PPA, wykład 4, 17 03 2017

Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wykład 4, 17-03-2017

ZASADA DWUINSTANCYJNOŚCI

OPIS ZASADY

Wynika z art. 15. W myśl tego artykułu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, ale dodano: „chyba że przepis szczególny stanowi inaczej”. Oznacza to, że na mocy przepisu szczególnego można wprowadzić odstępstwo od zasady dwuinstancyjności. Takie odstępstwa się planuje. Jednym z celów tej nowelizacji jest dążenie do przyspieszenia postępowania. To dążenie do przyspieszenia postępowania ma odbywać się również kosztem zasady dwuinstancyjności – a w zasadzie spłaszczenia tych instancji. O tym świadczy nie tylko ten fragment art. 15 który zmieniono dodając możliwość wprowadzenia odstępstw w przepisach szczególnych, bo to wprowadzenie odstępstw istniało zawsze. Zawsze przepis szczególny może uchylić przepis ogólny (lex specialis derogat legi generali). Natomiast dodanie tego po przecinku wśród zasad ogólnych wskazuje na pewną tendencję. Zasadą może być przełamywanie tej zasady dwuinstancyjności. O tym świadczy też ten projekt który ma być uchwalony, bo ustawa zmieniająca, w przepisach przejściowych, w art. 15 nakłada na organy pewne obowiązki i te obowiązki wskazują tak na prawdę co ma być zmienione w ustawach szczególnych. Wprowadzono na mocy tej ustawy również inne regulacje uzależnione od przepisów szczególnych, np. postępowanie uproszczone, które też wchodzi w grę gdy przepis szczególny tak stanowi; postępowanie w którym będzie możliwe milczące załatwienie sprawy, które też będzie możliwe wtedy, kiedy przepis szczególny tak stanowi. Zwrócić uwagę, co dano organom do zrobienia w ciągu dwóch lat? Na mocy art. 15 w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy ministrowie kierujący działem administracji rządowej mają dokonać przeglądu aktów prawnych w zakresie dwuinstancyjności postepowań i przepisów szczególnych w stosunku do art. 127, czyli odwołania. Czyli mają przejrzeć wszystkie dotychczasowe postępowania z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, następnie mają przekazać zbiorcze zestawienie, gdzie będzie wskazane kiedy zachodzi konieczność zachowania dwuinstancyjności postępowań, a kiedy zasadne będzie odstąpienie od tego. I ma być z tego sporządzony zbiorczy raport. Zwrócić uwagę, w stosunku do wszystkich zmian które są wprowadzane, tylko ta jedna zmiana jest usankcjonowana takim zbiorczym obowiązkiem nałożenia na organy administracji przeglądu wszystkich aktów prawnych z tego punktu widzenia – nie postępowania uproszczonego, nie milczącego załatwienia sprawy – ale dwuinstancyjności postępowania. W istocie, to czy dwuinstancyjność będzie zasadą czy nie będzie, będzie zależało od wyników tych prac. Profesor z przykrością stwierdza, że ta regulacja może być powodem do ograniczenia dwuinstancyjności. To jest również związane z koncepcjami prof. Kmieciaka, którzy przygotowywał ten projekt. W każdym razie to oznacza, że co prawda w tej chwili ta zasada dwuinstancyjności nie jest wyłączana, ale jest to krok do jej ograniczenia. Z tej zasady wynikają pewne konsekwencje. Nie polega ona tylko na tym, że jest organ stopnia niższego i organ stopnia wyższego i najpierw sprawę rozpatruje się w pierwszej instancji a potem w drugiej. Ale polega ona na tym, że strona powinna mieć merytoryczne prawo do dwóch instancji.


GWARANCJE

Oznacza to m.in. wyłączanie tych pracowników, którzy orzekali poprzednio nawet jeżeli nie mamy organu wyższego i niższego stopnia i spłaszczamy procedurę i rozpatruję tę sprawę tylko jeden organ do którego kierujemy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to powinno się dążyć do tego, żeby ten organ rozpatrywał to w innym składzie. A więc z zasady dwuinstancyjności wynikają również pewne obowiązki organizacyjne. To oznacza nie tylko że organ wyższy i niższy, ale inny skład podmiotu który ponownie rozpatruje sprawę. Oznacza również, że strona powinna mieć prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, a to pociąga za sobą odpowiednie ukształtowanie postępowania wyjaśniającego i rodzajów orzeczeń. Jeżeli strona ma prawo do dwóch instancji, to znaczy że musi istnieć przynajmniej pewne minimum które w każdej instancji musi być zachowane. Co oznacza, że organ odwoławczy prowadzi tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Ponieważ nie można po raz pierwszy i ostatni wszystkiego rozpatrywać tylko w drugiej instancji. W drugiej instancji można uzupełniać dowody, ale nie może być tak, że organ w drugiej instancji tak naprawdę dopiero rozpatruje sprawę. Stąd, jeżeli strona nie brała udziału w I instancji (nie ma wniosku o wznowienie, składa się odwołanie), to organ II instancji powinien wydać decyzję kasacyjną, żeby strona miała prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Stąd ma mocy art. 136 organ odwoławczy może prowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe, a nie całe od nowa, bo inaczej oznaczać to będzie że strona miała tak naprawdę tylko jedną instancję. Stąd, jeżeli organ odwoławczy zauważy że w I instancji w ogóle nie było prowadzone postępowanie dowodowe lub było prowadzone w bardzo wąskim zakresie powinien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia w I instancji. Taka regulacja występowała dotychczas. W tej chwili same przepisy KPA wprowadzają pewne ograniczenia w tej mierze. W art. 136 przewidziano sytuację kiedy mimo znacznych braków w postępowaniu dowodowym, to organ odwoławczy przeprowadzi to postępowanie. Zwrócić uwagę, że następuje to na zgodny wniosek strony – obie strony muszą uznać, że od razu chcą dostać decyzję, bez przedłużania. Do art. 136 dodano § 2 i 4. W tym §2 wskazuje się, że w sytuacjach, w których do tej pory była możliwa decyzja kasacyjna, mianowicie jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, teraz na zgodny wniosek wszystkich stron – zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadzi w tym zakresie sam postępowanie wyjaśniające lub zleci innemu organowi ale nie wyda decyzji kasacyjnej. Zgodnie z §3 może to nastąpić również wtedy, gdy jedna strona wystąpiła z takim wnioskiem w odwołaniu a pozostałe się zgadzają i §4: tych przepisów się nie stosuje, jeżeli takie prowadzenie postępowania byłoby nadmiernie utrudnione. Zwrócić uwagę, że to ograniczenie zasady dwuinstancyjności może spowodować również, że strona przy formalnej dwuinstancyjności nie będzie miała prawa do dwóch instancji w zakresie postepowania wyjaśniającego, ale tu na własny wniosek albo za jej zgodą. Zwracało się zawsze uwagę na to, że dwuinstancyjnością jest prawo do dwóch – przynajmniej w pewnym niezbędnym minimum – prawidłowo przeprowadzonych instancji. Dlatego nie ma wśród decyzji kasacyjnych decyzji o stwierdzeniu nieważności. Nieważność może być stwierdzona tylko w trybie nadzwyczajnym, jeżeli strona sobie tego zażyczy. To może dotyczyć także decyzji wydanej nieostatecznej, ale wtedy jeśli strona wyraźnie określi że chodzi jej o nieważność. Nie ma stwierdzenia nieważności wśród rodzajów decyzji organu odwoławczego. Dlaczego? Bo jeżeli byłaby nieważność tej decyzji poprzedniej tzn. że w ogóle pod tym kątem nie przeprowadzano postępowania wyjaśniającego – że przeprowadzano je pod kątem zupełnie innego przepisu i wtedy musiałaby być decyzja kasacyjna, a nie decyzja stwierdzająca nieważność. Dotychczas zasada dwuinstancyjności oznaczała prawo do dwóch instancji. Oznaczała prawo do tego, że decyzja organu I instancji była skontrolowana przez inny organ – stopnia wyższego czy nawet równoległego. Jeżeli nie było takiej możliwości, bo decyzja była rozpatrywana w pierwszej instancji przez ministra to przynajmniej służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i dążyło się o tyle, o ile to było możliwe żeby rozpatrywała to inna osoba. Czyli jeżeli to rozpatrywał pracownik ministerstwa, to teraz musiał to rozstrzygać inny pracownik ministerstwa. Jeżeli rozstrzygał to sam minister, to nie można było tego usunąć – nie było innej osoby która by działała w jego imieniu i nie była jemu podległa – więc nie wchodziły w grę przesłanki wyłączenia. Teraz ta zasada dwuinstancyjności oznaczała nie tylko kwestię rozwiązań organizacyjnych, ale oznaczała również że – przynajmniej co do pewnych takich pryncypiów – sprawa powinna być rozpatrywana dwukrotnie. A więc można było w II instancji uzupełniać postępowanie dowodowe, ale nie można było jej prowadzić całkowicie od nowa pod innym kątem, bo to by oznaczało, że tak naprawdę ta sprawa była rozstrzygnięta tylko w drugiej instancji. Stąd przewidywano w takiej sytuacji decyzję kasacyjną. Obecnie także i tutaj mamy pewien wyjątek, ale tylko na zgodny wniosek stron, bo na zgodny wniosek stron może nastąpić ograniczenie tego postępowania wyjaśniającego mimo istotnych naruszeń w tym zakresie tylko do drugiej instancji. Ale o rzeczywistym kształcie tej zasady będą decydować przepisy szczególne, bo zobaczymy co po tych 2 latach w ciągu tego przeglądu zostanie wyłączone spod zasady dwuinstancyjności – czy to będą wyłączenia takie, które spowodują, że zasada dwuinstancyjności w ogóle stanie pod znakiem zapytania, czy to będą tylko ograniczenia. Dążeniem tej nowelizacji było m.in. ograniczenie zasady dwuinstancyjności – o tym będą decydować poszczególni ministrowie a następnie ustawodawca, bo on będzie regulował to w drodze ustawy, ale na podstawie materiałów przygotowanych przez poszczególnych ministrów w drodze zestawienia.


