche Nation} istnieje nadal, mimo podziału na dwa państwa i na dwa przeciwstawne systemy społeczno-ustrojowe. Dodał, że jedność tę i jej ciągłość wyrażają takie elementy, jak: więź wspólnie przeżytej historii i odpowiedzialności za nią, od której nikt nie może się uchylić, jak więzi rodzinne, język, kultura oraz inne czynniki „niewyrażalne" ^10S. W „Materiałach do sprawozda­nia o sytuacji narodu" za 1974 r. opracowanych na zlecenie i uży­tek rządu federalnego przez zespół ekspertów, odwoływano się do „pragmatyczno-politycznego pojęcia, narodu (Nation)", by w ten sposób uzasadnić, że „naród niemiecki" istnieje nadal także we współczesnych historycznych warunkach podziału polityczne­go Niemiec ¹⁰⁹.

Wylansowano w związku z tym teorię tzw. stosunków spec­jalnych, bazując na wspomnianym już założeniu, że miedzy pań­stwami „jednego narodu" nie mogą istnieć normalne stosunki międzynarodowe, i to choćby dlatego, że takie państwa — jak to podkreślał także Willy Brandt — nie mogą być dla siebie zagranicą. Godzono się na akceiptację odrębności NRD w sensie państwowoprawnym, rozumiejąc, że jest to (obok uznania zachód^. • niej granicy (państwowej Polski na Odrze i Nysie Łużyckiej) warunek rehabilitacji RFN w opinii światowej i uzyskania sta-

193

tusu pełnoprawnego członka Organizacji Narodów Zjednoczo­nych. Intencją RFN było wszakże potraktowanie uznania euro­pejskiego status quo jako konsekwencji solennego wyrzeczenia się siły w stosunkach międzynarodowych przy równoczesnym zachowaniu -możliwości postulowania zmian tego statusu środka­mi pokojowymi, możliwości — dodajmy — ułatwionej przez rów­noprawną obecność w organizacjach i konferencjach międzynaro­dowych.

Niemiecka Republika Demokratyczna natomiast, opierając się na wymogu jej międzynarodowoprawnego uznania przez RFN, nie akceptowała zwłaszcza zastąpienia tego uznania koncepcją tzw. stosunków specjalnych, lansowaną przez stronę zachodnio-rtiemiecką. Na konieczność nawiązania przez RFN i NRD wza­jemnych normalnych stosunków dyplomatycznych wskazywał zresztą wspomniany już m. in. projekt układu, przedstawiony w grudniu 1969 r. przez przewodniczącego Rady Państwa NRD prezydentowi federalnemu.

Premier NRD W. Stoph oświadczył wyraźnie w dniu 21 mar­ca 1970 r. w Izbie Ludowej w sprawozdaniu z erfurckich roz­mów z W. Brandtem, że nie ma państwa o nazwie „Niemcy", a wiec nie mogą występować szczególne, specyficzne warunki w stosunku między RFN i NRD. Wbrew wszelkim przeciwnym zapewnieniom oznaczałyby one bowiem rozciągnięcie przez RFN kurateli nad suwerenną Niemiecką Republiką Demokratyczną oraz możliwość dowolnego mieszania się w jej wewnętrzne spra­wy. To z kolei byłoby równoznaczne z eliminacją prawa mię­dzynarodowego w stosunkach RFN — NRD, w wyniku czego wszelkie takie zasady, jak: rezygnacja z użycia siły, niedyskrymi­nacja, poszanowanie granic i integralności terytorialnej utraciły­by swój walor (swą substancję) wiążących norm prawa między­narodowego, stałyby się w stosunkach RFN — NRD po prostu bezprzedmiotowe ^uo.

W tym zakresie nowe istotne ustalenia poczynił VIII Zjazd Niemieckiej Socjalistycznej Partii Jedności, który obradował w czerwcu 1971 r. Nowy I sekretarz Komitetu Centralnego tej par-

194

tii Erich Honecker sformułował na nim w pięciu punktach zało­żenia NRD, służące rozwiązaniu spornych problemów i zapew­nienie pokoju w Europie. Polegały one na:

1) poparciu NRD dla jak najszybszego zwołania europejskiej konferencji bezpieczeństwa;

2} gotowości NRD wejścia w poczet członków Narodów Zjed­noczonych;

3) gotowości NRD nawiązania normalnych dyplomatycznych stosunków z wszystkimi państwami;

4) gotowości NRD nawiązania takich stosunków także z RFN, w sposób odpowiadający zasadom prawa międzynarodowego;

5) niezmiennej gotowości NRD znormalizowania jej stosunku do Berlina Zachodniego ^m.

VIII Zjazd SED zaakcentował równocześnie z naciskiem dalsze konsekwencje istniejącego i utrwalającego się podziału Niemiec. Uwypuklił zwłaszcza narastające różnice między społecznościami narodowymi obu państw niemieckich. W konstytucji NRD z 1968 r. wystąpiło jeszcze — jak wspomnieliśmy — pojęcie „nacji niemieckiej" (deutsche Nation), nacji — dodajmy — po­dzielonej na dwa narody państwowe (Staatsvdlker), tj. na naród państwowy NRD i takiż naród RFN¹¹². Wszelako już w 1970 r. ówczesny I sekretarz KC SED Walter Ulbricht podkreślił, że te dwa pojęcia różnią się znacznie od siebie. Stwierdzono przy tym nawet, że czym innym jest NRD jako socjalistyczne niemieckie państwo narodowe (sozialistischer deutscher Nationalstaat), a czym innym zachodnioniemieckie kapitalistyczne państwo Paktu Atlan­tyckiego (kapitalistischer NATO-Staat) o ograniczonej narodowej suwerenności ⁿ³. I wreszcie na wspomnianym VIII Zjeździe zo­stały wyraźnie uwypuklone różnice między rozwijającym się w NRD nowym typem narodu, tj. narodu socjalistycznego, a istnie­jącym w RFN nadal narodem burżuazyjnym. I tak też w myśl uchwał tegoż zjazdu:

195

,,Między socjalistyczną NRD, w której rozwija się socjalistyczny na­ród niemiecki, a monopolistyczno-kapitalistyczną RFN, w której egzystuje stary naród burżuazyjny, nie może dojść i nie dojdzie nigdy to tak zwa­nych stosunków specjalnych" ^11J.

