Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wykład 3, 10-03-2017
Zasady. Najistotniejsze nie jest to, na czym zasada polega, ale wskazanie gwarancji. Jeżeli nie ma gwarancji to nie ma zasady. Najistotniejsze jest w czym ta zasada przejawia się w postępowaniu, jakie przepisy ją gwarantują. W KPA, w przeciwieństwie do PPSA, zasady są wyodrębnione - w rozdziale II – „Zasady Ogólne”
ZASADA LEGALNOŚCI
OPIS ZASADY
Wynika ona z art. 6 KPA: Art. 6. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ale wynika ona nie tylko z tego artykułu, to jest też zasada konstytucyjna – art. 7 Konstytucji: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to zasadniczą różnicę między jednostkami, osobami fizycznymi, osobami prawnymi, innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi (organizacjami społecznymi), czy nawet organizacjami osób fizycznych, które nie mają osobowości prawnej, a organami państwa (samorządu czy państwa) – innych publicznych osób prawnych. Obywatelowi wolno w istocie czynić wszystko czego mu prawo nie zabrania, czyli póki jakieś działanie nie jest przez prawo w sposób wyraźny zabronione, to osoba fizyczna może takie działania podejmować (odpowiednio ich jednostki organizacyjne). Natomiast organy państwa i organy samorządu, zgodnie z art. 7 Konstytucji, działają na podstawie i w granicach prawa. To określenie „na podstawie i w granicach” jest związane z różnicą prawnych form działania. W przypadku działań władczych zewnętrznych to musi być na podstawie, w przypadku działań wewnętrznych, działań nie-władczych – w granicach (musi mieścić się w granicach kompetencji). Zawsze, żeby móc cokolwiek zrobić - zarówno organy państwa jak i organy samorządu terytorialnego (publiczna osoba prawna) - muszą mieć podstawę prawną, a przypadku działań nie-władczych – mieścić się w zakresie swoich kompetencji. Jest to różnica między jednostką a organem. Jeśli coś nie jest zabronione przez prawo to nikt nie wkracza w sferę wolności jednostki – możemy oceniać je z punktu widzenia moralności, ale nie możemy zabronić działania jednostce, jeśli prawo tego nie zabrania. Przy organie państwa musi być podstawa prawna – to było podstawą nieporozumień przy uchwałach podejmowany przez samorządy terytorialne dotyczące postulatu stosowania się do nie opublikowanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Było to nieporozumienie polegające na nieodróżnieniu pozycji jednostki i pozycji organu publicznego. Organ samorządu może czynić tylko to, co ma w zakresie swoich kompetencji, jeśli chodzi o działania nie-władcze, a wyraźnie przekazane jeśli chodzi o działania władcze. Stąd w orzeczeniu NSA stwierdzono nieważność (były to rozstrzygnięcia na skargi nadzorcze) tych uchwał, bo: w zakresie zadań gminy mieści się rozpatrywanie skarg publicznych i lokalnych, nie należy do spraw publicznych i lokalnych kwestia stosowania prawa abstrakcyjna. Gdyby do organu administracji trafiła sprawa, gdzie - żeby wypowiedzieć się co do podstawy należałoby wypowiedzieć się co do tego zagadnienia - to mógł organ administracji to zrobić, natomiast nie może sformułować ogólnych reguł w jaki sposób prawo ma być stosowane, bo to nie należy to organów administracji, a niezależnie od tego to przyjmowało tam charakter działań władczych, ponieważ było tam również zalecenie skierowane do innych jednostek działających na terenie gminy w tym jednostek niepodporządkowanych. Na tym przykładzie chcę wskazać (gminy powoływały się na to, że szereg uchwał intencyjnych podejmują – uchwały intencyjne też się muszą mieścić w zakresie działania gminy – muszą dotyczyć spraw publicznych, lokalnych, nie przekazanych innym organom) różnicę między organem państwowym a jednostką. To wynika właśnie z zasady legalizmu. Zwrócić uwagę, że przypadku KPA, gdzie chodzi o działania władcze (bo w formie decyzyjnej), rozstrzygające o czyichś uprawnieniach czy obowiązkach i o uprawnieniach lub obowiązkach pomiotów niepodporządkowanych organizacyjne, tym bardziej ta podstawa musi być ściśle określona. Stąd, w tym przypadku, odnosimy się do tej części art. 7 Konstytucji, który mówi „na podstawie przepisów prawa”, bo ta forma musi być wyraźna. Legalność wymaga, aby zarówno ustawowo określony był organ właściwy, aby organ działał zgodnie z przepisem prawa materialnego, więc żeby jego działanie, wyznaczenie pozycji prawnej strony było dokonywane w oparciu o wyraźny przepis prawa (bo chodzi o działanie decyzyjne) i żeby ten przepis był wyraźny, tzn. musi ściśle określać uprawnienie albo w postaci związania albo w postaci luzu decyzyjnego, ale musi wyraźnie z normy wynikać jaki rodzaj rozstrzygnięć może być podjęty. Zasada legalności odnosi się również do procesu, czyli do sposobu postępowania. Z tym, że tutaj już wymagania co do podstawy prawnej są trochę niższej, tzn. wskazuje się, że o ile chodzi o wyznaczenie prawnej formy, czyli określenie decyzji, to musi wynikać z przepisów prawa (w sposób wyraźny lub dorozumiany) o tyle w razie wątpliwości co do kwestii proceduralnych czy właściwości nie może być „pustych pół” – istnieje procesualny nakaz rozstrzygnięcia. Organ, jeżeli jest przewidziany jakiś rodzaj decyzji, np. jakiegoś pozwolenia (na budowę, wodno-prawnego itp.), ustawodawca decyduje się uregulować pewną sferę działania obywateli, to wówczas nie może odmówić rozstrzygnięcia powołując się na to że nie ma odpowiednich reguł proceduralnych czy reguł wyznaczających właściwość. Wtedy mamy mechanizmy, które pozwalają na zamknięcie tej kwestii poprzez wyznaczenie sposobu rozstrzygania właściwości organów w postępowaniu administracyjnym a w przypadku sytuacji, kiedy nie ma organu wyższego stopnia, albo organy należą do dwóch różnych systemów – do administracji rządowej i samorządowej – wyznaczanie tej właściwości odbywa się przez NSA. Tak samo dopuszcza się analogię w zakresie przepisów procesowych, stąd stosuje się niektóre przepisy KPA na zasadzie analogii, również w odniesieniu do aktów lub czynności, z tym że odpowiednio – bo przyjmuje się, że jeżeli organ musi rozstrzygać, to można wyprowadzać przynajmniej pewne podstawowe reguły, stąd te zasady ogólne kodeksu trochę wykraczają poza sam KPA i nabierając nieco większego znaczenia. Zasada legalności sprowadza się do tego, że organ do swojego działania musi mieć podstawę prawą i – w przypadku sfery wewnętrznej - podstawę ściśle określoną.
GWARANCJE
Takie
działanie organu, które byłoby pozbawione podstawy prawnej, jest
działaniem nieważnym – taka decyzja byłaby nieważna. Jeżeli
organ działa, to musi w decyzji wskazać podstawę prawną. Jednym z
elementów decyzji, wymienionych w art. 107, jest podstawa prawna. Na
tę podstawę prawną składa się przepis ustrojowy, wskazujący na
właściwość, przepis procesowy – wskazując na formę
rozstrzygnięcia, przepis materialny – wskazujący na to jaka może
być treść rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa
materialnego. Następnie, na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 –
decyzja bez podstawy prawnej jest nieważna. Co to znaczy? To znaczy,
że jeżeli organ stwierdzi, że jakieś rozstrzygnięcie innego
organu (bo zazwyczaj stwierdza to organ stopnia wyższego) było
pozbawione podstawy prawnej to w drodze decyzji stwierdza nieważność
tej decyzji, czyli cofa skutki prawne tej decyzji od samego początku.
Może być tak, że decyzja po drodze wywołała już inne skutki.
Wtedy należy to rozważać, np. jeżeli decyzja wywołała
nieodwołalne skutki prawne to się jej nie unieważnia, ale
stwierdza się niezgodność z prawem i daje stronie prawo do
roszczeń odszkodowawczych. Ale zawsze organ się wypowiada co do tej
podstawy. Zwrócić uwagę jaka ostra konsekwencja i gwarancja
legalności – nie ma podstawy prawnej, czyli w każdym czasie
możesz stracić uprawnienia, czy mogą być zniesione obowiązki
wynikające z tego decyzji, chyba że są nieodwracalne skutki prawne
– ale wtedy i tak możesz starać się o odszkodowanie. Zwrócić
uwagę, że mimo wyroku TK który stwierdził, że to nie jest tak w
porządku, że po 50 i 60 latach można stwierdzić nieważność
decyzji, czyli że nie przewidują żadnych terminów przedawnienia,
to proszę zwrócić uwagę, że art. 156 przewiduje różne
przypadki nieważności i między innymi jedną z tych przesłanek
nieważności jest właśnie brak podstawy prawnej czy rażące
naruszenie prawa. Jednocześnie zwrócić uwagę na to, że są różne
terminy przedawnienia. Tego nie ma w przypadku braku podstawy
prawnej, co więcej – przepisy nowelizacji KPA tego nie przewidują.
