Rozdział VI

Wszczęcie postępowania



ż 13. Wszczęcie postępowania

Artykuł 61 ż 1 KPA zawiera normę stanowiącą jedną z najistotniejszych różnic
istniejących pomiędzy postępowaniem sądowym i administracyjnym. Przepis ten
stanowi, że postępowanie administracyjne może być wszczęte zarówno na żądanie
strony, jak i z urzędu.
Zasada wyrażona w art. 61 ż 4 wprowadza obowiązek zawiadomienia o
wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów mogących wziąć w nim udział w
charakterze strony. Przepis ten stanowi jeden z instrumentów realizacji zasady
ogólnej, zawartej w art. 10 ż 1 nakazującej zapewnienie stronom udziału w każdym
stadium postępowania od chwili jego wszczęcia. Zapewnienie możliwości udziału
strony w postępowaniu jest warunkiem jego zgodności z prawem. Z tego względu
podstawową kwestią jest określenie momentu wszczęcia postępowania.

=84= Ustalenie momentu wszczęcia postępowania na wniosek strony nie
budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 61 ż 3 datą wszczęcia postępowania na żądanie
strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Ze względu na to, że KPA
nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, zadanie ustalenia tej zasadniczej
dla postępowania normy spełniło orzecznictwo. Zgodnie z poglądem ugruntowanym
w orzecznictwie NSA za datę wszczęcia postępowania z urzędu uważa się dzień
pierwszej czynności urzędowej podjętej przez uprawniony podmiot, o której
zawiadomiono stronę (wyrok NSA z 4.3.1981 r., SA 654/81; opubl. ONSA z. 1/1991,
poz. 15; por. też tezy pięciu wyroków z komentarzem J. Pietraszewskiego, RNGA Nr
17-18/1981, s. 30). Nie stanowią wszczęcia postępowania administracyjnego
czynności wewnętrzne, które są podejmowane dla wstępnego ustalenia stanu
sprawy i oceny zasadności wszczęcia postępowania.

"Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze
się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji na zewnątrz
w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami
administracji nie skutkuje wszczęcia postępowania administracyjnego". Zarządzenie
NSA z 5.6.1991 r., SA 152/81, Komunikat o ważniejszych kwestiach prawnych
rozstrzyganych w orzecznictwie NSA Nr 1/1981, maszynopis powielony, s. 13-14.

Ustalenie daty wszczęcia postępowania jest ważne ze względu na zapew-
nienie stronie możliwości udziału w czynnościach procesowych. Od tej daty istnieje
postępowanie, co pozwala na ustalenie czy określone czynności zostały dokonane
już w jego toku. Jest to też moment, od którego liczone są przewidziane kodeksem
terminy załatwienia sprawy.
Chociaż Kodeks nakazuje stworzenie możliwości udziału strony, to nie
uzależnia prawidłowości przebiegu postępowania od jej rzeczywistego udziału.
Wynika to z szeregu przepisów KPA.

Przykład: Art. 10 ż l, art. 79, art. 81, art. 91 ż 3, art. 94.

Jednak uchylanie się od udziału w czynnościach prawidłowo wezwanej strony
nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania.

Wyrok NSA z 4.12.1989 r., SA/Wr 879/87, nie publikowany, z tezy: "Strona
nie ma obowiązku czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, lecz nie
może wywodzić korzystnych skutków prawnych z faktu własnowolnego poniechania
tej możliwości, o ile rozstrzygnięcie będzie sprzeczne z jej oczekiwaniami".