To stanowisko znalazło praktyczne odzwierciedlenie w wielu decyzjach wewnętrznych w NRD, by wymienić tylko zniesienie w 1971 r. Sekretariatu Stanu do spraw Zachodnioniemieckich (dawniej zwał się on Sekretariatem Stanu do spraw Ogólnonie-mieckich) i przekazanie jego agend Ministerstwu Spraw Zagra­nicznych NRD, czy też np. zmianę nazwy radiostacji „Deutsch-land-Sender" na „Stimme der DDR" (Głos NRD). Nie można wre­szcie pominąć oświadczenia I sekretarza KC SED Ericha Honec-kera z dnia 6 stycznia 1972 r., według którego:

„Kasza Republika (chodzi o NRD — L. J.) ; RFN odnoszą się do sie­bie tak, jak każda z nich w stosunku do innego trzeciego państwa. RFN jest tym samym zagranicą i więcej jeszcze: jest imperialistyczną zagrani­cą" ^11S.

Stwierdzenia te i deklaracje oznaczały pojawienie się w sto­sunku NRD do RFN nowych jakościowo i istotnych akcentów, określanych odtąd sumarycznie polityką ,,odgraniczania" (Abgren-zungspolitik). W literaturze naukowej NRD zaznaczono przy tym, że stosunki między obu państwami niemieckimi, oparte na równoprawnych międzynarodowych przesłankach, nie wyklucza­ją nadania im wtórnie pewnych rysów szczególnych, w myśl ogólniejszej zasady, iż poszczególne państwa mogą kształtować swe międzynarodowe stosunki w różny sposób, a więc je między innymi także odpowiednio zacieśniać ¹¹⁶.

196

Na VIII Zjeździe SED podkreślono też, że Niemiecka Republi­ka Demokratyczny solidarnie współdziała z pozostałymi państwa­mi obozu socjalistycznego w rozwiązywaniu problemów, doty­czących regulacji i kształtowania pokojowych stosunków w Euro­pie. Jeśli o tym wspominamy, to dlatego, że do niedawna jeszcze można było spotkać się w piśmiennictwie zachodnim z tezą, że NRD była jakoby ze względu na swą specyficzną ipozycję szcze­gólnie uwrażliwiona na rozwój stosunków między poszczególny­mi zaprzyjaźnionymi z nią państwami socjalistycznymi a Repub­liką Federalną Niemiec i starała się na ten rozwój odpowied­nio oddziaływać, To zaś mogło prowadzić niekiedy do pewnych różnic w ocenie sytuacji.

Wysuwając na VIII Zjeździe kwestię powstawania dwóch na­rodów, podkreślano narastanie między nimi różnic w katego­riach społeczno-ekonomicznych. Tak też ujmuje to — w wyniku długich i konkluzyjnie różnych poszukiwań badawczych — dok­tryna NRD.

Stanęła ona pierwotnie na stanowisku, że podział polityczny Niemiec nie pociąga za sobą automatycznie podziału narodowe­go. Zakładała, że naród niemiecki, jako klasowo uwarunkowana rzeczywistość społeczna, wyrastająca z określonego stanu rozwoju sił społecznych i stosunków wytwórczych, będzie w swym cało­kształcie podlegał stopniowemu przekształceniu się z burżuazyj-nego w socjalistyczny, czyli pójdzie drogą, którą wybrała już Niemiecka Republika Demokratyczna ¹¹⁷.

Założenia te, wspierające poniekąd wspomniane już koncepcje konfederacji, zaczęły jednak podlegać modyfikacji z chwilą, gdy z jednej strony -podział polityczny Niemiec na dwa państwa sta­wał się coraz bardziej wyraźny oraz gdy w RFN — na kanwie zainicjowanej w 1969 r. tzw. nowej .polityki wschodniej — za­częto, jak już powiedzieliśmy, czynić z instytucji „jednego -naro-

tydcą tą w literaturze polskiej zajęli się szerzej m. in. G. Sas, ..Odgra­niczanie" NRD od RFN. Geneza, problemy, perspektywy. „Sprawy Mię­dzynarodowe" 3/1980, s. 33 oraz W. T o w p i k, Dyskusja nad formą sto­sunków NRD—RFN. Stosunki „specjalne" między państwami. Polski In­stytut Spraw Międzynarodowych. Warszawa 1970.

197

du niemieckiego" czy .Jednej nacji niemieckiej" podstawowy ele­ment polityki, zmierzającej do osiągnięcia w ramach pokojowej koegzystencji tego, czego nie udało się. osiągnąć w epoce konfron­tacji i „zimnej wojny".

Sprawiło to, że z kolei w NRD zaczęto słusznie zwracać uwagę na 'konsekwencje, jakie długotrwały i umacniający się podział polityczny Niemiec musi posiadać i posiada w kwestii narodu. Doktryna NRD wychodzi obecnie (w (największym skrócie) z za­łożenia, że Niemiecka Socjalistyczna Partia Jedności upatrywała w pierwszej połowie lat pięćdziesiątych, a więc w okresie, gdy militaryzm i imperializm nie był jeszcze w RFN w pełni odre­staurowany, pewne szansę przywrócenia jedności państwowej Niemiec i w tym celu podejmowała również ze swej strony wy­siłki, mające zapobiec remilitaryzacji Republik? Federalnej i jej wejściu do NATO. Liczyła też — powtórzmy — na przekształce­nie się całego narodu niemieckiego z kapitalistycznego w socja­listyczny. Wysiłki te okazały się jednak bezowocne z chwila, gdy uznano, że RFN, ratyfikując w 1955 r. układy tzw. paryskie, wy­łączyła się definitywnie z jednolitego demokratycznego niemiec­kiego państwa narodowego i zerwała tym samym istniejąca do tego czasu jedność narodu. Do tego doszło później faktyczne odrzucenie projektu konfederacji (zob. wyżej s. 184).

