Rozdział V

Doręczenia, wezwania i terminy


ż 10. Doręczenia

=66= Doręczenie pism i dokumentów stanowi bardzo ważną czynność w
postępowaniu administracyjnym. Doręczenie jest bowiem warunkiem koniecznym
skuteczności działania organu administracji.

Przykład: Strona nie ma obowiązku podporządkowania się decyzji, która nie
została jej doręczona (o ile nie była ogłoszona ustnie); osoba, której nie doręczono
wezwania, nie musi się do niego zastosować, ani nie może być ukarana za
niestawiennictwo itd.

Od momentu doręczenia liczy się m.in. terminy procesowe do wniesienia
odwołania czy zażalenia.
Dlatego pozornie błaha czynność doręczenia odgrywa znaczną rolę w po-
stępowaniu, a wiele spraw nie może być efektywnie załatwionych na skutek
niemożliwości doręczenia pisma, na przykład w związku z trudnościami w ustaleniu
miejsca zamieszkania osoby, do której pismo jest kierowane.
Doręczenie jest czynnością materialno - techniczną wywołującą skutki określone
przez Kodeks.
Rozdział KPA poświęcony doręczeniom dotyczy tylko doręczeń pism kie-
rowanych przez organ administracji, nie zaś doręczania pism organowi administracji,
chyba że jest on stroną w sprawie.
KPA określa sposób doręczania pism osobom fizycznym i jednostkom orga-
nizacyjnym.
Zasadą generalną jest, że pisma są doręczane podmiotowi, do którego są
kierowane - wyjątek może ustanawiać przepis szczególny, zawarty w KPA lub poza
nim. KPA oprócz doręczenia adresatowi wprowadza, tzw. doręczenie zastępcze, o
czym niżej (por. Nb. 67), a także wyjątek dopuszczający zawiadamianie o decyzjach
i innych czynnościach organów poprzez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty
sposób publicznego ogłaszania w danej miejscowości, o ile zezwala na to przepis
szczególny. W praktyce dotyczy to powiadamiania o czynnościach leżących na
pograniczu decyzji administracyjnych, kierowanych w konkretnych sprawach do
znacznej lub nawet nieokreślonej liczby adresatów, np. w wypadku klęsk
żywiołowych, planowania przestrzennego. W tych przypadkach doręczenie uważa
się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Pisma mogą być doręczane przez pocztę za pokwitowaniem lub przez pra-
cowników organu. Mogą też być doręczane przez inne upoważnione osoby i organy.
O sposobie doręczenia decyduje sam organ administracji, z reguły korzystając z
usług poczty.
Kodeks wymaga doręczania pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub
miejscu pracy, dopuszcza jednak doręczenia w każdym miejscu, gdzie adresata się
zastanie. Natomiast gdy chodzi o jednostki organizacyjne, przewiduje tylko
doręczanie w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma.
Osoba odbierająca pismo winna potwierdzić doręczenie swym podpisem ze
wskazaniem daty doręczenia. W razie odmowy potwierdzenia doręczenia, które
zostało wykonane, doręczający sam potwierdza fakt doręczenia.

=67= W wypadku doręczeń osobom fizycznym, oprócz doręczenia do rąk
osoby, do której pismo jest kierowane, ustawa przewiduje tzw. doręczenie zastępcze
- czyli w wypadkach, w jakich mimo braku doręczenia - domniemywa się, że
doręczenie nastąpiło.
Pierwszy wypadek doręczenia zastępczego zachodzi wówczas, gdy adresata
nie ma w mieszkaniu. Pismo doręcza się za pokwitowaniem do rąk dorosłego
domownika, sąsiada lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma
adresatowi i umieszcza zawiadomienie o tym w skrzynce na korespondencję lub,
gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania adresata.
Drugi wypadek doręczenia zastępczego przewiduje art. 44, dopuszczający, w
wypadku niemożliwości doręczenia pisma osobie fizycznej w inny sposób, złożenie
go w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy na okres 7 dni i umieszczenie
zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, na drzwiach mieszkania, biura itd.
Doręczenie uważa się wówczas za dokonane z upływem siódmego dnia, chyba że
adresat odbierze pismo wcześniej, wówczas dniem doręczenia jest dzień
faktycznego odebrania pisma z urzędu pocztowego (postanowienie SN z 10.6.1986
r., III ARN 7/86; opubl. OSNCP Nr 9/1987, poz. 143).
W wypadku nieotrzymania pisma przez adresata domniemanie doręczenia
wynikające z obu przedstawionych wyżej wypadków doręczenia zastępczego jest
wzruszalne - wystarczy, że adresat wykaże, że pisma faktycznie nie otrzymał, bądź
nie otrzymał w terminie przyjętym według domniemania.
Natomiast inny wypadek doręczenia zastępczego przewiduje art. 47 KPA.
Mianowicie, jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma, pismo zwraca się nadawcy z
adnotacją o odmowie przyjęcia i włącza się je do akt sprawy uznając, że pismo
zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia. Adresat pisma nie może uniknąć
skutków uznania pisma za doręczone, poprzez dowód, że go nie otrzymał.
Również doręczenie na nieaktualny adres strony, jej przedstawiciela lub
pełnomocnika, o ile nie zawiadomiono organu o zmianie adresu w trakcie
postępowania, ma skutek prawny - czyli pismo traktuje się za doręczone (art. 41 ż 2
KPA).
Przepisy te dotyczą wszelkich adresatów, zarówno osób fizycznych, jak i
jednostek organizacyjnych.
W zakresie pism kierowanych do strony, Kodeks wymaga, aby były one
doręczane wszystkim stronom, chyba że w podaniu ustanowiły jedną upoważnioną
do odbioru pism. Jeżeli strona działa poprzez przedstawiciela (również
ustanowionego na żądanie organu w trybie art. 34 KPA), pisma doręcza się
przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika - pisma doręcza się
pełnomocnikowi. Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem
strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na
podstawie art. 145 ż 1 pkt 4 KPA - to jest zarzutu, iż strona bez własnej winy nie
brała udziału w postępowaniu.