=85= Nowelizacja Kodeksu z 1980 r. przyniosła ważny instrument ochrony
interesów strony. Zgodnie z art. 61 ż 2 postępowanie, którego wszczęcie może
nastąpić zgodnie z prawem jedynie na wniosek strony, może być także wszczęte z
urzędu, jeżeli wymaga tego szczególnie ważny interes strony. Warunkiem
prowadzenia takiego postępowania jest zgoda strony. Odmowa jej udzielenia
powoduje obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania'. Wszczęcie
postępowania wymagającego złożenia wniosku, lub prowadzenie postępowania
wbrew woli strony kwalifikuje wydaną w takim postępowaniu decyzję jako dotkniętą
wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do stanu konkretnej
sprawy można zakwalifikować decyzję wydaną wobec takiego podmiotu jako
dotkniętą nieważnością z powodu skierowania do osoby nie będącej stroną w
sprawie (art. 156 ż 1 pkt 4 KPA), lub wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art.
156 ż 1 pkt 2 KPA).

=86= Kodeks kładzie nacisk na odformalizowanie postępowania. Z tego
względu wymogi dotyczące treści żądania wszczęcia postępowania zostały
ograniczone do wskazania strony, jej adresu i treści żądania. Zasada ta uzupełniona
jest postanowieniem przewidującym, że obok formy pisemnej, podania wnoszone
mogą być także telegraficznie, dalekopisem, za pomocą telefaksu lub poczty
elektronicznej albo ustnie do protokołu.

Inna teza wyroku NSA z 4.12.1989 r., SA/Wr 879/87, nie publikowany, głosi:
"Z postanowień art. 61 ż 1 KPA w zw. z art. 63 ż 3 KPA oraz art. 14 ż 1 KPA wynika,
że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybierać formę pisemna
sprowadzajacą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym
podpisem".
Wyrok NSA z 1.6.1990 r., I SA 367/90; opubl. ONSA Nr 2-3/1990, poz. 47:
"Jeżeli treść żądania nie określa dostatecznie jasno przedmiotu postępowania,
obowiązkiem organu jest zwrócić się do strony o wyjaśnienie zakresu żądania".

Konstrukcja przewidująca, że postępowanie zostaje wszczęte, jeżeli te pod-
stawowe informacje dotarły do organu, ulega modyfikacjom na mocy przepisów
szczególnych. Mogą one bowiem przewidywać obowiązek złożenia wniosku o
wszczęcie postępowania w szczególnej formie lub uzupełnienia go określonymi
załącznikami (np. art. 7 ustawy z 22.8.1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych -
Dz.U. Nr 106, poz. 680 - zawiera wymóg dołączenia do wniosku o wydanie
zezwolenia na przeprowadzenie imprezy 11 informacji i dokumentów, oraz w
zależności od miejsca przeprowadzenia imprezy zawarcia we wniosku dwóch
dodatkowych elementów). Regulacja taka może przenosić ciężar udowodnienia
określonych okoliczności na stronę.
Jeżeli podanie nie czyni zadość określonym w przepisach wymaganiom
szczególnym, organ wzywa wnoszącego do uzupełnienia braku, zaś w wypadku gdy
żądanie to nie zostało spełnione, pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 ż 2).
Jest to jeden z dwu przypadków w KPA (por. art. 261 ż 2), gdy ma miejsce
odstępstwo od zasady, iż postępowanie wszczynane wnioskiem strony musi być
zakończone w formie decyzji.
Nieco odmienny charakter ma art. 64 ż 1. Kodeks dopuszcza pozostawienie
żądania wszczęcia postępowania bez rozpatrzenia w wypadku, gdy nie zawiera ono
adresu strony i nie ma możliwości ustalenia tego adresu. Pozostawienie podania bez
rozpatrzenia nakazuje postawić pytanie o to jakim aktem powinien orzec organ o
niemożliwości przeprowadzenia postępowania. Wydaje się, że jest to swego rodzaju
postanowienie, na mocy którego czynności w sprawie ulegają zawieszeniu do
momentu ustalenia osoby występującej z wnioskiem o wszczęcia postępowania.
W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom, które mogą być
przewidziane w przepisach, wnoszący jest wzywany do usunięcia braków.
Niedopełnienie tego obowiązku, w terminie siedmiu dni, powoduje pozostawienie
podania bez rozpoznania. Poglądy na formę prawną pozostawienia podania bez
rozpatrzenia na podstawie art. 64 ż 2 są podzielone. Przeglądu literatury w tym
zakresie dokonuje M. Wierzbowski (glosa do wyroku NSA z 3.9.1992 r., III SA
1407/92; opubl. OSP Nr 6/1994, poz. 104). Autor staje na stanowisku, że odmowa
załatwienia sprawy następuje w formie decyzji, co stanowi zabezpieczenie interesów
strony, która może przez złożenie odwołania podważać zasadność pozostawienia jej
wniosku bez rozpatrzenia. W kolejnym wyroku, w którym dokonano wykładni
omawianego przepisu Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w rozumieniu
procesowym "pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie następuje ani w formie
decyzji ani też postanowienia" (wyrok NSA z 23.1.1996 r., II SA 147394; opubl. OSP
Nr 7-8/1997, poz. 136 z aprobującą glosą E. Bojanowskiego).
Drugim przepisem przewidującym wstrzymanie toku postępowania bez wy-
dania decyzji jest art. 261. Zgodnie z nim możliwość zwrotu podania lub zaniechania
czynności powstaje w sytuacji, gdy w wyznaczonym terminie strona nie wpłaciła
kosztów postępowania. Wydaje się, że przerwanie czynności procesowych nie jest
poważnym zagrożeniem dla interesów strony. Artykuł 261 ż 4 zawiera dodatkowe
zabezpieczenie tego interesu. Przewidziano tu przesłanki, które nakazują
załatwienie podania pomimo niewpłacenia należności (por. Nb. 276-280).