Nie ma wprowadzonego ustawowego ograniczenia tej przesłanki
terminem. Są tylko nieodwracalne skutki prawne. Zwrócić uwagę, że
jest to bardzo daleko idąca gwarancja, bo jeżeli, następną
gwarancją, jest skarga do sądu administracyjnego i kontrola sądów
administracyjnych. Jak będziemy omawiali sądową kontrolę
administracji to kryterium tej kontroli jest zgodność z prawem, a
więc legalność. Tak samo, to sąd administracyjny może stwierdzić
nieważność. Zwrócić uwagę, że strona może uzyskać gwarancję
na dwóch etapach: po pierwsze może w ciągu 30. dni od doręczenia
jej decyzji ostatecznej złożyć skargę do sądu administracyjnego.
Wtedy może powoływać się na nieważność, ale też na inne
naruszenia prawa. Jeżeli tego nie zrobi, bo np. nie skorzystała z
odwołania, a jest to warunek możliwości skorzystania z kontroli
sądowej (z wyjątkiem nielicznych przypadków które wprowadza
nowelizacja). Jeżeli nie skorzysta z tego, bo zgapiła się, albo
uważała że nie ma szans, a teraz widzi że ci co złożyli
odwołania i następnie skargi do sądu wygrywają, to może wystąpić
do organu administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. A
jak organ administracji jej odmówi, to po wykorzystaniu środków
zaskarżenia, może iść do sądu administracyjnego – na decyzję
np. odmawiającą stwierdzenia nieważności. Czyli może się dostać
po latach do sądu - uzyskać kontrolę sądową, z tym, że w tym
przypadku ta kontrola jest już trochę ograniczona, bo ogranicza się
tylko do przedmiotu nieważności. Więcej ona może ugrać na etapie
skargi na decyzję wydaną w trybie zwykłym niż na decyzję wydaną
w trybie nieważności. Ale dla kryterium legalności to jedna i
druga instytucja wchodzi w grę.
ZASADA PRAWORZĄDNOŚCI
OPIS ZASADY
Ta zasada jest wymieniona w pierwszej części art. 7: Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zwrócić uwagę, jeżeli ustawodawca używa innych terminów (legalność, praworządność), to ma na myśli coś innego. Czyli musimy zwrócić uwagę, że zasada praworządności powinna mieć nieco inne znaczenie niż zasada legalności. W doktrynie wskazuje się, że taką różnicą może być to, że przy praworządności bada się nie tylko swoją podstawę prawną, ale też to czy inne podmioty w toku postępowania przed nami przestrzegają prawa. Nałożenie obowiązku przestrzegania zasady praworządności skutkuje ponoszeniem przez organ konsekwencji nie tylko swojego bezprawnego działania, ale też niepraworządnego działania innych podmiotów.
GWARANCJE
Jedną
z gwarancji jest dopuszczenie prokuratora do udziału w postępowaniu
na prawach strony, a prokurator działa jako ten podmiot, który ma
pilnować przestrzegania praworządności, a więc uzyskuje organ
dodatkowe wsparcie w postaci udziału podmiotu na prawach strony, co
ma duże znaczenie. Trzeba zwrócić uwagę, że nie ma postępowania
odwoławczego z urzędu, natomiast jeżeli wystąpi prokurator
którego organ może zaprosić do udziału w postępowaniu w
pierwszej instancji, nie tylko czekać na jego inicjatywę, to taki
prokurator odwołanie może wnieść. To jest istotne z punktu
widzenia działania organów – jeżeli organu przewidują, że mogą
być problemy z naruszeniami prawa przez różne podmioty i mogą
wchodzić w grę różne interesy, to mogą zawiadamiać prokuratora,
o tym że może się dołączyć do udziału w danym postępowaniu.
Wtedy uzyskują większe mechanizmy strzeżenia praworządności, bo
stosując później tryby nadzwyczajne, które mogą stosować z
urzędu, mogą zastosować tylko tryby takie jak wznowienie,
nieważność, czasem przy art. 154, 155 – już trzeba uzyskać
zgodę strony. Natomiast odwołanie może dotyczyć wszystkich
kwestii, nie tylko legalności, ale i celowości - wtedy mechanizm
wsparcia w postaci prokuratora pozwala poszerzyć zakres kontroli i
czuwania państwa nad przestrzeganiem prawa przez inne podmioty.
Teraz taka gwarancja, którą ma organ – zwrócić uwagę, że
kodeks przewiduje różne instytucje, bo odwołanie nie może być z
urzędu, tylko na żądanie strony albo podmiotu na prawach strony,
więc tu trzeba mieć wsparcie ze strony prokuratora. A co się
dzieje, jak organ zauważył, że prawo zostało naruszone nie przez
niego, a przez inne podmioty, w toku postępowania, a on o tym nie
wiedział? Zwrócić uwagę, że kodeks przewiduje różne instytucje
dotyczące uchylania decyzji ostatecznych wadliwych z powodu
okoliczności o których organ dowiedział się później, a na nie
wpływu nie miał – bo nie wiedział o pewnych rzeczach. Jedną z
takich instytucji jest instytucja wznowienia podstępowania (art. 145
§ 1). Zwrócić uwagę, że może się okazać, że strona
przedstawiła sfałszowane dowody – w myśl zasady praworządności
to obciąża organ bo tego nie zauważył. Albo decyzja została
wydana w wyniku przestępstwa, bo zeznawał świadek wobec którego
stosowano groźny karalne (nikt nie wiedział prócz osoby
zastraszanej i zastraszającym). Albo wyjdą na jaw nowe istotne dla
sprawy okoliczności faktyczne, nowe dowody. Zwrócić uwagę, że
instytucja wznowienia postępowania przewiduje, że uchylamy decyzje
i wydajemy ponownie, bo mamy duże wątpliwości, czy to naruszenie
praworządności nie miało wpływu na wynik decyzji. Zwrócić
uwagę, że to jest istotna gwarancja praworządności, bo w ten
sposób my możemy uchylać skutki błędu, których nie popełniliśmy
(nie naruszyliśmy prawa), ale nasza wina (może być abstrakcyjna)
polegała na tym, że tego nie wzięliśmy pod uwagę – państwo
ponosi tego konsekwencje. W tym przypadku uchyla się decyzje i
wydaje nowe rozstrzygnięcie w sprawie, chyba że to nie ma
znaczenia to wtedy się nie uchyla takiej decyzji (jeśli widzimy że
w tej sprawie i tak by zapadło takie samo rozstrzygnięcie). Zwrócić
uwagę, że jednocześnie jest trochę inaczej jak organ narusza
prawo a jak organ nie zauważy czegoś, czego zauważyć bardzo
często nie mógł. W związku z czym jednocześnie zmierza się
pewnej trwałości decyzji ostatecznych, dlatego te wady są
ograniczone terminem. To nie jest tak, jak w przypadku braku podstawy
prawnej, jak organ nie miał podstawy do działania, a zadziałał to
państwo do końca życia (dopóki ktoś jest sprawą zainteresowany,
albo nie wystąpił nieodwracalne skutki prawne) będzie ponosić za
to konsekwencje. A tutaj mamy terminy ograniczające. Przy cięższych
naruszeniach – 10 lat to jest przypadek pierwszy i drugi z art. 145
– dowody okazały się fałszywe, decyzja wydania w wyniku
przestępstwa – a pozostałe 5 lat od dnia kiedy decyzja stała się
ostateczna. Zwrócić uwagę że w przypadku kiedy taka wada nie
byłaby konsekwencją wznowienia, pada pytanie: czy może być
zastosowana konsekwencja nieważności? Wydaje się, że wśród tych
przyczyn mogą być przyczyny, które są związane wcale nie z
działaniem organu, bo decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa,
to mogło być ono związane z działaniem innych podmiotów – nie
koniecznie z działaniem organu. Ale zasadniczo taką gwarancją tej
zasady jest jednak wznowienie postępowania – trzeba powtórzyć
postępowanie już bez tych naruszeń prawa i sprawdzić czy decyzja
nie byłaby decyzją odmienną. Zwrócić uwagę, że strona, która
poniosła w związku z tym szkodę ma znów dwie gwarancje, dwa
tryby, bo: może ona zaskarżyć ostateczną decyzję organu do sądu
administracyjnego i wtedy ma szerszy katalog przypadków, które mogą
być brane pod uwagę, bo wszystkie naruszenia prawa. Ale przegapiła
– np. nie wyczerpała toku instancji. Może złożyć wniosek o
wznowienie do organu administracji i jak organ jej odmówi albo nie
uchyli decyzji, albo wyda taką decyzję, która jej nie
satysfakcjonuje to może również iść ze skargą do sądu
administracyjnego.
ZASADA PRAWDY OBIEKTYWNEJ
OPIS ZASADY
Jest to następna zasada, która wynika z Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Polega ona na tym, że organ musi zmierzać do ustalenia prawdy materialnej, tzn. musi dążyć do ustalenia stanu rzeczywistego.
