Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wykład 10, 05-05-2017
Uzupełnienie do poprzedniego wykładu. Kiedy była mowa o decyzjach wydanych w wyniku wznowienia, była m.in. decyzja w której uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową – przy tym trybie nie stosuje się przepisów o milczącym załatwieniu sprawy – z uwagi na to, że jest to tryb nadzwyczajny związany z wystąpieniem przedtem pewnych braków nie stosuje się w tym postępowaniu, zarówno wtedy, kiedy się wydaje nową decyzję, przepisów o milczącym załatwieniu sprawy. W ogóle w trybach nadzwyczajnych tych przepisów się nie stosuje – także w trybie art. 154, 155, stwierdzenie nieważności decyzji i 162 (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji).
Stwierdzenie nieważności. Przyczyny stwierdzenia nieważności są określone w art. 156 KPA i te przyczyny w zasadzie mają charakter zamknięty – w zasadzie, bo przyczyna z art. 156 pkt 7 KPA odwołuje się do innych przepisów prawa, więc w sytuacji, gdzie inne przepisy prawa wprowadzają inną przesłankę nieważności, to musi być ona brana pod uwagę. Jak dotąd takie przepisy wprowadzające przesłankę nieważności, które są podawane jako przykłady w komentarzach, dotyczą w tej chwili nieważności uchwał, nie decyzji. Nieważność mogła być stosowana na podstawie przepisów Ustawy o ochronie środowiska, ale ona w tej chwili ma charakter historyczny.
PRZYCZYNY STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI DECYZJI:
decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości – chodzi o każde naruszenie właściwości – była dyskusja odnośnie naruszenia właściwości miejscowej, wydawało się że przy nowelizacji KPA to zostanie usunięte, ale jak dotąd każda niewłaściwość jest przesłanką nieważności. To jest o tyle problematyczne, że są sytuacje kiedy ustalenie właściwości wcale nie jest proste i to powoduje, że sąd administracyjny ma nadmierną ilość pracy m.in. przez wnoszenie różnych sporów kompetencyjnych i o właściwość, kiedy organy obawiają się przyszłego stwierdzenia nieważności i wolą mieć rozstrzygnięcie sądu w tej mierze. Dotyczy to więc właściwości rzeczowej, miejscowej, instancyjnej oraz właściwości w trybach nadzwyczajnych itp.
brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa (nie każde naruszenie prawa – rażące, nigdzie nie ma zwykłego naruszenia prawa wśród przesłanek nieważności).
Te dwie przesłanki, co bardzo istotne, nie są ograniczone terminem. Co prawda Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się, że tak dalece rozumiane nieograniczenie czasem jest niekonstytucyjne, ale ten przepis nie został wprowadzony w życie w tym sensie, że nie zmieniono go. Nadal brak tutaj przesłanki konwalidowania czasem. Stąd istotnego znaczenia nabiera rozumienie tej przesłanki, a ona jest sformułowana poprzez zwroty niedookreślone, przy czym jaśniejsze jest stwierdzenie co oznacza brak podstawy prawnej. Dlatego jaśniejsze, że to zostało i w orzecznictwie i w doktrynie dość wyraźnie określone poprzez wskazanie sytuacji, które obejmuje. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że brak podstawy prawnej nie oznacza, sytuacji że organ jej nie podał, tylko że rozstrzygnięcie nie ma podstawy w obowiązującym prawie. Nie jest więc brakiem podstawy prawnej brak wskazania tej podstawy czy mylne wskazanie. Chodzi o sytuację, kiedy rozstrzygnięcie (czyli taki typ, treść decyzji) nie znajduje odbicia w obowiązującym prawie, a nie to, że źle podano podstawę lub jej nie podano. Wskazywano więc, że brak podstawy oznacza sytuację, kiedy:
decyzja wydana poza sferą regulacji prawnej – wydano ją w odniesieniu do przypadku którego prawo nie reguluje, a organ administracji (podobnie jak każdy organ władzy publicznej) może działać tylko w granicach i na podstawie prawa, a forma decyzyjna wymaga zawsze wyraźnej podstawy ustawowej. Poza sferą regulacji prawnej obywatel może czynić wszystko, czego mu prawo nie zabrania. A więc, gdyby wydano decyzję dotyczącą np. regulowania kwestii konkubinatu, która to kwestia nie jest uregulowana ustawowo i w zakresie, w którym nie jest uregulowana ustawowo to oznaczałoby, że taka decyzja byłaby pozbawiona podstawy prawnej.
decyzja wydana w sferze stosunków cywilnoprawnych – tu nie chodzi o sytuację, że nie ma podstawy prawnej, ta podstawa prawna jest, ale w prawie cywilnym. Można np. zawrzeć umowę, ale nie można wydać w tej mierze decyzji. Jeżeli podstawa działania jest podstawą działania w zakresie prawa cywilnego, to wydanie decyzji w tej mierze jest pozbawione podstawy prawnej i taka decyzja jest nieważna od samego początku.
gdy wydano decyzję w takiej sferze, która nie jest sferą administracyjnoprawną, ale jest przewidziana inna, prawna forma działania – np. zaświadczenie – nie stwierdza się nieważności zaświadczenia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (np. tak jest w przypadku Ustawy o rekompensacie za mienie pozostawione na wschodzie).
gdy decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego, który nie jest aktem powszechnie obowiązującym – takich sytuacji jest mniej, ale wtedy kiedy ten katalog został sformułowany były w obiegu instrukcje, zarządzenia i uchwały, które stanowiły często podstawę do wydania decyzji (np. niestosowano Ustawy o opiece społecznej, a wydawano decyzje na podstawie instrukcji) i do tego odnosiła się taka sytuacja. Nie może być podstawą decyzji akt, który nie jest powszechnie obowiązujący – nie jest ustawą, aktem wykonawczym wydanym w oparciu o przepisy ustawy. Nie może być podstawą decyzji uchwała ani zarządzenie.
gdy wydano decyzję w oparciu o akt powszechnie obowiązujący (np. rozporządzenie), które przekraczało jednak granice upoważnienia ustawowego – np. ustawa określała tylko upoważnienie dla wskazania trybu, a rozporządzenie określało dodatkowe przesłanki decyzji.
gdy jakiś skutek prawny powstawał z mocy samego prawa i nie było konieczne wydanie decyzji
gdy ustawa zawierała upoważnienie do stosowania czynności administracyjnych, ale nie zawierała upoważnienia do wydania decyzji – ta ostatnia przyczyna jest wątpliwa, ponieważ niektórzy autorzy dopuszczają domniemanie decyzji administracyjnej – takie stanowisko zajmuje m.in. Barbara Adamiak.
Brak podstawy prawnej jest więc w miarę jasny – ze brak podstawy w przepisach powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, które pozwalałyby na takie rozstrzygnięcie. Bardziej niejasna jest przesłanka rażącego naruszenia prawa. Należy zwrócić uwagę, że przesłanką nieważności nie jest każde naruszenie prawa, tylko naruszenie rażące. Powstaje więc pytanie co to jest naruszenie rażące? Tak wskazuje się m.in., że nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, w której przepis jest na tyle niejasny, że pozwala na różne wykładnie. Jeżeli pozwala na różne wykładnie, to żadna z nich nie może rażąco naruszać prawa. Takie rozumowanie ma swoje granice – są różne poglądy w zakresie rażącego naruszenia prawa, ale można powiedzieć, że jeżeli jedna z takich wykładni będzie prowadzić do takich skutków, które będą nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, to będzie można powiedzieć, że mimo iż przepis był niejasny, to taka jego wykładnia rażąco naruszała prawo. Profesor mówi to dlatego, że pełnomocnicy często odwołują się do takich orzeczeń, które są dla nich wygodne. Orzeczenia są zawsze w odniesieniu do określonej sytuacji. W związku z tym, teza która jest wypowiadana na tle jednego orzeczenia wcale nie musi pasować do drugiego. Wskazuje się więc na to, że jeżeli jakaś sprawa została rozstrzygnięta w drodze uchwały składu siedmiu sędziów, to znaczy, że były wątpliwości. A jak były wątpliwości, to wcześniejsze rozstrzygnięcia nie mogły prawa rażąco naruszać. W związku z tym m.in. mówi się o tym, że jeżeli zapadła „uchwała siódemkowa” (w składzie 7 sędziów NSA) to nie można na tej podstawie podważać dotychczasowych decyzji – co do zasady to jest prawda. Ale jeżeli jedna z interpretacji prowadziłaby do wykładni sprzecznej z Konstytucją, to trudno powiedzieć, że taka wykładnia nie naruszałaby rażąco prawa. Prawo dopuszcza czasem różne możliwość związane z określoną sytuacją. Dlatego wypowiada się taką tezę, że to, że zapadły później inne rozstrzygnięcia nie oznacza, że wcześniejsze rozstrzygnięcia rażąco naruszały prawo – ale co do zasady, bo to zależy – każde rozumowanie ma swoje granice. Jakie to są granice to profesor wskaże na przykładzie stanowisk, które odnoszą się do tego jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa:
Według pierwszego stanowiska, które reprezentował Janusz Borkowski, rażące naruszenie prawa to naruszenie prawa jasnego co do swojej treści. Czyli jeżeli byśmy naruszali przepis prawa, którego rozumienie jest oczywiste to jest to rażące naruszenie prawa – a nie zwykłe. I odwrotnie - nie ma rażącego naruszenia prawa, gdy przepis dopuszcza wątpliwości.