=87= Problematyka wszczęcia postępowania administracyjnego jest ściśle
związana z budową legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyj-
nym. Problematyka ta została omówiona w rozdziale dotyczącym koncepcji strony
(por. Nb. 48-65). Analiza mechanizmu wszczęcia postępowania wymaga odpowiedzi
na pytanie, czy do wszczęcia postępowania wystarczy jedynie wniosek strony, czy
istnienie postępowania jest uzależnione od istnienia podstawy w prawie
materialnym.
Co się tyczy wszczęcia postępowania na wniosek strony, ugruntowany jest
obecnie pogląd, że nie uprzednie istnienie normy materialnoprawnej, lecz sam
wniosek strony wszczyna postępowanie. Ocena ta akceptowana jest zarówno przez
literaturę, jak i orzecznictwo.

Wyrok NSA z 7.2.1986 r., II SA 2247/85, nie publikowany: "Jeżeli zatem
osoba żądająca rozpatrzenia sprawy we wniosku swoim wskazuje na czym polega
jej interes prawny, to odmowa przyznania jej przymiotu strony może nastąpić tylko
wówczas, gdy z samej treści wniosku wynika wprost oczywisty brak po jej stronie
interesu prawnego. W sytuacji gdy oczywisty brak interesu prawnego nie wynika
wprost z treści żądania, to badanie takiego interesu należy przeprowadzić w ramach
całościowego rozpatrzenia sprawy, to jest łącznie z badaniem jej zakresu
przedmiotowego".