Por. wyrok z 10.2.1987 r., SA/Wr 875/86; opubl. OSPiKA Nr 4/1989, poz. 79 z
glosą B. Adamiak.

Zarówno strona, jak przedstawiciele oraz pełnomocnicy muszą informować
organ w trakcie postępowania o każdej zmianie adresu.
W zakresie pism kierowanych do osób korzystających z immunitetu dy-
plomatycznego pisma doręcza się w sposób przewidziany w umowach i zwyczajach
międzynarodowych.





ż 11. Wezwania

=68= Organ administracji, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy
lub wykonania czynności urzędowych, może wzywać osoby do:
1) udziału w podejmowanych czynnościach,
2) złożenia wyjaśnień lub zeznań.

Organ jednocześnie określa wówczas, jak wyjaśnienia lub zeznania mają być
złożone - osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie. Wątpliwa wydaje się być
możliwość składania zeznań jako świadek przez pełnomocnika, bo przeczyłoby to
osobistemu charakterowi zeznania. Często wezwanie do złożenia wyjaśnień jest
pierwszym pismem w sprawie i zawiera jednocześnie informacje o wszczęciu
postępowania administracyjnego.
Kodeks dąży do ograniczenia uciążliwości wezwań. Przede wszystkim
wprowadza zasadę, żeby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. Osobiste
stawiennictwo może być wymagane tylko w obrębie nie większym niż sąsiednia
gmina lub miasto, chyba że charakter czynności wymaga dokonania czynności przed
organem administracji prowadzącym postępowanie i nie można skorzystać z
pomocy prawnej innego organu. Instytucja pomocy prawnej polega na zwróceniu się
do organu właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu osoby wzywanej, o
dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem, np. przesłuchania
zamieszkałego tam świadka, czy wysłuchania wyjaśnień strony.
Kodeks nie precyzuje, jakich osób wezwanie może dotyczyć. Mogą to być
strony (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne), świadkowie, biegli, osoby, u których
znajdują się dowody itd.
W wezwaniu konieczne jest określenie m.in. w jakiej sprawie oraz w jakim
charakterze i w jakim celu osoba zostaje wezwana, termin, w jakim żądanie powinno
być spełnione, skutki niezastosowania się do wezwania. Przepisy tylko częściowo
określają skutki wysłania wezwania nie zawierającego wszystkich ustawowych
elementów. Mianowicie, ukaranie za niestawienie się możliwe jest tylko w wypadku
prawidłowego wezwania (art. 88 KPA).
Wezwanie może być dokonane w różny sposób. Z zasady Kodeks przewiduje
wezwania pisemne, które winny być doręczone adresatowi. Dopuszcza jednak, w
wypadkach nie cierpiących zwłoki, wezwanie telegraficzne lub telefoniczne, a także
przy użyciu innych środków łączności. Tym samym dopuszczalne jest przesyłanie
wezwań telefaxem i telexem w wypadkach nie cierpiących zwłoki. Wezwanie inną
drogą niż pisemna powinno też zawierać wszystkie elementy przewidziane dla pisma
wzywającego. Wezwanie innym sposobem niż na piśmie jest tylko wtedy skuteczne,
gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej formie i w odpowiednim
terminie.
Osobie, która stawiła się na wezwanie przysługuje zwrot kosztów podróży i
innych należności według przepisów o należnościach świadków w postępowaniu
sądowym. Dotyczy to także kosztów stawiennictwa stron w postępowaniach
wszczętych z urzędu lub, gdy stronę bez jej winy błędnie wezwano. Wynika z tego,
że nie przysługuje zwrot kosztów stronie w postępowaniach prowadzonych na
żądanie innej strony, chyba że wezwanie było błędne. Żądanie przyznania
należności musi być zgłoszone przed wydaniem decyzji pod rygorem utraty
roszczenia.