GWARANCJE
I
zasadą jest że w postępowaniu administracyjnym mamy mało
ograniczeń dowodowych. Zgodnie bowiem z art. 75 KPA dowodem może
być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie
jest sprzeczne z prawem. Zasadzie prawdy obiektywnej służy więc
szerokie pojęcie dowodu w postępowaniu administracyjnym: nie ma
zakazu – może być dowodem. To rzutowało na ocenę różnych
ograniczeń dowodowych wprowadzanych przez ustawy szczególne, m.in.
dlatego kwestionowano nadmierne ograniczenia dowodowe w zakresie praw
kombatantów czy w zakresie innych podobnych regulacji, gdzie starano
się ograniczyć środki dowodowe do np. tylko wniosków ze świadków,
albo tylko do wniosków z dokumentów – różne regulacje
przewidywały różne rozwiązania. Jest możliwość ograniczenia,
ale ograniczenie nigdy nie może zaprzeczać całej zasadzie. Nie
mogą być ograniczenia tak dalece idące żeby unicestwiały tę
zasadę. Zasadą jest bowiem to, co wynika z KPA: że wszystko może
być czego prawo nie zabrania. A więc jeżeli jutro ukazałby się
jakiś wynalazek, który by pozwalał uzyskać obiektywny materiał
dowodowy to powinien być przez organ dopuszczony. Oczywiście w grę
może wchodzić kwestia np. ochrony pewnych danych intymnych,
integralności istoty ludzkiej, więc profesor patrzyłaby z pewną
wątpliwością na takie dowody, które wbrew woli człowieka miałyby
być przeprowadzone na nim, bo taki zakres ochrony wynika z innych
regulacji. Ale generalnie, wszystko co może się w przyszłości
pojawić może być dowodem o ile prawo tego nie zakaże. Tej
zasadzie prawdy obiektywnej służy więc również szerokie
możliwości zbierania środków dowodowych. Jeżeli będziemy
później omawiali postępowanie wyjaśniające, to zwrócicie uwagę,
że dowody musza być zbierane zarówno przez organ jak i przez
stronę. Z tym, że na tyle tego artykułu budziło wątpliwości na
ile ma być aktywny organ a na ile ma być aktywna strona, tzn.
chodziło o odpowiedź na pytanie: w świetle art. 77 § 1 KPA, gdzie
to organ obciąża ustalenie stanu faktycznego sprawy: czy jeżeli
strona zachowuje się w sposób całkiem bierny, czy może następnie
powoływać się na nowe okoliczności i nowe dowody, o których
wiedziała, ale których specjalnie nie podawała, bo chodziło o
przedłużenie postępowania, a teraz w wyniku wznowienia może to
dać jako postawę wznowienia. Padało więc pytanie na ile w świetle
art. 7 KPA, który mówi z urzędu lub na wniosek stron, a z urzędu
daje na pierwszy miejscu, na ile wymagany jest czynny udział strony.
To w pewnym zakresie zostało w wyniku nowelizacji uwzględnione
ponieważ proponuje się dodanie m.in. art. 7a KPA, a ten artykuł
wskazuje (nie mówi o tym kto ma być bardziej czynny) na pewną
regułę która odnosi się – może wiązać się też z następną
zasadą, ale profesor chciałaby omówić ją w tym miejscu, bo jej
zdaniem ta reguła zaprzecza temu, co niektórzy autorzy komentarzy
starali się wskazać przy określaniu poprzedniej nowelizacji art. 7
– wskazywali na to, że to dodanie „z urzędu i na wniosek stron”
podkreśla konieczność współpracy tych dwóch podmiotów, a więc
zwiększa konieczność czynnego udziału strony. Zwrócić uwagę,
że w tej chwili przepis mówi (art. 7a), że jeżeli przedmiotem
postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź
ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają
wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te
rozstrzygane są na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się
temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich na które
wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Profesor bardziej o tym
artykule będzie mówiła przy następnej zasadzie, ale chciała
zwrócić uwagę na to, że jej zdaniem ten artykuł bardziej
podkreśla obowiązku organów administracji niż obowiązki stron.
Zresztą, to organ administracji poniesie konsekwencje nieznajomości,
jeżeli zadziała wbrew zasadzie prawdy obiektywnej. Zasadzie prawdy
obiektywnej sprzyja: szerokie pojęcie dowody, szerokie możliwości
dowodowe, bo dowody musi i zbierać organ z urzędu i może je
przedstawiać strona, następnie jeśli strona składa wnioski
dowodowe, to zwrócić uwagę, że organ w zasadzie nie może odmówić
wnioskowi dowodowemu strony. bardzo często na egzaminie wskazujemy,
że organ może odmówić i powołujemy się tutaj na treść art. 78
§ 1 – tam jest powiedziane, że żądanie dowodu zgłoszonego
przez stronę należy uwzględnić jeżeli przedmiotem dowodu jest
okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, po czym jest że organ
może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w
toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie
to dotyczy okoliczności już stwierdzonej innymi dowodami chyba że
mają one znaczenie dla sprawy. Przez to „chyba że” wracamy do
punktu wyjścia – jak dowód ma znaczenie dla sprawy, to strona
może działać w sposób oczywiście nielojalny – może np.
zgłaszać wnioski dowodowe po zamknięciu postępowania dowodowego,
minutę przed wydaniem decyzji - zasada prawdy obiektywnej wymaga
wówczas, żeby organ brał to pod uwagę, jeżeli jest to dowód
mający znaczenie dla sprawy. Oznacz to, że organ mógłby odmówić,
tylko wtedy jeżeli strona by zgłaszała jakiegoś nowego świadka
na okoliczność która została już udowodniona, nie wskazywała na
to, że ten świadek dysponuje jakąś wiedzą odmienną – bo wtedy
to jednak miało by znaczenie dla sprawy. Zwrócić uwagę, że
szerokie pojęcie dowodu, szerokie możliwości zbierania dowodów,
nie mogę w zasadzie odmówić wnioskowi dowodowemu strony, ale mnie
to obciąża, bo ja mam – na podstawie art. 77 § 1 zbierać dowody
z urzędu. Jeżeli naruszę te zasady, to decyzja kasacyjna. Jeżeli
organ odwoławczy stwierdzi, że w sprawie nie zostało
przeprowadzone postępowanie dowodowe – w całości lub w znacznej
części – to organ odwoławczy (działający w II instancji) może
tylko i wyłącznie przeprowadzić uzupełniające postępowanie
dowodowe, bo strona ma prawo do dwóch instancji. Jeżeli nie
przeprowadził dużej części postępowania dowodowego to na mocy
art. 138 § 2 może wydać decyzję kasacyjną – uchylić decyzję
pierwszej instancji i sprawa trafia z powrotem do organu pierwszej
instancji. Znowu – braki w materiale dowodowym podlegają kontroli
sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie przeprowadza
dowodów - działa na podstawie tego co jest w aktach sprawy, może
przeprowadzić wyjątkowo dowód z dokumentu, uzupełniający, i to
jest jeden jedyny rodzaj dowodu. Ale też sąd może przeprowadzić
taki dowód, ale nie musi, bo jego rolą nie jest prowadzenie
postępowania wyjaśniającego. Co nie oznacza, że nie ocenia
postępowania wyjaśniającego. Tylko ocenia w oparciu o akta sprawy.
Jeśli sąd stwierdzi, że materiał dowodowy jest niewystarczający,
uchyla decyzję z powodu naruszenia innych przepisów postępowania,
które mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I wtedy
wskazuje co ma uzupełnić w ramach postępowania wyjaśniającego
organ administracji. I to są wszystko gwarancje zasady prawdy
obiektywnej. Ale jednocześnie, ma być to prawda obiektywna. W
związku z tym wyłączenia w stosunku do organów i środków
dowodowych. Wyłączenia w stosunku do organów i pracowników – bo
jak ma oceniać materiał dowodowy obiektywnie ktoś kto jest sprawą
zainteresowany. Wyłączenia w stosunku do świadków, do biegłych
(tak jak w odniesieniu do pracownika i organu), do świadku –
zarówno możliwość odmowy zeznań - całkowicie, jak i możliwość
odmowy odpowiedzi na określone pytanie. Jeżeli chodzi odmowę
zeznań – dotyczy to świadków. Artykuł 83 § 1 przewiduje prawo
odmowy zeznań, np. małżonka strony, a art. 83 § 2 wskazuje na
możliwość odpowiedzi na pytanie, gdy to mogłoby narazić tę
osobę lub jego bliskich na odpowiedzialność karną lub
bezpośrednia szkodę majątkowa lub spowodować ujawnieni prawnie
chronionej tajemnicy zawodowej. Jednocześnie, to co jest
charakterystyczne dla postępowania administracyjnego – zmierza się
do ustalenia prawdy materialnej. To nie jest postępowanie sądowe,
gdzie to, że ja czegoś nie wskazałam w zarzutach, w pozwie,
powoduje że to nie jest przedmiotem, że się ogranicza
rozstrzyganie sporu między stronami. Organ administracyjny nie
rozstrzyga sporu między stronami, tylko ustala konsekwencje prawne
ustalonego przez siebie z urzędu stanu faktycznego, nawet jeśli
korzysta tutaj także z pomocy strony. Stąd jego obciążają tego
konsekwencje. I stąd, wznowienie postępowania jeżeli nie wiem o
jakimś dowodzie, a więc nie ustaliłem stanu faktycznego, bo mi nie
przedstawiono tego dowodu, bo strony go ukrywają. Tak samo możliwość
kontroli sądowej w tych dwóch trybach - zarówno w trybie zwykłym
kiedy kontroluję się decyzję administracyjną ostateczną jak i
wtedy kiedy strona wystąpiła o wznowienie postępowania, może
skontrolować akty wydane w wyniku tego wznowienia (akty to może być
postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, jak
i decyzja wydana w wyniku wznowienia). Zwrócić uwagę, że w
przypadku postępowania administracyjnego mamy w istocie bardzo mało
ograniczeń dowodowych. Jakie to są ograniczenia? To są
ograniczenia w postaci dowodu ze świadków ściśle określonych, to
jest wskazanie co nie może być dowodem, a więc art. 82, następnie
art. 83, 84 (wyłączenie biegłych). W zasadzie nie ma ograniczeń
dowodowych. Mówi się później o dokumentach urzędowych które
korzystają z pierwszeństwa – wyższej mocy środków dowodowych -
to ta wyższa moc środków dowodowych polega na tym, że jak ja chcę
zakwestionować dokument urzędowy to muszę przeprowadzić
przeciwdowód. Natomiast jeśli dysponuję tylko dokumentem prywatnym
i niczym innym to mogę go ocenić, czy on jest wiarygodny czy nie.