ZASADA TRWAŁOŚCI DECYZJI OSTATECZNYCH

OPIS ZASADY

Ta zasada wynika z art. 16 § 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Kiedy profesor pyta się nas co ta decyzja oznacza, mówimy, że tych decyzji nie można zmienić – to jest nieprawda. Ten przepis wskazuje przypadki kiedy te decyzje się zmienia. Decyzje wydane w I instancji są co do zasady nietrwałe. Dlaczego? Bo można wnieść odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Może to być ograniczone na mocy przepisu szczególnego, ale musi być przepis szczególny żeby to wyłączał. Jeżeli przepisu szczególnego nie ma, mamy prawo do odwołania. Czyli: póki nie ma przepisu szczególnego wyłączającego to, można zawsze decyzję zmienić. Jakie decyzje są nieostateczne? Decyzje nieostateczne to decyzje wydane przez organ w I instancji przez okres 14 dni, kiedy służy prawo do odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym czasie każda ze stron może uruchomić postępowanie odwoławcze. To jest ich prawem, zasadą. Odwołanie nie wymaga uzasadnienia szczególnego. W związku z tym, jeżeli każdy z każdego powodu może wzruszyć w terminie 14 dni decyzję to jest ona nietrwała. Ona wiąże organ, sam organ nie może jej zmienić, uruchomienie tego trybu może nastąpić tylko na wniosek stron – w wyniku wniesionego odwołania – albo przez uczestnika postępowania na prawach strony (np. prokuratora).


GWARANCJE

Tam wprowadzono teraz pewne wyjątki, np. dotąd była możliwość, że strona mogła zrezygnować z odwołania, żeby wcześniej wykonywać decyzję. Ale to odwołanie nie wiązało. W tej chwili wprowadza się istotną zmianę – strona, która zadecyduje że rezygnuje z odwołania, w terminie do jego wniesienia – to to będzie ją wiązać. Proponuje się wprowadzenie art. 127a. – z dniem doręczenia administracji publicznej oświadczenia że się zrzekam odwołania, tracę prawo do tego odwołania, bo decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Dotąd mówiliśmy że decyzja w ciągu 14 dni jest nietrwała, teraz może stać się trwała wcześniej, bo zrzeknę się wniesienia odwołania. To będzie w praktyce oznaczać, że zrzeknę się również prawa do kontroli sądowej. Bo żeby złożyć skargę do sądu trzeba wyczerpać tok instancji. Taka decyzja, co do której zrzeknę się odwołania stanie się od razu ostateczna i prawomocna. Nie będzie służyć prawo do odwołania ani kontroli sądowej. Ale w zasadzie decyzja nieostateczna przez 14 dni może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona, bo wniesienie odwołania nie wymaga szczególnego uzasadnienia, organ odwoławczy kontroluje legalność i celowość decyzji, ale więc może zmienić z punktu widzenia nie tylko naruszenia prawa, ale naruszenia celowości. Dlatego mówi się, że ta decyzja jest nietrwała, bo w każdym czasie można ją przez te 14 dni zmienić, ale wskutek inicjatywy strony, nie ma trybu odwoławczego z urzędu. Zwrócić trzeba uwagę na czym polega trwałość decyzji ostatecznych. Decyzja ostateczna jest trwała, co wcale nie oznacza że nie może ulec zmianie, ale tylko wtedy gdy przewiduje to przepis. Przy nieostatecznych – zawsze można zmienić, chyba że przepis to wyłącza, a przy ostatecznych można zmienić tylko gdy przepis to przewiduje. To jest ta zasadnicza różnica, a to wpływa na interpretację. W razie wątpliwości przy nieostatecznych na rzecz dwuinstancyjności, czyli prawa do odwołania. Wątpliwości przy trybach nadzwyczajnych w stosunku do decyzji ostatecznych muszą być rozstrzygane przy wykładni zwężającej, bo zasadą jest niezmienność, trwałość. Dopiero gdy przepis stanowi inaczej – mogę zmienić. To oznacza, że decyzje ostateczne mogą być zmienione i instytucji które pozwalają na zmianę jest bardzo dużo, ale mogę zmienić tylko jak znajdę przepis pozwalający mi na to i przesłanki tego przepisu muszę interpretować zwężająco, bo zasadą ma być trwałość. Strona musi wiedzieć na czym stoi – mieć pewność co do swojej sytuacji prawnej, stąd trwałość. Dlatego też jeśli coś jest trwałe, to się to wykonuje – wykonalność dotyczy decyzji ostatecznych. Jeśli coś jest nietrwałe to tego się nie wykonuje do momentu do którego strona może wnieść odwołanie, decyzji się nie wykonuje (z pewnymi wyjątkami: rygor natychmiastowej wykonalności, wykonalność z mocy ustawy, zrzeknę się odwołania). Natomiast decyzję ostateczną co do zasady się wykonuje. Jeżeli jest prawdopodobieństwo że jest ona obarczona wadami wznowienia czy nieważności to organ powinien zastanowić się nad tym, czy nie wstrzymać wykonania – czy to na wniosek strony czy z urzędu. Ale wstrzymanie wykonania wymaga jego inicjatywy, normalnie decyzję ostateczną się wykonuje. Tak samo decyzję zaskarżoną do sądu się wykonuje. Jeżeli chcę żeby ona nie była wykonywana to się zwracam albo do organu – póki moja skarga jest w organie, albo do sądu – kiedy skarga jest przekazana do sądu – o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Bo zasadą jest trwałość decyzji ostatecznych, a to decyzje ostateczne są zaskarżane do sądu. Jak chcę wstrzymać ich wykonanie to musze o to wystąpić, nie ma wstrzymywania z urzędu i zasadą jest tu trwałość. Dlatego tak bardzo profesor się oburza, kiedy mówimy że te decyzje nie mogą podlegać zmianie. Jakie decyzje są ostateczne? Po pierwsze: wydane przez organ II instancji. Po drugie: ostateczne są decyzje, które zostały wydane przez organ I instancji, a strona w przewidzianym terminie 14 dni nie złożyła odwołania ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po trzecie: ostateczne i prawomocne są decyzje wydane przez organ I instancji co do których strony zrzekły się prawa odwołania wobec organu administracji i to wszystkie strony, i to odwołanie do tego organu już wpłynęło (jako oświadczenie woli). Po czwarte: ostateczne będą takie decyzje co do których przepis szczególny będzie wyłączał wniesienie odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ta ostateczność powoduje, że są trwałe, ale trwałe w określonym znaczeniu – że żeby je uchylić lub zmienić muszę znaleźć przepis, który na to pozwala. A takich przepisów mamy sporo, bo KPA przewiduje po pierwsze – uchylanie decyzji ostatecznych wadliwych. Tutaj mamy dwie instytucje: instytucja wznowienia postępowania z art. 145 i dalszych i instytucję stwierdzenia nieważności z art. 156. W zasadzie, jeżeli decyzja jest dotknięta istotną wadą procesową to mamy wznowienie postępowania które powoduje uchylenie decyzji i prowadzenie postępowania bez wady i wydanie nowej decyzji, a stwierdzenie nieważności polega na tym, że decyzja jest dotknięta taką wadą, że się ją kasuje do przodu (czyli od samego początku) i trzeba ciągnąć sprawę tak, jakby decyzja nie istniała. Oprócz tego decyzja ostateczna może być uchylana w trybie uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowych (prawidłowa to taka, która nie zawiera wad wznowienia i nieważności). Mamy możliwość uchylania lub zmiany decyzji na podstawie art. 154, 155, 161, 163 lub wygaśnięcia decyzji – 162. Zwrócić uwagę, jak dużo sytuacji, które na to pozwalają. Profesor chciała podkreślić, że ta trwałość nie oznacza niezmienności, tylko oznacza inny sposób dochodzenia do tego. Żeby móc zmienić muszę wskazać przepis, który na to pozwala – nie w każdym przypadku naruszenia interesu społecznego czy innego spojrzenia na celowość decyzji jak w postępowaniu odwoławczym.