ż 12. Terminy

I. Uwagi wprowadzające

=69= Na wstępie należy zwrócić uwagę na bezpośredni związek terminów z
zasadą ogólną szybkości postępowania, sformułowaną wprost w art. 12 KPA.
Związek ten polega na gwarancyjnej roli terminów w stosunku do zasady ogólnej
szybkości postępowania. Celem terminów w każdym postępowaniu jest zapewnienie
szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy administracyjnej. Zadaniem ich jest
osiągnięcie szybkości postępowania, co jest jednym z nakazów normy zawartej w
art. 12 KPA. Są to zatem środki zmierzające do zakończenia postępowania
administracyjnego w jak najkrótszym czasie. Tym sposobem powinny przeciwdziałać
powolności działania administracji i chronić przed zbytnią ociężałością czynności
procesowych. Powinny zatem usprawniać działalność aparatu w postępowaniu
administracyjnym, a nawet szerzej, powinny usprawniać działalność aparatu
administrującego w ogólności. W Kodeksie i w literaturze przedmiotu terminy
traktowane są jako jedna z gwarancji dla postulatu szybkości postępowania
administracyjnego. Wskazuje się tu zwłaszcza na długość terminów, która w
rozmaitych okresach historycznych jest różna. Jednak należy mocno podkreślić, że
nie sama długość terminów, ile raczej ich praktyczne przestrzeganie przez organy
prowadzące postępowanie, jest probierzem stopnia realizacji zasady ogólnej
szybkości postępowania, czyli stanowi o jej realnej gwarancji.
Terminy zobowiązują do wykonania w oznaczonym czasie czynności pro-
cesowych, przewidzianych w przepisach prawa, tak organ administracji prowadzący
postępowanie, jak również stronę oraz innych uczestników postępowania
administracyjnego. Pełnią rolę gwarancyjną dla stron, bowiem dynamizują
postępowanie administracyjne, porządkują je, decydują o skutkach prawnych
podejmowanych czynności procesowych, a wreszcie stabilizują rozstrzygnięcia.
Zachowują porządek w prowadzeniu postępowania administracyjnego, co leży w
interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu.
Porządkowanie postępowania administracyjnego oznacza tu ujmowanie
poszczególnych czynności procesowych w wymierne jednostki czasowe.


II. Rodzaje terminów

=70= Doktryna postępowania administracyjnego zna rozmaite klasyfikacje
terminów, w zależności od zastosowanego kryterium klasyfikacji.
Jako takie kryterium można traktować sposób oznaczenia terminu w tekście
aktu normatywnego. Może to być oznaczenie wprost, dokładne, bezwzględne np. 7
dni albo oznaczenie w przybliżeniu, względne np. niezwłoczne załatwienie sprawy.
Stosując to kryterium dzielimy terminy na terminy bezwzględnie oznaczone i terminy
oznaczone względnie.
Do terminów bezwzględnie oznaczonych zaliczamy terminy określone w
dniach, tygodniach, miesiącach, latach albo oznaczone datą.

Przykład: 7-dniowy termin na złożenie prośby o przywrócenie uchybionego
terminu, 14-dniowy termin na złożenie odwołania od decyzji, 30-dniowy termin na
złożenie skargi do NSA przez stronę albo 6-miesięczny termin na złożenie tej skargi
przez prokuratora, 10 lub 5-letni termin dla uchylenia decyzji wskutek wznowienia
postępowania, wyznaczenie dnia rozprawy administracyjnej na 10 grudnia roku...

Natomiast terminy względnie oznaczone to takie terminy, jak:

Przykład: Niezwłoczne załatwienie sprawy, bez zbędnej zwłoki, z możliwym
pośpiechem itp.

Obie te kategorie terminów występują w Kodeksie postępowania admini-
stracyjnego.
Kolejna klasyfikacja terminów w postępowaniu administracyjnym oparta jest
na kryterium, w czyjej dyspozycji jest dany termin, a dokładniej kto decyduje o
długości terminu. O długości terminu decyduje albo wprost ustawodawca - i wtedy
mamy do czynienia z tzw. terminami ustawowymi albo organ prowadzący
postępowanie administracyjne sam wyznacza długość terminu - i wtedy mamy do
czynienia z tzw. terminami wyznaczonymi. Do terminów ustawowych zaliczamy:

Przykład: 7-dniowy termin na złożenie zażalenia na postanowienie, 7-dniowy
termin na przesianie odwołania wraz z aktami sprawy organowi drugiej instancji
przez organ pierwszej instancji, 14-dniowy termin na złożenie odwołania od decyzji
itd.

Natomiast terminem wyznaczonym jest:

Przykład: Termin na złożenie dokumentu w postępowaniu wyjaśniającym albo
termin wyznaczony stronom przez urzędnika na zawarcie ugody (art. 116 ż 1 KPA).