Akceptują ją także autorzy opowiadający się za materialną wersją legitymacji
procesowej. Można stwierdzić, że dyskusja w tej materii została zakończona
uznaniem, że - zgodnie z formalną wersją legitymacji procesowej - wyłączną
podstawą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest jej wniosek. O braku
podstawy do załatwienia sprawy orzeka organ decyzją odmowną (wyrok NSA z
7.6.1994 r., I SA 815/93; opubl. ONSA z. 2/1995, poz. 82), lub zgodnie z innymi
poglądami jest to podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania'.
Uznanie, że każde żądanie skierowane do organu administracji bez względu
na jego treść, prowadzi do wszczęcia postępowania, jest jednak nadmiernym
uproszczeniem. Szereg przepisów KPA nakazuje przeprowadzenie wstępnej selekcji
wpływających żądań, co nie jest jednak sprzeczne z koncepcją wszczęcia
postępowania przez złożenie wniosku. O etapie wstępnej selekcji mówią art. 63 ż 1 i
2, art. 64 ż 1 i 2, art. 65, art. 66 ż 1 i 2 KPA.
W myśl art. 63 podaniami są żądania, wyjaśnienia, odwołania i zażalenia.
Tylko żądania wszczęcia postępowania mogą być podstawą podjęcia postępowania
jurysdykcyjnego. Zadanie organu polega zatem na wydzieleniu ich spośród innych
żądań kierowanych do administracji. Ponieważ przy tym analiza napływających
żądań, skarg i wniosków następuje w ramach jednego toku czynności (z wyjątkiem
uregulowanych w art. 253-256 KPA), rzeczywisty charakter żądania może być
ustalony dopiero po dokonaniu oceny pozostałych materiałów, którymi dysponuje
organ.
Pierwszy aspekt badania to stwierdzenie właściwości organu, do którego
podanie wpłynęło (art. 65 ż 1). Następnie podanie jest oceniane pod kątem tego, czy
żądanie dotyczy właściwości jednego, czy większej liczby organów (art. 66 ż 1 i 2).
Podanie powinno zawierać elementy wymienione w art. 63 ż 2, a także jeżeli
przepisy tego wymagają, czynić zadość innym wymaganiom szczególnym. Kolejnym
etapem badania jest ustalenie, czy te dodatkowe wymogi zostały spełnione. Na tym
etapie stwierdzić można na przykład konieczność pozostawienia podania bez
rozpoznania (art. 64) i ustalić, czy podanie odnosi się do postępowania
jurysdykcyjnego, czy postępowania w sprawie skarg i wniosków. Jeżeli bowiem z
treści podania wynika, że pomimo niewątpliwego istnienia podstawy do wydania
decyzji "osoba od której podanie pochodzi", bo przecież nie "strona" w takim
wypadku, wystąpiła z wnioskiem lub skargą, a okoliczności sprawy nie dają podstaw
do wszczęcia postępowania w interesie strony (art. 61 ż 2), to postępowanie nie
zostaje wszczęte. Wyjaśnienie istnienia podstawy dla zastosowania art. 61 ż 2
stanowi drugi etap badania sprawy.
Istnieje jednak grupa żądań wszczęcia postępowania, co do których nie ma
wątpliwości, że są one pozbawione podstawy materialnoprawnej. Podobna sytuacja
powstanie, gdy po wstępnym badaniu nie można ustalić, czy złożono żądanie
wydania decyzji czy wniosek lub skargę.
W pierwszym wypadku nie wydaje się budzić wątpliwości potrzeba zbadania
żądania w ramach postępowania jurysdykcyjnego, pomimo, że zapaść może jedynie
decyzja negatywna. Stanowisko odmienne prowadziłoby do tego, że żądanie
wydania decyzji sformułowane i uzasadnione w sposób nie budzący wątpliwości co
do intencji wnioskodawcy może zostać zakwalifikowane w sposób uniemożliwiający
obronę żądania w postępowaniu instancyjnym i sądowym.
Podobnie należy zakwalifikować sytuację, gdy z żądania nie wynika jego
charakter. Następstwem takiej sytuacji powinno być przekazanie sprawy do
postępowania administracyjnego. Jeżeli w jego trakcie okaże się, że jest ono
pozbawione podstawy materialnoprawnej, to wówczas po zamknięciu sprawy
decyzją odmowną, zostanie ona przekazana do postępowania w trybie skarg i
wniosków.