Oczywiście istnieją pewne dowody, które narzucają swoje
rozwiązania, np. rękojmia wiary ksiąg wieczystych - organ tego nie
może zakwestionować w ogóle, tak samo jeśli chodzi o akt stanu
cywilnego (on może tez być tylko zakwestionowany w odpowiednim
trybie). Ale to są wyjątki wynikające z przepisów szczególnych w
małej ilości. Sam kodeks zawiera tych ograniczeń bardzo mało.
ZASADA UWZGLĘDNIANIA INTERESU SPOŁECZNEGO I SŁUSZNEGO INTERESU STRONY
OPIS ZASADY
Wynika ona z ostatniej części art. 7 i tutaj nowelizacja ma już szczególnie istotne znaczenie. Ta zasada nigdy nie była brana pod uwagę – ustawodawstwo socjalistyczne lubowało się w takich bardzo górnolotnych określeniach które dawały stronie dużo uprawnień bez żadnych gwarancji. Tyle że w pewnym momencie, jak zostało ukształtowane sądownictwo administracyjne, to zaczęło ono wyciągać z tego konsekwencje i wskazywać, że sąd administracyjny uchyla decyzję która narusza inne przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że naruszono (wydając decyzję uznaniowa) proporcję między interesem społecznym a słusznym interesem strony. Tutaj sądy różnie działały, najpierw mówiły: jeżeli interes społeczny się temu nie sprzeciwia, i organ ma możliwości działania, to powinien wydać zawsze rozstrzygnięcie korzystne dla strony. Później zaczęły mówić: to nie jest tak że jest nadrzędność interesy społecznego, te interesy trzeba wyważać i trzeba wykazać teraz, dlaczego ja daję pierwszeństwo interesowi społecznemu a nie jednostki? Bo nie jest prawdą, że prawo administracyjne oparte jest zawsze na nadrzędności interesu społecznego. Przykład: ustawa o zmianie imion i nazwisk. Ta ustawa nie ma na względzie interesu społecznego, a interes jednostki – w interesie społeczny jest, żeby wszystko było niezmienne i zawsze można było łatwo ustalić gdzie jaki obywatel, w jakim momencie się znajduje. Mimo, że ustawodawstwo się zmieniło i zaczęto coraz bardziej podkreślać konieczność wyważania tych interesów, w szczególności z uwagi na konstytucyjna zasadę proporcjonalności, to te sprawy jaki interes może być w jakim zakresie uwzględniany wątpliwości budziły. Te wątpliwości częściowo rozwiewa przepis art. 7a, według którego – jeżeli wskazuje on na pewne rodzaje spraw i mówi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku – czyli jeżeli chcesz stronę czymś obciążyć, albo ograniczyć lub odebrać jej uprawnienie – a są wątpliwości co do treści normy prawnej to wówczas te wątpliwości zawsze masz rozstrzygać na korzyść strony. To nie jest tak, że ten przepis jest bardzo korzystny dla strony, bo dotąd organ mógł zawsze powiedzieć że uwzględnia interesy, tutaj – precyzuje to. Po pierwsze wskazuje o jaki rodzaj spraw chodzi gdzie ten interes indywidualny ma mieć pierwszeństwo. Po drugie wskazuje, że muszą być tu wątpliwości co do treści norm prawnych. Jeśli wątpliwości nie ma, nie ma żadnego luzu decyzyjnego, to nie ma tutaj miejsca na pierwszeństwo jednego lub drugiego interesu, bo to wynika z przepisu. Chyba, że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron, albo interesy osób trzecich na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, np. w prawie budowlanym. I od razu wskazuje na druga kategorię – tę, gdzie pierwszeństwo będzie miał interes publiczny. Czyli to jest pewne ograniczenie w stosunku do poprzedniego art. 7, a przynajmniej sprecyzowanie, bo ustawodawca z góry mówi gdzie będzie uwzględniany głównie interes publiczny. Po pierwsze, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (czyli wskazuje na szczególną kategorię spraw, które dotyczą ważnych interesów publicznych szeroko rozumianych). Po drugie, w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. A więc trzeba zwrócić uwagę, że nie o każdego funkcjonariusza publicznego chodzi - zdaniem profesor odnosi się to do służb mundurowych, strzegących porządek publiczny, bo powiązałaby to profesor z treścią punktu poprzedzającego. A więc w pewnych sytuacjach nie będzie pierwszeństwa tych osób, które mają być np. pozbawione uprawnienia, to może być zwolnienie ze służby zawodowej. Nawet jeśli będą wątpliwości co do treści normy prawnej, przepis tutaj nakazuje uwzględnianie tego interesu publicznego. To jest zmiana. Natomiast przepis art. 7b, który się proponuje, bardziej dotyczy elementów współdziałania. Profesor nie chciała o nim mówić przy zasadzie prawdy obiektywnej, bo on mówi o tym, że ta zasada prawdy obiektywnej odnosi się również do współdziałania organów, które muszą działać adekwatnie do sytuacji. To specjalnie nam nie zmienienia, bo zasada prawdy obiektywnej zawsze odnosiła się zarówno do organu głównego jak i do organu działającego w ramach współdziałania, w trybie art. 106, czyli współdziałania rozumianego w sensie wąskim.
GWARANCJE
Zaczynamy
wchodzić w pewien krąg zasad, który takiej bezpośredniej
gwarancji nie mają, tzn. oczywiście pewnych elementów
uwzględniania możemy się dopatrzyć, bo np. jeżeli szereg
przepisów odwołuje się do interesu społecznego i do interesu
indywidualnego, w szczególności wśród trybów nadzwyczajnych mamy
tryb dotyczący art. 154 i 155 KPA, to są takie przepisy, które
pozwalają na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, mimo że to
była decyzja która nie zawiera wad wznowienia ani wady nieważności.
Te przepisy pozwalają pomimo tego, taką decyzję ostateczną
uchylić lub zmienić – właśnie ze względu na interes społeczny
i na interes strony. Ale znowu, jak będziemy mówili o art. 154 i
155, to proszę zwrócić uwagę, że te artykuły oparte są na
uznaniu, czyli że organ może skorzystać z tej kompetencji – z
urzędu lub na wniosek strony - a może nie korzystać – ma tu
prawo wyboru. Następnie, że jeżeli decyzja w ogóle nie tworzy
prawa dla strony to nie potrzebuje do tego zgody strony, bo niczym
jej sytuacji nie pogorszy. Natomiast jeżeli decyzja tworzy prawa dla
którejkolwiek ze storn, to musi uzyskać zgodę wszystkich stron na
takie uchylenie lub zmianę. Można oczywiście takie decyzje, wydane
w tym trybie, skarżyć do sądu administracyjnego, ale z uwagi na
uznanie administracyjne zakres sądowej kontroli co do tego, że się
odmówiło skorzystania z tej instytucji będzie węższy. Chociaż
sąd będzie się tutaj mógł odwołać do uwzględniania słusznego
interesu strony i interesu społecznego i będzie musiał stwierdzić
czy ważenie tych interesów przy decyzji odmownej zachodziło. Czyli
gwarancją tej zasady są, poza przepisami, które odwołują się do
tych interesów w toku postępowania zwykłego, instytucje
nadzwyczajne w postaci art. 154 i 155 KPA.
ZASADA POGŁĘBIANIA ZAUFANIA DO ORGANÓW PAŃSTWA
OPIS ZASADY
Ona wynika z art. 8 KPA, to jest zasada która mówi że należy prowadzić postępowanie w taki sposób, aby budzić zaufanie do organu władzy publicznej. Ta zasada została obecnie znowelizowana, mianowicie ją sprecyzowano wskazując na przesłanki działania organu w ten sposób. Mianowicie, ta nowela która ma wejść w życie 1 czerwca mówi o tym, że ograny administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Różnica jest w tej chwili więc taka, że wskazano kryteria tego postępowania, które budzi zaufanie. To nie oznacza, że nie można się posługiwać innymi kryteriami wynikającymi z Konstytucji, ale wskazuje się wyraźnie organom, że postępowanie budzące zaufanie to jest postępowanie proporcjonalne, bezstronne i traktujące obywateli równo.
Z następnych zajęć: prof. Jaśkowska prosi dopisać że jest §2, według którego organy w zasadzie nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Czyli zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa przewiduje w tym paragrafie obowiązek organów nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym. To jest o tyle istotne, że można się powoływać na złamanie pewnej zasady ogólnej przed sądem administracyjnym – teraz można się powoływać na to, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym orzeczono inaczej.