Konsekwencją tego było — w ujęciu .doktryny NRD — coraz bardziej wyraźne kształtowanie się odrębnego socjalistycznego narodu niemieckiego w Niemieckiej Republice Demokratycznej. W myśl tego poglądu treść i charakter pojęcia ..narodu" lub „nacji" (Nation) określają, obok elementów etnicznych, języko­wych lub społeczno-socjopsychologicznych, w pierwszym rzędzie każdorazowe ekonomiczne podstawy społeczeństwa, warunki kla­sowe wraz z historycznym działaniem klas, a zwłaszcza klasy panującej na danym etapie dziejów. Odnosi się to także do kształtowania się narodu socjalistycznego w NRD. Naród ten wykazuje oczywiście te specyficzne właściwości etniczno-socjo-psychologiczne, które są wytworem więcej niż tysiącletniej his­torii narodu niemieckiego (des deutschen Yolkes). Składają się one na węższe pojęcie ,,narodowości" (Nationalitat), będąc jedy­nie częścią szerszego pojęcia „naród". Nie stanowią jednak de­cydującego i podstawowego kryterium dla ukonstytuowania się

198

narodu i nie wyciskają zasadniczego piętna na jego treści i cha­rakterze. Istotą rozwijającego się w NRD narodu są w pierwszym rzędzie czynniki materialno-społeczne, tj. ekonomiczne, socjalne i klasowe. W ten sposób wyłonienie się narodu socjalistycznego w NRD jest — jak się tam podkreśla — konsekwencją przeobra­żeń społecznych, które dokonały się w tym kraju pod przewod­nictwem klasy robotniczej po 1945 r. Naród ten wyrasta ze wspólnego niemieckiego pnia. Wspólny tak jemu, jak i burżuazyj-nemu narodowi w RFN element narodowości sprawia, że człon­kowie obu narodów są Niemcami, i że są nimi w zdecydowanej większości obywatele obu państw, które z kolei są państwami w rzeczy samej niemieckimi. Uważa się, że kwestię, czy z chwi­lą, gdy również w RFN zapanuje system socjalistyczny, pow­stanie jeden socjalistyczny naród niemiecki, rozstrzygnie histo-

ria

118

Konsekwencją założeń i ustaleń VIII Zjazdu, a także układu podstawowego NRD — RFN z 21 grudnia 1972 r., o którym bę­dzie dalej mowa, były zmiany wprowadzone do konstytucji NRD w odniesieniu do tzw. problemu niemieckiego, w ramach jej no­welizacji z 7 października 1974 r. Ustrojodawcą jest w ustalonej w tym dniu nowej wersji konstytucji nadal naród Niemieckiej Republiki Demokratycznej (das Volk der DDR), wszelako nie występuje on już — powtórzmy — jako część składowa szersze­go pojęcia „nacji niemieckiej". Konsekwentnie też np.¹ nazwę „,Front Narodowy Niemiec Demokratycznych" (Nationale Front

199

des demokratischen Deutschland) zastąpiono terminem „Front Narodowy Niemieckiej Republiki Demokratycznej" (art. 56 ust. 2). Usunięty został ponadto mandat zawarty w art. 8 ust. 2, a więc przepis, który — wyodrębniając kwestię stosunków z RFN i czy­niąc z nich sprawę narodową NRD — mówił także o dążeniu da przezwyciężania podziału Niemiec.

Rozwinięciu uległ równocześnie mandat konstytucyjny, mówią­cy o trwałych więzach przyjaźni i współpracy NRD ze wspólno­tą państw socjalistycznych, przy czym w odróżnieniu od poprzed­niego tekstu podkreślono w sposób szczególny, że NRD jest związana „na zawsze i nieodwołalnie" (jur immer und unwider-ruflich) ze Związkiem Radzieckim w imię dalszego kroczenia drogą socjalizmu i pokoju. Uwypuklona została zarazem celowość i konieczność współpracy NRD w sferze socjalistycznej integracji ekonomicznej (art. 8 i 9 w nowym brzmieniu)^1J9.

Można wszakże przyjąć, że zmiany te nie rozwiązywały w od­czuciu opinii społecznej NRD w pełni kwestii narodowej. Opi­nię tę nurtowały niewątpliwie nadal aspekty etniczno-kulturo-we. Stąd też zagadnienie to stało się ponownie przedmiotem enuncjacji oficjalnej. I tak I sekretarz KG SED Erich Honecker wyjaśnił w grudniu 1974 r. na XIII Plenum Komitetu Central­nego tej partii, co następuje:

„Rozwój Niemieckiej Republiki Demokratycznej trzeba rozpatrywać \v jego kontekście historycznym. Dotyczy to także kwestii narodowej, którą — jak to stwierdził WH Zjazd — rozstrzygnęła już historia (.. -) Naród jest bowiem wpierw jedną z kategorii historycznych (. ..} Narody powstają i zmieniają się w zależności od konkretnych waritrków histo­rycznych (...) Przykładów na to dostarcza także .najnowsza historia Eu­ropy. Wystarczy przypomnieć Austrię. W socjalnych aspektach kwestii na­rodowej upatrywaliśmy stale dominującą rolę. W porównaniu z Repu­bliką Federalną -Niemiec poszliśmy o jedną epokę do przodu.' Reprezen­tujemy, krótko miówiąc, w przeciwieństwie do Republiki Federalnej Nie­miec, Niemcy socjalistyczne".