=71= Wreszcie terminy można pogrupować według kryterium skutków
uchybienia danego terminu. Tutaj klasyfikujemy terminy na terminy zwykłe (porząd-
kowe, instrukcyjne, dylatoryjne), terminy zawite (prekluzyjne, peremptoryjne) oraz
terminy przedawniające.
Terminy zwykłe nie powinny być uchybiane, bo dezorganizuje to postę-
powanie administracyjne. Jednak jeżeli zdarzy się uchybienie terminu zwykłego, to
nie powoduje to żadnych negatywnych konsekwencji ani dla czynności procesowej,
ani dla podmiotu, który dopuścił się tego uchybienia. Innymi słowy, uchybienie
terminu zwykłego nie powoduje negatywnych skutków prawnych ani dla czynności,
ani dla osoby. Jedynym skutkiem jest tu wydłużenie postępowania
administracyjnego. Stąd też terminy zwykłe to przeważnie terminy wyznaczone.

Przykład: Termin wyznaczony stronie na złożenie dokumentu w postępowaniu
dowodowym.

Uchybienie tego terminu powoduje jedynie wydłużenie trwania postępowania
dowodowego, nie ma natomiast wpływu na moc prawną dokonywanej czynności
polegającej na złożeniu dokumentu. Natomiast terminy ustawowe w żadnym
wypadku nie są terminami zwykłymi. Terminów ustawowych naruszać nie wolno, bo
oznacza to naruszenie przepisu prawa.
Terminy zawite to terminy, których naruszać nie wolno, bowiem czynność
dokonana po upływie takiego terminu jest nieważna i prawnie bezskuteczna. A
zatem uchybienie terminu zawitego oznacza nieważność czynności dokonanej po
upływie tego terminu. Jednakże jest to nieważność względna, można bowiem
sanować skutki uchybienia terminu, stosując instytucję przywrócenia terminu.

Przykład: Przykładem terminu zawitego w postępowaniu administracyjnym
jest 7-dniowy termin na złożenie zażalenia na postanowienie, 14-dniowy termin na
złożenie odwołania od decyzji czy 30-dniowy termin na złożenie skargi przez stronę
do NSA. Uchybienie tych terminów oznacza prawną nieskuteczność złożenia
zażalenia, odwołania czy skargi.

Jednak wyżej wymienione terminy na dopełnienie tych czynności mogą być,
na warunkach określonych w KPA, przywrócone, co oznacza ważność czynności
procesowej dopełnionej ponownie, po przywróceniu terminu. Cechą
charakterystyczną terminów zawitych jest zatem ich przywracalność. Mówimy, że są
to terminy przywracalne.
Natomiast terminy przedawniające powodują wygaśnięcie uprawnień i obowiązków,
w znaczeniu procesowym - wygaśnięcie mocy prawnej danej czynności. Terminy
przedawniające są nieprzywracalne. Są to terminy, którym uchybiać nie wolno, bez
narażania się na negatywne konsekwencje takiego działania. W praktyce oznacza
to, że terminy przedawniające to te, których uchybienie powoduje bezwzględne
wygaśnięcie mocy prawnej czynności, w odróżnieniu od terminów zawitych, których
uchybienie powoduje tylko względną nieważność czynności procesowej, bo są one
przywracalne.

Przykład: Terminem nieprzywracalnym w KPA jest 7-dniowy termin na
złożenie prośby o przywrócenie terminu. Jest to zatem termin przedawniający w
postępowaniu administracyjnym.

Tak więc terminy przedawniające są nieprzywracalne z mocy prawa, zawite
są przywracalne na warunkach dokładnie sprecyzowanych przez prawo, natomiast
terminy zwykłe nie potrzebują przywracalności, bo mogą być swobodnie skracane
lub wydłużane przez organ administracji wyznaczający dany termin.



III. Przywrócenie terminu

=72= W postępowaniu administracyjnym nie przywraca się terminu z urzędu.
Zainteresowany podmiot musi złożyć wniosek w tej sprawie do organu właściwego,
czyli organu, przed którym toczy się postępowanie administracyjne albo do organu
właściwego do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Prośbę o przywrócenie terminu
należy umotywować, uprawdopodabniając, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy
zainteresowanego. Przepisy KPA wyraźnie mówią o uprawdopodobnieniu, a nie o
udowodnieniu braku winy, co ma pierwszorzędne znaczenie, jeśli chodzi o
odformalizowanie postępowania administracyjnego oraz uproszczenie postępowania
dowodowego. Prośbę, o której mowa, należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia
ustąpienia przyczyny uchybienia terminu. Ten termin jest nieprzywracalny na mocy
art. 58 ż 3 KPA. Jednocześnie z wniesieniem prośby zainteresowany podmiot
powinien dopełnić czynności, dla której określony był termin, któremu uchybiono. A
zatem, jeżeli uchybiono terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, to wnosząc
prośbę o przywrócenie tego terminu należy jednocześnie złożyć do organu odwo-
łanie. Właściwy w sprawie organ orzeka o przywróceniu terminu albo 0 odmowie
przywrócenia terminu w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Jednak w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia
organ właściwy do rozpatrzenia tych środków prawnych wydaje postanowienie
ostateczne (art. 59 ż 2 KPA). Jest to jedno z nielicznych, na gruncie KPA
postanowień ostatecznych.
Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok NSA z 14.5.1991 r. (II SA 340/91;
opubl. ONSA 1991, t. 3 - 4, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 128), z którego
wynika, że:

"Uprawdopodobnienie braku winy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii
przyczyn niedotrzymania terminu, a nie być skierowane przeciwko podstawie
prawnej lub okolicznościom faktycznym dotyczącym samej decyzji".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy KPA, przewidujące
możliwość przywrócenia terminu - przewidzianego przez prawo lub wyznaczonego
przez organ prowadzący postępowanie - dla dopełnienia określonej czynności
procesowej nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego.



IV. Obliczanie terminów

=73= Terminy w postępowaniu administracyjnym oblicza się podobnie jak
ter- 73 miny w postępowaniach sądowych. Pierwsza reguła głosi, że jeżeli począt-
kiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, na przykład doręczenie
decyzji stronie, to przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to
zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej licz
by dni uważa się za koniec terminu (art. 57 ż 1 KPA).

Przykład: Jeżeli więc decyzję doręczono stronie 15 czerwca, to przy
obliczaniu terminu do wniesienia odwołania nie liczymy tego dnia; termin do
wniesienia odwołania upływa zatem 29 czerwca o godz. 24.

Kolejna zasada głosi, że terminy określone w tygodniach kończą się z
upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu
dniowi terminu (art. 57 ż 2 KPA).

Przykład: Jeżeli dla dokonania jakiejś czynności ustanowiono termin
tygodniowy w czwartek 23 marca, to termin tygodniowy kończy się w czwartek, dnia
30 marca o godz. 24.

Natomiast terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego a dnia
w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby
takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca (art. 57 ż
3 KPA).

Przykład: Jeżeli organ II instancji otrzymał odwołanie w dniu 30 stycznia, a
sprawę powinien załatwić w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca, to termin
załatwienia sprawy upływa w dniu 28 lub 29 lutego, w wypadku roku przestępnego.

Kolejna zasada głosi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo
wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień
powszedni (art. 57 ż 4 KPA).

Przykład: Jeżeli zatem koniec terminu przypada na niedzielę lub święto, to za
ostatni dzień terminu uważa się odpowiednio - poniedziałek albo następny po dniu
świątecznym dzień powszedni.

Wyjaśnienia wymaga tu pojęcie "dnia ustawowo wolnego od pracy". Zdaniem
NSA tzw. wolne soboty wynikające z zarządzeń Ministra Pracy i Polityki Socjalnej nie
są dniami wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 ż 4 KPA (por. wyrok NSA z
4.6.1993 r., SA/Wr 429/93; opubl. ONSA 1993, tom IV, poz. 114; cyt. za
Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 127).




V. Zachowanie terminu

=74= Według unormowań KPA termin uważa się za zachowany, jeżeli przed
jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej albo złożono w polskim
urzędzie konsularnym. Termin uważa się za zachowany także wtedy, jeżeli przed
jego upływem żołnierz złożył pismo w dowództwie jednostki wojskowej, członek
załogi statku morskiego złożył je kapitanowi statku, a osoba pozbawiona wolności -
w administracji zakładu karnego (art. 57 ż S KPA).
Płyną stąd pewne wskazówki zarówno dla stron, jak i dla organów prowa-
dzących postępowanie administracyjne. Bezpieczniej jest nadać pismo listem
poleconym. Organy zaś powinny przechowywać koperty od pism wnoszonych przez
strony i inne podmioty w celu bezspornego ustalenia daty stempla pocztowego' .



VI. Terminy załatwiania spraw administracyjnych

=75= Kierując się ogólną zasadą szybkości postępowania oraz, adresowaną
do organów administracji, dyrektywą załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 12
i 35 ż 1) ustawodawca wprowadził trzy terminy dla załatwiania spraw w po-
stępowaniu administracyjnym. Jest to termin niezwłocznego załatwienia sprawy (art.
35 ż 2), termin 1 miesiąca oraz 2 miesięcy (art. 35 ż 3). W przepisie tym
ustawodawca upoważnił także organy wyższego stopnia do określania rodzajów
spraw, które załatwiane będą w terminach krótszych niż przewidziane w KPA. W
praktyce niektóre organy administracji korzystają z tych uprawnień, wydając przepisy
skracające kodeksowe terminy załatwiania spraw administracyjnych.