=88= Osobnej analizy wymaga mechanizm wszczęcia postępowania z
urzędu. Podstawą jego oceny jest wzajemna relacja pomiędzy trzema rodzajami
norm, które stanowią podstawę do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego.
Relacja pomiędzy normami kompetencyjnymi, materialnymi i procesowymi była już w
literaturze przedmiotem bogatej analizy. Pomijając w tym miejscu istotę
różnorodnych koncepcji należy stwierdzić, że stosownie do przyjętych założeń za
punkt wyjścia rozważań przyjmowano jedność tych trzech elementów (norm
kompetencyjnych, materialnych i proceduralnych) lub oddzielną ocenę roli każdej z
nich. Dla niniejszych uwag potrzebne staje się rozdzielenie tych norm na podstawie
kryterium funkcji. Ocena regulacji KPA przy wyjściu z tego założenia nie dostarcza
argumentów dla tezy, że o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje istnienie
normy materialnoprawnej będącej podstawą wydania decyzji. Obowiązek
prowadzenia postępowania z urzędu nie wynika z normy materialnej. Obok normy
materialnej musi bowiem istnieć norma kompetencyjna. Ta właśnie norma określa
właściwość organu w sprawie oraz zakres jego udziału w wykonywaniu władztwa
administracyjnego.

"Kompetencja organu państwa jest to jemu i tylko jemu powierzony zespół
uprawnień i obowiązków, wyrażający stopień udziału tego organu w wykonywaniu
zwierzchniej władzy państwowej; jest to zespół uprawnień i obowiązków składający
się w sumie na przysługującą mu możliwość prawnego działania w przedmiocie
organizowania określonych dziedzin życia społecznego, co nie musi jednak
oznaczać, że realizacja kompetencji organu państwa wyraża się zawsze w
nawiązywaniu konkretnych stosunków prawnych". M. Elżanowski, Kompetencje rad
narodowych i terenowych organów administracji [w:] Terenowe organy administracji i
rady narodowe po reformie, pod red. J Służewskiego, Warszawa 1977, s. 213.

O istnieniu postępowania decyduje norma kompetencyjna i norma procesowa.
Aby postępowanie mogło zakończyć się decyzją, czyli aby mogła nastąpić realizacja
obowiązku wynikającego z normy kompetencyjnej musi istnieć norma materialna.
Przyjęcie, że wszczęcie postępowania zależy od normy materialnej wykonywanej
przy wykorzystaniu regulacji proceduralnej, wymagałoby wyraźnego zastrzeżenia w
treści tej regulacji. Jak już jednak powiedziano obowiązek prowadzenia
postępowania nie jest równoznaczny z istnieniem podstawy prawnej dla wydania
decyzji. Ocena stanu sprawy w postępowaniu wszczynanym z urzędu może okazać
się błędna w zakresie istnienia podstawy do wydania decyzji. To nie oznacza, że nie
istniało postępowanie, a tym samym, że nie istniała strona.