Drugi pogląd mówi, że rażące naruszenie prawa to jest sytuacja, kiedy wchodzi w grę takie naruszenie, które powodowałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego, np. naruszałoby podstawowe prawa i wolności obywateli wynikające z Konstytucji. Należy zwrócić uwagę na różnicę – tutaj może być sytuacja, że przepis może nie budzi wątpliwości, ale taka jego wykładnia powodowałaby np. naruszenie zasady równości. Powodowałaby, że gruba która znajduje się w takiej samej sytuacji np. nie otrzymywałaby zasiłków z pomocy społecznej, mimo identycznej sytuacji. Natomiast nie ma tu potrzeby, żeby przepis był jasny czy aby nie było wątpliwości – mogę się one pojawiać, tyle że jedna z takich wykładni powodowałaby taki skutek, wtedy taka decyzja jest nieważna.
Trzeci pogląd, reprezentowany przez Zbigniewa Cieślaka – łączenie tych dwóch przesłanek – „decyzja rażąco narusza prawo, jeżeli przepis jest jasny i nie budzi wątpliwości, a w dodatku jego takie stosowanie spowodowałoby naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego”. Trzeba zwrócić uwagę na różnicę w zakresie stosowania tego poglądu.
W pierwszej sytuacji najgłupszy przepis dotyczący sprawy procesowej powodowałby nieważność, jeżeli by naruszono coś, co było jasne i nie budziło wątpliwości – a miałoby to np. mniejsze znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia decyzji. W drugim przypadku podchodzimy do tego filozoficznie, patrzymy nie na to, czy przepis jest jasny, ale czy dana decyzja poprzez takie stosowanie nie doprowadzałaby do absurdu. Trzecia sytuacja – najbardziej wąska, bo musimy mieć i jasny przepis i to, że przepis ten naruszałby zasady demokratycznego państwa prawnego. Takie jego stosowanie to jest tak jakby pogląd pierwszy z ograniczeniem. Profesor podkreśla różnice między tymi poglądami ponieważ w orzecznictwie, wbrew pozorom, nie ma w tej mierze jednolitości. A w dodatku nie za bardzo za którym poglądem sąd się wypowiada, bo sąd podkreśla przy uzasadnieniu to co jest dla niego bardziej widoczne, np. podkreśla że przepis jest jasny i nie mówi więcej, jeżeli uważa, że to wystarczy lub często odwołuje się, że przepis jest jasny i narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z tych tez orzeczeń, które istnieje trudno powiedzieć jakie stanowisko tak naprawdę w orzecznictwie dominuje. Należy liczyć się z tym, że jest to pojęcie niedookreślone, ale to co na pewno wiadomo z orzecznictwa – nie chodzi o zwykłe naruszenie, każde naruszenie prawa – musimy w jakiś sposób wykazywać przesłankę, że to naruszenie jest rażące. Jest to o tyle trudne, że pojęcie rażącego naruszenia prawa występuje również w innych aktach prawnych, jako pewien kwantyfikator i wcale nie jest rozmaicie rozumiane. Jest to problematyczne w szczególności dlatego, że organy administracji unikają podpinania się pod pojęcie „rażące naruszenie prawa”, bo z tym wiąże się Ustawa o odpowiedzialności funkcjonariuszy administracji publicznej. W związku z tym stara się unikać takich sformułowań – to nie jest dobrze, kiedy w każdym przypadku łączy się odpowiedzialność administracji także za takie działania, na które ona nie ma wpływu, które nie zawsze są w danej sytuacji oczywiste i jasne. Łączy się pojęcie rażącego naruszenia prawa zarówno z naruszeniem prawa materialnego jak i naruszeniem przepisów procesowych, ale nie takich, które są przesłanką wznowienia (bo wtedy jest wznowienie, a nie nieważność), ale łączy się to np. z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, podstawowych zasad ogólnych – że to jest tak podstawowa zasada, że jej naruszenie powoduje rażące naruszenie prawa; wskazuje się, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa. Nie chodzi o sytuację osoby nieistniejącej, bo wtedy mamy nie-akt, nie chodzi o brak udziału strony w postępowaniu, ale o sytuację kiedy strona zmarła (nieważne czy przed czy w trakcie postępowania), a decyzja została do niej skierowana, czyli np. ją obarczono obowiązkami lub uprawnieniami.
Res iudicata, tzn. gdy sprawa już została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną – a więc musi istnieć tożsamość decyzji – ta tożsamość musi dotyczyć tych samych stron stosunku prawnego, przy czym nie narusza tej tożsamości istnienie następstwa prawnego przy zachowaniu tożsamości sprawy, a więc tych samych cech stosunku administracyjnoprawnego. Naruszenie tej zasady i stwierdzenie nieważności następuje, kiedy po raz kolejny rozstrzygnięto sprawę, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a tej decyzji ostatecznej nie usunięto z obiegu prawnego. Nie jest więc naruszeniem tej zasady wydanie nowej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, jeśli uprzednia została uchylona lub wydanie nowej decyzji w trybie art. 154, 155 lub 161 KPA, jeżeli poprzednia decyzja została uchylona. Nie oznacza to niemożności zmiany decyzji, tylko niemożność zmiany decyzji bez poprzedniego, zgodnego z KPA jej uchyleniem. Nie narusza też powagi rzeczy osądzonej kwestia, kiedy nie było przedtem decyzji merytorycznej. Jeśli więc sprawa zakończyła się decyzją o umorzeniu, z tego powodu że np. strona wycofał wniosek – nie ma przeszkody, żeby ponownie złożyła wniosek i sprawa mogła być rozstrzygana merytorycznie. Decyzja o umorzeniu nie stoi na przeszkodzie rei iudicata.
decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania – nie chodzi o omyłkowe wysłanie decyzji – tu chodzi o nałożenie uprawnień i obowiązków na osobę, która nie była stroną sprawy. Co więcej – nie może to zaprzeczać przesłance braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa. Przesłanka czwarta jest istotna, bo może być konwalidowana czasem, a druga nie może – stąd trzeba wyznaczyć granice pomiędzy – kiedy decyzja nie ma podstawy prawnej lub rażąco narusza prawo, a kiedy jest skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W orzecznictwie i w literaturze nie zawsze to się dobrze rozróżnia, a konsekwencje są, czy można po 10 latach stwierdzić nieważność. Kiedy profesor badała orzecznictwo odnoszące się do przesłanki czwartej stwierdziła, że w istocie chodzi tutaj o takie sytuacje, kiedy nastąpiło pomylenie ról procesowych w toku postępowania. Nie chodzi o sytuację, kiedy nałożono decyzje na kogoś, na kogo nie można nałożyć, tylko trochę węższą. Przykładowo: występowała w sprawie strona i jej pełnomocnik, organ miał z nim do czynienia i wydał w stosunku do niego decyzję; lub gdy ktoś w toku postępowania sprzedał swoją nieruchomość (a więc zmieniła się strona w toku postępowania) i organ skierował decyzję w stosunku do poprzedniej strony – jakie mogą być sytuacje związane ze stroną w postępowaniu i konsekwencje?
Może być taka sytuacja, że strona nigdy nie istniała i nie istnieje – jest osoba fikcyjna, decyzja do niej skierowana będzie nie-aktem – to nie jest nawet decyzja nieważna.
Może być sytuacja taka, że strona istniała, ale zmarła – taka decyzja jest nieważna jako rażąco naruszająca prawo (istotne jest to, że nie można jej konwalidować czasem).
Trzecia sytuacja – strona istniała, istnieje, ale nałożono obowiązki na kogoś, kto według ustawy tych warunków nie spełniał – to jest brak podstawy prawnej, bo nie można było na podstawie tego przepisu obciążyć takiego podmiotu obowiązkami. Brak podstawy prawnej powoduje, że nie można konwalidować czasem takiej decyzji. Czasem może być to rażące naruszenie prawa, jeżeli byłyby – przyjmiemy – różne wykładnie co do nałożenia obowiązku, ale jedna z nich powodowałaby sytuację niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym.