I dalej:

„Nasze socjalistyczne państwo nazywa się Niemiecką Republiką Demo­kratyczną, ponieważ jej obywatele są z punktu widzenia narodowości

200

w przeważnej większości Niemcami. Nie ma więc miejsca na jakiekolwiek niejasności przy wypełnianiu kwestionariuszy, tu i ówdzie wymaganych. Odpowiedź w kwestiach tego rodzaju brzmi prosto, jasno i niedwuznacz­nie: obywatelstwo państwowe — NRD, narodowość — niemiecka (...) Jako Niemcy mamy udział w niemieckiej historii, podobnie jak jako Europej­czycy mamy udział w historii europejskiej".

Erich Honecker dodał jeszcze, że:

„Z chwilą utworzenia Niemieckiej Republiki Demokratycznej rozpo­czął się proces kształtowania narodu socjalistycznego; postępuje on nie­powstrzymanie dalej i będzie się toczył także w najbliższych dziesięcio­leciach, przy czym w miarę ro,zwoju rewolucyjnego procesu w skal: świa­towej socjalizm nie ominde talcżc Republiki Federalnej Niemiec. To jest wszakże jeszcze sprawą przyszłości" ^1SU.

Wypowiedź ta była w pewnym sensie nawiązaniem do misji socjalizmu, jaką w myśl założeń 'politycznych NRD państwo to ma do spełnienia wobec Niemiec. Nawiązanie do niemieckiej tra­dycji kulturowej znalazło zresztą już wcześniej wyraz w obo­wiązującym nadal ostatnim zdaniu artykułu 18 ust. l konstytucji-

201

z 1968 r., w myśl którego społeczeństwo socjalistyczne popiera wysoce kulturalne życie ludzi pracy, pielęgnuje wszystkie huma­nistyczne wartości narodowego (scil, niemieckiego — L. J.) dzie­dzictwa kulturalnego i kultury światowej oraz rozwija socjali­styczną kulturę narodową jako sprawę całego narodu.

Zmiany konstytucyjne w NRD z 1974 r. nie pozostały też bez echa w literaturze zachodnioniemieckiej. Wyciągnięto w niej np. wniosek, że zmiany te bez wątpienia uniemożliwiają doktrynie RFN, lansującej tezę o jedności narodu (nacji), powoływanie się w tym zakresie także na system prawny NRD. Niemniej uznawa­na przez NRD wspólna obu narodom instytucja ,,narodowości" jest w swej treści zbieżna z tym, co w RFN rozumie się właśnie pod pojęciem narodu. Ma to dowodzić, że NRD uznaje w sposób jakby niezamierzony istnienie jednego narodu niemieckiego w za-chodnioniemieckim rozumieniu tego pojęcia, tj. zarazem jako sub-stratu „stosunków specjalnych" ^l21. Teza ta nie jest trafna, jeśli zważyć, że powoływanie się w odniesieniu do bilateralnych sto­sunków międzypaństwowych na określoną instytucję (kategorię) . społecznopolityczną lub prawną musi, jeśli ma być celowe i Sku­teczne, zakładać zgodne jednoznaczne rozumienie zakresu poję­ciowego tejże instytucji lub kategorii, czyli w tym wypadku — narodu.

Kwestią kształtowania się dwóch narodów niemieckich zajmo­wał się także szerzej IX Zjazd SED (18-22 maja 1976 r.), dając jej wyraz w swych dokumentach i uchwałach (m. in. w nowym statucie i programie partii) ¹²². Na zjeździe stwierdzono, że:

.,naród Niemieckiej Republiki Demokratycznej w zgodności z tokiem dziejów i budową socjalizmu, urzeczywistnił swe prawo do spoleuzno-eko-nomicznego_: państwowego i narodowego samostanowienia. W Niemieckiej Republice Demokratycznej rozwija się socjalistyczny naród niemiecki. Jego charakterystyczne rysy wycisnęła klasa robotnicza jako przewodnia sita społeczeństwa socjalistycznego. NRD stanowi jako socjalistyczne pań­stwo narodowe nierozłączną część skfad-ową wspólnoty krajów socjali­stycznych" ^]2S.

Warto tutaj również przytoczyć znacznie wcześniejszy pogląd

202

filozofa niemiecko-szwajcarskiego Karla Jaspersa, który uznał kwestię ponownego zjednoczenia Niemiec za bezprzedmiotową, ponieważ skończyła się historia niemieckiego państwa narodowe­go, które było zresztą jedynie epizodem historycznym. Proces wyłaniania się nowych narodów z szerszego niemieckiego pnia (exemplum: naród austriacki) będzie w warunkach współczesnego podziału Niemiec — zdaniem Jaspersa — jeszcze ułatwiony przez to, że „Niemcy wschodnie" (chodzi o NRD — L. J.) posiadają specyficzny własny fundament historyczny. Jest to bowiem pań­stwo powstałe na ziemi saskiej oraz brandenbursko-pruskiej z Berlinem i posiada tym samym własną historie ^m.

Nie wnikając głębiej w tę tezę i w zawarte w niej także histo­ryczne uwarunkowania bytu NRD, wypada jedynie zaznaczyć, że spotkała się ona z krytycznym przyjęciem w doktrynie tegoż państwa w czasie, gdy doktryna ta uważała jeszcze, że podzial polityczny narodu niemieckiego nie prowadzi (nie musi prowa­dzić) do ukształtowania się dwóch narodów i że zostanie on zam­knięty z chwilą wytworzenia się jednego niemieckiego narodu socjalistycznego ^l23.