=76= Niezwłoczne załatwienie sprawy przewidziane jest w dwóch
sytuacjach. Pierwsza dotyczy wypadku, gdy strona łącznie z żądaniem wszczęcia
postępowania administracyjnego przedkłada cały materiał dowodowy wystarczający
dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja druga dotyczy wypadku, gdy
materiał dowodowy zostaje skoncentrowany w momencie wszczęcia postępowania,
z inicjatywy organu. Chodzi tu o to, że sprawa może być rozpatrzona w oparciu o
fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym
toczy się postępowanie lub możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi
rozporządza ten organ. Stąd wniosek, że sprawy załatwiane niezwłocznie nie należą
do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu KPA. Płynie stąd dyrektywa
interpretacyjna dla określenia długości periodu załatwienia sprawy, gdy załatwia się
ją niezwłocznie. Druga dyrektywa interpretacyjna płynie z zasady ogólnej szybkości
postępowania. Dlatego też można powiedzieć, że niezwłoczne załatwienie sprawy
oznacza jej załatwienie w terminie krótszym niż 1 miesiąc.
Termin 1 miesiąca został przewidziany dla dwu wypadków. W ciągu 1 mie-
siąca od dnia wszczęcia postępowania należy załatwić sprawę administracyjną,
wymagającą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Termin 1 miesiąca jest
okresem końcowym, maksymalnym, wolno bowiem ją załatwić wcześniej niż
ostatniego dnia tego periodu. W ciągu 1 miesiąca od dnia otrzymania odwołania
organ drugiej instancji powinien załatwić sprawę w postępowaniu odwoławczym.
Natomiast termin 2 miesięcy został przewidziany dla załatwienia spraw w
postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji, jeżeli te sprawy
mają charakter "szczególnie skomplikowany". Przy czym ustawodawca nie wyjaśnia,
co rozumie pod tym pojęciem. Należy je zatem traktować jako typowe pojęcie
nieostre, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Od uznania i rozeznania pracownika
organu administracji zależy zatem, czy zakwalifikuje daną sprawę jako szczególnie
skomplikowaną czy też nie. Oznacza to w rezultacie możliwość zdecydowania przez
tego pracownika, który z terminów zostanie zastosowany.
Analizując przepisy łatwo zauważyć, że zasadniczym elementem tej kon-
strukcji prawnej jest maksymalny termin załatwienia sprawy administracyjnej,
zależny właściwie od charakteru sprawy albo konkretnych czynności postępowania
(czynności dowodowe, czynności kontrolne).

=77= Warto podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie NSA
uznano tezę, że termin załatwienia sprawy ma dla organu administracji charakter
instrukcyjny, co oznacza, że upływ tego terminu nie skutkuje nieważności czynności
podejmowanych przez ten organ po terminie. Innymi słowy, upływ terminu
załatwienia sprawy nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i
wydania w niej decyzji albo dopełnienia innych czynności'. Następuje natomiast stan
znany doktrynie prawa jako tzw. bezczynność albo milczenie administracji. Oznacza
to z kolei powstanie określonych uprawnień strony, o czym będzie mowa w dalszej
części rozważań (por. Nb. 78 i n.).
Wyżej opisane terminy mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne.

Przykład: I tak, termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym - w
sprawach zobowiązań podatkowych - wynosi dwa miesiące od dnia otrzymania
odwołania przez organ odwoławczy (art. 139 ż 3 Ordynacji).




VII. Legalne wydłużenie terminów załatwiania spraw

=78= Opisane wyżej terminy załatwiania spraw administracyjnych w praktyce
mogą być realizowane albo, niestety, uchybiane. Uchybianie tym terminom nazywa
się "milczeniem administracji" i jest zjawiskiem równie częstym, co niepożądanym w
praktyce administracyjnej rozmaitych państw. Jednakże są sytuacje, w których organ
administracji publicznej może legalnie "uchybić" terminowi załatwienia sprawy. Polski
ustawodawca zezwala wydłużyć opisane wyżej terminy załatwiania spraw
administracyjnych poprzez przyjęcie w art. 35 ż 5 KPA konstrukcji niewliczania do
okresu załatwienia sprawy administracyjnej pewnych, wymienionych tam explicite,
periodów. I tak, do terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym
nie wlicza się:
1) okresów zawieszenia postępowania,
2) okresów opóźnień zawinionych przez stronę,
1) Przykład: Strona wezwana do złożenia dokumentu w ciągu 10 dni przynosi go po
upływie 5 tygodni.
2) okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu,
3) Przykład: Biegły sporządzający ekspertyzę nie wywiązuje się z wyznaczonego
mu terminu.
4) terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych
czynności.

Przykład: W art. 133 KPA przewidziany jest, niewliczalny do okresu
załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, 7-dniowy termin na przesłanie
akt sprawy wraz z odwołaniem do organu drugiej instancji przez organ pierwszej
instancji, jeżeli ten nie skorzysta z prawa do tzw. samokontroli decyzji. Prawo do
samokontroli decyzji (art. 132 KPA) jest omówione w innej części podręcznika (por.
Nb. 188-191).