Następnie może być taka sytuacja, że strona istniała, ale miała pełnomocnika i pomylono role procesowe albo zrzekła się swojego prawa w toku postępowania, a organ o tym nie wiedział, ale na jakimś etapie ona stroną tego postępowania była – to jest to skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, które może być konwalidowane czasem.
Następnie może być omyłkowe wysłanie decyzji do osoby która nie jest stroną, na inny adres – to nie wywołuje żadnych skutków z wyjątkiem tego, że trzeba wysłać teraz decyzję do strony. W odniesieniu do podmiotu, który otrzymał przesyłkę nie będąc stroną, nie ma to żadnego znaczenia.
Może być taka sytuacja, kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i to jest wznowienie postępowania.
A może być taka sytuacja, gdzie naruszono prawo strony do czegoś w sposób zwykły i nie może domagać się nieważności. Trzeba zwrócić uwagę, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną obejmuje tylko jedną sprawę – kiedy pomylono role procesowe, ale generalnie taka osoba albo była stroną albo reprezentowała stronę, a więc w postępowaniu się przewijała.
gdy decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały – chodzi tu o brak możliwości wykonania decyzji. Orzecznictwo i większość autorów uważa, że chodzi o niewykonalność faktyczną jak i niewykonalność prawną. Chodzi o sytuacje, gdy istnieją obiektywne przeszkody (nie subiektywne), które powodują niewykonalność decyzji, przy czym istotne jest, żeby ta niewykonalność istniała w dniu wydania decyzji, a nie nastąpiła później (bo gdy nastąpi później to może być np. stwierdzenie wygaśnięcia, ale nie nieważność – bo decyzja w dniu jej wydania była wykonalna). Ta niewykonalność musiała istnieć w dniu wydania decyzji i mieć charakter trwały. Jak mogła później ustać (dzień po) to już nie mamy nieważności. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że na przykład takiej niewykonalności nie stanowi przykładowo brak środków finansowych (pieniędzy). Nie można powiedzieć, że decyzje z zakresu pomocy społecznej, które przekraczają możliwości budżetu danej jednostki są nieważne – one są ważne. To nie jest niewykonalność trwała. Następnie – wskazywano na to, że są nieważne takie decyzje, które z przyczyn subiektywnych nie mogą być wykonane – wskutek niechętnego nastawienia adresata decyzji, wtedy każda decyzja negatywna byłaby decyzją nieważną. Nie jest decyzją nieważną decyzja, której wykonanie byłoby połączone z pewnymi trudnościami technicznymi – to musi być całkowita niemożność wykonania decyzji, a nie przeszkody techniczne czy procesowe.
gdy decyzja w raz jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą – a więc taka decyzja, która miała podstawę prawną, była prawnie dopuszczalna, ale jej wykonanie pociągałoby za sobą naruszenie prawa. Trudno tutaj mówić o przykładach, bo profesor takiego przykładu w orzecznictwie nie widziała. Chodzi o taką sytuację, gdzie strona musiałaby wykazać, że wykonanie dyspozycji decyzji byłoby zagrożone karą, np. decyzja w taki sposób formułowałaby jej wykonanie, że z uwagi np. na istnienie przepisów o ochronie środowiska nie byłaby możliwa do realizacji.
decyzja nieważna z mocy samego prawa – istotne jest, by przepis szczególny, który taką sytuację przewiduje, wskazywał wyraźnie na przesłankę nieważności.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności toczy się przed organem który jest organem wyższego stopnia – to jest dewolutywność, ale w sytuacji, gdy decyzja wydana została przez ministra lub SKO jest to ten sam organ. To postępowanie może być wszczęte zarówno na żądanie strony jak i z urzędu, niezależnie od przesłanki. Ponieważ w tej chwili nie tak bardzo uregulowanego postępowania w sprawie nieważności jak w przypadku wznowienia, do tego postępowania stosuje się przepisy dotyczące postępowania w I instancji. Oznacza to (ma znaczenie dla trybów), że wszczęcie postępowania następuje z dniem doręczenia żądania organowi jeśli postępowanie wszczynane jest na żądanie strony, a z dniem pierwszej czynności organu wobec strony – gdy jest wszczynane z urzędu. Odmowa wszczęcia tego postępowania następuje natomiast na tej zasadzie, na jakiej następuje to w I instancji – a więc w oparciu o art. 61a KPA z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Jak ma wyglądać pismo dotyczące wszczęcia postępowania nieważnościowego? Przepisy milczą, a stosuje się odpowiednio przepisy postępowania w I instancji. Odpowiednio – musimy więc wziąć pod uwagę, że to postępowanie dotyczy trybu nadzwyczajnego. Jeżeli dotyczy trybu nadzwyczajnego to jest jednak pewnym wyjątkiem i w podaniu trzeba wskazać przyczynę nieważności – przyczynę wynikającą z art. 156 KPA, podobnie jak przy wznowieniu. Profesor uważa, że mimo uchylenia tych przepisów, odmowa następuje w drodze postanowienia, ponieważ stosuje się art. 61a, te same reguły nadal pozostają. Wnoszę wniosek, w tym wniosku podaję imię i nazwisko, wskazuję organ, wskazuję jakiej decyzji sprawa dotyczy i z jakiego powodu uważam, że jest nieważna. Organ na I etapie bada tylko czy ja jestem stroną – może mi tylko odmówić tutaj, gdy nie budzi to wątpliwości. Po drugie – może sprawdzić czy decyzja jest decyzją ostateczną albo nieostateczną, ale strona wyraźnie powiedziała że chodzi jej o nieważność, czy to jest decyzja, nie ma konieczności wyczerpywania toku instancji (to jest w skardze do sądu), czy taka decyzja nie jest prawomocna, a więc czy sąd nie co do tego nie wypowiadał (ale to w pewnych granicach) i czy podano przyczynę nieważności. Jeżeli organ stwierdzi, że wniosek w sposób oczywisty pochodzi nie od strony – np. wniosek wnosi organ, to jedynie w tym przypadku może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia i po drugie może wydać także postanowienie o odmowie wszczęcia, jeżeli ktoś by powołał jako przyczynę nieważności przyczynę, która nie mieści się w art. 156 KPA – na tym etapie nie bada się czy wystąpiła ta przesłanka, tylko czy jest wskazana. Trzecia sytuacja – jeżeli np. sprawę by już rozstrzygał sąd administracyjny i by się wyraźnie wypowiedział, że tej przesłanki nieważności w ogóle nie ma. Jak sąd oddala skargę, to znaczy że nie widzi zwykłego naruszenia prawa, a co tym bardziej szczególnego – ale tutaj z pewną ostrożnością, bo mogą wystąpić takie sytuacje, które się ujawnią jednak dopiero po fakcie, np. że wykonanie decyzji stanowi czyn zagrożony karą. Nie wszystkie sytuacje z góry można przewidzieć, dlatego sąd powiedział, że co do zasady oddalenie skargi w trybie wyroku sądu administracyjnego oznacza, że ta decyzja nie jest również nieważna. Prawo nie jest zero – jedynkowe. Jeżeli takie sytuacje wystąpią to organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia na podstawie art. 61a, od którego służy zażalenie do organu stopnia wyższego, a następnie skarga do sądu administracyjnego, bo takim postanowieniem kończy się dalsze postępowanie w sprawie. Natomiast, jeżeli organ nie widzi przeszkód to prowadzi postępowanie nie wydając żadnego postanowienia, tak jak przy wznowieniu. To postępowanie jest nakierowane tylko i wyłącznie na to, czy zaistniała przyczyna nieważności i czy nie było przesłanki negatywnej – na nic więcej. To postępowanie nie zmierza do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tylko do stwierdzenia nieważności.
W wyniku tego postępowania można więc wydać 4 rodzaje decyzji:
decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności,
decyzja stwierdzająca nieważność w całości lub w części,
decyzja umarzająca postępowanie,
decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Pierwszy rodzaj decyzji to decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania. Zostaje ona wydana wtedy, kiedy organ stwierdzi, że strona podała prawidłowo przyczynę nieważności, ale ta przyczyna nie zaistniała, bo np. wykonanie decyzji jest możliwe albo decyzja wcale nie narusza prawa rażąco – a to powoduje, że w mocy pozostaje decyzja dotychczasowa.