=89= Dążenie do uproszczenia postępowania i ułatwienia pracy organów
orzekających w wyniku połączenia w jedno postępowanie kilku spraw administra-
cyjnych leżało u podstaw wprowadzenia do Kodeksu regulacji art. 62. Zgodnie z tym
przepisem, jeżeli kumulatywnie spełnione zostają następujące przesłanki:
postępowanie dotyczy więcej niż jednej strony, prawa lub obowiązki stron wynikają z
tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej, oraz w sprawie
właściwy jest ten sam organ, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie, które
będzie dotyczyło więcej niż jednej strony. W wyniku wprowadzenia do ustawy tego
przepisu uniknąć można niedogodnej sytuacji mnożenia postępowań prowadzonych
w stosunku do uczestników, pomiędzy którymi istnieją więzi faktyczne i prawne.
Norma art. 62 ma jednak charakter fakultatywny i ocenie organu pozostawiono
zasadności wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania, jeżeli przyczyni się to
do jego uproszczenia. Już w pierwszych komentarzach dotyczących nowej regulacji
H. Starczewski wyraził pogląd, iż przed podjęciem postępowania w tej formie należy
ocenić, czy za korzystaniem z niego przemawia charakter sprawy. Posługiwanie się
tą regulacją nie powinno następować w wypadku sprzeczności interesów
uczestników postępowania. Przeprowadzenie postępowania odwoławczego i
przekazanie skargi do NSA komplikuje bowiem działania organu, a także może
prowadzić do złożonej sytuacji w sferze egzekucji. Komplikacje takie mogą być
następstwem ostateczności decyzji wobec jednych uczestników postępowania, gdy
pozostali wystąpią z odwołaniami, a następnie skorzystają z kontroli NSA. Już samo
dysponowanie aktami sprawy może w takim wypadku napotkać trudności, gdy
korzystać z nich ma jednocześnie więcej organów.
Z art. 62 wynika, że właściwy organ może jedynie wszcząć i prowadzić na tej
podstawie postępowanie. Oznacza to, że regulacja nie daje podstaw do łączenia
postępowań będących już w toku (por. wyrok NSA z 14.1.1993 r., SA/Wr 1408/92 z
aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP Nr 12/1994, poz. 233, oraz powołane tam
orzecznictwo). W sytuacji, gdy wspólne elementy ujawnią się w późniejszym stadium
postępowania, zastosowanie regulacji art. 62 nie może nastąpić. Takie stanowisko
wyrażono w wyroku NSA z 21.10.1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; opubl. OSP Nr
2/1994, poz. 23, uznając że połączenie postępowań poza stadium wszczęcia
powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu jest dotkniętą wadą
uzasadniającą uznanie jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.
Konstrukcja art. 62 była przedmiotem wątpliwości od chwili jej wprowadzenia
do ustawy i krytyczne oceny w odniesieniu do omawianego artykułu podnoszone
były wielokrotnie zarówno w teorii jak i na podstawie analiz orzecznictwa. Źródłem
wątpliwości, które towarzyszą stosowaniu tego przepisu, jest okoliczność, że został
on dość mechanicznie przeniesiony do KPA. Artykuł 62 stanowi niemal dosłowne
tłumaczenie art. 127 ust. 1 jugosłowiańskiej ustawy o ogólnym postępowaniu
administracyjnym. W myśl przepisów jugosłowiańskich (art. 127-129) łączenie
postępowań może następować w postępowaniu pierwszej, jak i drugiej instancji, na
mocy zaskarżanego postanowienia. Te unormowania pozostają w związku z
regulacją dotyczącą decyzji wydawanych w połączonym postępowaniu (art. 212)
oraz doręczeń dokonywanych w wypadku wielości stron (art. 90).
Od ogólnej regulacji art. 62 znajdującej zastosowanie w każdym postępo-
waniu, w którym spełnione mogą być przesłanki jego zastosowania, należy odróżnić
sytuacje gdy na mocy przepisu szczególnego ustawodawca wprowadza obowiązek
łączenia postępowań. Obowiązek taki istnieje, np. w postępowaniach w sprawach
koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z mocy art. 34
ust. 2 ustawy z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r. Nr 7, poz. 34 ze
zm.), a także w postępowaniach w sprawie udzielania koncesji zgodnie z art. 19 ust.
3 ustawy z 19.11.1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. I
178).




ż 14. Protokoły i adnotacje

I. Uwagi wprowadzające

=90= W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności
(art.14 ż 1). Czynności ustne są na ogół protokołowane lub zamieszczane w
adnotacjach.
Zasada pisemności dotyczy formy, w jakiej dokonywane są wszelkie oświad-
czenia procesowe, podejmowane tak w postępowaniu dowodowym, jak również
poza nim przez organ orzekający albo uczestników postępowania. Zgodnie z zasadą
pisemności wszelkie czynności mające znaczenie w postępowaniu powinny być
utrwalone w aktach sprawy. Cel ten ustawodawca zabezpieczył wprowadzając
przepisy o protokołach i adnotacjach.



II. Protokoły

=91= Protokół jest sporządzany z każdej czynności postępowania mającej
istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność zostanie w inny
sposób utrwalona na piśmie (art. 67 ż 1 KPA). Od opinii organu zależy zatem
nadanie danej czynności istotnego znaczenia w rozstrzyganiu sprawy, a zatem
i sporządzenie protokołu. Jednak organ ma obowiązek sporządzić protokół w
następujących wypadkach:
1) przyjęcie wniesionego ustnie podania,
2) przesłuchanie strony, świadka i biegłego,
3) oględziny i ekspertyzy dokonywane przy udziale przedstawiciela organu
administracji,
4) rozprawa,
5) ustne ogłoszenie decyzji i postanowienia.

Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 25.9.1981 r. (SA/Wr 45/81; opubl.
ONSA z.2/1981, poz.92, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 137),
"zaniechanie przez organ administracji sporządzenia protokołu oględzin,
wymaganego przez art. 67 KPA skutkuje - w świetle art. 81 KPA - istotną wadliwość
dowodową czynności oględzin lokalu mieszkalnego; gdyż strona nie miała
możliwości wypowiedzenia się do protokołu co do ich przebiegu i wyników". NSA
słusznie zwraca tu uwagę na zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej
związek z zasadą pisemności.

=92= Kolejnym zagadnieniem jest forma, w jakiej protokół powinien być spo-
rządzony. Przepis art. 68 KPA stanowi, że z protokołu powinno wynikać kto, kiedy,
gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i
w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.
W protokole przesłuchania świadków i biegłych należy zawsze zaznaczyć o tym, że
byli uprzedzeni, zgodnie z prawem, o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na
poszczególne pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Protokół
powinien być odczytany wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w danej
czynności urzędowej. Osoby te powinny protokół podpisać co oznacza aprobatę
dokonanych zapisów. Jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania odmawia
podpisania protokołu pracownik organu powinien omówić ten fakt w protokole.
Podobnie postąpi pracownik w wypadku braku podpisu strony (uczestnika
postępowania) na protokole z innej przyczyny (nieobecność w czasie dokonywania
pewnej czynności). Protokół przesłuchania (świadka, biegłego, strony) powinien być
odczytany i przedstawiony do podpisu danej osobie, niezwłocznie po złożeniu
zeznania. Chodzi w tym wypadku o zapewnienie wierności zapisów w protokole, ich
zgodności z rzeczywistością. Upływ czasu powoduje zatarcie w pamięci danej osoby
złożonych przez nią zeznań; im więcej czasu upłynie od dokonania czynności tym
trudniej ocenić trafność zapisu w protokole. Jeżeli zeznanie złożono w języku obcym,
to w protokole przesłuchania należy podać w przekładzie na język polski treść
złożonego zeznania oraz wskazać imię i nazwisko oraz adres tłumacza, który
dokonał przekładu. Tłumacz ten powinien także podpisać protokół przesłuchania
(art. 69 ż 2).
Organ administracji może zezwolić na dołączenie do protokołu zeznania na
piśmie - podpisanego przez zeznającego, oraz innych dokumentów mających
znaczenie dla sprawy. Jest to korzystne rozwiązanie, bowiem uczestnik
postępowania może starannie wcześniej przygotować treść swego zeznania.
Wolno dokonywać skreśleń i poprawek w protokole, jednak w taki sposób aby
wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być
omówione w protokole przed jego podpisaniem (art. 71 ).




III. Adnotacje

=93= Adnotacja to krótka notatka służbowa, uwaga sporządzona przez
pracownika organu administracji bez zachowania określonej formy, takiej bowiem
formy prawo nie wymaga. Adnotacji można dokonać na podaniu wniesionym przez
stronę.
Według postanowień KPA te czynności organu administracji, z których nie
sporządza się protokołu - a które mają znaczenie dla sprawy lub postępowania -
utrwala się w aktach sprawy w formie adnotacji. Adnotacja powinna być podpisana
przez pracownika, który dokonał tych czynności.
Różnice między adnotacją a protokołem są więc ewidentne. Protokół spo-
rządza się z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla
rozstrzygnięcia sprawy. Adnotację natomiast - z czynności organu, z których nie
sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania.
KPA przesądza o konieczności sporządzenia adnotacji w art. 10 ż 3. Tak więc organ
administracji ma obowiązek utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny
odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu.

Zdaniem NSA, "możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu,
przewidziana w art. 72 KPA nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą
to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże
nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć.
Ustalenia istotne powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. KPA"
(por. wyrok NSA z 4.6.1982 r., I SA 258/82; opubl. ONSA z. 1/1982, poz. 54; cyt.
Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 137).