ZASADA PRAWA DO SĄDU - ZASKARŻALNOŚCI DECYZJI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

OPIS ZASADY

Ta zasada wynika z art. 16 § 2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Tak naprawdę wynika ona jednak z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ona istnieje rzeczywiście.


GWARANCJE

Zasadą jest prawo do sądu, to gwarantuje nam art. 3 PPSA, który wprowadza bardzo szeroki katalog prawnych form działania, które mogą stać się przedmiotem skargi do sądu. Do sądu mogą być skarżone decyzje ostateczne w odniesieniu do których wyczerpano tok instancji a także inne prawne formy działania. W tej chwili doszły sprzeciwy od decyzji kasacyjnej. Natomiast z art. 3 wynika, że prawie wszystkie prawne formy działa administracji które wyznaczają sytuację prawną indywidualnego podmiotu w sferze zewnętrznej, mogą być przedmiotem skargi do sądu. Stąd możemy powiedzieć, że ta zasada znajduje gwarancję w tej ustawie. Na mocy ustawy zmieniającej przewiduje się wprowadzenie do art. 16 § 3 wyraźnego określenia, które decyzje są prawomocne. Dotąd bowiem KPA nie wyjaśniał pojęcia prawomocności, chociaż używał tego pojęcia w art. 269. Ale tego pojęcia nie wyjaśnia. W tej chwili do art. 16 dodano §3, który wskazuje że decyzje ostateczne których nie można zaskarżyć do sądu są prawomocne. Jakie decyzje będą prawomocne? Po pierwsze takie, które przeszły już kontrolę sądową – na przykład prawomocne są takie decyzje co do których została złożona skarga a sąd skargę oddalił i nie wniesiono skargi kasacyjnej albo skargę kasacyjną też oddalono. Decyzje, które nie zostały uchylone, nie stwierdzono ich nieważności a przeszły przez kontrolę sądową, stały się decyzjami prawomocnymi. Po drugie decyzje prawomocne to są takie decyzje które zostały wydane przez organ II instancji a których w odpowiednim terminie nie zaskarżono do sądu administracyjnego (minął termin do wniesienia skargi). Te decyzje stają się prawomocne, bo nie można ich już zaskarżyć do sądu. Po trzecie prawomocne są decyzje organu I instancji od których nie wniesiono odwołania, bo stracono w ten sposób prawo złożenia skargi do sądu. Prawomocne stają się decyzje I instancji co do których nie minął termin odwołania, ale strony się tego prawa zrzekły. Wówczas bowiem w tych sytuacjach nie służy skarga do sądu administracyjnego.



TOK POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

Postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, a więc może toczyć się w pierwszej iw drugiej instancji. Zasadą jest, że decydujące znaczenie mają przepisy o toku postępowania przed organem pierwszej instancji, ponieważ stosuje się je odpowiednio do postępowania w drugiej instancji, chyba że te przepisy stanowią inaczej. W ramach postępowania administracyjnego możemy wyróżnić postępowanie w trybie zwykłym i postępowanie w trybie nadzwyczajnym. Jedno i drugie jest dwuinstancyjne, tzn. zarówno postępowanie w trybie zwykłym może się toczyć w pierwszej i w drugiej instancji jak i postępowanie w trybie nadzwyczajnym może się toczyć w pierwszej i w drugiej instancji, stąd od decyzji wydanych w wyniku wznowienia czy nieważności jest prawo do złożenia odwołania – bo tam od nowa rozpoczyna się tok instancji. Oprócz tego postępowanie w trybie zwykłym może przyjmować postać trybu podstawowego lub trybu uproszczonego. Ten tryb podstawowy i uproszczony może zdaniem profesor dotyczyć również postępowania odwoławczego, bo nie jest wyłączone wyraźnie. Jeśli chodzi o postępowanie nadzwyczajne, to zdaniem profesor będzie się mogło toczyć tylko w trybie podstawowym, mimo że przepisy wyraźnie nie wyłączają tutaj trybu uproszczonego, ale wyłączają przepisy dotyczące milczącego załatwienia sprawy. Po pierwsze te tryby są ze sobą trochę powiązane a po drugie – tryb uproszczony może być w sprawach mało skomplikowanych. A jeżeli dochodzi do nieważności, do wznowienia czy nawet do uchylenia lub zmiany to trudno tutaj mówić o małym stopniu skomplikowania. Każde z tych postępowań (bez względu na tryb i instancję) składa się z trzech etapów. Z wszczęcia postępowania i czynności wstępnych; z postępowania wyjaśniającego; z fazy orzekania. Te elementy są we wszystkich tych postępowaniach, jest tylko czasem różnica kto może wszcząć, czy wymaga to wydania osobnego postanowienia, czy to jest w formie czynności, jaki jest zakres postępowania wyjaśniającego, bo np. w postępowaniu uproszczonym jest bardzo ograniczone – do żądań złożonych we wniosku. Pewne odrębności mogą dotyczyć rozstrzygnięć – inne są rozstrzygnięcia organu I instancji, inne organu odwoławczego, inne w trybach nadzwyczajnych, inne przy milczącym załatwieniu sprawy bo tam upływ terminu miesiąca powoduje że mamy milczące rozstrzygnięcie na naszą korzyść, to powinno znaleźć odbicie w protokole, a nam się wydaje zaświadczenie o tym, że taka milcząca zgoda zapadła lub nie zapadła.