Drugi rodzaj decyzji – decyzja stwierdzająca nieważność w całości lub w części. To jest decyzja, która powoduje tak naprawdę uchylenie poprzedniej decyzji ze skutkami ex tunc czyli od samego początku – ma to znaczenie później dla skutków prawnych. Co więc pozostaje w mocy? Nic – pozostaje w mocy wniosek o wszczęcie albo odwołanie, ale z tym idziemy już do innego organu. W tym trybie kasuje się tylko decyzje od samego początku. Usuwa się więc jej skutki. Może być tak, że skutki faktyczne nie będą możliwe już do cofnięcia, ale to się może wiązać później z roszczeniami odszkodowawczymi, np. dom został zburzony, ale w momencie decyzji była ona wykonalna. Ta decyzja jest więc decyzją, która może dotyczyć stwierdzenia nieważności w całości lub części. Można stwierdzić nieważność części decyzji. Stwierdza się co do zasady nieważność zaskarżonej decyzji, chociaż profesor by nie wykluczała – z uwagi np. na brak regulacji administracyjnoprawnej – możliwości stwierdzenia nieważności decyzji I i II instancji. Większość autorów stoi jednak na stanowisku, że stwierdza się nieważność decyzji zaskarżonej. Następnie uchylenie skutków decyzji dotyczy ex tunc, a nie jak przy wznowieniu – z momentem prawomocności decyzji. Tutaj skutki prawne cofa się od samego początku. Oznacza to więc wycofanie w ogóle decyzji z obrotu prawnego – ale nie oznacza nowego, merytorycznego załatwienia sprawy. Ono musi nastąpić w innym postępowaniu, a nie w postępowaniu nieważnościowym – to nie jest postępowanie wznowieniowe, które kończy się decyzją merytoryczną.
Następny rodzaj decyzji, to decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego powinna nastąpić wtedy, kiedy w toku postępowania ta decyzja staje się bezprzedmiotowa, np. strona umiera. Pozostaje więc w mocy decyzja dotychczasowa, której nie można teraz usunąć z obrotu prawnego – ona może wygasnąć wraz ze śmiercią strony, jeśli była ściśle związana z osobą zmarłą, natomiast nie stwierdza się już jej nieważności. Umarza się również postępowanie wtedy, gdy okaże się, że osoba która złożyła wniosek nie jest stroną postępowania w sposób oczywisty. Nie można tutaj rozstrzygnąć w sprawie nieważności, bo ta decyzja byłaby już res iudicata, oznaczałoby, że np. nie ma przesłanek nieważności, bo organ bada wszystkie przesłanki, nie tylko wskazane przez strony. W przypadku gdyby takie podanie wniosła osoba która nie jest stroną, a nie nastąpiłaby od razu odmowa w drodze postanowienia, to zdaniem profesor powinno nastąpić umorzenie postępowania – a więc decyzja, która kończy postępowanie z powodów czysto formalnych.
Ostatnia decyzja – decyzja, która stwierdza naruszenie prawa – ona oznacza, że mamy w obrocie prawnym dwie decyzje – jedną decyzję dotychczasową, której się nie uchyla ani nie unieważnia, ona nadal obowiązuje. Druga decyzja, która mówi, że pierwsza narusza prawo w sposób taki i taki – druga daje prawo do roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym i po to jest potrzebna. Kiedy taka decyzja jest wydawana? A więc kiedy – mimo nie uchylenia decyzji od samego początku – będziemy mieli prawo do roszczeń odszkodowawczych? Dotyczy to dwóch sytuacji łącznie. Po pierwsze, musi wystąpić przesłanka nieważności i organ musi wskazać, jaka przesłanka nieważności zaszła – bo to ma znaczenie dla zakresu roszczeń odszkodowawczych. Ale – po drugie – organ musi wskazać przesłankę negatywną – tą przesłanką są ograniczenia w stwierdzeniu nieważności decyzji wynikające z art. 156 §2. Tymi ograniczeniami jest upływ czasu – upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Ale nie każdej – to różnica w stosunku do wznowienia – dotyczy to tylko niektórych przesłanek:
Po 10 latach nie stwierdza się nieważności decyzji z powodu:
naruszenia jej właściwości,
res iudicata,
skierowania jej do osoby niebędącej stroną,
wady nieważności na podstawie przepisu szczególnego.
We wszystkich innych przypadkach można stwierdzać nieważność po 10, 20, 30 latach. Druga przesłanka, która dotyczy każdej przyczyny i decyzji – gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – a więc o ile upływ czasu (10 lat) nie będzie zawsze konwalidował decyzji, o tyle przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych konwaliduje każdą decyzję – tylko prawo do roszczeń odszkodowawczych. Nieodwracalne skutki prawne oznaczają sytuację, w której nie jest możliwe cofnięcie tych skutków w trybie administracyjnoprawnym (pogląd dominujący), po drugie nie jest możliwe cofnięcie tych skutków prawnych w żadnym postępowaniu, także przez sądem powszechnym. Najczęściej tę sytuacje nieodwracalnych skutków prawnych wiąże się z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wskazuje się, że nabywca jakiegoś prawa w dobrej wierze nie może ponosić konsekwencji prawnych nieważnej decyzji. A więc jeżeli decyzja dotyczyła nieruchomości i ta nieruchomość została sprzedana osobie trzeciej to mamy nieodwracalne skutki prawne i poprzedni właściciel nie uzyska już nieważności i przywrócenia swojej własności – uzyska jedynie prawo do roszczeń odszkodowawczych. Rękojmia wiary ksiąg wieczystych nie zawsze działa tak dalece, bo przyjmuje się, że nie obejmuje to takich skutków, które nastąpiły tytułem darmym albo nie dotyczy to takich skutków, które miały charakter bezpośredni. Znów w tej mierze profesor odsyła nas do komentarza – tam jest przeprowadzona cała dyskusja na ten temat jakie skutki prawne wchodzą w grę a jakie nie wchodzą, ale ponieważ w orzecznictwie i literaturze cały czas poszerza się krąg tych spraw, które nie mieszczą się w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, to pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych jest zwężane. Te nieodwracalne skutki prawne będą powodować, że zostaje wydana decyzja, która nie usuwa z obrotu prawnego decyzji poprzedniej, ale daje prawo do roszczeń odszkodowawczych. Te wszystkie decyzje są decyzjami wydanymi w I instancji więc służy od nich odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego.
TRYBY „PRAWIDŁOWOŚCIOWE”
Oprócz trybów nieważnych mamy też tryby prawidłowościowe, czyli możliwość uchylenia lub zmiany decyzji z której nie jesteśmy zadowoleni, a której nie możemy usunąć w trybie wznowienia czy nieważności. O ile tryb wznowienia lub nieważności jest obligatoryjny – to znaczy, że w wyniku wystąpienia tych przesłanek, które są obligatoryjne, muszą być wydane określone rozstrzygnięcia – o tyle typowe tryby prawidłowościowe z art. 154 i 155 KPA mają charakter fakultatywny. Organ w tym przypadku może uchylić lub zmienić decyzję, ale tego nie musi robić. To powoduje, że mimo iż te decyzje tak samo będą kontrolowane w trybie odwoławczym, jak i będzie mogła być wobec nich złożona skarga do sądu administracyjnego, to z uwagi na ograniczoną kontrolę sądów administracyjnych w odniesieniu do decyzji uznaniowych (bo sądy administracyjne kontrolują tylko legalność, nie celowość), możliwości uzyskania zmiany na tym etapie będą trudniejsze. Tryby prawidłowościowe stanowią przykład zarówno środka zaskarżenia, bo mogą być uruchomione na żądanie strony, jak i odwołalności, bo mogą być dokonane również przez organ z urzędu.
Pierwszy z tych trybów zawiera art. 154 i art. 155 KPA. Te artykuły stanowią więc przykład połącznia instytucji odwołalności z instytucją środka zaskarżenia. Uprawnione do uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie są obecnie tylko te organy administracji publicznej, które wydały zaskarżoną decyzję – tę, której zmiany się domagały. Może to w tej chwili uczynić tylko ten sam organ, a nie organ stopnia wyższego. Może to uczynić na żądanie strony lub z urzędu. Jest to fakultatywne i może być dokonane w każdym czasie, może polegać na uchyleniu decyzji lub uchyleniu i zmianie.
Do tego są konieczne określone przesłanki:
ten tryb dotyczy tylko decyzji, nie postanowień,
dotyczy tylko decyzji ostatecznych,
jest to określane jako tzw. odwołalność fakultatywna (dlatego profesor tak często formułuje pytania na egzaminie). Dlaczego „odwołalność fakultatywna”? Bo może być dokonana przez ten organ który wydał decyzję – nie ma tu mowy o odwołaniu, a o odwołalności która ma określone znaczenie, o czym profesor mówiła na poprzednim wykładzie.
