Rozdział IX

Kontrola prawidłowości decyzji postanowień w
administracyjnym toku instancji



ż 23. Założenia kontroli instancyjnej

I. Środki prawne w postępowaniu administracyjnym. Uwagi wprowadzające

=185= Prawidłowość decyzji i postanowień podlega weryfikacji w drodze
administracyjnej, i przeważnie również sądowej. Stad też mamy generalnie dwa
systemy weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych. Jednakże system weryfikacji
rozstrzygnięć w drodze administracyjnej jest dosyć złożony. Opiera się na weryfikacji
decyzji i postanowień w toku instancji oraz na weryfikacji poza administracyjnym
tokiem instancji, czyli w tzw. nadzwyczajnych trybach postępowania (postępowanie
wznowione, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Ten system
weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych oparty jest na koncepcji środków
prawnych. Obok niego funkcjonuje jednak, także w ramach drogi administracyjnej,
system środków nadzoru, charakteryzujący się tym, że organy administrujące
uruchamiają z urzędu postępowanie weryfikacyjne służące wyeliminowaniu decyzji z
obrotu prawnego.
Pojęcie środka prawnego w doktrynie postępowania administracyjnego nie
jest jednoznaczne i jasne. Jedni mówią o środkach prawnych, inni o środkach
zaskarżenia. Należy przyjąć, że środki prawne to takie instytucje procesowe, takie
instrumenty, za pośrednictwem których legitymowane podmioty (strony i podmioty na
prawach strony) inicjują mechanizm kontroli, sprawowanej przez organy
administrujące i sąd administracyjny, nad prawidłowością rozstrzygnięć
administracyjnych (decyzji i postanowień). Jeżeli uprawniony podmiot żąda
weryfikacji rozstrzygnięć nieostatecznych, to posługuje się wówczas zwykłymi
środkami prawnymi. Jeżeli natomiast żąda weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych
albo skontrolowania prawidłowości samego postępowania, w toku którego zapadły
rozstrzygnięcia, to doktryna kwalifikuje takie jego działania jako zastosowanie
nadzwyczajnych środków prawnych. Koncepcja i konstrukcja nadzwyczajnych
środków prawnych jest dosyć skomplikowana i niejednoznaczna w doktrynie. Można
jednak przyjąć, że, raczej zgodnie w doktrynie, zaliczono do zwykłych środków
prawnych: odwołanie od decyzji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten
sam organ oraz zażalenie na postanowienie. Natomiast do nadzwyczajnych środków
prawnych zaliczają ci Autorzy, którzy uznają celowość wyodrębnienia takiej kategorii
środków prawnych, następujące instytucje: wniosek o wznowienie postępowania, w
tym sprzeciw prokuratorski, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym
sprzeciw prokuratorski' oraz skarga do NSA na decyzję lub postanowienie. Sprzeciw
jest nie jakimś dodatkowym, odmiennym od pozostałych środkiem prawnym, lecz
żądaniem wznowienia postępowania albo żądaniem stwierdzenia nieważności
decyzji, jeżeli z żądaniem tego typu występuje prokurator.
Osobnym problemem jest zaliczenie do środków prawnych skargi na decyzję
(postanowienie) do NSA. Większość Autorów traktuje skargę na decyzję
(postanowienie) do NSA jako środek prawny. Są jednak poglądy odmawiające
skardze na decyzję (postanowienie) do sądu charakteru środka prawnego`.
Celem zastosowania środków prawnych jest sprawdzenie prawidłowości
rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia), czyli jego legalności (zgodności z
przepisami będącymi podstawą rozstrzygnięcia i regulującymi tryb jego wydania)
oraz celowości (słuszności), co w konsekwencji ma doprowadzić do zmiany lub
uchylenia rozstrzygnięcia przez kompetentny organ administracji lub sąd, jeżeli jest
ono w jakikolwiek sposób nieprawidłowe.
W doktrynie postępowania administracyjnego znany jest także podział środ-
ków prawnych na samoistne i niesamoistne (samodzielne i niesamodzielne).
Większość środków prawnych to środki samoistne, np. odwołanie od decyzji,
zażalenie na postanowienie, wniosek o wznowienie postępowania, wniosek o
stwierdzenie nieważności decyzji, sprzeciw prokuratorski, skarga do sądu na decyzję
(postanowienie). Niesamoistne środki prawne, to takie, które można wnieść tylko
łącznie ze środkiem samoistnym. Stąd też niesamoistnym środkiem prawnym jest
zaskarżenie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie'-. Wnosi się takie
zaskarżenie w odwołaniu od decyzji, wydanej w tej sprawie, w której zapadło dane
postanowienie.
W niniejszym rozdziale zajmiemy się analizą jedynie tzw. zwykłych środków
prawnych.




II. Administracyjny tok instancji

=186= Administracyjny tok instancji związany jest bezpośrednio z instytucją
właściwości instancyjnej, która jest odmianą właściwości rzeczowej oraz z zasadą
ogólną dwuinstancyjności postępowania, zapisaną wprost w art. 15 KPA i pośrednio
w art. 127 ż 1 KPA, który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy
odwołanie tylko do jednej instancji. Powołane przepisy normują strukturę
administracyjnego toku instancji, ograniczając ją do dwóch szczebli - organu
pierwszej instancji i organu odwoławczego (organu drugiej instancji).
Występowanie administracyjnego toku instancji oznacza, że funkcje procesowe są
rozdzielone pomiędzy odrębne dwie struktury - organy pierwszej instancji i organy
drugiej instancji. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest
rozpoznawana i rozstrzygana po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji i
jego decyzją, a na żądanie uprawnionego podmiotu jest rozpoznawana i
rozstrzygana ponownie, po raz drugi przez organ odwoławczy (organ drugiej
instancji). W. Dawidowicz twierdzi, że istotą administracyjnego toku instancji jest
ponowne (powtórne) rozpatrywanie i rozstrzyganie sprawy administracyjnej, a nie
tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem W.
Dawidowicza organ drugiej instancji rozpatruje sprawę administracyjną tak, jak
gdyby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta żadną decyzją. Z zasady
dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji.

=187= Administracyjny tok instancji oznacza nie tylko funkcje, ale i strukturę.
Struktura administracyjnego toku instancji obejmuje takie zagadnienia,
jak: liczba organów administracji występujących w charakterze wyższych instancji
(może być dwuinstancyjny lub trójinstancyjny tok) oraz organizacyjny i funkcjonalny
stosunek tych organów do organu pierwszej instancji (chodzi tu o wzajemne
powiązania organizacyjne i służbowe, ewentualne zależności typu kierownictwa,
nadzoru itd.). Artykuł 127 ż 2 KPA, który stanowi, że właściwy do rozpatrzenia
odwołania jest organ administracji wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje
inny organ odwoławczy, wskazuje pośrednio, jak 'wygląda organizacyjny układ
między organami pierwszej i drugiej instancji.
Z teoretycznego punktu widzenia można wyodrębnić dwa modele usytuo-
wania organów odwoławczych - model pionowego usytuowania organów
odwoławczych, przyjęty powszechnie w postępowaniu administracyjnym oraz model
poziomego usytuowania organów odwoławczych. Każdy z tych modeli ma swoje
wady i zalety opisane szeroko w literaturze przedmiotu. W pionowym układzie
organizacyjnym organów odwoławczych zadania obu instancji, a szczególnie styl ich
działania są zdeterminowane układem zależności organizacyjnych i powiązań
służbowych, co może nie być bez znaczenia dla strony odwołującej się.



ż 24. Środki prawne

I. Odwołanie od decyzji

=188= Podmiotami uprawnionymi do wniesienia odwołania są strony
postępowania, nawet wówczas, jeżeli nie brały udziału w toczącym się
postępowaniu, organizacja społeczna dopuszczona wcześniej do udziału w
toczącym się postępowaniu, prokurator, a także Rzecznik Praw Obywatelskich.
Nie jest możliwe wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu. Podziela
tę opinię NSA w wyroku z 25.5.1984 r. (II SA 2048/83; opubl. ONSA z. 1 /1984, poz.
51 ) stwierdzając, że

"Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony,
którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może
korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego".

Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni licząc od dnia doręczenia
decyzji stronie albo jej ustnego ogłoszenia, jeżeli decyzja była ogłoszona ustnie.
Przepisy szczególne mogą stanowić inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129
ż 3 KPA).

Przykład: Art. 9 ust. 2 ustawy z 5.7.1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U.
Nr S 1, poz. 297) wprowadza 3-dniowy termin na złożenie odwołania od decyzji o
zakazie zgromadzenia publicznego. Termin ten biegnie od dnia doręczenia
rzeczonej decyzji.