GWARANCJE
To
trochę nam zmienia sposób patrzenia. Dotąd rozpatrywano tę zasadę
głównie z punktu widzenia tzw. przyrzeczenia publicznego. Dla
przeciętnego obywatela, jak on czyta taką zasadę, to uważa że
jest to piękna mowa, z której nic nie wynika. Otóż problem polega
na tym, że sąd administracyjny dokonując oceny decyzji najczęściej
robi to jako dodatkowy argument, ale także wtedy kiedy czuje, że
coś jest w sprawie nie w porządku, nie ma innego puntu zaczepienia,
a widzi że naruszono (to są te elementy sprawiedliwościowe które
sąd może uwzględniać poprzez zasady ogólne) i taka sytuacja może
dotyczyć przypadków przyrzeczenia publicznego. Otóż przyrzeczenie
publiczne jest to taka instytucja, która przewiduje, że jeżeli
państwo coś obiecało to powinno tego dotrzymać. Najogólniej to
do tego się sprowadza. I to przyrzeczenie publiczne niekiedy
znajduje odbicie wyraźne w przepisach prawa poprzez tzw. instytucje
promesy. To się robi wówczas, kiedy ktoś musi zainwestować dużą
sumę pieniędzy - żeby się nie bał, to wyraźnie to zostało
uregulowane, że może uzyskać przyrzeczenie że jeśli nie zmienia
się okoliczności faktyczne i prawne zostanie mu wydana decyzja
pozytywna, a więc może inwestować w toku tego postępowania. Ale
powstaje problem takich postępowań, gdzie nie ma takiej regulacji.
Pytanie: organ coś stornie obiecuje, strona robi wszystko, nawet
inwestuje pewne pieniądze, a organ wydaje decyzję negatywną, bo
przepisy mu na to pozwalają – chodzi w szczególności o decyzje
uznaniowe, bo przy związanych jest najwyżej kwestia nieładnego
zachowania i poniesionych w związku z tym szkód. Był projekt żeby
unormować przepisy ogólne prawa administracyjnego, ponieważ brak
jest regulacji kodeksowej, części ogólnej. Postanowiono to
uregulować, m.in. jakie mogą być zasady przedawnienia, co to jest
przyrzeczenie publiczne, jakie są skutki i m.in. proponowano, żeby
– jeżeli organ coś obieca, w szczególności na piśmie – nie
mógł się z tego wycofać. W tej chwili sprawia to wrażenie że
jest mniej istotne, ale były czasy, kiedy lokale mieszkalne
uzyskiwało się wskutek decyzji. Bardzo często organy mówiły, że
jak znajdzie się lokal to się go dostanie, ale organy tego nie
dotrzymywały. Wtedy właśnie zaczęto mówić o tym przyrzeczeniu
publicznym. Cierpiała też zasada zaufania przez to, bo organy
wprowadzały obywateli w błąd. Jest to zasada o największym
stopniu ogólności, ale organy administracji muszą zdawać sobie
sprawę z tego, że muszą ponosić konsekwencje takiego działania.
Sądy dzięki temu mogą uchylić taką decyzję, ale co z tego,
jeśli same nie mogą przyznać takiego uprawnienia. Wtedy może
pomóc jedynie możliwość bardzo wąskiego merytorycznego orzekania
na podstawie art. 154a PPSA.
Profesor wskazuje na pewne mechanizmy, które pozwalają sądom administracyjnym dotrzeć do istoty sprawy głównie z punktu widzenia możliwości wnoszenia skargi kasacyjnej. Dlatego, że w postępowaniu w pierwszej instancji możecie się pomylić, czegoś nie napisać – zadaniem sądu jest zbadanie tej decyzji i wszystkich uchybień. Natomiast w przypadku sądu drugiej instancji - ten sąd jest związany granicami skargi i podstawami zaskarżenia i te podstawy musza być ściśle określone. Może się zdarzyć że niektóre podstawy nie chwycą, a wyrok sądu i związana z tym decyzją są obarczone wadą do której sąd kasacyjny za nic się nie może dostać. Czasem warto wskazać na naruszenie przepisów postępowania, art. 145 poprzez nawiązanie do przepisów KPA i nawet naruszenie zasady ogólnej, bo to pozwala sądowi drugiej instancji na szersze podejście do oceny wyroku. Ale, jeżeli wskazuje się zbyt dużo i zbyt ogólnikowe podstawy to wcale to nie wywołuje dobrego wrażenia. Ale profesor tak szeroko omawia zasady ogólne, bo stara się nam wskazać na inne instrumenty kiedy wszystko zawodzi a czujemy niesprawiedliwość, to są inne instrumenty, które pozwalają na ocenę bo również zasady ogólne mają charakter normatywny i ich naruszenie może być podstawą uchylenia decyzji z powodu naruszenia innych przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To jest ten mechanizm gwarancyjny w odniesieniu do tych zasad, które innych gwarancji nie posiadają.
ZASADA UDZIELANIA INFORMACJI I POMOCY PRAWNEJ
OPIS ZASADY
To jest zasada wynikająca z art. 9 KPA. Ona ma bardzo istotne znaczenie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Zgodne z art. 9. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Postępowanie administracyjne jest diametralnie różne od cywilnego. W związku z tym, jednocześnie trzeba zwrócić uwagę że taki nieszczęsny styk, a prawo to jest bardzo obszerne, więc nikt nie zna całego prawa administracyjnego, w związku z tym trzeba obywateli o treści tego prawa informować. To nie jest tak jak w prawie cywilnym, że ewentualnie można przeczytać Kodeks Cywilny. To jest cały szereg ustaw, rozporządzeń, o których obywatel może nie mieć najmniejszego pojęcia że to jest uregulowane, np. wycinali teraz ludzie drzewa ciesząc się, że zostały zmienione przepisy, a zapominali o ochronie przyrody, o ochronie lasów, miejsc lęgowych – nie wszystko było całkowicie dopuszczalne. Ten przepis art. 9 ma na celu to, z uwagi na te cechy prawa administracyjnego, częstotliwość, dokuczliwość (bo to jest władczość, a nie że się umawiamy, tylko nam się nakłada jakieś obowiązki wbrew naszej woli), że powinno się informować. Zwrócić uwagę jak dalece, bo ten obowiązek informacyjny później doznaje pewnego ograniczenia przed sądem administracyjnym, chociaż nadal występuje. Mianowicie informować należy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. A więc informacja o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na naszą sytuację prawną, w toku rozpatrywania tej sprawy administracyjnej. To nie jest tak jak przed sądem, że tylko tym którzy nie mają adwokatów i radców prawnych, bo w postępowaniu przed sądem administracyjnym mamy już ograniczenie – informuje się tylko tych, co nie korzystają z fachowych pełnomocników, tylko co do praw na obecnym etapie postępowania i to niezbędnych, czyli przed sądem administracyjnym mamy ograniczenie. Tutaj, mamy bardzo szeroko. Co prawda wskazuje się, że to nie musi być taka informacja bez granic, tzn. wydając decyzję w pierwszej instancji musimy poinformować o prawie odwołania, ale nie pisać „co gdyby” – jakby decyzja drugiej instancji miała określone wady to można mieć uchylenie. To ma odnosić się do aktualnej sprawy administracyjnej. Ale to jest rozumiane szeroko. Jako przykład wskażę państwu sprawę, która ostatnio się toczyła przed sądem administracyjnym: wskazuje na to, jak dalece może być rozumiana ta zasada i co może być jej konsekwencją. Chodziło o kobietę, która starała się o zwrot jakiejś wywłaszczonej nieruchomości. Składała wniosek w latach 90. i uczyniła pełnomocnikiem swojego byłego męża. Była już w drugim związku w tym czasie. Mamy rok 2016 – w 2007 ten pan zmarł, w sprawie nic się nie działo, była duża spółka, która była zainteresowana, ona wokół tej sprawy krążyła – w związku z tym została wydana decyzja negatywna dla tej pani i doręczono ją na adres pełnomocnika który dawno już nie żył. Ponieważ to było mieszkanie, które było wynajmowane przez jej córkę, ona się o tej decyzji jakoś dowiedziała, poszła do organu – złożyła odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu. Tyle, że minął już okres do złożenia odwołania przez drugą stronę, a przyjmuje się, że jeżeli jest kilka stron i jakaś nie wzięła udziału w postępowaniu to ta która nie brała udziału może składać odwołanie ale dopóty dopóki nie minie termin odwołania dla tej strony, która dostała decyzję i później może składać wniosek o wznowienie tylko. Organ, kiedy przyjmował ten wniosek to wiedział już, że po pierwsze decyzja nie została w ogóle doręczona, bo nie było prawidłowego doręczenia, że nie może być tu w ogóle odwołania ani przywracania terminu do wniesienia odwołania, bo minął termin do wniesienia odwołania dla drugiej strony i zamiast tę osobę pouczyć, że pani musi złożyć wniosek o wznowienie, to tego organ nie zrobił, tylko potraktował to jako wniosek o przywrócenie terminu i odmówił przywrócenia terminu. Sąd administracyjny uchylając postanowienie o odmowie mógł uchylić (nie było prawidłowego doręczenia nawet) – strona by nic nie uzyskała wskutek uchylenia tego, bo nie można było rozpatrzyć odwołania, a termin do wznowienia wynosi miesiąc od kiedy strona dowiedziała się o decyzji, a dawno ten termin minął. I co powiedział sąd? Sąd powiedział że uchyla decyzję, bo organ nie zastosował zasady pouczenia – wpłynął wniosek, jest on jasny, nie budzi wątpliwości, ale w istocie – celem strony było wzruszenie decyzji, a organ już wiedział że w tym trybie to jest niemożliwe, więc powinien poinformować panią o trybie wznowienia. Konsekwencja: jest wniosek który organ powinien powiedzieć stronie, poinformować ją, a wtedy strona mówi, że jej wniosek jest wnioskiem o wznowienie - uzupełnia braki, ale termin ma zachowany – na tym rzecz polega. Zwrócić uwagę, że ta zasada może wywoływać bardzo istotne konsekwencje dla stron postępowania.