Ta odwołalność dotyczy dwóch przypadków. Po pierwsze, w art. 154 KPA mamy uchylanie takich decyzji na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Drugi przypadek odwołalności fakultatywnej to jest art. 155 KPA – uchylanie lub zmiana decyzji na mocy których strona nabyła prawo. To dwa przypadki odwołalności fakultatywnej, dotyczące tylko decyzji i tylko decyzji ostatecznych. Różnią się przesłankami. Mianowicie, jeżeli decyzja nie tworzy prawa dla strony to może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez ten organ, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponieważ w zakresie tych przesłanek występuje najwięcej nieporozumień, profesor chciała zwrócić uwagę, że ten przepis nie oznacza, że nie ma żadnych ograniczeń w uchylaniu lub zmianie – bo nadal obowiązują przepisy szczególne, które przewidują możliwe rozwiązania. Taka decyzja co do zasady będzie mogła być wydana wtedy, gdy przepis jest oparty na uznaniu – co do zasady, bo nie można wykluczyć, że będą inne możliwe zmiany, które prawo dopuszcza. Ale sytuacja polega na tym, że w tym trybie można uchylać lub zmieniać decyzje tylko wtedy, gdy przepis na to pozwala, a w dodatku za takim uchyleniem przemawia interes strony lub interes społeczny – to jest tak jakby odtworzenie sytuacji, że można działać na żądanie strony, można z urzędu. Najbardziej istotne jest to, że może to dotyczyć tylko takich decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa, dlaczego? Bo tu warunek zgody strony nie jest wymagany. W związku z tym jej sytuacja nie może być pogorszona. Co więc oznacza sytuacja, że decyzja nie tworzy prawa? Na egzaminie mówimy „gdy stronie odmówiono uprawnienia” – dobrze. Strona się domagała pewnego zezwolenia, organ jej odmówił. A teraz stwierdza że mógł i wydaje. Może być taka decyzja w tym trybie uchylona lub zmieniona, gdy nakłada obowiązek – ale jaki? Przecież obowiązek może być nałożony z górnej lub średniej granicy, np. polegający na zapłacie sumy pieniężnej, kary administracyjnej w kwocie od 20 do 2000 zł. Jeżeli wymierzono mi karę 20 zł to ja mam prawo do tego, że ta granica nie zostanie przekroczona. Jeżeli mi nałożono karę 2000 zł to żadnego uprawnienia nie mam, bo mi się sytuacji nie pogorszy. Otóż w tym trybie można uchylać tylko takie decyzje, którym odmówiono uprawnienia albo nałożono obowiązki w górnej granicy. A jak mamy wątpliwości to zadajmy sobie pytanie: czy w nowej decyzji możemy pogorszyć sytuację strony? Jeżeli tak, to wtedy nie możemy stosować tego trybu. Ten tryb jest w ogóle kontrowersyjny, bo mówi się, że w zasadzie nie powinien być zmieniony stan faktyczny i prawny. Dlatego jeżeli chodzi o ten tryb to różne są przypadki – nawet jak były wyroki dotyczące zmiany punktu gier to profesor to aprobuje, bo uważa, że to trzeba było starać się o decyzję nową, nie zmieniać dotychczasową, bo to zupełnie zmieniało stan prawny i faktyczny, jednak to jest kwestia bardziej dyskusyjna – profesor wskazuje na to, co nie budzi w danej chwili wątpliwości.
Drugim rodzajem takiej decyzji jest uchylanie decyzji ostatecznych prawidłowych za zgodą stron – jeśli decyzje tworzą prawa to na mocy art. 155 KPA poza tymi dotychczasowi warunkami musi wystąpić zgoda strony i to zgoda wszystkich stron – zgoda wyraźna, bo inaczej byłaby taka decyzja nieważna. Jeżeli więc decyzja tworzy uprawnienia dla strony lub stron to te strony muszą wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie takiej decyzji. Może z taką inicjatywą wystąpić sama strona, może wystąpić organ. Tutaj nie można mówić o zakazie reformationis in peius, bo to zależy na co strona się zgodzi. Przy art. 154 KPA w ogóle nie można pogorszyć, bo taka sytuacja nie wchodzi w grę, a przy art. 155 KPA można za zgodą strony. Jeżeli strona zgodzi się pod warunkiem to zgoda jest tylko w ramach tego warunku. Nie oznacza to, że całkowicie można tę decyzję zmienić. Rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji, to są decyzje organu I instancji, służy od nich odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego, ale należy zwrócić uwagę, że sąd administracyjny będzie badał – jeżeli komuś odmówi się wydania takiej decyzji – czy nie przekroczył granic uznania, a jeśli nie to wybór rozwiązania należy do tego organu.
W trybie art. 154 i 155 KPA zgodnie z ostatnią nowelizacją nie stosuje się przepisów o milczącym załatwieniu sprawy. Dotyczy to wszystkich trybów, a więc także trybu stwierdzenia nieważności oraz wznowienia.
Następny rodzaj decyzji to tzw. odwołalność subsydiarna. Przewidziana jest w kodeksie w art. 161. Nazywamy ją subsydiarną, ponieważ nie ma ona charakteru fakultatywnego, ale w odniesieniu do niektórych przesłanek, np. zagrożenia życia, ma zdaniem profesor charakter obligatoryjny. W odniesieniu do innych dóbr – może zależeć od uznania, natomiast mówimy, że ma charakter subsydiarny (pomocniczy), bo może być zastosowana tylko wtedy, gdy nie może być zastosowany żaden z innych dotychczasowych trybów. Art. 161 KPA mówi, że można zastosować tę decyzję, jeżeli w żaden inny sposób nie można usunąć stanu zagrożenia – żaden inny sposób = ani w sposób faktyczny jak i prawny, a więc przez nieważność, wznowienie, art. 154 czy 155 KPA.
Ten tryb dotyczy – w rozumieniu kodeksu – decyzji prawidłowych, a przynajmniej takich, które nie zawierają wad wznowienia czy nieważności. Decyzji, które tworzą prawo, bo inaczej zastosowano by tu art. 154 KPA. Decyzji na których uchylenie strony się nie zgadzają, bo inaczej zastosowano by art. 155 KPA. Drogą eliminacji nie może wchodzić tu żaden inny tryb w grę, łącznie z przepisami szczególnymi. Niekiedy ta instytucja nazywana jest „wywłaszczeniem prawa”, ponieważ chodzi tu o uchylenie lub zmianę decyzji tworzącej prawa, na której zmianę strona się nie zgadza, ale strona będzie mogła wystąpić o odszkodowanie. Z tego powodu, że ma to charakter nadzwyczajny upoważnia się do tego jedynie ministra lub wojewodę, a więc organy wysokiego szczebla. Należy zwrócić uwagę – minister może to uczynić w stosunku do każdej decyzji ostatecznej, a więc zarówno decyzji organów centralnych jak i terenowych, w tym organów administracji rządowej czy samorządowej. Natomiast wojewoda, zgodnie z art. 161 §2 KPA ma takie uprawnienia tylko wobec decyzji jednostek samorządu terytorialnego, należących do zadań z zakresu administracji rządowej (powierzonej). Minister – każdą decyzję, także te wydawane przez samorząd w zakresie zadań własnych czy zleconych; wojewoda – tylko decyzje samorządu, w zakresie zadań powierzonych (administracji rządowej, zleconych). Takie decyzje mogą być uchylane lub zmieniane przez te organy tylko w szczególnych okolicznościach. Mamy na egzaminie nie mówić, że z powodu naruszenia interesu społecznego, bo profesor nas zabije. Pojęcie interesu społecznego to jest np. interes ekologów, chroniących żabki. Profesor bardzo lubi żabki, szczególe rzekotki, które usunięto w okolicach Kabat. Ale to nie jest tak, że z tego powodu można zmieniać lub uchylać decyzje prawidłową. Te przesłanki są bardzo ściśle określone. Trzeba bardzo dokładnie czytać przepisy prawa. „W żaden inny sposób” = nie można zastosować żadnego trybu ani podjąć czynności faktycznych. Nie można usunąć stanu zagrażającemu życiu lub zdrowiu ludzkiemu (bezpośrednio) albo poważnym szkodom gospodarki narodowej (dla czegoś, co spowodowałoby zakłócenia w skali całego kraju, bo gospodarka narodowa nie jest gospodarką ani jednostki samorządu ani województwa – to cała gospodarka) lub ważnych interesów państwa (np. kodeks karny – przestępstwa przeciwko podstawowym interesom państwa – skoro podstawowe to również „ważne”; możemy się zastanawiać jakie inne interesy są „ważne”, ale nie każdy interes jest ważny i nie każdego podmiotu – na pewno nie społeczny, bo społeczny to jest jednostek organizacyjnych, tylko państwa jako pewnej wspólnoty, jako całości). Dlaczego to w pewnych sprawach jest to obligatoryjne, w pewnych fakultatywne? Dla pani profesor nie ma wątpliwości, że zdrowie i życie ludzkie to coś, czego organy administracji powinny szczególnie strzec i w tym przypadku działanie jest obligatoryjne, natomiast może wystąpić pewien konflikt między wartościami takimi jak ważny interes państwa, a podstawowe zasady gospodarki narodowej. Przykład: możemy udzielić koncesji, np. na prowadzenie jakiejś działalności gospodarczej z podmiotem zagranicznym. W pewnym momencie okazuje się, że podmiot realizuje to w taki sposób, że zagrożone są podstawowe interesy gospodarki narodowej. Ale jednocześnie może ten podmiot, któremu udzieliliśmy koncesji być naszym partnerem politycznym i przeciwnikiem. W grę mogą wchodzić różne ważne interesy państwa, w tym polityczne – to trzeba czasem ważyć, czy chcemy cofnąć koncesję i narazić się na ostracyzm, a jest to nasz strategiczny partner jeśli chodzi o politykę czy odwrotnie – nie narażać się i zostawić tę koncesję. Tutaj jest uznanie, bo czasem należy te dobra wyważyć. Czasem trzeba wywłaszczyć takiego beneficjenta za odszkodowaniem, ale trzeba brać pod uwagę czy to nie spowoduje innego zagrożenia, bo wtedy nasza decyzja może podlegać uchyleniu lub zmianie i dlatego te dobra są dobrami fakultatywnymi. Profesor podkreśla, że chodzi o decyzje podstawowe, a nie o każde i nie o naruszenie podstawowych wartości, interesów. Taka decyzja jest uchylana lub zmieniana w zależności od tego, czy chcemy się pozbyć partnera czy ograniczyć decyzję, może być tylko przez ministra lub w przypadkach drobniejszych przez wojewodę. Jest to decyzja I instancji – przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (jak wyda ją minister), jak wyda wojewoda to odwołanie. Decyzja ta następnie podlega kontroli sądów administracyjnych i jeżeli w tym trybie nastąpiłoby uchylenie lub zmiana, to stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu w drodze decyzji organ orzeka, roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat (profesor nie zna takich przypadków w orzecznictwie).