=189= Tryb wniesienia odwołania reguluje przepis art. 129 ż 1 KPA. Wynika z
niego, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za po-
średnictwem organu, który wydał decyzję. Innymi słowy, odwołanie adresuje się do
organu drugiej instancji, a doręcza się lub przesyła organowi pierwszej instancji.
Pośrednictwo organu pierwszej instancji w przekazaniu odwołania organowi
wyższego stopnia (organowi odwoławczemu) służy tzw. samokontroli decyzji (art.
132 KPA), która zostanie omówiona nieco niżej (por. Nb. l96). Odwołanie ma zatem
charakter dewolutywnego środka prawnego. Oznacza to, że wniesienie odwołania
przesuwa sprawę do wyższej instancji w celu jej powtórnego rozpoznania i
rozstrzygnięcia. Wyjątkiem od zasady dewolutywności odwołania jest wspomniana
wyżej instytucja samokontroli decyzji przez organ, który ją wydał (art. 132 KPA),
bowiem w tym wypadku odwołanie nie przesuwa sprawy wyżej, ale pozostawia ją na
tym samym szczeblu, w tym samym organie. Jest to jednak sytuacja wyjątkowa,
bowiem organ pierwszej instancji może dokonać samokontroli decyzji jedynie
wówczas, gdy spełnione są jednocześnie dwa warunki:
1) odwołanie wniosły wszystkie strony albo jeżeli wniosła je tylko jedna ze stron, to
pozostałe strony nie sprzeciwiły się jego wniesieniu i
2) odwołanie, zdaniem organu pierwszej instancji, zasługuje w całości na
uwzględnienie.

Można zatem rzec, że odwołanie, co do zasady, jest dewolutywnym środkiem
prawnym, ale są wyjątki w sytuacji tzw. samokontroli decyzji (art. 132 KPA).

=190= Z zasady, odwołanie jest także suspensywnym środkiem prawnym, co
oznacza, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130
ż 2 KPA). Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega
wykonaniu. Jednakże od tej zasady są wyjątki. Decyzja podlega wykonaniu przed
upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli nadano jej rygor natychmiastowej
wykonalności (art. 130 ż 3 pkt 1 KPA), gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron
(art. 130 ż 4 KPA) oraz gdy podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy
(art. 130 ż 3 pkt 2 KPA).

Przykład: Przykładem tej ostatniej jest decyzja nakazująca konserwację
zabytku (art. 31 ust. 2 ustawy z 15.2.1962 r. o ochronie dóbr kultury - Dz.U. Nr 10
poz. 48, zm. Dz.U. z 1990 r. Nr 56, poz. 322), decyzje wydane na podstawie art. 21
ust. 1 ustawy z 13.11.1963 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz.U. Nr 50, poz. 279
ze zm.) oraz decyzje wydane na podstawie ustawy o zgromadzeniach (art. 9 ust. 3
ustawy z 5.7.1990 r. - Prawo o zgromadzeniach, Dz.U. Nr 51, poz. 297).

=191= Odwołanie należy do podstawowych środków prawnych z uwagi
zarówno na krąg rozstrzygnięć (decyzji), które można zaskarżyć za jego pośrednic-
twem, jak i podstaw zaskarżenia. Zarówno legalność, jak i celowość może być
przedmiotem zaskarżenia decyzji w trybie odwołania. Z art. 128 KPA wynika
jednoznacznie, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia; wystarczy,
jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.
Wnoszący odwołanie nie ma zatem obowiązku uzasadniania swego niezadowolenia.
Inaczej jest w postępowaniu w sprawach zobowiązań podatkowych. Odwołanie
zatem w postępowaniu administracyjnym ogólnym jest niesformalizowanym
środkiem prawnym jeżeli chodzi o jego treść. Z pewnością sformułowanie przez
stronę zarzutów wobec decyzji, zgłoszenie żądań i uzasadnienie ich służy lepszemu
zabezpieczeniu interesów strony. Jednak tylko od jej woli zależy, czy zechce
uruchomić tego typu mechanizm działania, czy poprzestanie na działaniach
pasywnych, na które KPA zezwala i które dopuszcza.
Z uwagi na powyższą charakterystykę można łatwo zgodzić się z repre-
zentowanym w doktrynie poglądem, że odwołanie jest podstawowym, wszech-
stronnym i powszechnym środkiem prawnym. Podobne stanowisko zajmuje także
NSA w swoim orzecznictwie.
W wyroku z 22.1.1988 r. (SA/Wr 815/87) Sąd orzekł, że:

"O tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie
nagłówek, lecz treść pisma".

Podobnie w wyroku z 1.4.1988 r. (IV SA 1001 /87) Sąd uznał, że:

"Pismo zatytułowane wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji�, ale
wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania,
podlega rozpatrzeniu jako odwołanie"'.

Odformalizowanie odwołania znajduje wyraz także w formie, w jakiej należy je
sporządzić. Poza wyraźnym stwierdzeniem niezadowolenia z decyzji, które, jak
wspomniano, nie musi być szczególnie uzasadnione, odwołanie powinno spełniać te
wymogi, jakie ustawodawca stawia podaniom (art. 63 ż 1-4 KPA). W art. 63 ż 1 KPA
ustawodawca wyraźnie zalicza bowiem odwołania obok zażaleń, żądań i wyjaśnień
do podań. Stąd też odwołanie, jak inne podania, może być wnoszone pisemnie,
telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także
ustnie do protokołu. Powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której
pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis, jeżeli składane jest w formie pisemnej albo
ustnie do protokołu (art. 63 ż 2 i 3 KPA).



II. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ

=192= Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ został
wprowadzony do katalogu środków prawnych po nowelizacji KPA w 1980 r., w celu
zadośćuczynienia postulatowi pełnego zabezpieczenia zasady dwuinstancyjności,
która wówczas została sformułowana wśród zasad ogólnych KPA, jako
wyartykułowana expressis verbis w art. 15 KPA norma prawna.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ przysługuje od
decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra w rozumieniu art. 5 ż 2 pkt 4
KPA [Minister w rozumieniu tego przepisu to Prezes i wiceprezes Rady Ministrów
pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej;
minister działu administracji rządowej; przewodniczący komitetu wchodzącego w
skład Rady Ministrów; kierownik centralnego urzędu podległy Prezesowi Rady
Ministrów lub właściwemu ministrowi; a także kierownik innego równorzędnego
urzędu państwowego załatwiający sprawy administracyjne poprzez wydawanie
decyzji lub zaświadczeń] lub samorządowe kolegia odwoławcze (art. 127 ż 3 KPA).
Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ stosuje się
odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 ż 3 KPA). Wniosek o
ponowne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak odwołanie, tworzy na rzecz
legitymowanych podmiotów (strony i podmiotów na prawach strony) możliwość
zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organy centralne i
samorządowe kolegia odwoławcze. Temu uprawnieniu stron (podmiotów na prawach
stron) odpowiada obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy
administracyjnej przez organy, które poprzednio właśnie tę sprawę rozstrzygnęły.
Jak zatem widać, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ nie
ma charakteru dewolutywnego, bowiem nie przesuwa sprawy do wyższej
strukturalnie instancji, i tym właśnie różni się od odwołania. W pozostałych kwestiach
nie ma różnic między obydwoma środkami prawnymi. Podkreśla to także Naczelny
Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie. W wyroku z 24.5.1983 r. (I SA 1714/82;
opubl. ONSA z. I/1983, poz. 35) Sąd stwierdził, że:

"Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ
administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji (art. 127 ż 3 KPA),
powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 ż 1 KPA".

W postanowieniu z 4.12.1991 r. (IV SA 1005/91; opubl. ONSA z. 2/1992, poz.
30) Sąd stanął na stanowisku, że:

"W razie równoczesnego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy
(art. 127 3 KPA) i skargi do NSA pierwszeństwo ma wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy. Złożenie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy
(art. 127 ż 3 KPA) nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi przez sąd
administracyjny (art. 204 ż 1 w zw. z art. 198 KPA)".

Podobnie w wyroku z 27.9.1983 r. (II SA 1062/83) Sąd wyraził pogląd, że:
"NSA w swojej praktyce nie kwestionuje możliwości zaskarżenia do sądu
decyzji wydanych w t instancji przez naczelny organ administracji państwowej,
pomimo nieskorzystania przez stronę z remonstracji przewidzianej w art. 127 ż 3
KPA, gdyż nie traktuje możliwości skorzystania z tego uprawnienia procesowego
jako równoznacznego z "wyczerpaniem toku instancji" w postępowaniu
administracyjnym (art. 198 KPA), ponieważ sprawa jest rozpatrywana ponownie w
tej samej instancji. Jeżeli strona skorzystała ze zwykłego środka prawnego, jakim
jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 ż 3 KPA), ma ona pełne
prawo do zaskarżenia w stosownym terminie decyzji wydanej w tym postępowaniu,
zastępującej poprzednią decyzję".



III. Zażalenie na postanowienie

=193= Zażalenie jest środkiem prawnym przysługującym od postanowień
wydanych w toku postępowania administracyjnego. Zażalenie przysługuje tylko
wówczas, gdy z przepisu KPA wyraźnie wynika, że wolno złożyć zażalenie.
W odróżnieniu zatem od odwołania zażalenie nie ma charakteru generalnego środka
prawnego przysługującego przeciwko wszystkim postanowieniom. Zażalenie
przysługuje tylko na niektóre, wyraźnie w KPA wymienione, postanowienia.
Pozostałe postanowienia nie są zaskarżalne w trybie zażaleń, ale to nie oznacza, że
nie podlegają kontroli i weryfikacji w administracyjnym toku instancji. Przeciwko tym
postanowieniom składa się skargę w odwołaniu od decyzji (art. 142 KPA). To
zaskarżenie postanowień w odwołaniu od decyzji ma charakter niesamoistnego
środka prawnego i nie należy mylić tej skargi z żadną inną skargą, o której mówi
KPA.
Legitymacja procesowa do złożenia zażalenia na postanowienie przysługuje
adresatowi postanowienia czyli stronie, podmiotom na prawach strony, a nawet
organizacji społecznej nie dopuszczonej do udziału w postępowaniu w wypadku, np.
wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału
w toczącym się postępowaniu, przysługuje także świadkom, biegłym oraz innym
podmiotom, jeżeli do nich skierowano dane postanowienie. Krąg podmiotów
uprawnionych do złożenia zażalenia na postanowienie jest zatem szerszy niż w
wypadku odwołania od decyzji. Ustawodawca przyjął tu bowiem konstrukcję, że
legitymację do złożenia zażalenia ma podmiot będący adresatem danego
postanowienia.