POSTĘPOWANIE W I INSTANCJI

WSZCZĘCIE POSTĘPOWANIA

Jesteśmy teraz w postępowaniu w pierwszej instancji, przy czym jeżeli w przepisach w innych trybach nie będzie odrębnych regulacji to się będzie stosowało przepisy z postępowania w pierwszej instancji. To ma później znaczenie przy nieważności, gdzie nie mamy postanowienia o wszczęciu, a więc stosujemy postępowanie z pierwszej instancji. Zasadą jest, że postępowanie może być wszczęte z urzędu i na żądanie strony. O tym czy postępowanie może być wszczęte z urzędu czy na żądanie strony decydują przepisy szczególne, np. zmiana nazwiska może nastąpić tylko na żądanie osoby, które chce zmienić nazwisko na podstawie Ustawy o zmianie imion i nazwisk. Natomiast rozbiórka może być na podstawie ustawy Prawo budowlane dokonana z urzędu (i najczęściej z urzędu jest dokonywana). O tym decydują więc przepisy szczególne. To jest istotne, bo to oznacza jak można uruchomić postępowanie. Zwróćmy uwagę, że organ nie wydaje osobnego postanowienia o wszczęciu. Przy wszczęciu na wniosek decyduje dzień w którym wniosek strony wpłynął do organu – nie kiedy strona nadała, to ma inne znaczenie – dla zachowania terminu, kiedy miała nadać. Wszczęcie czyli terminy do załatwienia sprawy liczą się dopiero kiedy sprawa trafiła do organu właściwego, bo dopiero do tego czasu on może się sprawą zajmować. Natomiast terminem wszczęcia z urzędu jest dzień pierwszej czynności dokonanej wobec strony, ale o tym decydują przepisy szczególne. Jeżeli tych przepisów szczególnych nie ma to przyjmuje się w teorii postępowania, że tam gdzie chodzi o obowiązki, organ może dokonać wszczęcia z urzędu, a tam gdzie chodzi o uprawnienia to sama strona może o tym decydować. To ma takie znaczenie, że w zasadzie organ nie powinien nas uszczęśliwiać bez naszej zgody – jeśli chodzi o uprawnienia, natomiast jeśli chodzi o obowiązki oczywiście strona może uruchomić to postępowanie, bo może być zainteresowana tym, żeby sprecyzować zakres jej obowiązków, ale może to być również dokonywane przez organ. Więc jeżeli nie ma wskazania kto to decyduje ta reguła. Z tym, że na podstawie art. 61 § 2 – to szczególna sytuacja, kiedy można wszcząć z urzędu postępowanie, które tylko można wszcząć na żądanie. O jaką sytuację tu chodzi? Ze względu na szczególnie ważny interes strony, np. kiedy strona jest nieporadna, a przepisy prawa materialnego przewidują określone terminy wniesienia wniosku. Zdaniem profesor (choć minął już ten termin) można było to stosować wobec rekompensaty za mienie pozostawione na wschodzie. Jeżeli by takie rekompensaty i taki termin ograniczający wszedł w odniesieniu do mienia wywłaszczonego, to z tego przepisy płynęła by możliwość żeby organ uruchamiał postępowanie z urzędu. To ma później znaczenie dla trybów nadzwyczajnych. Zwrócić uwagę na konsekwencje – to ma tylko służyć dobru strony. Jeżeli takie postępowanie zostanie wszczęte, to trzeba się spytać w toku postępowania strony czy ona chce żeby to postępowanie się toczyło, bo w toku tego postępowania trzeba uzyskać zgodę strony. Jeżeli się jej nie uzyska, postępowanie trzeba umorzyć. Jeżeli się nie umorzy a wyda decyzję, to taka decyzja będzie nieważna jako rażąco naruszająca prawo, a tę nieważność organ stwierdza z urzędu, czyli organ może uruchomić tryb nadzwyczajny. Jeżeli natomiast strona wniesie odwołanie od takiej decyzji, to wówczas organ powinien wydać w trybie art. 138 taką decyzję, gdzie uchyli decyzję pierwszej instancji i umorzy postępowanie w pierwszej instancji. Musi tak zakończyć postępowanie, taką decyzję wydać w postępowaniu odwoławczym, żeby zakończyć postępowanie pierwszej instancji, które nie powinno się było toczyć, bo nie uzyskano w jego toku zgody strony. Czyli należało umorzyć postępowanie w pierwszej instancji, a jak tego nie zrobiono to organ odwoławczy uchyla decyzję i umarza postępowanie w pierwszej instancji. To ma znaczenie, bo wniosek o wszczęcie może złożyć również prokurator i organizacja społeczna, czyli podmioty działające na prawach strony. Ale one mogą złożyć wniosek tylko wtedy (same, bez dodatkowej zgody), gdy sprawa może być wszczęta z urzędu. Z tym, że organ może skorzystać z art. 61 § 2, a więc np. prokurator może wystąpić z wnioskiem i organ wszczyna postępowanie. Natomiast organizacja społeczna może wystąpić z takim wnioskiem, jest on kontrolowany, ale daje możliwość skorzystania z § 1. W pozostałych przypadkach, jeżeli organ by nie chciał tego zrobić, to prokurator, rzecznik czy organizacja może, mając zgodę strony działać w jej imieniu bo pełnomocnikiem strony może być każdy. Mając zgodę strony można zawsze wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania. W postępowaniu odwoławczym nie wydaje się postanowienia o wszczęciu, tak samo jak tutaj, tylko decyduje wniesienie odwołania. Natomiast w postępowaniu w drugiej instancji wydaje się postanowienie tamujące wszczęcie – stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W trybach nadzwyczajnych wszczęcie postępowania wznowieniowego następuje w wyniku postanowienia, na które nie służy zażalenie, a odmowa wszczęcia – w wyniku postanowienia na które służy zażalenie. Przy pozostałych trybach, w tym nieważności, stosuje się zasady z pierwszej instancji, czyli: wszczęcie – czynność faktyczna organu albo strony; nie wydaje się postanowienia; odmowa wszczęcia – art. 61a – postanowienie na które służy zażalenie.