VIII. Milczenie administracji (bezczynność administracji)

=79= Tzw. milczenie administracji oznacza sytuację, w której upływa,
przewidziany przez ustawę procesową, termin załatwienia sprawy administracyjnej
a sprawa de facto nie zostaje załatwiona, czyli nie zapada w danym postępowaniu
żadna decyzja. Jest to bardzo uciążliwe z punktu widzenia interesu strony oraz
nieprawidłowe z punktu widzenia zasady ogólnej szybkości postępowania, a także w
szerszym aspekcie - z punktu widzenia prawidłowości funkcjonowania administracji
publicznej. Milczenie administracji, będące powszechną bolączką zwłaszcza tam,
gdzie administracja funkcjonuje źle, jest problemem, który w rozmaity sposób starają
się rozwiązywać różne ustawodawstwa. Prawodawcy wykorzystują w tym wypadku
takie instytucje prawne, jak dewolucja kompetencji, znana polskiemu
ustawodawstwu międzywojennemu, domniemanie prawne wydania w sprawie
decyzji pozytywnej (albo negatywnej), znane dawnemu prawu o stowarzyszeniach
czy międzywojennemu prawu o państwowej służbie cywilnej, sygnalizacja, znana
KPA oraz skarga do sądu administracyjnego.

=80= Obecne unormowanie tej problematyki w KPA opiera się na zmodyfiko-
wanej instytucji sygnalizacji i skardze do NSA.
Według postanowień KPA na urzędniku, który prowadzi postępowanie ad-
ministracyjne ciąży obowiązek poinformowania strony o niemożliwości załatwienia
sprawy w terminie. Jest to właśnie zasygnalizowanie stronie o przyczynach zwłoki w
niezałatwieniu sprawy wraz ze wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Ten
nowy termin organ administracji wyznacza dowolnie, jednak powinien kierować się tu
ogólną dyrektywą płynącą z zasady szybkości postępowania (art. 12). Strona w tym
wypadku może złożyć zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu
wyższego stopnia. Jeżeli nowo wyznaczony termin także nie zostanie dotrzymany,
zażalenie również przysługuje. Zażalenie to ma szczególny charakter, bo nie
kwestionuje się nim postanowienia, ale stan faktycznej bezczynności organu. Istotne
są skutki prawne, jakie wywołuje to zażalenie. Uznając zażalenie za uzasadnione,
organ wyższego stopnia wyznacza nowy, dodatkowy termin załatwienia sprawy,
który i tym razem wyznaczony jest zupełnie dowolnie, jednak urząd powinien kie-
rować się tu ogólnym nakazem wypływającym z zasady szybkości postępowania.
Ponadto organ rozpoznający zażalenie zarządza wyjaśnienie przyczyn uchybienia
terminu i ustala krąg osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Należy
podkreślić, że mowa tu o odpowiedzialności na zasadzie winy, a nie o jakiejkolwiek
odpowiedzialności. Pracownik organu, który z nieuzasadnionych przyczyn uchybił
swoim obowiązkom służbowym, podlega odpowiedzialności służbowej. Dodatkowo,
w razie potrzeby organ zarządza podjęcie pewnych środków prewencyjnych,
zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Jeżeli i ten
dodatkowy termin zostanie uchybiony, to stronie na ogół, z pewnymi wyjątkami,
przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność do NSA.

=81= Konstrukcja prawna skargi na bezczynność do NSA wynika obecnie z
wielu przepisów ustawy z 11.5.1995 r. (Dz.U. Nr 74, poz. 368).
NSA rozpoznaje skargi na bezczynność organów w wypadku, gdy w po-
stępowaniu przed organem powinna zapaść decyzja administracyjna, postanowienie
w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym albo, gdy
organ powinien podjąć inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej,
dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku
wynikającego z przepisu prawa - a właśnie w stosownym terminie rzeczonych
działań nie podjął (art. 17 i 16 ust. 1 pkt. 1-4 ustawy o NSA).
Skarga na bezczynność przysługuje w wypadku milczenia centralnych
organów administracji rządowej, terenowych organów administracji rządowej
zespolonej i niezespolonej, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych
organów, w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw
z zakresu administracji publicznej.
Jednak skarga na bezczynność nie przysługuje wówczas, gdy NSA, z mocy
prawa, jest wyłączony od rozpoznawania spraw należących do właściwości innych
sądów; dyscyplinarnych - chyba że ustawa stanowi inaczej; wynikających z
nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach pomiędzy organami
administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej pomiędzy
przełożonymi i podwładnymi w urzędach tych organów, a także w jednostkach
wojskowych; odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji
w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania
wynika z przepisów prawa; wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemca
granicy państwa oraz zgód na ich wydanie, zezwoleń na zamieszkanie na czas
oznaczony, azylu i wydalania z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem
przypadków dotyczących cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej; oraz spraw należących do właściwości Komisji
Odwoławczej przy Urzędzie Patentowym Rzeczypospolitej Polskiej (art. 19 pkt. I-6
ustawy o NSA).
Z art. 37 ustawy o NSA, który dotyczy konstrukcji wszelkich skarg, wynika, że
skarga na bezczynność powinna zawierać: oznaczenie skarżącego; jego miejsca
zamieszkania lub siedziby; wskazanie zaskarżonej czynności w tym wypadku
bezczynności; oznaczenie organu, którego bezczynności skarga dotyczy; określenie
naruszenia prawa lub interesu prawnego; oraz podpis osoby wnoszącej skargę, a w
wypadku wniesienia jej przez pełnomocnika jego podpis z załączeniem do skargi
pełnomocnictwa.