=194= Termin do wniesienia zażalenia na postanowienie wynosi 7 dni licząc
od dnia doręczenia postanowienia stronie (innemu adresatowi) albo jego ustnego
ogłoszenia (art. 141 ż 2 KPA). Ustawodawca postanowił, że postanowienia, od
których przysługuje zażalenie, doręcza się na piśmie (art. 125 ż 1 KPA). Jeżeli
chodzi o formę i tryb wnoszenia zażalenia, to odpowiednio stosuje się przepisy
dotyczące odwołań od decyzji (art. 144 KPA).
W zasadzie zażalenie na postanowienie ma charakter środka prawnego
niesuspensywnego, bowiem wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania
zaskarżonego postanowienia. Jednakże organ administracji, który wydał to
postanowienie może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione (art.
143 KPA). A zatem zażalenie na postanowienie może w niektórych wypadkach stać
się środkiem prawnym suspensywnym. Stąd też możemy powiedzieć, że zażalenie
na postanowienie ma w efekcie charakter środka prawnego względnie
suspensywnego. Jednak ta względna suspensywność w wypadku zażaleń wygląda
zupełnie inaczej niż w wypadku odwołań, które też przecież są w efekcie względnie
suspensywne.





ż 25. Postępowanie odwoławcze

I. Postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji

=195= Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne, powtórne
merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i wydanie odpowiedniej
decyzji, o której mowa w art. 138 ż 1, 2 i 3 KPA. W. Dawidowicz pisze, że "podsta-
wowym celem postępowania przed organem drugiej instancji jest ponowne
rozpoznanie sprawy administracyjnej..."'. Pogląd ten podziela w pełni nie tylko
literatura przedmiotu, ale także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z
9.10.1992 r. (V SA 137/92; opubl. ONSA z. 1/1992, poz. 22) uznał, że:

"Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym
rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia
organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów
podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji".

=196= Postępowanie odwoławcze toczy się z reguły przed organem drugiej
instancji (organem odwoławczym), bowiem odwołanie ma charakter środka pra-
wnego dewolutywnego, co oznacza przekazanie sprawy do wyższej instancji.
Jednakże w niektórych wypadkach odwołanie nie wywołuje tego skutku, i wyjątkowo
wówczas postępowanie odwoławcze toczy się przed organem pierwszej instancji.
Mamy wówczas do czynienia z instytucją tzw. samokontroli decyzji przez organ,
który ją wydał. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalnie zasada
związania organu pierwszej instancji własną decyzją (zasada powagi rzeczy
osądzonej, znana także postępowaniu sądowemu - res iudicata (art. 110 KPA).
Jednakże od tej zasady wprowadzono wyjątek właśnie w postaci samokontroli
decyzji (art. 132 KPA). Z przepisu art. 132 ż 1 i 2 KPA wynika, że jeżeli odwołanie
wniosły wszystkie strony, albo tylko jedna ze stron, ale pozostałe strony wyraziły
zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, i organ, który
wydał tę decyzję uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, to może
wydać nową decyzję, uchylającą lub zmieniającą poprzednią decyzję. Aby zatem
doszło do uruchomienia mechanizmu samokontroli decyzji, muszą być spełnione
jednocześnie dwie przesłanki:
1) odwołanie wnoszą wszystkie strony albo jedna ze stron, ale pozostałe strony
wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem wyrażonym
w odwołaniu i
2) odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie.

Organ pierwszej instancji podejmuje następujące czynności procesowe: za-
wiadamia strony o wniesieniu odwołania (art. 131 KPA) - może bowiem zdarzyć się,
że odwołanie wniosły podmioty na prawach strony albo tylko jedna ze stron albo
strona, która nie brała wcześniej udziału w postępowaniu; następnie ustala czy może
skonsumować kompetencję do samokontroli decyzji - ustala zatem łączne
wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 132 ż 1 i 2 KPA. W ramach
samokontroli decyzji organ administracji najpierw musi dokonać kontroli własnego
postępowania, jakie przeprowadził przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Powinien
ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko zajęte poprzednio w danej
sprawie może być zmienione czy nie. W kolejnej fazie powinien skonfrontować to
swoje stanowisko z żądaniem stron wyrażonym w odwołaniu. Jeżeli organ ustali, że
odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, czyli że żądanie strony jest
uzasadnione w całości, to jest on wówczas uprawniony do zmiany lub uchylenia
zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 132 ż 1 KPA. Jeżeli organ ustali, że żądanie
strony jest uzasadnione tylko częściowo, to nie może wzruszyć własnej decyzji, z
uwagi na sprzeczność tej sytuacji z treścią dyspozycji art. 132 ż 1 i 2 KPA.
Konstrukcja przepisu jest taka, że nie zezwala na zmianę lub uchylenie decyzji w
ramach samokontroli w tej sytuacji.
Jeżeli organ ustali, że odwołanie, jego zdaniem, nie jest uzasadnione, to
mimo że wniosły je wszystkie strony, nie ma on prawa zmienić lub uchylić własnej
decyzji w ramach tzw. samokontroli. Uprawnienie organu pierwszej instancji do
zmiany lub uchylenia własnej decyzji wskutek rozpoznawania odwołania oparte jest
bowiem na przesłance uwzględnienia w całości żądania strony.
Postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji trwa co naj-
wyżej 7 dni, licząc od dnia, w którym ten organ otrzymał odwołanie (art. 133 KPA), a
w sprawach zobowiązań podatkowych termin ten wynosi 1 miesiąc (art. 227
Ordynacji). Jeżeli organ ustalił, że nie może wzruszyć własnej decyzji - bowiem
przesłanki z art. 132 ż 1 i 2 KPA nie zostały spełnione - to w rzeczonym terminie 7
dni powinien przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi drugiej instancji.
Jeżeli natomiast wyda w tym terminie nową decyzję w ramach samokontroli decyzji,
to od tej nowej decyzji przysługuje stronom odwołanie (art. 132 ż 3 KPA).
Problematyka samokontroli decyzji jest także przedmiotem analizy w orzecz-
nictwie NSA. W wyroku z 7.10.1982 r. (II SA 1119/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz.
95) Sąd określił zakres zastosowalności instytucji samokontroli decyzji. I tak:

"stosownie do art. 127 ż 2 KPA właściwym do rozpatrzenia odwołania jest
organ administracji państwowej wyższego stopnia. Przepis ten ustala właściwość
instancyjną organów w sprawach nie zakończonych jeszcze decyzją ostateczną i
wprowadza od wyrażonej zasady trzy wyjątki:
- orzekający w 1 instancji naczelny organ administracji państwowej ponownie
rozpoznaje sprawę, gdy o to zwróci się strona niezadowolona z decyzji (art. 127
ż 3),
- organ I instancji może wydać nową decyzję, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie
strony i gdy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie (art. 132 ż 1),
- organ I instancji może postąpić analogicznie, jak w drugim wypadku, gdy
odwołała się tylko jedna strona, a pozostałe godzą się na uwzględnienie tego
odwołania (art. 132 ż 2).

Każde inne rozstrzygnięcie organu 1 instancji, od którego decyzji odwołała się
strona (lub strony), jest ingerencją w sferę kompetencji organu administracji
państwowej wyższego stopnia i naruszeniem ustalonej w art. 127 ż 2 właściwości
funkcjonalnej".

O zakresie uprawnień organu pierwszej instancji w postępowaniu odwo-
ławczym mówią inne wyroki. W wyroku z 31.10.1989 r. (IV SA 705/89; opubl. GAP
Nr 1 /1990, z komentarzem H. Starczewskiego) Sąd orzekł, że:

"organ, który wydał decyzję, jest uprawniony do uchylenia lub zmiany w trybie
art. 132 KPA tylko tej decyzji. Nie może więc w takim rozstrzygnięciu rozstrzygać w
sprawie odmiennej co do przedmiotu, nawet wówczas, gdy w sprawie występują ci
sami uczestnicy postępowania".

Z wyroku z 27.3.1985 r. (III SA 119/85; opubl. ONSA z. 1/1985, poz. 16; PiP
z. 3/1990, z glosą B. Adamiak) wynika, że:

"Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna że
odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić
swej decyzji na podstawie art. 132 KPA, lecz jest obowiązany odwołanie wraz z
aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu".

Podobnie w wyroku z 19.11.1982 r. (II SA 1429/82; opubl. GAP Nr 2/1987)
Sąd uznał, że:

"częściowa zmiana przez organ I instancji decyzji, od której strona wniosła
odwołanie, zaskarżając ją w całości, nie mieści się w uprawnieniach określonych w
art. 132 ż l KPA i narusza właściwość organu odwoławczego, powodując
nieważność decyzji z przyczyny określonej w art. 156 ż 1 pkt 1 KPA. Decyzja organu
odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję, mocą której organ I instancji
niezgodnie z odwołaniem strony i treścią art. 132 ż 1 KPA częściowo tylko zmienił
swoją poprzednią decyzję, jest dotknięta wadą nieważności
z przyczyny określonej w art. 156 ż 1 pkt 2 KPA".



II. Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji

=197= Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji rozpoczyna
się w momencie przekazania temu organowi odwołania wraz z aktami sprawy przez
organ pierwszej instancji, pośredniczący w przekazaniu odwołania, wówczas, gdy
nie rozpoznał sprawy sam w zakresie tzw. samokontroli decyzji. Postępowanie to
kończy się w momencie doręczenia decyzji organu drugiej instancji stronie
postępowania lub ustnego ogłoszenia tej decyzji. Data wszczęcia i zakończenia tego
postępowania nie jest ustalona bezpośrednio przepisem KPA. Jednakże można ją
wyinterpretować z art. 35 ż 3 KPA, z którego wynika, że załatwienie sprawy w
postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od
dnia otrzymania odwołania, co w korelacji z art. 132 i 133 KPA pozwala określić, że
chodzi o dzień otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, nie zaś przez organ
pierwszej instancji pośredniczący w przekazaniu odwołania.
Organ drugiej instancji zanim przystąpi do właściwego postępowania wy-
jaśniającego, podejmuje pewne czynności wstępne. Po pierwsze bada, czy
odwołanie jest dopuszczalne, po drugie - czy dochowano termin do wniesienia
odwołania. Jeżeli ta kontrola wypadnie pozytywnie, czyli okaże się, że odwołanie jest
dopuszczalne i dochowano termin do jego wniesienia, to po trzecie organ
odwoławczy może w uzasadnionych wypadkach wstrzymać natychmiastowe
wykonanie decyzji.
Rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością
organu drugiej instancji. Organ musi sprawdzić, czy nie zachodzą przesłanki, które
uzasadniają uznanie odwołania za niedopuszczalne.
Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli wyczerpano już tok instancji zapadła
już wcześniej decyzja organu drugiej instancji albo, gdy decyzja nie podlega
zaskarżeniu - jest ostateczna z mocy przepisu szczególnego.

Przykład: Odwołanie nie przysługuje od decyzji o odmowie wydania wizy,
wydanej przez konsula RP albo komendanta granicznej placówki Straży Granicznej
(art. 79 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach - Dz.U. z 1997 r. Nr 114, poz. 739).

Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji nie wydano albo gdy organ
podjął czynność innego rodzaju niż wydanie decyzji. Odwołanie jest także
niedopuszczalne, jeżeli wnosi je podmiot nie mający uprawnień do jego wniesienia
np. organizacja społeczna nie dopuszczona do udziału w postępowaniu
administracyjnym. Nie może wnieść odwołania podmiot nie będący stroną w danej
sprawie. W wypadku gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona
decyzja dotyczy jego interesu prawnego, to organ odwoławczy powinien rozpoznać
jego odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpatrzenia odwołania organ stwierdzi, że podmiot
ów w danej sprawie nie ma interesu prawnego, to powinien wydać decyzję o
umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 ż 1 pkt 3 KPA.
Pogląd ten reprezentowany w literaturze przedmiotu opiera się na przyjęciu tzw.
subiektywnej koncepcji strony w postępowaniu odwoławczym. W literaturze zwraca
się uwagę na jeszcze jeden istotny wypadek. Jeżeli decyzja administracyjna została
skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, to osoba ta ma legitymację do
wniesienia odwołania, bowiem jej interes prawny polega na "obaleniu takiej decyzji
administracyjnej"'.
O niedopuszczalności odwołania organ drugiej instancji orzeka wydając
postanowienie, które jest ostateczne z mocy prawa (art. ł34 KPA). Przeciwko temu
postanowieniu przysługuje skarga do NSA. W doktrynie podkreśla się, że
wymienione postanowienie ma znamiona decyzji, ponieważ kończy sprawę w danej
instancji. Wskutek bowiem uznania niedopuszczalności odwołania organ drugiej
instancji nie przeprowadzi już postępowania administracyjnego i nie wyda w sprawie
żadnego innego rozstrzygnięcia oprócz właśnie postanowienia o niedopuszczalności
odwołania.

=198= Kolejną kwestią, którą bada organ odwoławczy w postępowaniu
wstępnym, jest sprawdzenie czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewi-
dzianym przez przepisy prawa.
Jeżeli odwołanie wniesiono po upływie przewidzianego prawem terminu, ale
jednocześnie wniesiono prośbę o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia
odwołania, to organ drugiej instancji musi ustosunkować się do kwestii przywrócenia
lub odmowy przywrócenia terminu. Na warunkach określonych w art. 58 ż 1-3 KPA
organ drugiej instancji przywraca stronie termin i wówczas uznaje go za zachowany
albo odmawia przywrócenia terminu - jeżeli zachodzą po temu przesłanki
i
wówczas, gdy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu stanie się
ostateczne, to organ odwoławczy może postanowić, że odwołanie zostało wniesione
z naruszeniem obowiązującego terminu i dalszy tok postępowania odwoławczego
nie następuje. Jeżeli zaś składając odwołanie z uchybieniem terminu strona nie
zwróciła się o przywrócenie uchybionego terminu, to przywrócić terminu z urzędu nie
można, a zatem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia, że odwołanie
wniesiono po upływie terminu i dlatego nie może stanowić podstawy do kontynuacji
postępowania odwoławczego. Postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do
wniesienia odwołania oraz niedopuszczalność odwołania są ostateczne (art. 134
KPA), jednak wolno przeciwko nim złożyć skargę do NSA. Jest to ważne
uprawnienie, jako że te postanowienia dotyczą istotnej sprawy - istotnych interesów
strony: mianowicie zamykają jej możliwość skorzystania z instancyjnej kontroli
decyzji, bowiem nie dopuszczają do wszczęcia fazy rozpoznawczej w postępowaniu
odwoławczym przed organem drugiej instancji.
W przepisach KPA nie mówi się wyraźnie o skutkach prawnych, jakie
wywierają ostateczne postanowienia o niedopuszczalności odwołania lub o
wniesieniu odwołania z uchybieniem obowiązującego terminu. Jest jednak
oczywiste, że powodują one niemożliwość wdrożenia fazy rozpoznawczej w
postępowaniu odwoławczym.
Kolejną czynnością dokonywaną w fazie wstępnej postępowania odwoław-
czego jest rozpoznanie kwestii wstrzymania natychmiastowego wykonania
zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Sprawę tę można rozważyć dopiero
po pozytywnym ustosunkowaniu się do dwóch pierwszych, wyżej omówionych
kwestii, a zatem po uznaniu odwołania za dopuszczalne i złożone w przepisanym
terminie.
Na podstawie art. 135 KPA organ odwoławczy może w uzasadnionych
wypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. T tego przepisu nie
wynika, czy czyni to z urzędu, czy na żądanie strony. Jednak dopełnieniem tego
przepisu jest art. 60 KPA, z którego wynika, że przed rozpatrzeniem prośby o
przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia organ administracji na
żądanie strony może wstrzymać wykonanie decyzji lub postanowienia.
Istotnym problemem, poruszonym w doktrynie postępowania administra-
cyjnego jest próba odpowiedzi na pytanie, jakich decyzji dotyczy rzeczone
uprawnienie organu odwoławczego do wstrzymania wykonania decyzji. Czy chodzi
tu o decyzje podlegające natychmiastowemu wykonaniu z powodu nadania im
rygoru natychmiastowej wykonalności, czy także o decyzje podlegające
natychmiastowemu wykonaniu z mocy przepisów szczególnych. W doktrynie
odpowiada się na to pytanie rozmaicie. Sądzę jednak, że organ drugiej instancji nie
ma prawa decydować o wstrzymaniu wykonania decyzji podlegającej
natychmiastowemu wykonaniu z mocy przepisu szczególnego (ustawy innej niż
KPA), bowiem byłoby to ingerencją tego organu w ten przepis szczególny. W
opisanym wypadku chciałby on zastosować ten przepis contra legem, wbrew intencji
ustawodawcy. Organ drugiej instancji nie ma prawa zmieniać żadnych przepisów, a
więc także i przepisów nakazujących natychmiastową wykonalność
pewnych decyzji. Skoro więc sam przepis ustawy nakazuje natychmiastową
wykonalność decyzji, to wstrzymanie jej wykonania byłoby wbrew intencji ustawy i
ustawodawcy, o czym zresztą stanowi wprost art. 130 ż 3 pkt 1 i 2 KPA (odwołanie
nie ma tu charakteru suspensywnego). Sądzić należy, że organ drugiej instancji
może co najwyżej sprawdzić, czy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował
dany przepis ustawy nakazujący natychmiastowe wykonanie decyzji, ale samego
nakazu natychmiastowego wykonania decyzji - ani organ pierwszej, ani drugiej
instancji - kwestionować nie może. Stąd też należy zgodzić się z poglądem W.
Dawidowicza, że "uprawnienia organu odwoławczego (o których mowa w art. 135
KPA - dopisek mój) rozciągają się tylko na natychmiastową wykonalność ustaloną w
drodze nadania decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności"'.
W konkluzji tych rozważań warto przytoczyć wyrok NSA, który odnosi się do
zasygnalizowanej na wstępie kwestii zakończenia postępowania odwoławczego. W
wyroku z 23.11.1984 r. (II SA 1284/84; opubl. ONSA z. 2/1984, poz. 111 ) Sąd
orzekł, że:

"Postępowanie odwoławcze kończy wydanie postanowienia o
niedopuszczalności odwołania (art. 134 KPA) albo decyzji ostatecznej (art. 138
KPA). Zaniechanie przez organ wydania takich aktów uniemożliwia orzekanie w
przedmiocie wznowienia postępowania".