Obecnie wiele wskazuje na to, że w miarę utrwalania się i po­głębiania podziału politycznego Niemiec popoczdamskich oraz, na tle rozwoju odrębnej socjalistycznej Niemieckiej Republiki Demokratycznej i zamieszkującej ją społeczności — narastać bę-

203

da różnice dzielące ludność obu państw niemieckich, nasilać się-będzie proces odchodzenia ich mieszkańców od siebie. Nie można tu jednak pominąć wysiłków podejmowanych w szerokim zakresie w RFN w celu osłabienia tego procesu, wysiłków, do których na­leży m. in. odwoływanie się do dotychczasowych więzi pokre­wieństwa i powinowactwa, zanikających z natury rzeczy sto­sunkowo wolno. Z drugiej strony w świetle zachodnioniemiec-kich enuncjacji prasowych maleje także w społeczeństwie RFN, a zwłaszcza wśród młodszej generacji przekonanie o dalszym istnieniu jednego narodu niemieckiego ^12ft. Pełne rozwiązanie tzw. kwestii narodowej w warunkach podziału politycznego Niemiec zdaje się wszakże wykraczać, przynajmniej w RFN. poza ramy jednego pokolenia.

Nie oznacza to skądinąd, by trafne były tezy zachodnionie-rnieckie, w myśl których utrwalający się, podział polityczny Nie­miec popoczdamskich nie pociągnął i nie pociąga za sobą istotnych zmian w kwestii narodowej, tzn. kształtowania się nowego socja­listycznego narodu w NRD. Tezy te mają przy tym podłoże wy­raźnie teleologiczno-polityczne. Mają uzasadniać tzw. postulat po­nownego zjednoczenia lub koncepcją ,,stosunków specjalnych" Należy tu wszakże dodać, że jest to problem, który w aspekcie-niezaprzeczalnych realiów politycznych zaczyna nurtować głębiej także doktrynę RFN. Zdaje się. ona dostrzegać narastanie tak w RFN, jak i w NRD nowej świadomości państwowej, bazującej na stosunku społeczności narodowych tych państw do ich własnych, odmiennych pod względem ustrojowym, organiz­mów politycznych ¹²⁷.

W formie dygresji wypada na zakończenie rozważań kwestii narodowej w stosunkach RFN — NRD zająć się jeszcze pokrót­ce terminologicznymi aspektami związanymi z niemieckim po-

204

jęciem narodu. Jest bowiem rzeczą charakterystyczną, że w nie­mieckim prawie konstytucyjnym po 1870 r. występuje na okre­ślenie narodu niemieckiego nie tyle pojęcie deutsche Nation, za­czerpnięte z nazwy Świętego Cesarstwa Rzymskiego Narodu Nie­mieckiego (Heiliges Romisches Reich Deutscher Nation), ile ter­min deutsches Volk. Dodanie pod koniec XV wieku do pierwot­nej nazwy „Święte Cesarstwo Rzymskie" słów „narodu niemiec­kiego", oznaczało przy tym nie tyle podkreślenie narodowego charakteru ówczesnej państwowości niemieckiej, ile rezygnację z uniwersalistyczJiych aspiracji królów niemieckich jako cesarzy rzymskich i wyrażało myśl, że władza cesarska nie sięga poza obszar Niemiec^l28. Określenie „naród niemiecki" („nacja nie­miecka") miało zatem wówczas odniesienie raczej zewnętrznopo-lityczne, i w ówczesnej Rzeszy, stanowiącej luźny konglomerat różnych władztw terytorialnych o znamionach mniej lub bardziej •akcentowanej suwerenności państwowej, nie wyrażało instytucji narodu w aspekcie socjopsychologicznym, narodu w dzisiejszym rozumieniu tego pojęcia.

Do pojęcia Reich deutscher Nation (Rzesza narodu niemieckie­go) nawiązywano potem np. w adresie Reichstagu Związku Pół-nocnoniemieckiego z 10 grudnia 1870 r. do króla pruskiego Wil­helma I w sprawie przyjęcia przez niego niemieckiej korony ce­sarskiej oraz w jego odpowiedzi z 18 grudnia tegoż roku ^l29. W in­nych aktach tego okresu (np. w układzie z 23 listopada 1870 r. w sprawie przystąpienia Bawarii do konstytucji Rzeszy Niemiec­kiej, w niektórych pismach oraz w przemówieniu Wilhelma I przy okazji proklamacji cesarstwa w dniu 18 stycznia 1871 r. w Wersalu) mówi się o narodzie niemieckim przy pomocy poję­cia deutsches Volk ^im. Kiedy indziej znowu stosowano przemien­nie obydwa określenia (deutsches Volk i deutsche Nation). Wska­zać tu można na samą proklamację datowaną 17/18 stycznia 1871 r. oraz na późniejsze proklamacje cesarskie Wilhelma I z 30 listopada 1885 r. i Wilhelma II z 25 czerwca 1888 r."¹

205

W konstytucji Rzeszy Niemieckiej z 16 kwietnia 1871 r., po­dobnie zresztą jak i w późniejszej konstytucji tzw. weimarskiej z 11 sierpnia 1919 r., występuje już tylko termin das deutsche Volk, z tym że w preambule konstytucji z 1871 r. stanowił on je­szcze przedmiot woli ustrojodawcy, a w akcie z 1919 r. już jej podmiot¹³². Na frontonie gmachu Reichstagu zamieszczono słowa Dem Deutschen Volke (Narodowi Niemieckiemu). Do tego same­go pojęcia odwoływano się w okresie hitleryzmu, po części dla upozorowania demokratycznej genezy i narodowego odniesienia faszystowskiej totalitarnej dyktatury ^m.