CZYNNOŚCI WSTĘPNE

Żeby wskazać na czym te czynności wstępne polegają, trzeba podkreślić jakie warunki musi spełniać podanie wszczynające postępowanie. Profesor mówi o tym dlatego, że przy organie decyduje pierwsza czynność organu dokonana wobec strony. Jeśli chodzi o podanie to warunki podania określa art. 63. Jeśli chodzi o same warunki – one jak dotąd nie uległy zmianie – mianowicie podanie to jest synonim wszystkich innych środków prawnych wnoszonych w postępowaniu. A więc te elementy powinno spełniać również odwołanie, zażalenie, wniosek o stwierdzenie nieważności, skarga w trybie skarg i wniosków, wniosek o wszczęcie postępowania zaświadczeniowego, czasem mogą dochodzić dodatkowe warunki, szczególnie przy trybach nadzwyczajnych. Ale to są podstawowe warunki. To co jest określone w art. 63 to są warunki formalne pism procesowych. Te podania mogą być: wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu, ustnie do protokołu, za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą. Jest to istotne dlatego, że jak dotąd można w takiej formie wnieść podanie do organu, natomiast nie skargę do sądu. Jeżeli wpływa do sądu wniosek złożony drogą elektroniczną, to się wzywa stronę do złożenia go w formie papierowej albo drukuje się i wzywa do podpisania. Skarga nie może być wniesiona drogą elektroniczną, natomiast podanie może być wniesione. Elementy formalne podania (elementy niezbędne): mówi o tym art. 63 § 2: wskazanie osoby od której pochodzi, jej adresu, żądania, podpisu (cudzoziemcy – odcisk palca). Oprócz tego, przepisy szczególne mogą przewidywać konieczność spełnienia dodatkowych warunków, np. przepisy z zakresu prawa budowlanego przewidują niejednokrotnie obowiązek składania różnego rodzaju zgód, oświadczeń czy aktów współdziałania z innymi organami, ale wydanych przed złożeniem wniosku. A więc wymaga się, żeby wniosek już był zaopatrzony w szereg zgód czy oświadczeń innych organów. To, o jaki rodzaj warunku chodzi, ma istotne znaczenie dla skutków braków. Przepisy przewidują w jaki sposób ma wyglądać podpis. Co się dzieje jeżeli w tym zakresie występują braki? To jest art. 64 i są takie braki co do których się nie wzywa do usunięcia, tylko od razu pozostawia się podanie bez rozpoznania – jeśli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych – wtedy do niczego się nie wzywa, bo nie wiadomo gdzie, tylko pozostawia się podanie bez rozpoznania. To jest czynność faktyczna, adnotacja w aktach. Jeśli podanie nie czyni zadość innym wymogom, w tym wymogom wynikającym z przepisów szczególnych (a więc nie jest wskazane żądanie, nie ma podpisu lub nie są spełnione wymogi wynikające z przepisów szczególnych) wtedy powinno się wezwać wnoszącego do usunięcia braków. W regulacji przewiduje się dłuższy termin – dotąd było w terminie 7 dni, w tej chwili ma być „w wyznaczonym, nie krótszym niż 7 dni” – pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania i musi być o tym pouczenie. Tutaj mamy już do czynienia z pierwszą sytuacją, kiedy można zakończyć postępowanie na etapie czynności wstępnych. Profesor często zadaje takie pytanie: kiedy można zakończyć postępowanie na etapie czynności wstępnych? Po pierwsze, przez pozostawienie podania bez rozpoznania. Po drugie przez wydanie postanowienia w trybie art. 61a. Wskutek pewnych braków, np. adresu czy danych wnoszącego wtedy od razu bez wyzywania i drugie – po wezwaniu i bezskutecznym upływie tego terminu też pozostawienie bez rozpoznania. Pozostawienie bez rozpoznania jest czynnością faktyczną, a więc nie następuje w formie postanowienia, nie służy więc na tę czynność skarga do sądu administracyjnego, ale służy skarga na bezczynność. Czyli strona, która chce zaskarżyć tę czynność tak naprawdę musi złożyć skargę na milczenie organu. Wyczerpawszy ten tok o którym będziemy mówili, czyli ponaglenia, i składa skargę, że organ nie rozpatrzył sprawy i wtedy sąd administracyjny będzie badał, czy organ słusznie pozostawił podanie bez rozpoznania. Jeżeli stwierdzi, że zgodnie z prawem pozostawił podanie bez rozpoznania, to skargę oddali. Jeżeli stwierdzi, że niezgodnie z prawem pozostawił bez rozpoznania – to zobowiąże organ do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie. Pozostawienie bez rozpoznania może nastąpić tylko na samym początku, na etapie czynności wstępnych, a nie w każdej fazie postępowania. W pozostałych fazach postępowania organ ma prawo przeprowadzania dowodów, albo jeżeli uważa, że czegoś jest za mało może wydać decyzję odmowną, natomiast nie może w nieskończoność wzywać stronę.

W ramach czynności wstępnych organ powinien również po pierwsze sprawdzić swoją właściwość. Mówiliśmy, że tę właściwość tak naprawdę trzeba sprawdzać na każdym etapie postępowania, natomiast w szczególności znaczenie ma tutaj dokonanie pewnych czynności na pierwszym etapie. To między innymi decyduje o tym w jakiej formie należy zakończyć przed sobą postępowanie. Jeżeli bowiem wniesiono podanie do organu który uważa się za niewłaściwy, a mówiliśmy o tym, że postępowanie administracyjne jest niesformalizowane, strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji tego, że złożyła podanie do organu niewłaściwego, tym bardziej że ta właściwość jest często ustalana na podstawie różnych elementów. Otóż tę pierwszą sytuację przewiduje art. 66 § 1. Mianowicie, jeżeli organ jest niewłaściwy, powinien przekazać podanie do organu właściwego. Stronę informuje w formie zawiadomienia, to zawiadomienie powinno zawierać uzasadnienie, ale nie jest w formie postanowienia – nie zaskarża się go. Po prostu organ do którego wpłynęło podanie jest niewłaściwy, przekazuje do organu właściwego, a stronę zawiadamia. Strona nie może ponieść tego ujemnych konsekwencji, to znaczy, że jeżeli był np. jakiś termin materialny, który przewidywał że np. do 31 tego roku można było złożyć wniosek o uzyskanie rekompensaty za mienie pozostawione na wschodzie i strona wniesie do jakiegokolwiek organu administracji to podanie, organ je przekaże po terminie 31 grudnia, termin jest zachowany. Dlatego czymś innym jest termin wszczęcia liczony dla obowiązku organu do rozpatrzenia sprawy, a czymś innym jest zachowanie terminu. Mogą być tak naprawdę różnice między tymi terminami. Bo pierwszy ma tylko na względzie nie pogorszenie sytuacji strony, czyli jeśli wniesiemy w terminie do złożenia podania, podanie do jakiegokolwiek organu administracji, to nie poniesiemy tego ujemnych konsekwencji. Dotąd trochę inaczej było w przypadku wniesienia skargi do sądu, ale też to zmieniono – będziemy to omawiać przy PPSA. Druga sytuacja – wnosimy podanie i dotyczy ono kilku spraw. W jednej sprawie organ jest właściwy w innych nie. Wtedy w grę wchodzi art. 66 § 2, mianowicie organ czyni przedmiotem rozpoznania podanie w sprawie w której jest właściwy, co do pozostałego zakresu wysyła do nas informację, że musimy złożyć odrębne podanie. Wówczas od czasu kiedy otrzymaliśmy to zawiadomienie mamy łącznie 14 dni do złożenia podania żeby zachować czynność w terminie. Jeżeli złożymy to podanie po 14 dniach, a był jakiś termin do wniesienia, który już minął, to go nie zachowamy. To ma tylko znaczenie dla takich sytuacji kiedy przepisy prawa materialnego przewidują termin dla dokonania czynności – najczęściej wtedy kiedy chodzi o odszkodowania, o kwestie związane z odzyskaniem wywłaszczonych nieruchomości. Tutaj też organ tylko zawiadamia, ale nie wydaje postanowienia. Następna sytuacja może być taka, że podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić, bo mamy za mało danych. Wtedy organ tylko zwraca podanie. Albo wynika z podania, że właściwy jest sąd powszechny – wtedy organ tylko zwraca podanie. Ponieważ tutaj nie ma ochrony terminu, ten zwrot podania następuje w formie postanowienia na które służy zażalenie. W związku z tym, jak się strona może bronić przed tym, że organy nie rozpatrują jej sprawy a zwracają podanie mówiąc że ktoś inny jest właściwy albo jeśli organ do którego nas odesłano też nie uważa się za właściwego w sprawie? Ten drugi organ, który by uznał się za niewłaściwy powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego. Natomiast jeśli nie czyni tego, czyli mamy do czynienia ze sporem negatywnym (żaden z organów nie uznaje się za właściwy) to strona może wnieść wniosek (jeśli jest to rozpatrywane w trybie kpa – bo jest organ wyższego stopnia), albo złożyć wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do NSA gdy nie ma organu wyższego stopnia albo jest spór między administracją rządową i samorządową. Mało skuteczne jest tutaj składanie skargi na milczenie, dlatego że sąd może stwierdzić, że organ nie milczy bo powiedział że nie jest właściwy. Bardziej skuteczne byłoby tutaj, jeżeli żaden z organów nie uznaje się za właściwy, wystąpienie z wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego. Natomiast w przypadku kiedy od razu w formie postanowienia na które służy zażalenie wskazuje się, że nie można ustalić na podstawie posiadanych danych – my chcemy to kwestionować – albo wskazuje się że właściwy jest sąd powszechny, można złożyć na to zażalenie a następnie skargę do WSA. We wszystkich procedurach przyjęto, że nie można odesłać do innego sądu, jeżeli on już uprzednio uznał się za niewłaściwy. Jeżeli sąd powszechny wcześniej powiedział że to jest sprawa należąca do drogi administracyjnej, to w drodze administracyjnej, mimo braku właściwości, trzeba tę sprawę rozstrzygnąć. Ponieważ zlikwidowano swego czasu Kolegium Kompetencyjne przy SN, które rozstrzygały spory kompetencyjne między sądami powszechnymi a administracyjnymi i organami administracyjnymi, przyjęto do wszystkich procedur taką regułę zabezpieczającą interesy stron. W KPA jest ona przewidziana w art. 66 § 4, że organ nie może zwrócić podania jeśli już uprzednio sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie. To jest sytuacja kiedy trzeba rozstrzygać mimo braku właściwości.