GWARANCJE
Zwrócić
uwagę, że ta zasada jest wyrażana, gwarantowana też przez szereg
przepisów szczególnych. Kontrola sądów administracyjnych jest tą
ostateczną gwarancją jeżeli nie możemy wskazać naruszenia innego
przepisu. Ale przecież ta zasada udzielania informacji polega m.in.
na tym, że jeżeli organ wydaje decyzje to powinien w tej decyzji
pouczyć o wnoszeniu środków zaskarżenia – to samo dotyczy
postanowień. Jednym z elementów decyzji jest więc wskazanie w
jakim terminie tę decyzję można zaskarżyć, w jaki sposób można
ją zaskarżyć, za czyim pośrednictwem się ten środek prawny
wnosi. To nabiera szczególnego znaczenia z tego powodu, że
jednocześnie jest powiedziane, że mylne pouczenie nie może
szkodzić stronie. Ale w zasadzie przyjmuje się, że wówczas stronę
powinno się poinformować o tym, że służy jej wniosek o
przywrócenie terminu. Niektórzy uważają, że to mylne pouczenie
nie powinno wywołać negatywnych skutków, a więc w ogóle - jeżeli
wniosłeś odwołanie 30 dnia, bo tak cię mylnie pouczono, to trzeba
to odwołanie uwzględnić. To może być w postępowaniu
administracyjnym ze względu na treść przepisu KPA, który mówi o
tym (art. 112) – że błędne pouczenie w decyzji co do prawa
odwołania, prawa do powództwa lub skargi do sądu administracyjnego
nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego
pouczenia. Jest tylko jeden problem. Za pomocą jakich mechanizmów
to osiągnąć? W sądach administracyjnych jeśli ktoś uchybi
terminowi, to przyjmuje się że żeby zachował termin do wniesienia
skargi, powinien złożyć skargę i wniosek o przywrócenie terminu.
Ponieważ on najczęściej nie wie o tym, że uchybił terminowi,
dowiaduje się o tym w postanowieniu o odrzuceniu skargi. Wtedy
powinno się w tym postanowieniu o odrzuceniu skargi pouczyć go –
jeżeli widzę, że powodem odrzucenia jest uchybienie terminu, a
strona nie wiedziała w ogóle że uchybiła, bo działała zgodnie z
prawem, to od momentu wydania przeze mnie wyroku w którym ja to
stwierdzam, powinnam w postanowieniu tego wyroku pouczyć stronę o
prawie do wnoszenia wniosku o przywrócenie tego terminu wraz z
ponowną skarga. I sądu to wówczas uwzględniają. Profesor o tym
wspomina, bo sądy raczej stosują mechanizm ten, że trzeba złożyć
wniosek o przywrócenie terminu, natomiast profesor uważa, że w
organach administracji ze względu na treść art. 112, która wiąże
orany administracji, przyjmowałaby takie odwołanie wniesione po
upływie terminu, jeżeli strona została mylnie poinformowana o
terminie. Jest jeszcze inny mechanizm: można żądać sprostowania
tego terminu lub pouczenia o terminie - mianowicie w ciągu 14 dni
strona może żądać uzupełnienia co do pouczenia o tych środkach
prawnych (art. 111 § 1), albo sprostowania tego pouczenia, ale musi
wiedzieć że to jest wadliwe i ma na to tylko 14 dni. Wtedy termin
do wniesienia tych środków biegnie od dnia odzyskania takiego
sprostowania czy pouczenia. Problem polega na tym, że trzeba o tym
wiedzieć i ma się na to tylko 14 dni.
ZASADA CZYNNEGO UDZIAŁU STRON W POSTĘPOWANIU
OPIS ZASADY
Ta zasada jest o tyle istotna, że w dużej bierze odnosi się też do uczestników postępowania jakimi są podmioty na prawach stron. Po pierwsze, zwrócić uwagę, że zasada ta dotyczy udziału czynnego, ale stronie przede wszystkim przysługuje prawo udziału biernego. Akcentuję się tę zasadę udziału czynnego po to, żeby zwrócić uwagę na możliwość jej bezpośredniego działania w sprawie. Natomiast zawsze jest ta zasada udziału biernego, bo postępowanie bez strony nie istnieje. Strona jest bezwzględnym elementem, niezbędnym podmiotem – nie ma postępowania administracyjnego bez strony albo kierowanego wobec podmiotu, który nie istnieje czy określonego abstrakcyjnie. Strona nie tylko ma prawo udziału biernego, w związku z czym powinna być zawiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu, o wszczęciu postępowania na żądanie innych stron. Jeżeli organ dokonuje wszczęcia postepowania czy to z urzędy czy na żądanie innych stron, to w toku czynności wstępnych powinien ustalać katalog stron postępowania żeby je zawiadomić w ogóle o wszczęciu. Brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy skutkuje wznowieniem postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 KPA. Następnie organ powinien informować strony, w toku postępowania wyjaśniającego, po to żeby zapewnić im czynny udział, o prawie składania wniosków dowodowych. Czynny udział polega bowiem nie tylko na tym, że strona może uczestniczyć przy przeprowadzaniu dowodów, w szczególności ze świadków, biegłych i w drodze oględzin, bo inne może w toku postępowania gabinetowego obejrzeć sobie w organie administracji, a te dowody mają szczególnie istotne znaczenie, bo strona może być przy nich obecna, ma prawo zadawania pytań, składania wyjaśnień. Tutaj ta zasada konfrontacji ma szczególne znaczenie, bo co do dokumentu mogę – po obejrzeniu go – napisać pismo do organu, a tutaj, mogę chcieć uzyskać wypowiedź czy wyjaśnienie, których później nie uzyskam bo biegły sobie pójdzie, bo świadka nie będzie albo zdąży się już przygotować na różne awaryjne sytuacje. Ta zasada czynnego udziału polega jednak nie tylko na tym, że ja muszę być zawiadomiona o przeprowadzaniu dowodów, że mogę składać wnioski dowodowe, (kiedy wnioski dowodowe mogą wyjątkowo nie być uwzględnione – profesor wskazywała na treść art. 78, kiedy trzeba uwzględnić żądanie strony – to jest przejaw zasady czynnego udziału strony w postępowaniu), ale przejawem tej zasady jest również to, co wynika z art. 79, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, w szczególności dowodu ze świadków, biegłych i w drodze oględzin. Z tym, że w tej chwili co do tej części nastąpiło dodatnie po art. 79 (o tym zawiadomieniu, tam jest powiedziane że strona może zadawać pytania, składać wyjaśnienia) dodany został art. 79a. Tutaj wskazano na dodatkowe obowiązki organu. Mianowicie wskazano, że jeżeli postępowanie jest wszczęte na żądanie strony to organ informując stronę o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań, jest również zobowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które na dzień wysłania informacji nie zostały wskazane lub wykazane i strona może ponieść w związku tym konsekwencje w postaci negatywnej decyzji. Zwrócić uwagę, że działania wobec strony – żeby umożliwić jej czynne działanie (to jest trochę związane z zasadą informacji) należy powiedzieć, co jest jeszcze, co jakby strona spełniła, np. dostarczyła jakieś uzgodnienie, a jeżeli tego nie dostarczyła może to skutkować negatywną decyzją – trzeba o tym zawiadomić przez decyzją. Ale jakie są konsekwencje tej zasady czynnego udziału? Mianowicie – zwróćmy uwagę na to, co ta zasada czynnego udziału oznacza. Ja muszę zawiadomić o wszczęciu, o możliwości przeprowadzenia dowodu, dać prawo czynne do składania wniosków dowodowych, daje się stronom prawo do odwołania, do zażalenia, do wnoszenia środków nadzwyczajnych w postaci wniosku o wznowienie, wniosku o stwierdzenie nieważności, wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji. A więc strona ma nie tylko uprawnienia procesowe w roku postępowania które w tej chwili są poszerzone - bo jest możliwość materialna zawarcia ugody i bardzo szerokie przepisy dotyczące mediacji w postępowaniu administracyjnym (one dotychczas były w postępowaniu sądowym) i to wszystko sprzyja, daje podstawy do tego żeby strona miała czynny udział. A co jak jest naruszenie, czyli jakie są gwarancje? Otóż nie tylko wznowienie postępowania, nie tylko z tego powodu, że strona nie wzięła udziału w postępowaniu bez własnej winy, bo jej o tym nie zawiadomiono (wznawia się postępowanie), bo wznowienie dotyczy wtedy kiedy jej się nie zawiadomiło, o jakiejś istotnej fazie postępowania, a nie że się nie powiedziało o tym że mogła być przy jakimś dowodzie. Ale trzeba pamiętać jeszcze jednym przepisie, który zdaniem profesor ma istotniejsze znaczenie niż przepis art. 145. Mianowicie zgodnie z art. 81 okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do niej, chyba że zachodzi konieczność załatwienia sprawy pod nieobecność strony (art. 10 § 2), ale to ma znaczenie wyjątkowe – o tym wyjątku będziemy mówili dalej. Co to oznacza? Otóż to oznacza, że jeżeli ja nie zawiadomię strony o przeprowadzeniu jakiegoś dowodu i strona się tam nie stawia, w związku z tym nie może się wypowiedzieć, to zwrócić uwagę na konsekwencje – taka okoliczność nie może być uznana za udowodnioną, w związku z tym nie może być podstawą decyzji, w związku z tym to mogę kwestionować przed organem wyższego stopnia i przez sądem administracyjnym. Przeprowadzono dowód, ale ja nie byłam - pozbawiono mnie udziału, ale nie postać wznowienia, ale w ogóle nie zostało to uznane za udowodnione. Może się okazać, że decyzja w ogóle nie ma podstawy faktycznej, czyli nie można zastosować określonego skutku prawnego. Z tym, że dodano art. 81a, który jest powtórzeniem tej zasady co może być rozstrzygane na korzyść strony a co nie i kiedy się tego nie stosuje, z tym że zakresy tych przepisów się nie do końca pokrywają. Zgodnie z art. 81a jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązków lub ograniczenie jej uprawnień, a w tym zakresie pozostają (już nie wątpliwości do przepisu) niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, czyli teraz wskazuje się na wątpliwości w zakresie stanu faktycznego. To wówczas mówi się, że te wątpliwości są rozstrzygane na korzyść strony, przy czym znowu się stwarza pewne wyjątki, ale mimo że to dodano przy art. 81a, zdaniem profesor nie chodzi o czynny udział strony, a o to jakimi kryteriami organ kieruje się ustalając stan faktyczny.