=199= Kolejną fazą postępowania odwoławczego przed organem drugiej
instancji jest postępowanie wyjaśniające (rozpoznawcze).
Przedmiotem postępowania wyjaśniającego jest ponowne rozpatrzenie spra-
wy administracyjnej, rozstrzygniętej już decyzją organu pierwszej instancji.
Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych
samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji.
Druga instancja musi uwzględnić zasady praworządności, prawdy materialnej i
swobodnej oceny dowodów oraz uwzględnienia interesu obywateli itd. Zasada
praworządności zobowiązuje organ drugiej instancji do sprawdzenia, czy zaskarżona
decyzja jest zgodna w prawem. Zasada ochrony interesu obywateli obliguje do
sprawdzenia także aspektu celowościowego decyzji administracyjnej, natomiast
zasada prawdy materialnej zobowiązuje organ odwoławczy do podjęcia wszelkich
działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stąd też
organ drugiej instancji dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w
postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej
instancji może stwierdzić, że pierwsza instancja albo w ogóle nie przeprowadziła
postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadziła je w niepełnym zakresie. Może
się zatem okazać, że albo brak było w ogóle postępowania wyjaśniającego przed
organem pierwszej instancji, albo było ono niepełne.
Jeżeli brak było postępowania dowodowego przed organem pierwszej
instancji, to takiej wadliwości postępowania organ odwoławczy nie może usunąć
przeprowadzając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Naruszałoby to
bowiem zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego
merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej`. Zgodnie z przepisami art.
136 i 138 ż 2 KPA organ odwoławczy jest uprawniony jedynie do przeprowadzenia
uzupełniającego postępowania dowodowego.
Jeżeli zaistnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego
w całości, to organ drugiej instancji kasuje decyzję pierwszej instancji i przekazuje
sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 ż 2 KPA -
konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej).
Jeżeli organ odwoławczy ustali, że postępowanie wyjaśniające przepro-
wadzone przed organem pierwszej instancji wymaga uzupełnienia - było niepełne,
nie ustalono bowiem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych - to
organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzić uzupełniające postępowanie
dowodowe (art. 136 KPA). Czyni to z urzędu lub na wniosek strony. Potwierdza to
NSA w wyroku z 4.5.1982 r. (I SA 95/82; opubl. ONSA z. 1 /1982, poz. 41 ).
Zdaniem NSA:

"Organ odwoławczy mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla
rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe
uzupełniające (art. 136 KPA), bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i
przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 ż 2
KPA)...".

Uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza bezpośrednio organ
drugiej instancji albo zleca jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji, który
wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem W. Dawidowicza ta druga kompetencja
"przekreśla w zakresie postępowania odwoławczego stosowanie ogólnych przepisów
o pomocy prawnej (art. 52 KPA) i stwarza dla organu drugiej instancji wyjątkowe
uprzywilejowanie, które może prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.
Istota postępowania odwoławczego polega bowiem m.in. na tym, że organ drugiej
instancji ustosunkowuje się do zawartego w decyzji organu pierwszej instancji
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej bez jakiegokolwiek kontaktu z tym organem;
wynika to zarówno z procesowej, jak i ustrojowej odrębności organów pierwszej i
drugiej instancji. Jeżeli organ odwoławczy zleci przeprowadzenie dodatkowego
postępowania wyjaśniającego organowi pierwszej instancji - jest wysoce
prawdopodobne, iż organ ten będzie dążył do tego, aby postępowanie to w możliwie
najmniejszym stopniu potwierdziło wątpliwości związane z jego decyzją. Nie trzeba
dowodzić, że wydana w tych warunkach decyzja organu drugiej instancji może
spotkać się z zarzutem braku obiektywizmu".
Uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza się według przepisów
o postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej
instancji powinien uwzględnić nowe fakty i dowody pod warunkiem, że nie czynią
one nowej sprawy administracyjnej. W postępowaniu odwoławczym rozpoznaje się
zatem sprawę w oparciu o materiał dowodowy, zgromadzony i rozpoznany przed
organem pierwszej instancji i ewentualnie uzupełniony przez organ odwoławczy,
wówczas, gdy uzna on, że istotne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały
wystarczająco wyjaśnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, albo
pojawiły się nowe fakty lub dowody istotne dla sprawy.




III. Cofnięcie odwołania

=200= Na podstawie art. 137 KPA strona może cofnąć odwołanie przed
wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni
jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji
naruszającej prawo lub interes społeczny.
Aby cofnąć odwołanie, strona powinna złożyć stosowne oświadczenie o
cofnięciu odwołania. Oświadczenie to może złożyć w toku postępowania
odwoławczego aż do momentu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Jest to
uprawnienie procesowe strony, które organ odwoławczy uwzględni tylko wówczas,
jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani interesu społecznego. Aby to
stwierdzić, organ odwoławczy musi przeanalizować akta sprawy, czyli podjąć
postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy nie może ani odmówić stronie
cofnięcia odwołania, ani zgodzić się na jego cofnięcie, jeżeli wcześniej nie sprawdzi,
czy zaskarżona decyzja jest sprzeczna (zgodna) z prawem lub interesem
społecznym, co oznacza konieczność podjęcia pewnych czynności postępowania
wyjaśniającego. Na gruncie obowiązującego prawa (art. 137 KPA) oświadczenie
strony o cofnięciu odwołania podlega rozpoznaniu, osądowi i rozstrzygnięciu organu
odwoławczego. To organ odwoławczy decyduje, czy uwzględni to oświadczenie, czy
nie. Przy czym podstawą odmowy uwzględnienia tego oświadczenia jest właściwie
przypuszczenie organu, iż cofnięcie odwołania (uwzględnienie oświadczenia)
prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes
społeczny. Jest to przypuszczenie i to oparte na analizie pojęcia nieostrego takiego
jak "interes społeczny", bowiem właściwie dopiero po zamknięciu całego
postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy może odpowiedzieć rzeczowo na
pytanie, czy zaskarżona decyzja narusza prawo lub interes społeczny.
Uwzględnienie przez organ drugiej instancji oświadczenia strony o cofnięciu
odwołania powoduje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania
odwoławczego, z tego powodu, że staje się ono bezprzedmiotowe (art. 138 ż 1 pkt 3
i art. 105 ż 1 i 2 KPA). Natomiast nieuwzględnienie rzeczonego oświadczenia,
jakkolwiek przepisy nie określają tego wprost, powinno nastąpić w formie
postanowienia, bowiem dotyczy kwestii incydentalnej w postępowaniu
administracyjnym. Jednak zażalenie na to postanowienie nie przysługuje, skoro KPA
milczy w tej kwestii (por. art. 137 i 141 ż 1 KPA). Niemożliwość zaskarżenia tego
postanowienia jest niekorzystna dla strony, bowiem zamyka jej drogę do ochrony jej
uprawnień procesowych. Należy zatem zgodzić się z poglądem W. Dawidowicza, że
prawo strony do cofnięcia odwołania "nie powinno podlegać jakiejkolwiek
reglamentacji, któż bowiem, poza samą stroną, może zasadnie twierdzić, że nie ma
ona już interesu w dalszym toku postępowania odwoławczego? A przecież tylko
interes strony może decydować o cofnięciu odwołania tak, jak decydował o jego
wniesieniu".
Pośrednio wypowiadał się w tej kwestii także NSA. W wyroku z 17.4.1985 r.
(SA/Wr 111/85; opubl. ONSA z. 1 /1985, poz. 21; OSPiKA Nr 1/1987, poz. 23) Sąd
orzekł, że:

"Jeżeli strona nie cofnęła odwołania (art. 137 KPA), co byłoby równoznaczne
z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego (art. 105 ż 2 KPA), brak
jest podstaw do umorzenia tego postępowanie jako bezprzedmiotowego tylko z tego
powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną".




IV. Rozstrzygnięcia organu drugiej instancji

=201= Celem odwołania jest przeniesienie uprawnień do rozpoznania i
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na organ odwoławczy. Przeto kompetencje
organu odwoławczego idą zasadniczo w dwóch kierunkach. Organ odwoławczy ma
prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy albo - w ograniczonym zakresie -
ma także uprawnienia kasacyjne, skonstruowane tak, aby strona nie traciła prawa do
dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, które to prawo wynika
bezpośrednio z zasady dwuinstancyjności postępowania.
Przepis art. 138 ż 1, 2 i 3 KPA normuje kompetencje organu odwoławczego,
determinując jednocześnie kategorie rozstrzygnięć, które może podjąć ten organ.

1. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 ż 1 pkt 1 KPA)

=202= Wydając taką decyzję organ odwoławczy zgadza się z organem
pierwszej instancji. Organ odwoławczy badając sprawę merytorycznie uznaje, że
organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodną z prawem oraz celowościowo za-
sadną, słuszną i sprawiedliwą. Decyzja była prawidłowa, nie obciążona żadną wadą.
W takich okolicznościach organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję
organu pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji nie jest tożsame z jej
"zatwierdzeniem" lub "potwierdzeniem", których to sformułowań używa się niekiedy
w języku potocznym dla określenia rzeczonej kompetencji organu odwoławczego. Z
punktu widzenia prawa decyzja organu pierwszej instancji (prawidłowa, wadliwa) nie
wymaga żadnego "zatwierdzenia". Żadne potwierdzenie przez wyższą instancję nie
jest warunkiem jej wejścia do obrotu prawnego. Do obrotu prawnego wchodzi
zarówno decyzja prawidłowa, jak i wadliwa po bezskutecznym upływie terminu do
wniesienia odwołania. Decyzję wadliwą można potem wzruszyć jedynie w trybie
nadzwyczajnych środków prawnych lub w trybie nadzoru.
Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji
ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, podjętego przez organ odwoławczy.
Tego typu decyzję organ odwoławczy podejmie tylko wówczas, gdy w wyniku
rozpoznania sprawy organ odwoławczy podjąłby decyzję identyczną w swej treści
jak zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji.
Z wyroku NSA z 15.8.1985 r. (III SA 730/85) wynika, że:

"Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności
utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest
rozstrzygnięcie (osnowa dopisek mój). W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji bowiem
zostaje wyrażona wola organu administracji, załatwiającego sprawę w tej formie. O
ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie
strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia, Z tego też względu w
razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem
decydująca jest treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy
utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności
utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji"'.

W wyroku z 4.5.1982 r. (I SA 95/82; opubl. ONSA z. 1/1982, poz. 41) NSA
orzekł, że:

"Utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l instancji, a następnie
wskazanie temu organowi w odrębnym piśmie warunków, od spełnienia których
uzależnione jest wykonanie tej wadliwej decyzji, a nawet jej moc prawna, stanowi
naruszenie postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy".

W wyroku z 20.6.1984 r. (III SA 302/84; opubl. PiP z. 4/1985, z glosą Z.
Młyńczyka) Sąd orzekł, że:

"Przepisy KPA nie wyłączają możliwości wniesienia odwołania od decyzji
uwzględniającej w całości żądanie strony. Z tego też względu organ odwoławczy
obowiązany jest ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę i rozstrzygnąć ją
stosownie do przepisów art. 138 KPA, przy uwzględnieniu ochrony prawnej, jaką
zapewnia stronic odwołującej się przepis art. 139 KPA".



2. Decyzja reformatoryjna

=203= Jest to decyzja o uchyleniu decyzji pierwszej instancji w całości albo w
części i w dalszej kolejności merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty
(art. 138 ż 1 pkt 2).
W wypadku, gdy organ odwoławczy rozpoznał powtórnie sprawę admini-
stracyjną i doszedł do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna
z prawem lub nieprawidłowa z punktu widzenia celowości, to organ odwoławczy
uchyli zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeknie co do
istoty sprawy, czyli wyda nową decyzję merytoryczną. W doktrynie nazwano to
uprawnienie kompetencją merytoryczno-reformacyjną. Jest to rozstrzygnięcie
merytorycznie konkurencyjne, jak pisze W. Dawidowicz, w stosunku do decyzji
pierwszej instancji. Wymaga nowego merytorycznego, całościowego podejścia do
sprawy - tak od strony faktów, jak i prawa - a zatem wymaga szczególnej rzetelności
w analizowaniu faktów i dowodów, znajomości prawa i umiejętności jego stosowania
i interpretacji przez organ odwoławczy.
Ustawodawca nie sprecyzował podstaw odwołania od decyzji w tym trybie,
nie wymienił rodzajów wadliwości, które organ odwoławczy powinien wziąć pod
uwagę. Pozostawił mu zatem swobodę w określeniu podstaw uchylenia i zmiany
decyzji. W doktrynie prezentuje się pogląd, że nie może stanowić podstawy zmiany
decyzji w tym trybie tzw. wadliwość nieistotna, do usunięcia której jest przewidziany
tryb rektyfikacji decyzji, obejmujący sprostowanie, uzupełnienie oraz wyjaśnienie
treści decyzji (art. 111, 112 i 113 KPA). Organ odwoławczy powinien uchylić decyzję
organu pierwszej instancji i ponownie rozstrzygnąć sprawę między innymi wtedy,
gdy zaskarżona decyzja "została wydana na podstawie niewłaściwego przepisu
prawa materialnego; opiera rozstrzygnięcie sprawy na okolicznościach, których
istnienie nie zostało udowodnione; opiera rozstrzygnięcie na znaczeniu normy
materialnej, sprzecznym ze znaczeniem przyjętym w orzecznictwie sądowym lub w
powszechnie akceptowanych poglądach doktryny; błędnie ustala konsekwencje
stosowanej normy prawa materialnego".
Treść nowego rozstrzygnięcia merytorycznego w danej sprawie zdetermino-
wana jest, ustanowionym w KPA, zakazem reformationis in peius (art. 139 KPA).
Problematykę tego zakazu opisuję nieco niżej (por. Nb. 208 - 210).
W kwestii tego uprawnienia merytoryczno-reformacyjnego wypowiadał się
także NSA w swoim orzecznictwie.
W wyroku z 29.9.1987 r. (IV SA 220/87) Sąd orzekł, że:

"Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy
prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami KPA:
wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy (podkreślenie autorki)".

W wyroku z 22.9.1981 r. (II SA 400/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 88) Sąd
stwierdził, że:

"Jeżeli organ administracji państwowej, działający w trybie odwoławczym,
kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do
stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego
postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 KPA, to
ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty
sprawy (art. 138 ż 1 pkt 2 KPA) zamiast uchylać decyzję organu 1 instancji i
przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści
przyszłego rozstrzygnięcia".

Z wyroku NSA z 14.8.1987 r. (IV SA 385/87; opubl. GAP Nr 21/1987, z
komentarzem H. Starczewskiego) wynika, że:

"Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej
całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony
i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zlecenie organowi I
instancji, aby udzielił stronie wyjaśnień w sprawie niektórych wniosków i zarzutów
odwołania jest niedopuszczalne".

W wyroku z 26.5.1989 r. (IV SA 1178/88) NSA orzekł, że:

"Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad
prawnych decyzji organu 1 instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym
przepisie prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad
polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych".




3. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed
organem pierwszej instancji (art. 138 ż 1 pkt 2 KPA)

=204= Możliwość zastosowania tego uprawnienia przez organ odwoławczy
nie należy do sytuacji typowych. Organ drugiej instancji umorzy postępowanie przed
organem pierwszej instancji tylko wówczas, jeżeli zachodzą przesłanki
do jego umorzenia, czyli postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się
bezprzedmiotowe.
Możliwość i celowość umorzenia postępowania przed organem pierwszej
instancji przez organ odwoławczy jest problemem kontrowersyjnym w doktrynie
postępowania administracyjnego. Przeciwko celowości tej instytucji, a nawet
nielogiczności konstrukcji wypowiadali się zarówno B. Adamiak, jak i Z. Janowicz. Za
celowością i pożytkiem tej instytucji wypowiada się NSA w swoim orzecznictwie.
W wyroku z 9.1.1985 r. (III SA 1 105/84; opubl. RNGA Nr 2/1986, z ko-
mentarzem H. Starczewskiego; podobny pogląd w wyroku z 1 1.6.1981 r., SA
1031/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 60) Sąd wyraził pogląd, że:

"Artykuł 138 ż 1 pkt 2 KPA nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w
postępowaniu odwoławczym postępowania przed organem 1 instancji. Wydaje się
jednak oczywiste, że umarzając postępowanie przed organem I instancji, organ
odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 ż 1 KPA, czyli -
spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania".

W wyroku z 21.4.1983 r. NSA wyraził pogląd, że:

"Jeżeli w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ 1 instancji a
rozpoznaniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę
prawną decyzji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć
postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe"`.

W wyroku z 31.10.1989 r. (IV SA 705/89; opubl. GAP Nr 1/1990 z komen-
tarzem H. Starczewskiego) Sąd podkreślił, że:

"Organ pierwszej instancji nie może ponownie rozpatrywać sprawy, w której
organ odwoławczy umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji".

W wyroku z 8.8.1995 r. (SA/Wr 96/95; opubl. OSP z. I 11/1997, poz. 201 z
komentarzem M. Szubiakowskiego) NSA stwierdził:

"Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas,
gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję I instancji i stwierdził, że
postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe (art. 138 ż 1 pkt 2 KPA).
Umorzenie zaś postępowania I instancji przez organ II instancji przy okazji
rozpoznania zażalenia na postanowienie incydentalne, wydane w toku postępowania
jest niedopuszczalne. Stanowi bowiem rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności
wyrażonej w art. 15 KPA i rażąco narusza powołany przepis art. 138 ż 1 pkt 2 KPA."




4. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji bez żadnych dalszych rozstrzygnięć (art.
138 ż 1 pkt 2 KPA)

=205= B. Adamiak i J. Borkowski nazywają ją decyzją kasacyjną typową, czyli
kończącą rozpatrzenie sprawy'. Istota takiej decyzji kasacyjnej polega - według
Autorów - na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji
nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Jednak tego typu decyzję wolno wydać
tylko wówczas, gdy decyzja pierwszej instancji została wydana bez podstawy
prawnej, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Podstawy tej decyzji
kasacyjnej pokrywają się zatem - w ujęciu Autorów - z podstawami stwierdzenia
nieważności decyzji. Jednakże Autorzy podzielają pogląd NSA, głoszący, że organ
odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie dokonując merytorycznej i
prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu
instancyjnym stosować art. 156 KPA.
A zatem organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji, bowiem
nie dopuszczono takiej możliwości w postępowaniu odwoławczym. Jednakże mając
do czynienia z wadliwą sposób istotny decyzją organu pierwszej instancji organ
odwoławczy powinien skasować tę decyzję. Nie zachodzi tu potrzeba umarzania
postępowania przed organem pierwszej instancji. Takie podejście do zagadnienia
zdaje się kwestionować NSA w wyroku z 13.10.1983 r. (SA/Kr 706/83), którego
publikowana teza brzmi:

"Zgodnie z art. 138 KPA organ odwoławczy, uchylając decyzję organu 1
instancji, jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno
nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub
przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja
organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji
jest nieważna"'.