Na etapie tych czynności wstępnych organ może więc pozostawić podanie bez rozpoznania, przekazać podanie do innego organu jako organu właściwego, zwrócić podanie. Może to czynić tylko w ramach czynności wstępnych. Jeżeli organ administracji publicznej rozpocznie już prowadzenie postępowania i zacznie prowadzić czynności w postępowaniu wyjaśniającym, po czym stwierdzi że nie jest właściwy w sprawie to już, po etapie czynności wstępnych, uważa się że postępowanie jest prowadzone, więc musi być zakończone. Wtedy trzeba umorzyć postępowanie przed tym organem (wynika to z orzecznictwa NSA) i dopiero przekazać podanie do organu właściwego. Można nie kończyć sprawy decyzją tylko na etapie czynności wstępnych. Na etapie czynności wstępnych można pozostawić w drodze czynności materialno-technicznej sprawę bez rozpoznania, można przekazać podanie do innego organu, można zwrócić podanie i wskazać organ właściwy, można zwrócić podanie w formie postanowienia, na które służy zażalenie, odmówić wszczęcia w formie postanowienia na które służy zażalenie. Jak się ten etap minie i zaczyna się jakiekolwiek czynności postępowania to już zawsze postępowanie trzeba zakończyć decyzją. Jeżeli okazuje się teraz w środku albo na końcu że nie jesteśmy właściwi to nie możemy sobie ot tak przekazać podania, tylko najpierw musimy umorzyć postępowanie przez sobą i przekazać podanie do organu właściwego. Na tym etapie czynności wstępnych można zakończyć postępowanie w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 61a. Ten artykuł przewiduje, że w sprawach w których żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych oczywistych przyczyn nie może być wszczęte to organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia. Na to postanowienie służy zażalenie, a więc i skarga do sądu administracyjnego, ale znów – kiedy takie postanowienie można wydać? Tylko na początku. Jak już prowadzi się postanowienie to wydajemy decyzje o umorzeniu albo o odmowie w zależności od przyczyn. Postanowienie o odmowie wszczęcia kończy postępowanie na tym etapie czynności wstępnych i jest wydawane nie kiedy nie dokonano uzupełnienia podania, nie kiedy organ jest niewłaściwy – wtedy kiedy organ jest właściwy, ale z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych sprawa nie może być prowadzona. Co to oznacza? Z przyczyn podmiotowych – od razu wiadomo, że ktoś nie jest stroną, bo nie występuje w sprawie własnego interesu prawnego. Przykład: w sprawie zmiany imienia i nazwiska występuje sąsiadka, a nie osoba która to imię i nazwisko nosi. A przepisy mówią wyraźnie: osoba, która chce zmienić nazwisko. Czyli od razu, z góry wiadomo, że ze względów podmiotowych to postępowanie nie może być prowadzone. A z przyczyn przedmiotowych: wniesiono by wniosek, a okazuje się że to jest sprawa cywilna, nie administracyjna – odmawiamy wszczęcia postępowania. Drugi przypadek: sprawa została już zakończona decyzją ostateczną, ta sama osoba w tej samej sprawie chce wszcząć postępowanie, mimo że mamy res iudicata. Albo sprawa była już rozstrzygnięta przez sąd administracyjny – oddalił on skargę, a strona ponownie występuje (to się odnosi również do nieważności, bo nie ma tam odrębnej sytuacji) z wnioskiem o wszczęcie postępowania o unieważnienie. A jak sąd oddalił skargę na decyzję to w zasadzie oznacza że nie dopatrzył się przesłanek nieważności. Organ wydaje wtedy postanowienie o odmowie wszczęcia, to postanowienie doręcza tylko temu podmiotowi, który składał wniosek. Na tym etapie nie ma innych stron postępowania, to jest postępowanie które toczy się między organem a stroną, która złożyła wniosek. Na to służy zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, który ostatecznie może rozstrzygać to w dwóch instancjach – czy organ miał czy nie miał racji. Ale to można zrobić tylko w ramach czynności wstępnych. Jeżeli organ uzna kogoś za stronę postępowania i będzie prowadził wobec niego jakiekolwiek czynności, to później, jeżeli stwierdzi że ta osoba nie ma interesu prawnego, to może wydać tylko decyzję o umorzeniu. Podobnie jeśli nie zauważy przeszkód przedmiotowych, to może wydać decyzję tylko o umorzeniu. Jest to postanowienie o odmowie wszczęcia - jeżeli postępowanie już się toczy to nie można nagle odmówić wszczęcia czegoś co się toczy, tylko wtedy trzeba zakończyć decyzją umarzającą. To postanowienie może być wydane tylko i wyłącznie na początku postępowania. To ma znaczenie, bo np. w zakresie prawa budowlanego – tam stronę się wyznacza z uwagi na to czy na teren jej nieruchomości oddziałuje inwestycja i często ustalenie statusu strony może nastąpić tylko poprzez postępowanie wyjaśniające. Wtedy zakończenie postępowania wobec tej osoby, gdyby ona o coś występowała, może nastąpić tylko przez umorzenie. W niektórych przypadkach będzie to wydana decyzja o odmowie, ale to bardzo wąskiej grupie przypadków, kiedy będzie to jednak strona właściwa, sprawa właściwa a przykładowo ktoś chciałby uchylenia lub zmiany decyzji w art. 154 czy 155 i organ by na to nie wyrażał zgody. W ramach czynności wstępnych organ powinien również starać się ustalić krąg stron postępowania, jest zobowiązany do ustalenia tego kręgu i musi te wszystkie strony zawiadomić o wszczęciu postępowania z urzędu lub o wszczęciu postępowania na żądanie innych stron. Wynika to z art. 61 § 4. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Teraz przed dalszymi etapami omówimy kwestie formalne, które wiążą się z całym tokiem postępowania, wywołują istotne skutki. Zarówno strona wszczyna postępowanie przez złożenie pewnego podania, mówimy tutaj często o terminach, postępowanie powinno zakończyć się w określonym terminie - mianowicie w I instancji niezwłocznie albo w terminie miesięcznym, a w sprawie skomplikowanej w terminie 2 miesięcy, ale w postępowaniu uproszczonym zawsze w terminie miesiąca, natomiast w drugiej instancji w terminie miesiąca. Mówimy też o tym, że organ musi zawiadamiać także inne strony postępowania, a więc w ramach tej części profesor chciała zwrócić uwagę na takie rzeczy jak terminy, zawiadomienia i wezwania oraz doręczenia.