Pojęcie das deutsche Voik na Określenie ustrojodawcy i źródła władzy państwowej wystąpiło też — powtórzmy.— w obydwu zasadniczych aktach konstytucyjnych w Niemczech po 1945 r. (konstytucja NRD z 1949 r. i ustawa zasadnicza RFN). Termin deutsche Nation pojawił się dopiero w konstytucji NRD z 1968 r. i to w zbiegu z pojęciem deutsches Volk_r wszelako nie na okreś­lenie ustrojodawcy, lecz jako wyraz historycznych uwarunko­wań oraz politycznych odniesień. Ustrojodawcą był bowiem na­ród (das Volk) NRD. On też występuje wyłącznie w konstytucji zmienionej w 1974 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że samo pojęcie ,,Volk" (bez przymiotnika „niemiecki") występujące-w wielu artykułach tejże konstytucji może mieć i ma równo­ległe niejako odniesienie do tego, co w polskim języku wyraża termin „lud". Wynika to z ludowodemokratyczno-socjalistycznej ewolucji ustrojowej NRD ¹³⁴.

Przedstawione wyżej historyczno-prawne aspekty niemieckiej kwestii narodowej i pojęcia Nation należy mieć na uwadze przy ocenie „narodowego" elementu polityki RFN po zawarciu przez to państwo układów normalizacyjnych ze Związkiem Radziec­kim. Polską, NRD i Czechosłowacją. Do układów tych oraz do ich wpływu na ogólnoniemieckie założenia polityczno-prawne Republiki Federalnej obecnie przechodzimy.

ROZDZIAŁ VI.

Układy normalizacyjne (tzw. wschodnie) RFN i ich kontekst terytorialno-polityczny

I. UWAGI OGÓLNE. NIEKTÓRE ASPEKTY GENEZY OKŁADÓW

Lata 1970-1973 stanowią istotną cezurę w rozwoju stosunków politycznych w Europie. W latach tych zostały bowiem podpi­sane, a następnie weszły w życie akty międzynarodowoprawne, które usunęły różne kwestie sporne z zakresu tzw. problemu niemieckiego lub przynajmniej otworzyły drogę do ich pełnego rozwiązania. Chodzi tu o układy, jakie Republika Federalna Nie­miec zawarła kolejno ze Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich, Polską Rzecząpospolitą Ludową. Niemiecką Repu­bliką Demokratyczną i Czechosłowacką Republiką Socjalistyczną. Aktom tym, które można określić najogólniej jako układy nor­malizacyjne (w RFN przyjęła się dla nich potoczna nazwa „ukła­dów wschodnich" — Ostvertrage), towarzyszyło niejako porozu­mienie berlińskie czterech mocarstw (tzw. porozumienie cztero­stronne) z 3 września 1971 r., o którym była wyżej mowa.

Układy normalizacyjne były już w naszej literaturze prawni­czej przedmiotem szerszych, a po części nawet wyczerpujących rozważań i analiz, zwłaszcza w aspekcie międzynarodowoprawnym^J. Ograniczymy się przeto do przypomnienia jedynie ich podstawowych założeń i ustaleń w zakresie, w jakim jest to nie­odzowne z punktu widzenia ich odniesienia wewnętrznoprawne-go, stanowiącego główny temat niniejszej pracy.

Wylansowana u zarania Republiki Federalnej i prowadzona przez pierwsze 20 lat jej istnienia polityka oparta na negacji te-rytorialno-politycznych ustaleń Umowy Poczdamskiej oraz na ne-

207

•gacji statusu, jaki ukształtował się w Europie w wyniku rozwoju ^politycznego pierwszych lat powojennych, spaliła na panewce. Republika Federalna Niemiec dostrzegała coraz wyraźniej, że mo­carstwa zachodnie nie są — powtórzmy — zainteresowane w po­pieraniu jej dążeń do obalenia tegoż statusu, a tym bardziej do przywrócenia granic Rzeszy z 1937 r.

Jeśli chodzi o Stany Zjednoczone Ameryki, warto tu przyto-. czyć słowa sekretarza stanu "USA Johna Fostera Dullesa, o któ­rych wspomina Willy Brariflt w swych wspomnieniach. Dulles miał w 1959 r. powiedzieć Brandtowi, że:

„Rosjanie i my możemy nie zgadazać się w ponad tysiącu rzeczy. Wsze­lako co do jednego nie różnimy się w poglądach. Nie dopuścimy, by po­nownie zjednoczone, uzbrojone Niemcy błą-kały się na ziemi niczyjej mJQ-. dzy Wschodem i Zachodem" ^a.

Warto również zwrócić uwagę na przytoczony w prasie zachód-nioniemieckiej nowszy pogląd brytyjski. Były minister la burzy-stowski lord Wigg wyraził się mianowicie w toku debaty w Izbie Lordów dotyczącej Wspólnoty Europejskiej, że:

„Niemcy nie .stanowią zagrożenia, dopóki są podzielone. Każdy wie, że ponowne zjednoczenie Niemiec oznacza przywrócenie napięcia i wojnc europejską. Bezpieczeństwo naszego życia i życia naszych dzieci zależy od utrzymania podziału (Niemiec — L. J.). Byłoby blagą twierdzić co innego" ³.

Nie sposób też nie odnotować tu mało przychylnego relacjono­wania przez francuskiego niemcoznawcę prof. Alfreda Grossera rewizjonistycznych wypowiedzi takich polityków zachodnionie-.imieckich, jak: Theodor Oberlander, Eugen Gerstenmaier i Heiri-rich Windelen, czy też działań instytucji w rodzaju Aktion-Oder-

-Neifie (AKON). która w swej zdecydowanie antypolskiej kam­panii postulowała nawet przywrócenie granic Rzeszy z 1914 r.⁴ Michael Fournier przytoczył niedawno na łamach tygodnika The

208

•Guardian znane słowa członka Akademii Francuskiej Francois Mauriaca,'który powiedział ongiś:

„Zarzuca mi się, że nie lubię Niemiec, Jakże nie fair! Nigdy nie by-Jem tak szczęśliwy, jak obecnie kiedy mamy dwa kraje niemieckie" ^E.