Według Z. Janowicza z omawianym uprawnieniem organu odwoławczego
mamy do czynienia wówczas, gdy treścią zaskarżonej decyzji jest tylko nałożenie na
stronę określonego obowiązku albo przyznanie jej konkretnego uprawnienia, a organ
odwoławczy uważa, że brak było podstawy prawnej albo faktycznej dla nałożenia
tego obowiązku lub przyznania tego uprawnienia. W takiej sytuacji, zdaniem Autora,
organ odwoławczy ograniczy się tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej
instancji, bez merytorycznego orzekania. Umorzenie postępowania pierwszej
instancji jest, zdaniem Autora, w tej sytuacji zbędne". Także W. Dawidowicz jest
zdania, że uchylając decyzję z uwagi na jej wadliwość istotną organ odwoławczy nie
orzeka o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.



5. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 ż 1 pkt 3 KPA)

=206= Organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania
odwoławczego, jeżeli postępowanie to z jakiegokolwiek powodu stało się
bezprzedmiotowe.
Przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest śmierć strony w toku
postępowania odwoławczego, w sprawie dotyczącej interesów o charakterze ściśle
osobistym (zmiana imienia lub nazwiska, przyznanie obywatelstwa) albo zrzeczenie
się uprawnień przez stronę lub uchylenie przepisów prawnych, które poprzednio
uzależniały prawną dopuszczalność wykonywania pewnej działalności od
uprzedniego uzyskania pozwolenia. Postępowanie odwoławcze staje się
bezprzedmiotowe także wskutek skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę (art.
137 KPA).
Skutkiem prawnym podjęcia tego typu rozstrzygnięcia przez organ odwo-
ławczy jest pozostanie w obrocie prawnym, zaskarżonej w trybie odwołania, decyzji
organu pierwszej instancji. Można ją wzruszyć już tylko w trybie nadzoru albo
zastosowania nadzwyczajnych środków prawnych.
W wyroku z 15.1.1985 r. (II SA 1585/84; opubl. OSPiKA Nr 4/1987, poz. 81 )
NSA uznał, że:

"Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony
możliwości obrony jej praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania
administracyjnego".

W tym samym wyroku NSA zwrócił uwagę na to, że wykonanie przez stronę
decyzji organu pierwszej instancji w czasie trwania postępowania odwoławczego nie
powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego'.



6. Decyzja kasacyjna (art. 138 ż 2 i 3 KPA)

=207= Jest to decyzja powodująca przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania organowi I instancji.
Wymienione uprawnienie organu odwoławczego polega na wydaniu decyzji o
uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu
sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy
może wydać taką decyzję jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga
uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w
znacznej części. Organ odwoławczy powinien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję
pierwszej instancji w całości, nie wolno mu uchylić jej tylko w części.
Uprawnienie, o którym mowa w art. 138 ż 2 KPA, jest traktowane przez
ustawodawcę jako wyjątkowe. Z zasady dwuinstancyjności wypływa bowiem
dyrektywa, wedle której przed organem odwoławczym - a nie przed organem
pierwszej instancji - powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy,
skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Potwierdza ten pogląd także NSA w wielu
przytoczonych wyżej wyrokach. Przykładowo w wyroku z 14.8.1987 r. (IV SA 385/87;
opubl. GAP Nr 21/1987, z komentarzem H. Starczewskiego) Sąd stwierdza, że:

"Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie (podkreślenie
autorki) w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie
żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji."

W literaturze przedmiotu zgodnie twierdzi się, że organ odwoławczy może
wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi
pierwszej instancji, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania
wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania
dowodowego podjętego w nieznacznej części lub wreszcie postępowanie
wyjaśniające przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone, ale w
rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (strona bez własnej winy nie
brała udziału w postępowaniu; uczestniczył w postępowaniu pracownik albo biegły
podlegający wyłączeniu itp.)'. W tej sytuacji, gdyby organ odwoławczy chciał
ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną (co z zasady powinien zrobić), to
musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części,
czego mu właśnie zrobić nie wolno, bo oznaczałoby to, że w danej sprawie
przeprowadzono postępowanie wyjaśniające tylko w jednej instancji (właśnie w
drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności
postępowania. Ponadto zgodnie z art. 136 KPA organ odwoławczy może
przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie wyjaśniające albo zlecić
przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Z art. 138 ż 2 KPA wynika, że organ odwoławczy przekazując sprawę może
wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu
sprawy.
W przedmiocie decyzji kasacyjnej wypowiadał się niejednokrotnie NSA. W
wyroku z 25.5.1983 r. (II SA 403/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 38) Sąd orzekł, że:
"Organ odwoławczy, który uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie budzi za-
strzeżeń merytorycznych, lecz mimo to decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do
ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano
przepis nie obowiązujący w czasie jej wydania, dopuszcza się rażącego naruszenia
art. 138 ż 2 KPA".

W wyroku z 22.5.1991 r. (IV SA 349/91; opubl. OSP z. 10/1992, poz. 229 z
glosą J. Zimmermanna) Sąd uznał, że:

"Decyzja kasacyjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art.
138 ż 2 KPA), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do
wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 ż 1 KPA)."

Sąd Najwyższy Uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z
15.12.1984 r. (III AZP 1/84; opubl. OSNCP Nr 10/1985, poz. 144) wyraził pogląd, że:
"Od decyzji organu administracji państwowej uchylającej decyzję organu I instancji i
przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 ż 2 KPA) nie przysługuje
skarga do NSA." (podkreślenie autorki)

Uchwała ta powtarza stanowisko zajęte w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z
19.1.1983 r. (III AZP 7/82; opubl. OSNCP Nr 9/1983, poz. 127). Stanowisko to
spotkało się z powszechną krytyką w doktrynie postępowania administracyjnego.
W kilku wyrokach NSA wypowiedział się przeciwko stosowaniu w postępowaniu
odwoławczym art. 156 KPA, który stwarza kompetencje dla organu nadzoru, nie zaś
dla organu drugiej instancji (organu działającego jako organ odwoławczy). W wyroku
z 12.3.1981 r. (SA 472/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 21 ) Sąd orzekł, że:

"Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję
zgodnie z treścią art. 138 KPA, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny
zasadności zaskarżonej decyzji; nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym
stosować art. I 56 ż I KPA. Decyzja organu administracji (...) stwierdzająca
nieważność innej decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 ż 1 KPA, jest decyzją
organu I instancji, wydaną w trybie nadzoru i przysługuje od niej odwołanie w
postępowaniu instancyjnym."

Podobnie w wyroku z 5.1.1982 r. (II SA 919/81; opubl. ONSA z. 1/1982, poz.
5; OSPiKA Nr 4/1983, poz. 80 z glosą J. Borkowskiego) NSA stanął na stanowisku,
że:

"...Niedopuszczalne jest przy postępowaniu odwoławczym orzekanie na
podstawie art. KPA, mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego
stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego
uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego."

Rozwija tę myśl w innym jeszcze wyroku. Mianowicie w wyroku z 7.5.1984 r.
(II SA 225/84) Sąd orzekł, że:

"Uprawnienia organu stosującego art. 156 ż 1 KPA są węższe niż
uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem
ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby
dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy może korygować zarówno
wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności
faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości"'.

=207a= Przepis art. 138 ż 3 KPA, dodany w trakcie nowelizacji Kodeksu w
grudniu 1998 r., różnicuje zakres kompetencji kontrolnych organów odwoławczych
nad decyzjami wydanymi w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu
terytorialnego (czyli organy wykonawcze samorządu gminnego, powiatowego i
wojewódzkiego) w zależności od tego, czy decyzje te mają charakter "związany", czy
"uznaniowy"'.
I tak, jeżeli decyzja wydana w sprawie należącej do właściwości organów
jednostek samorządu terytorialnego ma charakter decyzji "związanej", to organ
odwoławczy uprawniony jest (zobowiązany na podstawie art. 138 ż 3 zd. pierwsze
KPA) do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty - podobnie
jak czyni to na podstawie art. 138 ż 1 pkt 2 zdanie pierwsze KPA.
Jeżeli natomiast organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzje o
charakterze uznaniowym, to organ odwoławczy - uwzględniający odwołanie -
ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego
rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - podobnie jak może to uczynić na
podstawie art. 138 ż 2 KPA, kierując się tu jednak nieco innymi przesłankami.
Uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sy-
stemie organów jednostek samorządu terytorialnego, czyli na podstawie art. 138 ż 3
KPA, dotyczy zatem tylko decyzji uznaniowych wydawanych przez organy pierwszej
instancji jednostek samorządu terytorialnego, nie dotyczy zaś ich decyzji
"związanych". Zatem, w świetle art. 138 ż 3 KPA, w przypadku decyzji uznaniowych
wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, działające jako
pierwsza instancja, kasacja wydaje się być jedyną możliwą alternatywą w
zachowaniu organu odwoławczego. Rozwiązanie to ma na celu zabezpieczenie
samodzielności organów samorządu terytorialnego w zakresie orzekania.
Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 ż 3 KPA ma charakter
obligatoryjny, w przeciwieństwie do decyzji kasacyjnej wydawanej na podstawie art.
138 ż 2 KPA, której charakter - jak wynika z zapisu - jest fakultatywny.
Takie unormowanie omawianej problematyki rozszerza wydatnie zakres
uprawnień kasacyjnych organów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym,
unormowanym w KPA, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym
poprzednio, tzn. do 1.1.1999 r. Dawniej podstawą prawną kasacji był jedynie przepis
art. 138 ż 2 KPA; obecnie także art. 138 ż 3 KPA.