=82= Procedura wobec tej skargi jest następująca: sąd po otrzymaniu skargi
na bezczynność przesyła jej odpis organowi, którego bezczynność zaskarżono.
Zobowiązuje ten organ do udzielenia odpowiedzi na skargę w terminie 30 dni
od dnia doręczenia odpisu skargi oraz do nadesłania w tym terminie akt sprawy (art.
38 ust. 1 ustawy o NSA). Organ, którego bezczynność zaskarżono, może
uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy (art.
38 ust. 2 ustawy o NSA). Jeżeli, w wymienionym wyżej terminie, organ, który uchybił
terminowemu załatwieniu sprawy nie nadeśle odpowiedzi na skargę i akt sprawy, to
sąd może orzec w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego
przedstawionego w skardze, jeżeli nie budzi on uzasadnionych wątpliwości w świetle
ustaleń poczynionych przez sąd w toku rozpoznania sprawy (art. 39 ust. 1 ustawy o
NSA). Sąd wyda w sprawie orzeczenie. Od tego orzeczenia organ administrujący,
którego bezczynność zaskarżono, może wnieść do sądu sprzeciw w terminie 14 dni
od daty doręczenia orzeczenia sądu, ale tylko wówczas, gdy jednocześnie doręczy
odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy (art. 39 ust. 2 ustawy o NSA).
Tryb rozpoznawania sprzeciwu, unormowany w art. 47 ust. 4 ustawy o NSA
omawiam w rozdziale poświęconym zaskarżeniu decyzji i postanowień do NSA (por.
Nb. 265; 269-270).

=83= Uwzględniając skargę na bezczynność organów Sąd zobowiązuje
organ do wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub dokonania czynności albo
przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikającego z
przepisów prawa (art. 26 ustawy o NSA).
Zobowiązanie organu do nakazanego zachowania się (wydania decyzji,
postanowienia itd.) jest możliwe de lege lata, jako że sąd dysponuje stosownym
wachlarzem sankcji, na okoliczność nierespektowania orzeczeń sądowych.
Do tych sankcji ustawodawca zalicza możliwość nałożenia grzywny na bezczynny
organ, który nie respektuje orzeczenia sądu (art. 31 ust. 1 ustawy NSA) oraz
wystąpienie Prezesa sądu albo składu orzekającego informujące właściwe organy
lub ich organy zwierzchnie o stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa,
okolicznościach mających wpływ na ich powstanie oraz o wypadkach niewykonania
orzeczeń sądu (art. 32 ust. 1 ustawy o NSA). Bliżej na temat tych sankcji piszę w
rozdziale o zaskarżaniu decyzji i postanowień do NSA (por. Nb. 273-274).
Sąd wpływa na bezczynny organ także w inny jeszcze sposób. Z art. 30 usta-
wy o NSA wynika, że ocena prawna, wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie
ten sąd oraz organ, którego bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Na zakończenie warto zwrócić uwagę na pewne tezy orzecznictwa NSA w
przedmiocie analizowanych tu zagadnień. Sąd Administracyjny uznał, że
niedopełnienie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 35 i 36
KPA (obowiązku sygnalizacji z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego
terminu) nie powoduje wadliwości decyzji administracyjnej w stopniu
uzasadniającym jej uchylenie (por. wyrok NSA z 29.10.1985 r., III SA 696/85, cyt. za
Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 122). Zdaniem NSA, jest decyzją administracyjną
(ze wszystkimi tego konsekwencjami - dopisek mój) odpowiedź organu administracji
wyższego stopnia, udzielona stronie na jej zażalenie, złożone w sposób
przewidziany w art. 37 ż 1 KPA, stwierdzająca niesłuszność merytoryczną jej
żądania (por. postanowienie NSA z 7.10.1983 r., SA/Lu 172/83; opubl. OSPiKA z. 7-
8/1985, poz. 125) z glosą J. Borkowskiego, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo...,
s. 122). Stąd wniosek, że taką odpowiedź można skarżyć w trybie odwołania od
decyzji.