Przytoczone tu wypowiedzi mają oczywiście charakter jedynie incydentalny, nie można z nich wyciągać jakichś wniosków bar­dziej zasadniczych, np. w odniesieniu do polityki niemieckiej państw zachodnich, czy też w stosunku do ogólnego i — rzecz jasna — zróżnicowanego trendu kształtowania opinii publicznej w tych państwach. Były one wszakże i są tej opinii fragmentem lub elementem i z tego względu zasługują na uwagę. Przeczą bowiem wysuwanej w RFN często tezie, że ogóinoniemieckie aspekty polityki i opartego na niej systemu prawnego tego pań­stwa znajdują przychylne przyjęcie, jeśli nie aprobatę na Za­chodzie.

Najogólniej rzecz biorąc można pokusić się o stwierdzenie, że podział polityczny Niemiec popoczdamskich w postaci utworze­nia na ich obszarze w 1949 r. dwóch odrębnych państw, tj. RFN i NRD, nie został w ostatecznym rachunku oceniony przez opinię publiczną Zachodu ujemnie. Widziano w nim niewątpliwie utrwa­lenie się obecności polityczno-militarnej ZSRR w Niemieckiej Republice Demokratycznej i włączenie jej w orbitę petryfikują­cej się wspólnoty państw socjalistycznych, co dla kół wielkiego kapitału przemysłowego i finansowego świata zachodniego nie mogło być zachwycające ani godne uznania. Wszelako z czasem

— w miarę wzrostu potencjału i znaczenia ekonomiczno-politycz-nego RFN — fakt, że Niemcy popoczdamskie zostały podzielone, nabierał coraz większego waloru. Zdawano sobie z tego sprawę,

-chociaż z „kurtuazji" dla nowego zachodnioniemieckiego partne­ra i sojusznika nie dawano temu, lub nie zawsze dawano odpo­wiedni wyraz.

W sposób stosunkowo szczery wyraził to kanclerz Federalnej Republiki Austrii Bruno Kreisky, gdy w 1978 r. w wywiadzie dla tygodnika „Der Spiegel" powiedział m. in.:

„Dla nas, Austriaków, NRD jest z czysto zewnętrznego punktu widze­nia jednym z państw komunistycznych Europy. I gdyby nie to, że wzgląd

209

na Republikę Federalną, zainteresowaną w uznaniu tu specjalnego sto­sunku, wymaga, by czynić tu pewną różnicę, nikt by jej nie robił. Jeśli rtiam powiedzieć prawdę, właśnie ze względu na Republikę Federalną Niemiec wykazywana jest — powiedzmy — pewna ostrożność. Jest to zjawisko godne specjalnej uwagi. Wykazuje ono bowiem, że RFN także na Zachodzie cieszy się dzisiaj takim uznaniem, iż zmusza ono do wzglę­dów, i to także jeśli często nawet interes własny kazałby czynić coś zu­pełnie innego" ^e.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wspomniana wyżej nara­stająca pozytywna percepcja podziału politycznego Niemiec po-poczdamskich szła w zachodniej opinii publicznej z natury rze­czy i niejako logicznie, w parze z akceptacją dokonanych w Pocz­damie ustaleń granicznych.

Tym samym też Republika Federalna Niemiec popadała przez swą rewizjonistyczną politykę w coraz większą izolację i to nie tylko — co jest zrozumiale samo przez się — wobec państw wspólnoty socjalistycznej, lecz także krajów świata kapitalistycz­nego, a poprzez doktrynę Hałlsteina — również wobec krajów tzw. trzecich. Rozdżwięk polityczny na tym tle ujawnił się za­razem wobec głównego mocarstwa systemu kapitalistycznego, tj. Stanów Zjednoczonych. Nastąpiło to zwłaszcza w momencie, gdy USA pod koniec lat sześćdziesiątych zaczęły się skłaniać do pod­jęcia bezpośredniego dialogu ze Związkiem Radzieckim w celu osłabienia napięcia międzynarodowego. Wystarczy przytoczyć tu opinię cytowanego już kilkakrotnie Willy Brandta, wyrażoną w 1975 r. w wywiadzie prasowym, że w grudniu 1966 r., gdy jako ówczesny federalny minister spraw zagranicznych w rządzie tzw. wielkiej koalicji CDU/CSU-SPD przedstawiał sekretarzowi stanu

⁶ „Fur uns Osterreicher ist, rein auBerlich gesehen, die DDR einer der komrnunistischen Staaten Europas. Und gabe es nich t die Riicksicht-nahrne auf das Interesse der Bundęsrepublik, hier ein besonderes Ver-haltnis anzuerkennen, einen Unterschied zu machen, so wurde ihn auch nie matki machen. Es wird, wenn Się die Wahrheit horen wollen, von. allen aus RuoksichtnahTne auf die Bundesrepublik Deutschland eine — sagen wir — gewisse Vorskrht geiibt. Das ist ein besonders bemerkens-wertes Ereignis. Das zeigt namlich, daG die Bundęsrepublik Deutschland im Westen heute ein solch hohes Ausenen genieBt, dafl mań darauf Riicksicht nimmt — auch wenn manchmal das Eigeninteresse es anders gebieten wurde" („Der Spiegel" 16/1978, s. 36). O innym spostrzeżeniu tego-polityka, poczynionym w związku z głośną wypowiedzią włoskiego mi­nistra spraw zagranicznych Giulio Andreottiego będzie mowa dalej w p. 5 tego rozdziału.

210

USA Deanowi Ruskowi swe koncepcje co do wkładu RFN w po­prawę stosunków między Wschodem i Zachodem, spotkał się z wyraźną zachętą, wyrażoną przez Ruska m. in. sfowami: Willy don t look over your shoulder (Willy, nie oglądaj się do tyłu)⁷. W publicystyce zachodnioniemieckiej podkreślono też, .że dok­tryna Hałlsteina oraz odmawianie uznania polskiej zachodniej granicy państwowej na Odrze i Nysie Łużyckiej ograniczały po­ważnie swobodę ruchów całej polityki zagranicznej RFN. Co więcej — poddawały ją swoistej presji finansowo-politycznej, sto­sowanej przez kraje „trzecie¹', które po prostu w zamian za re­spektowanie założeń politycznych Republiki Federalnej (zwłasz­cza jeśli chodzi o nieuznawanie NRD) domagały się korzyści eko-nomiczno-finansowych ⁸.