Uchylenie lub zmiana decyzji mogą nastąpić również na podstawie przepisów szczególnych – odsyła do nich art. 163. On nie ma specjalnego znaczenia, bo nawet gdyby go nie było, to te przepisy wchodziłyby w grę. Ale może dobrze że jest w kodeksie, bo my tej podstawę powinniśmy zdawać sobie sprawę, że uchylenie lub zmiana decyzji to nie jest tylko tryb KPA, że również przepisy szczególne mogą przewidywać różne sytuacje związane z uchyleniem lub zmianą decyzji. Przykład: sprzedaż napojów alkoholowych osobom nieletnim może w konsekwencji spowodować cofnięcie zezwolenia, a przecież taka decyzja w dniu jej wydania była ważna i prawidłowa, strona się na jej uchylenie nie zgadza, tryb art. 161 nie wchodzi w grę bo to nie jest naruszenie całej gospodarki narodowej. Dlaczego można uchylić takie zezwolenie? Bo jest przepis szczególny, czyli również przepisy szczególne przewidują uchylenie lub zmianę decyzji. To dotyczy takich sytuacji jak np. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – cofanie zezwoleń i koncesji, takie decyzje są związane z naruszeniem pewnych warunków wynikających z zezwolenia. Takie decyzje są związane też z Ustawą o pomocy społecznej, kiedy uchyla się decyzje np. wskutek marnotrawienia środków społecznych.
Następny przypadek zawarty jest w przepisie dotyczącym wygaśnięcia decyzji (przez co często mylimy te sytuacje), a nie dotyczy tyle wygaśnięcia, ile uchylenia lub zmiany. Mianowicie na podstawie art. 162 §2 KPA mamy przypadek uchylenia decyzji związany z tym, że strona nie dopełniła w wyznaczonym terminie określonych czynności. Uchylenie decyzji ze względu na niewykonanie przez stronę tych czynności jest więc dokonywane w oparciu o art. 162 §2. Dokonuje tego ten organ, który wydał decyzję ostateczną. Czyni to w drodze decyzji, która jest decyzją I instancji, a więc służy od niej odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przesłankami wydania tej decyzji jest niewykonanie przez stronę wyznaczonych czynności w określonym terminie – takie sytuacje określa się mianem zlecenia, a nie warunku, np. wydanie decyzji na wycinkę drzew i krzewów może być uzależnione od przesadzenia tych roślin, na podstawie Ustawy o ochronie przyrody, w inne miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie. W takim przypadku niewykonanie tych czynności powoduje uchylenie decyzji i związany z tym obowiązek zapłacenia kary administracyjnej.
Ostatnia instytucja – stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. To instytucja przewidziana w art. 162 §1 KPA (na egzaminie słabo wypada – bo uczymy się przepisu „do połowy” – nie wygaśnięcie decyzji, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, bo to są dwie różne rzeczy). Wygaśnięcie decyzji to stan faktyczny, wywołujący skutki prawne, ale związany z tym, że obowiązek, jakaś decyzja staje się bezprzedmiotowa w pewnym momencie z przyczyn natury faktycznej lub prawnej, tzn. mamy decyzję o zmianie imienia i nazwiska – umieramy, decyzja wskutek przyczyn natury faktycznej staje się bezprzedmiotowa; staraliśmy się o jakieś zezwolenie, do czego wymagane było obywatelstwo polskie – mamy je i zostajemy pozbawieni obywatelstwa z różnych przyczyn, może wyniknąć, np. że tego obywatelstwa nigdy nie mieliśmy – może być wątpliwe czy to nie będzie uchylenie czy wydanie decyzji na podstawie decyzji która została uchylona lub zmieniona, ale może się okazać tak że nigdy obywatelem nie byliśmy nie z powodu wydania jakiejś decyzji, tylko nagle okazuje się, że ktoś inny był naszymi rodzicami. Może być bezprzedmiotowość z przyczyn natury prawnej, np. staraliśmy się o jakieś pozwolenie, uzyskaliśmy je, a teraz przepisy przewidują, że jest to działalność swobodna i żadnych zezwoleń nie ma; albo że pozbawia się zezwoleń, ale z mocy prawa. Wygaśnięcie decyzji oznacza, że mieliśmy jakąś decyzję i któregoś dnia, albo z powodu śmierci albo z tym dniem łączono utratę mocy zezwoleń z mocy prawa – decyzja wygasa. I co dalej? Nie ma żadnej innej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie – wygaśnięcie to fakt występujący w pewnym momencie, związany z bezprzedmiotowością.
Stwierdzenie wygaśnięcia oznacza, że trzeba wydać decyzję potwierdzającą, że coś wygasa. Nie jest to częste – wiele decyzji wygasło, a nikt nie wydawał decyzji. Oznacza ono, że albo strona prosi o stwierdzenie wygaśnięcia albo organ stwierdza je z urzędu decyzją. Stwierdzenie wygaśnięcia jest więc to wydanie decyzji, że inna decyzja wygasła. W związku z tym jakie są przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia? – tutaj najczęściej popełniamy błędy na egzaminie – nie tylko przesłanki wygaśnięcia, co oznacza, że:
decyzja stała się bezprzedmiotowa – to jest wygaśnięcie, ale musi być coś więcej, co nakazuje nam wydanie decyzji – a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo leży to w interesie społecznym lub interesie stron!!!
decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia warunku, a strona tego warunku nie spełniła.
Omówimy pierwszą sytuację, bo ona najwięcej wątpliwości wywołuje. Nie wystarczy powiedzieć, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje kiedy stała się ona bezprzedmiotowa, bo to nie prawda, to za mało. Oprócz tej bezprzedmiotowości musi wymagać wydania decyzji albo przepis prawa, albo mój interes (interes strony, nie jest powiedziane jaki), albo interes społeczny. Oznacza, że decyzja wygasła, ale mogę żądać jej wygaśnięcia wtedy, gdy:
Przepis prawny przewiduje, że trzeba wydać decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji. Bardzo często, jeżeli chodzi o ustawowe cofanie, likwidację zezwoleń to przepis mówi, że należy wydać decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia, aby nie było wątpliwości kiedy i dlaczego. Musi to przewidywać przepis prawa, wydanie takiej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia.
Musi to leżeć w interesie społecznym, np. są to decyzje częste i chodzi o to, żeby było wiadome, jaki jest stan prawny. Ale to podlega kontroli.
Strona może powiedzieć, że obawia się egzekucji i chce mieć czarno na białym, to jest w jej interesie i może wskazać czynniki, które za tym przemawiają, ale sama bezprzedmiotowość to za mało.