ZASADA WYJAŚNIANIA STRONOM ZASADNOŚCI DECYZJI LUB POSTANOWIENIA
OPIS ZASADY
Wynika ona z art. 11 i wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia swoich rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 11, po to żeby była ta zasada przekonywania, żeby strona miała zaufanie do organów państwa, powinno się przekazać stronie przesłanki, wyjaśnić jej czym kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Celem tej zasady jest doprowadzenie do dobrowolnego wykonania decyzji. Chodzi o to, że postępowanie egzekucyjne powinno mieć charakter wyjątkowy (np. zmierza się do tego przez to, że najpierw powinno być zagrożenie zastosowaniem egzekucji administracyjnej, dopiero może nastąpić wszczęcie, a więc wykorzystuje się różne instrumenty żeby doprowadzić do dobrowolnego wykonania obowiązku). Ale to się zaczyna już w art. 11. Mianowicie, organ powinien pouczyć stronę czym się kierował.
GWARANCJE
Gwarancją
tej zasady są przepisy dotyczące uzasadniania decyzji i niektórych
postanowień. Mianowicie, zwrócić uwagę że jednym z elementów
decyzji jest uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. To nie
jest postawa prawna, ale przedstawienie ciągu myślowego którym
kierował się organ. Tu powinny być wskazane przesłanki. Z uwagi
na liczne błędy występujące w tym zakresie w działaniach organu
administracji, przepisy KPA wskazują wyraźnie co powinno się
znaleźć w uzasadnieniu faktyczny i prawnym. To jest wyraźnie
określone, a nadal w tej mierze występują liczne niedociągnięcia.
Zwrócić uwagę, że organ musi wskazać, jakie fakty uznał za
udowodnione, np. że osoba jest ubogą w świetle rozumienia
konkretnych przepisów, albo że jest sobą, której przysługuje
dodatek mieszkaniowy. Czyli stwierdza pewien fakt. Następnie - że
mieści się w tej kategorii. Musi wskazać jakie fakty, dowody
powodują że on ma takie stanowisko, a więc musi wskazać dowody
przemawiające za takim ustaleniem faktu. Następnie, jeśli były
inne dowody które przeprowadzał, a z których wynikało coś
odmiennego, to musi wskazać jakie przeprowadzał inne dowody, co z
nich wynikało i dlaczego ich nie uwzględnił. Następnie, jeżeli
przepisy przewidują tu możliwość pewnego luzu decyzyjnego to
również musi wskazać czym się kierował (luzu przy ustaleniu
stanu faktycznego – inna rzecz niż luz przy ustaleniu stanu
prawnego – luz przy ustaleniu stanu faktycznego jest wtedy, kiedy
przepisy posługują się zwrotem nieostrym, np. „szczególne
okoliczności” = muszę wykazać, że te okoliczności mieszczą
się w kategorii szczególnych. Mam luz decyzyjny, ale to nie jest
uznanie administracyjne. Następnie decyzja musi zawierać
uzasadnienie prawne – nie może być na podstawie art. takiego i
takiego, bo obywatel nie zna tych ustaw. Wyraźnie jest powiedziane
„z przytoczeniem przepisu prawa” - trzeba podać treść przepisu
i wyjaśnić dlaczego z tego przepisu i tego stanu faktycznego wynika
takie rozstrzygnięcie. A więc trzeba wskazać i to takim językiem,
żeby obywatel to zrozumiał – dlaczego takie rozstrzygnięcie
zostało wydane. Zwrócić uwagę, że ta zasada uzasadniania dotyczy
decyzji i postanowień, ale nie w jednakowym zakresie. Mianowicie,
jeśli chodzi o decyzję, to zasadą jest uzasadnianie – i decyzji
wydanej w pierwszej instancji wydanej i w drugiej i trybach
nadzwyczajnych wydanej. Natomiast w pewnych sytuacjach można
odstąpić od uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4, jeżeli
decyzja jest w całości dla wszystkich stron korzystna, nie może to
dotyczyć sytuacji gdzie są sporne interesy stron, bo wtedy dla
którejś jest niekorzystna i nie może to dotyczyć decyzji wydanych
w wyniku odwołania czy trybów nadzwyczajnych. To dotyczy decyzji
pierwszej instancji całkowicie pozytywnych dla stron. To jest
pierwsza sytuacja. Druga sytuacja wynika z art. 107 § 5. W myśl
tego przepisu chodzi nie o sytuacje przepisów późniejszych
szczególnych, ale przepisów wcześniejszych szczególnych. Przepis
bowiem brzmi, gdy z dotychczasowych przepisów ustawowych – a więc
wydanych przed KPA – chodziło o taką sytuację, gdy dotychczasowe
przepisy, wydane przed KPA przewidywały możliwość odstąpienia
lub ograniczenia uzasadnienia. Co mówi kodeks w tym artykule? Że
można stosować te przepisy wcześniejsze w zakresie ograniczeń,
ale tylko dwóch: jeżeli podstawą tego ograniczenia był interes
bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny. Było dużo przepis
z okresu wojennego które mówiły, że nie uzasadnia się decyzji
opartych całkowicie na swobodnym uznaniu. Teraz tylko w tych dwóch
sytuacjach. Tych przepisów jest coraz mniej, ale jeśli się stosuje
przepisy z lat 50., 30. to jeżeli tam jest możliwość ograniczenia
uzasadnienia to ono jest nadal skuteczne gdy to ograniczenie lub
odstąpienie jest ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub
porządek publiczny. Ale jest jeszcze trzeci rodzaj ograniczeń, o
których zazwyczaj zapominamy - lex posteriori derogat legi priori
(ustawa późniejsza uchyla ustawę wcześniejszą). Jeśli jutro
wyjdzie przepis wprowadzający ograniczenie uzasadnienia to będzie
ono ograniczone. Mamy cały szereg ograniczeń uzasadnień w
przepisach szczególnych dotyczących cudzoziemców, ich wydalenia,
kwestii przyznania szczególnego statusu – tam jest bardzo dużo
ograniczeń w zakresie uzasadniania. Każda ustawa szczególna
późniejsza wprowadza ograniczenie uzasadnienia to ono jest. Jaka
gwarancja? Znów sądowa kontrola. Sąd nie przeprowadza
postępowania dowodowego w takim klasycznym ujęciu, tzn. nie
przeprowadza dowodów. Ale przeprowadza postępowanie dowodowe na
podstawie akt sprawy. Sędzia widzi, że uzasadnienie jest
niewystarczające. Jeżeli (to musi mieć istotne znaczenie dla
sprawy) sąd stwierdzi, że uzasadnienie szwankuje, jest lakoniczne
(nie chodzi o sytuację całkowitego braku uzasadnienia), ale w
aktach jest pełen materiał dowodowy, sąd może to ocenić –
podziela ocenę organu – wtedy oczywiście nie uchyli, natomiast
jeżeli będzie miał jakiekolwiek wątpliwości, a sam nie może
przeprowadzać postępowania dowodowego, to decyzję uchyli.
ZASADA SZYBKOŚCI POSTĘPOWANIA
OPIS ZASADY
Wynika z art. 12. To jest zasada, która jest związana z zasadą szybkości postępowania przed sądami administracyjnymi. Cały problem polega na tym, że kiedy trybunał stwierdza przewlekłość postępowania sądowego, to nie bierze pod uwagę tylko postępowania przed sądem, ale postępowanie w ogóle, czyli oblicza postępowanie przed organami administracji, postępowanie przed sądem i przed organem administracji, który ostatecznie kończy postępowanie. W KPA w art. 12 chodzi tylko o pewien element szybkości postępowania, które biorą pod uwagę organy międzynarodowe, w tym sądy. Mianowicie chodzi o szybkość postępowania przed organem administracji. Wskazuje się, że szybkość jest zasadą – to ma istotne znaczenie, bo jeżeli później są terminy to są one maksymalne, bo co do zasady, sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie.