Nie można tu oczywiście pominąć stanowiska wielkiego kapi­tału zachodnioniemieckiego, który we wspomnianej narastającej izolacji politycznej RFN musiał dostrzegać ujemne dla siebie skutki ekonomiczne. Rozumiał on bardzo dobrze znaczenie nor­malizacji stosunków RFN z państwami Europy wschodniej dla gospodarki zachodnioniemieckiej. Niepoślednią rolę odegrała rów­nież zmiana w nastawieniu do tej kwestii znacznej części opinii publicznej w RFN, zwłaszcza wśród młodej generacji. Polityka wschodnia rządu SPD/FDP spotkała się z nadspodziewanie przy­chylną oceną społeczną, by wskazać tu choćby na manifestacje uliczne na rzecz Willy Brandta, odbywające się w politycznym kontekście walki o ratyfikację układów tzw. wschodnich. Po­twierdziły to „dywidendy" wewnątrzpolityczne, jakie rząd W. Brandta zainkasował już na jesieni 1972 r., odnosząc zdecy­dowane zwycięstwo w przedterminowych wyborach z 19 listo­pada tegoż roku ⁹. Była to równocześnie klęska opozycyjnych par­tii chadeckich, które przeciwstawiały się programowi koalicji SPD/FDP dotyczącemu normalizacji stosunków z krajami socja­listycznymi Europy wschodniej na gruncie akceptacji powojen­nego terytoriałno-politycznego status quo. Na nieoczekiwaną po-

211

pularność polityki wschodniej rządu Willy Brandta jako przy­czynę klęski CDU/CSU w 1972 r. wskazał w literaturze zachod-nioniemieckiej Imanuel Geiss ¹⁰.

Rzecz w tym, że partie chadeckie. które przez cały okres spra­wowania władzy były partiami tegoż wielkiego kapitału i reali­zowały jego dążenia w płaszczyźnie rządowo-parlamentarnej. nie mogły dokonać tej koniecznej, zasadniczej zmiany. Zbyt diugo lansowały one oficjalna politykę rewizjonistyczną, zbyt głęboko zabrnęły w jej uzasadnianie i umacnianie, aby mogły ją zmienić bez tzw. utraty twarzy, czyli bez poważnego ryzyka utraty po­parcia ze strony różnego rodzaju prawicowej klienteli wyborczej, od wielu lat właśnie przez CDU/CSU indoktrynowanej w duchu nacjonalistyczno-rewizjonistycznym.

Trzeba było sięgnąć do tych sil, które bardziej na taki istotny zwrot mogły sobie pozwolić. Były to siły, które — jak już po­wiedzieliśmy — stały w pierwszym dwudziestoleciu istnienia Re­publiki Federalnej Niemiec również na gruncie założeń rewizjo-nistyczno-nacjonalistycznych i to — jeśli chodzi o SPD — w spo­sób okresowo nawet bardziej zdecydowany aniżeli CDU/CSU. So­cjaldemokratyczna Partia Niemiec jako ugrupowanie pozostające przez 20 lat w opozycji do rządu mogła jednak dokonać istotnej modyfikacji polityki RFN bez poważniejszego ryzyka utraty po­parcia ze strony swojej klienteli wyborczej. Z kolei fakt, że bę­dzie ona mogła kształtować nową politykę w koalicji z Wolną Partią Demokratyczną (FDP), a więc partią o tradycyjnych po­wiązaniach z kołami wielkoprzemysłowymi i finansowymi, zmniejszał w odczuciu różnych kręgów społecznych ryzyko zło­żenia w ręce socjaldemokratów sprawy wydobycia Republiki Fe­deralnej Niemiec z impasu międzynarodowopolitycznego, w jaki zabrnęła ona w wyniku lansowanych tam niezmiennie koncepcji rewizjonistycznych.

Pewną rolę odegrał tu okresowy spadek zaufania klas panują­cych w RFN do partii chadeckich. Ów spadek zaufania musiał w zachodnioniemieckich warunkach politycznych obniżyć szansę wyborcze chadecji, a następnie spotęgował się jeszcze po prze­granych przez CDU/CSU wyborach do Bundestagu w 1969 r,

212

Nie znaczy to, by pokonana partia została przekreślona przez'. wielki kapitał RFN. Jego przedstawiciele nie taili, że jeśli CDU przedstawi znowu „przekonującą alternatywę'', to będzie mogła liczyć na pełne poparcie kół tegoż kapitału, przy czym podkreśla­no nadzieje wiązane z osobą przewodniczącego CSU F. J. Strau-Ba ^u. Dowodziło to w dużej mierze, jak wpływowe koła w RFN wyobrażały sobie interpretację i realizację układów tzw. wschod­nich. Układy te były potrzebne Republice Federalnej Niemiec ja­ko swoiste ,,świadectwo moralności", uprawniające do zaliczenia jej w poczet członków ONZ oraz do brania udziału w pracach innych ważnych instytucji międzynarodowych, takich jak np. późniejsza Konferencja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. Chodziło wszakże równocześnie o to, by układy normalizacyjne, wyprowadzając RFN ze wspomnianej już izolacji, nie musiały być rozumiane jako rozwiązania ostateczne, tzn. jako całkowite odejście od tezy o dalszym istnieniu Rzeszy Niemieckiej według stanu z 31 grudnia 1937 r.¹²

Dotyczy to przy tym głównie układów ze Związkiem Radziec­kim, Polską i Niemiecką' Republiką Demokratyczną, w których z natury rzeczy problemem istotnym były kwestie terytorialno--sraniczne.

---