Najczęściej nikt nie stwierdza wygaśnięcia decyzji, rzadko dochodzi do stwierdzenia wygaśnięcia – zwykle gdy są to sytuacje konfliktowe. Kto to stwierdza, czym i jakie są tego skutki? Stwierdzenia wygaśnięcia dokonuje tego organ, który wydał decyzję w I instancji, dokonuje tego w drodze decyzji. Ta decyzja jest obligatoryjna, bo jak ktoś składa wniosek albo zachodzą przesłanki to organ stwierdza, czyli musi. Jest to decyzja deklaratoryjna – ta deklaratoryjność wiąże się ze skutkami. Co to znaczy? Stwierdza się wygaśnięcie decyzji, np. 12.04.2017 r. – od kiedy? Gdy profesor pyta od kiedy przestają biec skutki decyzji, która wygasła – często studenci mówią, że od momentu wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia – nieprawda, bo ona tylko stwierdza coś, co już zaistniało, ma charakter tylko deklaratoryjny. Kiedy ustały skutki decyzji, której wygaśnięcie się stwierdza? Wtedy, kiedy nastąpiła bezprzedmiotowość, np. ktoś zmarł 14 maja, a organ wydaje decyzję w lipcu – to będzie stwierdzał, że poprzednia jakaś decyzja wygasła 14 maja. Skutki wygaśnięcia nie biegną od decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia – ona tylko wskazuje kiedy nastąpiło wygaśnięcie, ale wiąże to z pewnym stanem faktycznym lub prawnym. Mówimy też, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia następuje z mocy prawa, bo to przewiduje przepis, to wtedy kiedy ten przepis prawa został wydany – nie prawa. To zależy od tego kiedy ten przepis przewidywał wygaśnięcie. Bo może być tak, że przepis przewiduje, że będą jeszcze jakieś decyzje obowiązywały przez dwa lata. Czyli trzeba zobaczyć z jakim momentem wiązano wygaśnięcie. A decyzja może być wydana nawet 5 czy 10 lat po. Stąd mówimy, że to jest decyzja deklaratoryjna. Jest decyzją I instancji od której służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także następnie skarga do sądu administracyjnego.
Innym z warunków, kiedy może nastąpić stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jest taka sytuacja kiedy poprzednia sytuacja została opatrzona warunkiem. Ten warunek oznacza w prawie zdarzenie przyszłe i niepewne, podstawą nałożenia takiego warunku w decyzji mogą być tylko przepisy prawa materialnego, tzn. nie można stwarzać warunku, który w przepisie szczególnym nie jest przewidziany, np. na podstawie Ustawy prawo ochrony własności przemysłowej, udzielenie patentu następuje pod warunkiem uiszczenia opłaty za pierwszy okres ochrony. Brak uiszczenia tej opłaty (więc niedopełnienie tego warunku) powoduje, że decyzja wygasa. Wygasa z tym dniem, z którym łączono dopełnienie tego warunku. Jest to istotne, bo przy czynnościach mamy uchylenie związane z decyzją, która wchodzi w życie i staje się prawomocna, a przy stwierdzeniu wygaśnięcia wiążemy to z pewnym zdarzeniem, z pewnym terminem.
Poza tym KPA przewiduje takie postępowanie uproszczone, które istniało dotychczas – nie mówimy o tym postępowaniu uproszczonym, kiedy sprawa która może być rozstrzygnięta w drodze decyzji zostaje załatwiona w skrócony sposób (to omawialiśmy jako pewien szczególny tryb). W tej chwili omówimy postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń
Uregulowane jest w art. 217 – 220 KPA. Jest to postępowanie uproszczone, ponieważ nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego, ale kończy się zrealizowaniem pewnej czynności materialnotechnicznej, jaką jest wydanie zaświadczenia, czyli dokumentu urzędowego. W wyjątkowych przypadkach, gdy zachodzi odmowa, mamy do czynienia z postępowaniem kończącym się aktem administracyjnym, ale aktem w postaci postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub wydania zaświadczenia określonej treści. Jest to też z reguły postępowanie jednoinstancyjne, jedynie w przypadku odmowy na którą służy zażalenie może to być postępowanie dwuinstancyjne. Jest to postępowanie o ograniczonym zakresie – wskazuje to na m.in. fakt, że regulują to właściwie 4 artykuły, w tym jeden który zdaniem profesor nie powinien się tu znaleźć. W ograniczonym zakresie stosuje się więc tutaj pozostałe przepisy KPA odnoszące się one do postanowień i to w odpowiedni sposób. Natomiast postępowanie wyjaśniające – na zasadzie analogii sięga się do zasad ogólnych KPA. Przedmiotem tego postępowania jest wydanie zaświadczenia. Z punktu widzenia charakteru prawnego zaświadczenia, jest ono czynnością materialnotechniczną, jest aktem wiedzy organu, a nie aktem woli organu jak akt administracyjny. W związku z tym jest ograniczony do tego, co organ wie. W tym trybie nie mogą być rozstrzygane sprawy sporne – zaświadczenie wydaje się tylko wtedy, gdy stan jakiś w sposób oczywisty wynika z posiadanych dokumentów. Z punktu widzenia prawnej formy działania administracji zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, czynnością materialnotechniczną, a w istocie dokumentem urzędowym wydawanym w formie czynności materialnotechnicznej co oznacza, że zaświadczenie nie wiąże innych organów, bo nie jest aktem administracyjnym, a więc nie może być unieważniane, wznawiane, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu może podlegać dopiero postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, bo zaświadczenie nie wiąże – jest oceniane przez inne organy jak dokument urzędowy, więc można w stosunku do niego przeprowadzić przeciwdowód. Stąd nie trzeba uchylać zaświadczeń – wydaje się nowe. Dlatego jak organ żąda od nas zaświadczenia, to zawsze żąda aktualnego, bo dawne, mimo że mamy, może nie oddawać rzeczywistości. Zaświadczenie więc nie jest aktem administracyjnym, nie wiąże ani tego organu, ani innych organów państwowych, jego skutki nie są usuwane wskutek uchylenia, tylko wydaje się nowe zaświadczenie.
Jaki jest zakres postępowania, które reguluje KPA w art. 217 - 220? Nie dotyczy wcale to wszystkich zaświadczeń – w przepisach szczególnych są zaświadczenia wydawane z urzędu, czym innym jest np. świadectwo szkolne, świadectwo ukończenia studiów – to też jest rodzaj zaświadczenia. Przecież studia kończymy w momencie zdania egzaminu magisterskiego, a nie otrzymania tego dokumentu – on jest tylko potwierdzeniem, zaświadczeniem. Jednak to jest wydawane z urzędu, a KPA reguluje zaświadczenia wydawane na wniosek – dotyczy to więc tylko pewnej grupy zaświadczeń. Zakres ten odnosi się więc do zaświadczeń – czyli czegoś, co jest potwierdzeniem urzędowym określonych faktów lub stanu prawnego. W drodze zaświadczenia określa się jakiś stan faktyczny, np. posiadane zasoby lub stan prawny, np. prowadzenie gospodarstwa rolnego. Nie dotyczy to wszystkich zaświadczeń – tylko chodzi tu o zaświadczenia wydawane przez organy administracji publicznej – nie np. o świadectwo pracy wydawane przez zakłady pracy – dotyczące potwierdzenia stanu faktycznego lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia może wynikać z tego, że organ jest zobowiązany na mocy przepisu szczególnego do wydania zaświadczenia, czyli wszystkie organy, które są obowiązane do wydania zaświadczenia na mocy przepisów szczególnych. Po drugie ten dział dotyczy też organów, które są upoważnione do wydania decyzji. Przyjmuje się, że jeśli ktoś jest upoważniony do wydania decyzji, to w tym zakresie jest też upoważniony do wydania zaświadczenia. Innymi słowami – dotyczy to wszystkich organów administracji publicznej upoważnionych do wydania zaświadczenia lub upoważnionych do wydania decyzji. Dotyczy to tylko niektórych rodzajów zaświadczeń, czyli potwierdzeń stanu faktycznego lub prawnego, a mianowicie takich, które następują na wniosek. To postępowanie może być bowiem tylko uruchomione na wniosek. Wynika to z art. 217 §1 KPA – takie żądanie składa osoba ubiegająca się o zaświadczenie.