GWARANCJE
Tej
zasadzie mają służyć terminy – termin jednego miesiąca w
sprawach skomplikowanych, termin dwóch miesięcy w sprawach
uproszczonych, które to postępowanie się wprowadza, termin nie
dłuższy niż miesiąc od wszczęcia postępowania, w drugiej
instancji termin miesiąca, a więc przede wszystkim – tej
instytucji szybkości mają służyć terminy, przy czym przepisy
wskazują czego się do tych terminów nie wlicza. Mianowicie nie
wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania
określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu
trwania mediacji (to jest pewna różnica) oraz okresów opóźnień
spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organów.
Następnie przewidziane są dalsze instrumenty. Jeżeli organ nie
załatwi sprawy w terminie to stronie przysługuje taki specyficzny
środek prawny. Ten środek obecnie uległ zmianie. Mianowicie dotąd
takim środkiem było zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy. Obecnie tym środkiem jest ponaglenie. Jeżeli chodzi o to
kiedy ono jest wnoszone i na co służy to jest podobnie ja przy
zażaleniu – mianowicie, że ponaglenie służy wtedy jeżeli nie
załatwiono sprawy w terminie podstawowym, następnie organ powinien
zawiadomić stronę o przyczynach zwłoki wyznaczając nowy termin,
przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że to nie może być termin
określony w taki sposób, kiedy organ uzyska taką i taka
informację, tylko musi być to termin wskazany z daty dziennej.
Następnie, że trzeba wskazać wtedy nowy termin, pouczając o
prawie do wniesienia ponaglenia. Wtedy jeżeli się któregoś z tych
terminów nie zachowa to jest ponaglenie, jeżeli jest przewlekłość
to jest ponaglenie. Czyli ponaglenie może dotyczyć zarówno
bezczynności (niezałatwienia sprawy w terminie) jak i przewlekłości
(wtedy, gdy organ podejmuje czynności pozornych, czynności
niepotrzebnych, np. wzywa po kolei, zamiast raz wezwać do
uzupełnienia jakiś braków, przedstawienia dowodów, to wzywa do
jednego – strona przedstawia, wtedy wzywa do drugiego – strona
przedstawia, itd., i w ten sposób sprawę przedłuża, mimo że nie
jest bezczynny = bo cały czas coś robi. A więc ponaglenie może
być wniesione w każdym z tych przypadków do organu wyższego
stopnia za pośrednictwem organu który bezczynności lub
przewlekłości dokonał i ten organ musi to ponaglenie załatwić w
terminie 7 dni, może zmieniać postanowienie wydane w trym trybie, i
- co najistotniejsze – strona która wnosi skargę do sądu
administracyjnego, może wnieść to od razu po złożeniu tego
środka prawnego, nie czekając na rozstrzygnięcie sądu
administracyjnego. Gwarancją tej zasady szybkości jest nie tylko
możliwość następnie złożenia skargi na bezczynność czy
przewlekłość, ale jak sąd administracyjny rozpatruje skargę na
bezczynność i przewlekłość to najczęściej organy uciekały
spod miecza tak, że jak wpływała skarga to szybko wydawały
decyzję – nie było bezczynności. Fakt, że bezczynność ustała
= sądy musiały umorzyć postępowanie, bo nie mogły zobowiązać
organu do rozstrzygnięcia sprawy w odpowiednim terminie, bo była
już rozstrzygnięta. W związku z tym wprowadzono zmianę,
polegającą na tym, że jeśli sąd administracyjny nawet umarza
postępowanie, bo organ wydał decyzję, czyli bezczynność ustała
po wniesieniu skargi, to wypowiada się czy ta bezczynność lub
przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Musi
się co do tego wypowiedzieć. Jeśli stwierdzi, że bezczynność
lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to
wymierza organowi grzywnę. Jest jeszcze możliwość
zadośćuczynienia dla strony, ale jak dotąd jest ona rzadko
stosowana. Niezależnie od tego – jeżeli doszło do rażącego
naruszenia prawa, to jest odpowiedzialność funkcjonariuszy
publicznych na podstawie tej ustawy dotyczących odpowiedzialności
funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, wtedy jest
odpowiedzialność majątkowa tych funkcjonariuszy publicznych, a
niezależnie od tego strona ma zawsze doskonały prejudykat do tego,
żeby pójść po odszkodowanie do sądów powszechnych. W istocie
mechanizmów gwarantujących tę zasadę jest sporo. Strony nie
zawsze chcą jednak z tego korzystać – być może bardziej jest
dla nich korzystna prawidłowa decyzja, wolą nie męczyć się z
organem administracji, a uzyskać decyzję pozytywną. Niezależnie
od tego, tym elementem który może w tej chwili przyspieszyć sprawę
jest postępowanie uproszczone, które jest wprowadzane jako
szczególny rodzaj postępowania do KPA. Teraz profesor tylko to
zasygnalizuje: To postępowanie uproszczone jest ograniczone tylko do
spraw kończących się decyzją albo milczącym załatwieniem sprawy
i może być przeprowadzane tylko wówczas gdy przepisy szczególne
to przewidują. A więc nie jest tak, że strona może zadecydować
tak jak w postępowaniu sądowym, że może się zrzec rozprawy itd.,
tylko jest to tryb o którym decydują przepisy szczególne. Są to
dodatkowe instrumenty, które wprowadzono w ustawie, które służą
tej zasadzie szybkości.
ZASADA POLUBOWNEGO ROZSTRZYGANIA KWESTII SPORNYCH
OPIS ZASADY
Mieliśmy dotąd zasadę dążenia do ugodowego załatwienia spraw. To jest zasada wynikająca z art. 13. Wskazywano na liczne jej niedociągnięcia, podkreślano bowiem że ponieważ ugoda jest w istocie wyjątkiem, a nie zasadą, że bardziej jest to zasada nie załatwiania spraw spornych w drodze ugody administracyjnej, ale zasada dążenia do ugodowego załatwienia sprawy, że nakładano na organ obowiązek tego, żeby on nakłaniał sprawy – kiedy widzi taką możliwość – do zawarcia ugody. Natomiast on nie mógł tego wymusić, bo ugoda jest zawierana między stronami. W związku z tym, on mógł dążyć, ale ponieważ ugoda mogła być zawierana między stronami o spornych interesach a takich spraw w postępowaniu administracyjnym jest mało, trudno było mówić o tym jako o zasadzie.
GWARANCJE
Zwrócić
uwagę, że w tej chwili po pierwsze wprowadzono mediacje, która ma
szerszy zasięg niż ugoda. Mianowicie, mediacja może być między
organem a stroną, dotąd była mediacja tylko możliwa przed sądem.
Ugoda była rzadko, bo rzadko było tak że były strony o spornych
interesach a spór rozstrzygał organ, tylko najczęściej chodziło
o sytuację – jest organ który ma coś dać, jest strona która
chce to uzyskać i tutaj ugody być nie mogło. Dla tych celów jest
przewidziana mediacja. Stąd jest różnica między ugodą a mediacją
nadal, ale jest wprowadzona mediacja do postępowania
administracyjnego. Organ może pewnej rzeczy ze stroną ustalać w
szerszym zakresie niż w ramach postępowania wyjaśniającego. W
związku z nim, nieco zmieniono treść art. 13. Mianowicie, w art.
13 wskazano że w takich sprawach w których charakter na to pozwala
(bo może być tak że organ jest związany, nic ustąpić nie może,
np. jest rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia w postaci
ciężkiego naruszenia obowiązków służbowych – trudno tutaj
prowadzić jakąkolwiek mediację z funkcjonariuszem). Przykład:
rozwiązanie stosunku służbowego z wypowiedzeniem, z tego powodu że
następowała reorganizacja sił zbrojnych i się zwalniało
funkcjonariuszy, rozwiązywano jednostki lotnicze itd. Wchodziła w
grę sytuacja kiedy ktoś nawet godził się że odejdzie, tylko
prosił o miesiąc więcej, bo miał wtedy inne uprawnienia i do
takiej mediacji mogło dochodzić ewentualnie na drodze postępowania
sądowego, gdzie już się strony na tyle zacietrzewiły, okopały w
swoich pozycjach, że trudno było cokolwiek rozstrzygać. To jest w
tej chwili możliwe na gruncie postępowania przed organem
administracji. Przepisy przewidują, że tam gdzie to będzie
możliwe, organy powinny dążyć do polubownego załatwienia sprawy,
w szczególności przy podejmowaniu czynności gdzie są strony o
spornych interesach lub są możliwości przeprowadzenia mediacji, a
więc ta ugodowość może dotyczyć tych dwóch postępowań –
ugody i mediacji. Powinny zmierzać do tego, powinny strony
informować, a więc powinny wykonywać pewne czynności które
spowodują realność tych instytucji. Z tym, że jeśli chodzi o
ugodę to tylko jest możliwość namawiania stron do zawarcia ugody.
Ugodę zawierają strony, organ ją zatwierdza, nie ma on specjalnych
możliwości wpływania. Natomiast większe możliwości
oddziaływania może mieć w przypadku mediacji.