TERMINY

Jeżeli chodzi o termin, to może on oznaczać albo czasokres albo dzień dokonania określonej czynności. Przepisy przewidują w rozdziale 10 sposób obliczania terminów i skutki naruszenia. Skutki naruszenia zależą od tego czy terminy są ustawowe czy wyznaczone i czy zawite czy prekluzyjne. Sposób obliczania terminów nie uległ zmianie, z małymi wyjątkami. Po pierwsze, wprowadzono jak się liczy terminy w latach. Po drugie, wyraźnie usankcjonowano sobotę jako dzień wolny. Terminy mogą być obliczane w dniach, tygodniach, miesiącach i latach:

Może się zdarzyć, że strona przekroczy termin. Wtedy skutki są uzależnione od tego, czy termin jest wyznaczony czy ustawowy. Jeśli jest wyznaczony przez organ to uchybienie tego terminu przez organ może spowodować pewne skutki dyscyplinarne, może oznaczać że sąd stwierdzi że jest pewna przewlekłość dokonywanych czynności, ale nie spowoduje skutków w postaci utraty kompetencji przez organ. Organ nadal ma kompetencję do załatwienia sprawy. Jeżeli termin jest wyznaczony dla strony to zależy pod jakimi skutkami był wyznaczony, bo jeżeli termin był wyznaczony dla strony dla dokonania określonych czynności i strona w tym terminie tych czynności nie dokonała a chodzi o czynność np. uzupełnienia braków podania to może to spowodować w konsekwencji pozostawienie podania bez rozpoznania. Skutki naruszenia terminów są różne – uzależnione od rodzaju czynności i rodzajów terminów. Niekiedy naruszenie terminu powoduje utratę uprawnienia. To dotyczy z reguły uprawnień materialnych. W przypadku naruszenia terminów przewidzianych w przepisach prawa materialnego, co do zasady tych terminów się nie przywraca. Nawet jeżeli był brak winy z naszej strony. Żeby przywrócić taki termin, ta regulacja materialna musi przewidywać wyraźnie prawo do przywrócenia terminu. To prawo nie wynika z KPA. Kiedy mamy termin materialny a kiedy procesowy? Ktoś powie: procesowy wtedy, kiedy chodzi o czynności podejmowane w postępowaniu – na wniosek o wszczęcie. Profesor mówi, że zazwyczaj przyjmuje się, że to jest termin materialny jeśli chodzi o uruchomienie postępowania w pierwszej instancji. Ale orzecznictwo jest tu bardzo zróżnicowane i profesor w związku z tym radzi zaglądać wówczas do regulacji szczególnych i orzecznictwa, bo nie ma tutaj konsekwencji w działaniu. Niejednokrotnie charakter terminu jest bardzo różnie oceniany. W zasadzie przyjmuje się, że terminy do wszczęcia, które są wskazane w szczególności w latach, są bardzo długimi terminami, to są terminy prawa materialnego, np. termin do wniesienia wniosków o rekompensatę za mienie pozostawione na wschodzie. To są te terminy których się nie przywraca, jeśli ustawa takiej sytuacji nie przewiduje. Te terminy, które można przywrócić to są terminy dla dokonania czynności procesowych w toku postępowania administracyjnego. Ta instytucja przywrócenia terminu wynika z art. 58 i dotyczy po pierwsze terminów dla dokonania czynności procesowych przez strony – to nie jest uprawnienie organu. Tu chodzi o sytuację, kiedy strona może dokonać czynności w pewnym terminie, np. wnieść odwołanie w ciągu 14 dni, a temu terminowi uchybiła. Po drugie, wtedy kiedy chodzi o terminy ustawowe a nie wyznaczone (tylko wynikające ustawy – termin do wniesienia odwołania, zażalenia) i wtedy kiedy chodzi o terminy zawite, a więc takie, po upływie których czynność jest bezskuteczna, nie wywołuje skutków prawnych, nie można przyjąć takiego odwołania, trzeba stwierdzić wniesienie jego z uchybieniem terminu. Nie chodzi tu o takie sytuacje, gdzie strona powinna do zakończenia postępowania dowodowego albo w wyznaczonym terminie przez organ wskazać dowody, bo ona, jeżeli one mają znaczenie dla sprawy, może je wskazać później (są pewne odrębności w postępowaniu uproszczonym, ale w zasadzie na każdym etapie do końca strona, dopóki nie wyda się decyzji może wnioskować o przeprowadzenie pewnych dowodów. Tu chodzi sytuacje kiedy termin jest oznaczony dla pewnych czynności i po upływie tego terminu czynności są bezskuteczne, np. termin do wniesienia odwołania, do wniesienia zażalenia, termin miesiąca od dnia kiedy strona dowiedziała się o jakiejś wadzie przy wznowieniu postępowania. Takie terminy można przywrócić, jeśli ich uchybienie nastąpiło bez winy strony. Przywraca się je na podstawie art. 58. Ten artykuł zawiera pewne warunki, które muszą być spełnione łącznie. Po pierwsze, musi nastąpić uchybienie terminu procesowego zawitego dla strony. Po drugie, strona musi złożyć prośbę (wniosek), a w nim musi jednocześnie uprawdopodobnić że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, następnie ten wniosek musi złożyć w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie musi dokonać czynności. Przykładowo: strona ma złożyć odwołanie w terminie 14 dni. Rozchorowała się, wyzdrowiała, w ciągu 7 dni od wyzdrowienia składa wniosek o przywrócenie terminu i jednocześnie musi napisać, że nie mogła inaczej dokonać tej czynności i to uprawdopodobnić oraz jednocześnie złożyć odwołanie, a przynajmniej musi to zrobić w ciągu tych 7 dni od ustania przyczyny. Może być tak, że pierwszego dnia od ustania przyczyny złoży prośbę i ją uprawdopodobni, a odwołanie wniesie dnia 6. Nie oznacza to, że musi to być w trym samym dniu, ale że musi się mieścić w tym terminie 7 dni. Organ o tym decyduje w formie postanowienia na które służy zażalenie, czyli też skarga do sądu administracyjnego, z jednym wyjątkiem – nie dotyczy to przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania decyduje organ odwoławczy i od tego bezpośrednio służy skarga do sądu. Tam nie ma zażalenia. Kiedy organ uzna przywrócenie terminu za zasadne? W orzecznictwie przyjmuje się zasadę, że co prawda nie trzeba udowadniać, wystarczy uprawdopodobnienie, czyli nie zawsze trzeba przedstawiać świadectwo lekarskie itp., czyli mniejszy stopień dowodzenia. Natomiast strona musi wykazać, że w żaden inny sposób tej czynności nie mogła dokonać. To jest istotne dlatego, że ten bardzo wysoki stopień staranności, którym strona musi się wykazać, dotyczy również pełnomocników stron. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to działania pełnomocnika obciążają stronę. Jeżeli pełnomocnik się rozchoruje, to też wchodzą w grę zasady dotyczące przestrzegania tego najwyższego stopnia staranności. Oczywiście może się zdarzyć, że strona zwleka z wniesieniem odwołania do ostatniego dnia, a ostatniego dnia się rozchoruje. Może to zrobić, ale musi wykazać, że tego ostatniego dnia rzeczywiście nie miała żadnych innych możliwości złożenia tego odwołania. Kiedy pełnomocnika by to podobnie tłumaczyło jak stronę? Kiedy byłby zupełnie nieprzytomny i sam w mieszkaniu. Wbrew pozorom, krótkotrwała choroba bardziej może tłumaczyć niż długotrwała. Bo jeśli ktoś jest długotrwale chory to w jakiś sposób ma zabezpieczone to, że ktoś mu przynosi jedzenie, ktoś dba o niego – albo w jakiś sposób te rzeczy uzyskuje. Jeżeli może uzyskać poprzez sklep internetowy, to tak samo może uzyskać możliwość nadania przesyłki przez posłańca. A więc to, że ktoś złamie nogę i leży w domu przez kilka miesięcy, to go nie usprawiedliwia. Natomiast jeżeli będzie miał grypę i 40° gorączki to oczywiście tak. Przyjmuje się tutaj pewien obiektywny miernik staranności. Nie tłumaczy braku winy to, że przykładowo – jednostka organizacyjna tłumaczy się, że odebrała to jakaś pani, która nie była specjalnie zorientowana i nie oddała tego pełnomocnikowi. W jednostkach organizacyjnych tak się organizuje pracę, żeby nie dochodziło do takich sytuacji. Osoba, która odbiera korespondencję powinna być na tyle fachowa – taką osobę upoważniamy do odbioru korespondencji i powierzamy jej pieczęć urzędową – że ona odpowiada za to, że następnie zostanie korespondencja w odpowiednim terminie przekazana. Sąd wymaga bardzo wysokiego stopnia staranności. Jest to stopień staranności, który oznacza, że w żaden inny sposób nie mogliśmy tego stanu usunąć.