Kiedy osoba może skutecznie złożyć taki wniosek? Art. 217 §2 KPA:
gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, tzn. tylko na moje żądanie, ale przepis musi pozwalać na wydanie zaświadczenia w tej mierze,
nawet nie ma takiego przepisu, ale osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego – o co chodzi? Przepis nie mówi o tym, że mi się wydaje zaświadczenie, a o tym, że jak o coś się staram to muszę złożyć zaświadczenie. Jeżeli jest sytuacja, że wskażę na swój interes prawny, że to zaświadczenie jest mi potrzebne z tego powodu to też jest obowiązek wydania zaświadczenia. Sporne jest jednak to, czy można żądać zaświadczenia, gdy chcę polepszyć swoją sytuację prawną w postępowaniu, ale nie ma przepisu, który przewiduje obowiązek wydania zaświadczenia albo nie przewiduje tego, że ja jakieś zaświadczenie muszę przedstawić. Czyli gdy jest to z mojej inicjatywy – profesor uważa, że to też interes danej osoby, bo osoba ta ma interes prawny, ponieważ może składać wnioski dowodowe, to leży w interesie prawnym strony, profesor rozumienie interesu prawnego rozumie tak szeroko, że uważa, że w takiej sytuacji można żądać zaświadczenia. To istotne, bo oznacza możliwość wydania zaświadczenia nie tylko wtedy, gdy przepis prawny nakazuje nam wydanie zaświadczenia lub wskazuje na obowiązek potwierdzenia czegoś zaświadczeniem.
Zaświadczenie wydaje ten organ, do którego strona składała wniosek. Ten organ przeprowadza w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. W tym postępowaniu niezbędnym stosuje przepisy KPA, ale w ograniczonym zakresie, bo organ tylko sprawdza czy ma takie dane w swoim zasobie, czy ich nie ma i czy osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia oraz czy nie ma żadnych ograniczeń, np. w zakresie ochrony informacji niejawnych. W sytuacji, gdy przepis prawny wymaga urzędowego potwierdzenia jakiegoś stanu faktycznego lub prawnego, a więc w sytuacji przewidzianej w art. 217 §2 pkt 1, zdaniem profesor organ nie może ograniczać się tylko do tego, co ma w swoich zasobach. Ten wniosek wyprowadza profesor na podstawie wykładni a contrario z art. 218 §1 KPA. Mówi on, że organ ogranicza się do danych posiadanych w ewidencjach i rejestrach własnych jeżeli chodzi o sytuację przewidzianą w art. 217 §2 pkt 2, więc wtedy, gdy ktoś domaga się ze względu na swój interes prawny zaświadczenia. W takiej sytuacji organ może powiedzieć, że nie ma dokumentów, które by cokolwiek potwierdzały. Natomiast w sytuacji, gdzie przepis prawa nakazuje na moje żądanie wydanie zaświadczenia to zdaniem profesor organ nie może się do tego ograniczyć, a musi wykorzystać możliwości komunikacji elektronicznej z innymi organami – nie jest to oczywiste, bo orzecznictwo rozbieżne w tym zakresie, ale zdaniem profesor wynika to z wykładni a contrario z art. 218 §1. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające jest prowadzone w różnym zakresie w zależności od tego, co jest przesłanką żądania wydania zaświadczenia. Gdy wymaga tego przepis prawa, aby nam wydać na nasze żądanie zaświadczenie – jest to szersze postępowanie wyjaśniające. Jeżeli domagamy się tego tylko z uwagi na nasz interes prawny, ale nie możemy wskazać wyraźnego przepisu to wtedy organ ogranicza się do swoich własnych zasobów, z tym że nigdy nie może to dotyczyć sytuacji spornych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Organ może potwierdzić tylko to o czym wie w sposób oczywisty.
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń (które jest tylko postępowaniem wnioskowym) może kończyć się:
wydaniem zaświadczenia,
odmową wydania zaświadczenia,
odmową wydania zaświadczenia określonej treści.
Wydanie zaświadczenia to wydanie określonego dokumentu urzędowego zawierającego pewien akt wiedzy organu. Nie służy odwołanie ani skarga, osoba niezadowolona może żądać wydania innego zaświadczenia albo wydania zaświadczenia o określonej treści – jeśli uzyskuje postanowienie odmowne, wtedy może skarżyć. Samego zaświadczenia się nie skarży – nie wiąże ono żadnego organu.
Odmowa wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 KPA następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie. Jak zażalenie, to i skarga do sądu administracyjnego. Kiedy następuje odmowa?
gdy organ nie posiada rejestrów oraz nie może ustalić niczego w drodze komunikacji elektronicznej (w przypadku pierwszej przesłanki),
gdy stan prawny lub faktyczny jest niejasny, wątpliwy, wymagający wydania decyzji lub gdy objęty jest ochroną, np. informacji niejawnych.
może być też odmowa wydania zaświadczenia określonej treści wtedy, gdy jakaś osoba nie chce zaświadczenia o tym, co organ wie, ale chce np. potwierdzenia, że jest „tym i tym” czy że „spełnia takie i takie” warunki. Jeżeli organ dochodzi do innych wniosków, które też są jasne i oczywiste, ale inne niż wyraźnie żądała strona, to wtedy również w formie postanowienia, na które służy zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, odmawia wydania zaświadczenia określonej treści.
Zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, więc korzysta ze szczególnej formy domniemania (o tym mówiliśmy przy postępowaniu wyjaśniającym). W związku z tym znalazł się w tym dziale wydawania zaświadczeń przepis art. 220 KPA, który nie tyle odnosi się do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, ile odnosi się do przeciwdziałania nadmiernemu żądaniu zaświadczeń przez organy administracyjne. Przepis ten ma na celu ograniczenie biurokratyzmu poprzez wprowadzenie zakazu przedkładania zbędnych zaświadczeń. Przewidziano w nim bowiem zakaz żądania przez organy takich zaświadczeń, które:
organ zna z urzędu, a więc posiada u siebie. Stąd nie można w tej chwili w Urzędzie Stanu Cywilnego żądać takich zaświadczeń, które organ posiada u siebie i sam może je wyciągnąć,
takich zaświadczeń, które są możliwe do ustalenia przez organ:
albo na podstawie prowadzonych przez niego rejestrów, ewidencji;
lub innych danych albo rejestrów publicznych, do których organ ma dostęp – stąd nie można żądać, przy zameldowaniu, wskazywania zaświadczenia, że ta osoba która przychodzi jest właścicielem lokalu, jeżeli organ może wejść do księgi wieczystej i zobaczyć kto jest właścicielem. Dopiero wtedy, gdy wskaże się organom podstawę prawną to wtedy sięgają i zaczynają szukać;
lub takie, które mogą być uzyskane przez organ w wyniku współdziałania między organami na podstawie przepisów dotyczących informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne;
oraz takie które wynikają z przedstawionych przez zainteresowanego dokumentów takich jak dowód osobisty, dowody rejestracyjne i inne.
Jednocześnie organ, który chce zażądać od nas zaświadczenia musi wskazać przepis prawny, który mu na to pozwala. Przewidziano tutaj także sytuację w § 3 i 4, kiedy strona nie może uzyskać w formie dokumentu elektronicznego zaświadczenia wymaganego do potwierdzenia faktów. Wtedy może złożyć elektroniczną kopię takiego dokumentu, a organ żądania potwierdzenia oryginału dopiero wtedy, jeżeli złożona kopia nie pozwala na weryfikację autentyczności.
W jakiej formie może być wydawane zaświadczenie? Zaświadczenie może być wydane w formie pisemnej, może być wydane w formie elektronicznej, czyli ta forma pisemna jest równorzędna z formą elektroniczną ale zaświadczenie wydane w formie elektronicznej musi być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, jeśli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie, to jest art. 217 §4
W przypadku postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń może dojść do pytania: kiedy możemy skarżyć bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia? Dlatego, że bezczynność może dotyczyć tylko niektórych prawnych form działania. Dlatego to pytanie powstało, bo wskazywano na to, że jeśli strona pisała, że organ jest bezczynny bo nie wydaje mi zaświadczenia, to odrzucano skargi, bo mówiono, że to nie jest w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Należało pisać, że „skarżę bezczynność, bo organ nie wydaje mi postanowienia o wydaniu zaświadczenia” – była to pewna hipokryzja, bo stronie oczywiście nie zależy na postanowieniu odmownym, tylko na wydaniu jej zaświadczenia. W tej chwili sądy podchodzą do tego bardziej liberalnie, jednak różne są składy orzekające, więc pisząc skargę na bezczynność należy napisać, że organ nie wydał ani zaświadczenia, ani postanowienia o jego odmowie.
Postępowanie w sprawie skarg i wniosków.
Drugi rodzaj postępowania uproszczonego, który nie kończy się decyzją, ale kończy się zawiadomieniem (czynnością materialnotechniczną) – postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Postępowanie w sprawie petycji teraz jest odrębnie uregulowane. W przeciwieństwie do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, to postępowanie w sprawie skarg i wniosków nigdy nie kończy się aktem administracyjnym. Zawsze kończy się czynnością materialnotechniczną czyli zawiadomieniem. Natomiast, z uwagi na swój szeroki zakres działania – bo skarga i wniosek mogą dotyczyć wszystkiego – może dojść do zbiegu postępowania skargowo – wnioskowego z postępowaniem jurysdykcyjnym.