V. Reformatio in peius w postępowaniu odwoławczym

=208= Artykuł 139 KPA stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać
decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco
narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Formułując tak przepis, ustawodawca wprowadził do postępowania admi-
nistracyjnego, znany także prawu sądowemu, zakaz reformationis in peius. Zakaz
ten w przepisie art. 139 KPA sformułowano co do zasady, wprowadzając
jednocześnie wyjątki od tej zasady.
Zakaz reformationis in peius polega na tym, że organ odwoławczy, uchylając
zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy (art.
138 ż 1 pkt 2 KPA) nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji na
niekorzyść strony, która się odwołała. Istota tego zakazu w postępowaniu
administracyjnym jest więc taka sama jak w postępowaniu sądowym. Ratio legis
przepisu, który wprowadza zakaz reformationis in peius, wydaje się oczywista.
Strona nie powinna mieć obaw i oporów przed składaniem środków prawnych - w
tym odwołania od decyzji i - bowiem środki prawne, w tym zwłaszcza odwołanie, są
pomyślane jako instrumenty służące przede wszystkim ochronie interesów strony.
Strona składając odwołanie nie powinna się obawiać, że wskutek rozpoznania
odwołania w postępowaniu odwoławczym i uzyskania nowej decyzji pogorszy się jej
status prawny (otrzyma mniej praw albo uzyska więcej obowiązków niż wynikało to z
decyzji organu pierwszej instancji). Zwolennicy zakazu reformationis in peius uznają
bowiem, że środki prawne służą obronie interesów strony i nie można hamować
strony w chęci korzystania z tych środków.
Zakaz reformationis in peius pozostaje zatem w ścisłym związku zarówno z
zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu (w każdej jego fazie), z
zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli (interesu strony), jak i z zasadą
ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która z kolei ma związek
z instytucją środków prawnych. Zakaz reforrnationis in peius jest zatem osadzony
głęboko w konstrukcji postępowania administracyjnego przyjętej przez ustawodawcę
w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wynika on bezpośrednio z art. 139
KPA, ale pośrednio wynika z wielu innych przepisów kreujących zasady ogólne oraz
konkretne instytucje procesowe. W tym drugim wypadku, mówiąc o wynikaniu tego
zakazu z innych przepisów, nie mam oczywiście na myśli jego wynikania jako normy
prawnej. Gdyby nie został zapisany wprost, bezpośrednio w przepisie, oczywiście
jako norma prawna nie obowiązywałby. Mam tu raczej na myśli całokształt instytucji
postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które determinują ochronę
interesów strony, z którymi w sposób logiczny ten zakaz ma związek, jako jedna z
gwarancji wspomnianych wyżej zasad. Zakaz reformationis in peius ma w doktrynie
zarówno swoich zwolenników, jak i przeciwników, z całym wachlarzem argumentów
za i przeciw, teoretycznie bardzo poznawczych.
Wszyscy zwolennicy zakazu reformationis in peius podkreślają zgodnie, iż
jest on celowy i pożyteczny z punktu widzenia możliwości korzystania przez stronę z
ochrony praw nabytych.

=209= Ustawodawca wprowadził od zakazu reformationis in peius dwa istotne
wyjątki. Pierwszy polega na tym, że wolno wydać decyzję na niekorzyść strony
odwołującej się - jeżeli zaskarżona decyzja "rażąco narusza prawo". Wyjątek ten jest
o tyle słuszny, że nie powinna pozostawać w obrocie prawnym żadna decyzja
naruszająca prawo, bowiem łamie to zasadę praworządności funkcjonowania
administracji publicznej, a nawet państwa. Jedyne zastrzeżenie w tym kontekście
może budzić konstrukcja "rażącego" naruszenia prawa, jako że, po pierwsze, jest to
pojęcie nieostre i może budzić wątpliwości interpretacyjne, a po drugie, czy
rzeczywiście tylko "rażące" naruszenie prawa, czy też każde naruszenie prawa
szkodzi praworządności? W zależności od odpowiedzi na to pytanie można się
opowiedzieć albo za wyjątkiem od zakazu reformationis in peius albo za samym
zakazem. Sądzę, że każde naruszenie prawa, a nie tylko kwalifikowane w postaci
"rażącego", co podlega swobodnej ocenie interpretacyjnej organu odwoławczego,
jest wbrew praworządności.
Należy podkreślić, że pod pojęciem "rażącego" naruszenia prawa, o którym
mówi art. 139 KPA w doktrynie rozumie się tylko kwalifikowane przypadki naruszenia
prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 ż 1 i 156 ż 1 KPA.
Na gruncie obowiązującego prawa, naruszenie prawa w decyzji, które nie ma
charakteru "rażącego" ulega sanacji, jeżeli strona odwołująca się nabyła prawo na
podstawie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Nie wolno zastosować
(mimo wątpliwości teoretycznych) wykładni rozszerzającej wobec konstrukcji
"rażącego" naruszenia prawa, czyli przesłanki odstąpienia od zakazu reformationis
in peius.

=210= Drugi wyjątek od zakazu reformationis in peius polega na tym, że
wolno wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona
decyzja "rażąco" narusza interes społeczny.
Kryterium interesu społecznego jest bardzo szerokie, a w konkretnym wy-
padku jest jeszcze szersze, bowiem chodzi o kwalifikowane jego naruszenie w
postaci "rażącego" naruszenia interesu społecznego. W tym wypadku, podobnie jak
wyżej, także nie wolno stosować wykładni rozszerzającej. Wynika to z ogólnych
zasad interpretacji prawa, według których wobec wyjątków od zasad stosuje się
interpretację ścieśniającą (zawężającą), a nie rozszerzającą. Jednak kryterium
"rażącego" naruszenia interesu społecznego jest tak szerokie samo w sobie, że
swoboda organu odwoławczego w kształtowaniu decyzji na niekorzyść strony
odwołującej się jest znaczna, a niekiedy wręcz nieograniczona, co w efekcie łamie
całkowicie zakaz reformationis in peius. Zakaz reformationis in peius w tym ostatnim
wypadku, bardzo łatwo może przekształcić się w konkretnej sprawie w swoje
przeciwieństwo, czyli w reformatio in peius (możliwość pogorszenia sytuacji strony
odwołującej się).
"Rażące" naruszenie interesu społecznego, jako pojęcie nieostre, pozostawia
organowi odwoławczemu szeroką swobodę interpretacji i znaczną swobodę w
wartościowaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Prowadzi to w
efekcie do łatwego dosyć odstąpienia od zakazu reformationis in peius, jednak
jednocześnie prowadzi do obowiązku rzetelnego uzasadnienia w treści nowej decyzji
motywów owego odstąpienia od zakazu. W doktrynie podkreśla się, a wynika to
także wprost z przepisów KPA, że owo uzasadnienie odstąpienia od zakazu
reformationis in peiu.s, jak również sposób wykładni "rażącego" naruszenia interesu
społecznego, zawarty w tym uzasadnieniu, podlegają sprawdzeniu i ocenie, zarówno
przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, do którego może wpłynąć skarga na
decyzję organu odwoławczego, podjętą w okolicznościach wyżej opisanych. Jeżeli
organ odwoławczy naruszył zakaz reformationis in peius, co nastąpi w wypadku zbyt
szerokiego zastosowania wyjątków, to jest to podstawą uchylenia decyzji
odwoławczej w trybie nadzoru albo w postępowaniu przed NSA. Stanowisko takie
potwierdza NSA w swoim orzecznictwie. W wyroku z 6.2.1989 r. (IV SA 1101/88)
Sąd orzekł, że:

"Organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej
się, jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił
stan, o którym mowa w art. 139 KPA".

Natomiast w wyroku z 5.8.1981 r. (SA/Po 21 /81 ) Sąd stwierdził, że:

"Jeżeli w wyniku odwołania się współnajemcy lokalu od decyzji organu I
instancji w przedmiocie potwierdzenia praw do zajmowanego lokalu, organ
administracji wyższego stopnia cofnie mu przydział lokalu mieszkalnego, to decyzja
taka jako naruszająca zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 139 KPA, podlega
uchyleniu (podkreślenie autorki)".

Natomiast w wyroku z 25.8.1983 r. (II SA 932/83) Sąd uznał, że:

"Ustalenie zaniżonych należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu
na cele nieleśne stanowi rażące naruszenie prawa; w związku z tym uzasadnione
byłoby, przy uwzględnieniu treści art. 139 KPA, wydanie przez organ odwoławczy
decyzji nawet na niekorzyść strony".