WEZWANIA, ZAWIADOMIENIA

W toku postępowania, np. już jak się zawiadamia strony o wszczęciu postępowania z urzędu lub na podstawie żądania innych stron, dochodzi do różnego typu czynności, które mogą przyjmować postać wezwań i zawiadomień. Te kwestie reguluje rozdział 9. Wezwania i zawiadomienia są odpowiednikami podań. O ile podania czy inne pisma procesowe są kierowane przez strony, o tyle wezwania i zawiadomienia są sporządzane przez organy administracji publicznej. Po pierwsze – mamy dwie formy – wezwania i zawiadomienia. Wezwania od zawiadomień różnią się tym, że wezwania są opatrzone sankcją za niestawiennictwo, a więc wzywa się np. świadków, zawiadamia się stronę, prokuratora, biegłych. Zawiadomienia kierowane są wówczas gdy nie opatruje się konieczności stawienia pewną sankcją, np. strona może się zjawić na rozprawie, ale nie ma takiego obowiązku. Z tym, że w niektórych sytuacjach może być konieczność stawienia się tej osoby, nawet strony, w celu złożenia wyjaśnień i wtedy mogą być do niej kierowane wezwania. Wezwania – zasadą jest, że stawienie się na wezwanie nie powinno być uciążliwe, tj. do osobistego stawiennictwa się wzywa się osoby w obrębie gminy lub miasta w którym zamieszkują lub sąsiedniej gminy lub miasta. Zasadniczo można wzywać świadków tylko w obrębie gminy, miasta, sąsiedniej gminy lub miasta, w pozostałych przypadkach należy skorzystać z pomocy prawnej innego organu. Czyli z sytuacji przewidzianej w art. 52. O pomocy prawnej będziemy mówili osobno przy formach współdziałania organów. Jeżeli przekracza ten obszar, należy skorzystać z pomocy prawnej, ale w pewnych sytuacjach, jeżeli jest konieczność osobistego udziału tej osoby, to ograniczenie może nie wchodzić w grę. O tym mówi art. 53. Przepisów art. 51 i 52 nie stosuje się w przypadkach, w których charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania czynności przed organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie. Wzywać można pisemnie, telegraficznie, telefonicznie i za pomocą innych środków łączności, ale wezwanie telefoniczne (albo przy użyciu innych środków łączności) może być dokonane tylko w sprawie niecierpiącej zwłoki (art. 55). Zasadniczo to powinno być w formie papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego. To, co wynika z art. 55 – tylko gdy sprawa nie cierpi zwłoki i gdy nie ma wątpliwości że ta treść w odpowiedniej formie doszła do strony.

Osobie, która stawiła się na wezwanie przysługuje następnie zwrot kosztów, ale wniosek o ten zwrot kosztów musi złożyć przed zakończeniem postępowania w danej instancji (na podstawie art. 56 § 2) pod rygorem utraty roszczenia. Elementy podania wskazuje art. 54, z niego powinno wynikać gdzie, kiedy, czy osobiście czy na piśmie składać wyjaśnienia, jakie są konsekwencje niestawienia się. Natomiast do zawiadomień stosujemy odpowiednie przepisy dotyczące wezwań i zawiadamia się strony i jednostki organizacyjne w sytuacji kiedy nie ma obowiązku osobistego stawiennictwa się. Niektóre osoby mogą być zawiadamiane w drodze publicznych obwieszczeń, ale tu przechodzimy już do następnego zagadnienia, chodzi o sposoby doręczania pism.

DORĘCZENIA

Po pierwsze organ administracji publicznej doręcza pisma za pośrednictwem operatora pocztowego, który jest określony w ustawie Prawo pocztowe, a także może doręczać pisma przez swoich pracowników, może doręczać pisma przez inne upoważnione osoby lub organy. Może nastąpić także doręczanie pism drogą komunikacji elektronicznej wtedy jeśli strona złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej albo wystąpi do organu o takie doręczenie i wskaże temu organowi swój adres elektroniczny, albo jest inicjatywa organu i strona wyraża zgodę na taki sposób zawiadomienia wskazując swój adres elektroniczny. Tutaj dodano nowy przepis art. 392, że jeżeli stroną postępowania lub uczestnikiem jest podmiot publiczny, który jest zobowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej to doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą. Zwrócić uwagę, że osoba fizyczna jej doręczenia są dokonywane przez operatora pocztowego, czyli na piśmie, natomiast w drodze elektronicznej – jeśli złożyła tak podanie, jeśli wyraziła na to zgodę – albo sama z własnej inicjatywy albo na pytanie organu. Przy czym strona może zrezygnować z takiej formy doręczenia i zażądać doręczenia w innej formie. Natomiast, jeśli stroną lub uczestnikiem jest organ publiczny, który jest zobowiązany do posiadania, udostępniania i obsługi elektronicznej – do prowadzenia skrzynki podawczej – to jemu doręczenia dokonuje się na tę elektroniczną skrzynkę podawczą. Profesor mówi o tym dlatego, że stronami postępowania administracyjnego nie zawsze są osoby fizyczne. Doręczenie jest zróżnicowane w zależności od tego czy dotyczy osób fizycznych czy jednostek organizacyjnych. To zróżnicowanie wystąpiło już wcześniej, w tej chwili rozwinięto przepisy dotyczące zawiadomienia w formie publicznego obwieszczenia.

2



Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
PR, wykład 4, 17 03 2017
PPA, wykład 6, 31 03 2017
PPA, wykład 5, 24 03 2017
PF, wykład 4, 17 03 2017
PPA, wykład 3, 10 03 2017
PK, wykład 19, 17 03 2017
PK, wykład 17, 03 03 2017
Wykład 3 - 17.03.2011, Notatki UTP - Zarządzanie, Semestr II, Prawo
FINANSE PUBLICZNE WYKŁAD 2 (17 03 2012)
PEDIATRIA wyklad 3 17 03 2010r Nieznany
PR, wykład 5, 24 03 2017
PR, wykład 6, 31 03 2017
PPA, wykład 1, 24 02 2017
PPA, wykład 7, 07 04 2017
PR, wykład 3, 10 03 2017
WYKŁAD 17 03 2012
PF, wykład 6, 31 03 2017
Wykład 3 06 03 2017 doskonalenie
PF, wykład 5, 24 03 2017

więcej podobnych podstron