ż 15. Udostępnianie akt

I. Jawność

=94= Postulat jawności w postępowaniu administracyjnym może być
traktowany szeroko, jako tzw. jawność zewnętrzna albo wąsko - jako tzw. jawność
wewnętrzna.

1. Jawność zewnętrzna
Jawność zewnętrzna oznacza jawność postępowania wobec wszelkich pod-
miotów zainteresowanych prawnie lub tylko faktycznie konkretnym postępowaniem.
W tym przypadku gwarantuje się dowolnym podmiotom prawo co najmniej obecności
przy czynnościach procesowych, albo nawet szerzej - prawo udziału w tych
czynnościach. Ogólne postępowanie administracyjne nie jest jednak dostępne dla
publiczności, stąd też o jawności zewnętrznej de lege lata nie może być mowy.
Ponadto, ze względu na to, że częstą formą jego odbywania się jest tzw.
postępowanie gabinetowe, również jawność wobec uczestników postępowania jest
zróżnicowana. Dotyczy ona w większym stopniu jedynie strony postępowania.
Czynne uczestnictwo w określonych czynnościach procesowych jest bowiem
wyrazem legitymacji procesowej, opartej na interesie prawnym i znajduje wyraz w
zasadzie ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu'.


2. Jawność wewnętrzna
Przejawem jawności wewnętrznej w postępowaniu administracyjnym jest
prawny obowiązek organu administracji do powiadomienia stron o poszczególnych
czynnościach postępowania, w celu umożliwienia im udziału w tych czynnościach
oraz podjęcia właściwych środków dla wyjaśnienia sprawy i obrony interesów. W tym
miejscu wymóg jawności wewnętrznej styka się z zasada ogólną czynnego udziału
strony w postępowaniu.
Konstrukcje umożliwiające stronie udział w postępowaniu, a zatem i wszech-
stronne ustosunkowanie się do materiału sprawy, stwarzają warunki dotarcia do
prawdy materialnej. Postulat jawności postępowania jako konstrukcja mająca
znaczenie dyscyplinujące i wychowawcze, umożliwiająca obronę praw uczestników
postępowania, jest również instrumentem wytworzenia obustronnego zaufania
organu orzekającego i uczestników postępowania, a zatem gwarancją
realizacji zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.



II. Uprawnienia strony wynikające z zasady jawności postępowania

=95= Prawo udostępniania akt sprawy stronie, czyli prawo wglądu w
materiały sprawy wynika z art. 73 i 74 KPA.

Z przytoczonych przepisów wynikają następujące uprawnienia strony:
1) prawo do przeglądania akt sprawy w każdym stadium postępowania,
2) prawo do sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy w każdym stadium
postępowania,
3) żądanie uwierzytelnienia sporządzonych odpisów, o ile jest to uzasadnione
ważnym interesem strony,
4) żądanie wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to
uzasadnione ważnym interesem strony.

Łatwo zauważyć, że o ile prawo strony do przeglądania akt sprawy i spo-
rządzania z nich notatek i odpisów nie jest w zasadzie ograniczone, o tyle
uwierzytelnienie sporządzonych odpisów lub wydanie stronie z akt sprawy
uwierzytelnionych odpisów jest uzależnione od interpretacji przez urząd tzw.
ważnego interesu strony, który jest pojęciem nieostrym. Wykładnia tego pojęcia
stwarza możliwość pewnych luzów interpretacyjnych, co w konsekwencji może
prowadzić do zachowań uznaniowych organu administracji.




III. Ograniczenia jawności

=96= O ograniczeniu jawności postępowania można mówić w znaczeniu
podmiotowym, czyli ze względu na uczestników postępowania, wobec których jest
ono jawne lub tajne albo w znaczeniu przedmiotowym, czyli ze względu
na pewne prawne przesłanki uzasadniające ograniczenie jawności na rzecz
utajnienia pewnych materiałów sprawy.

1. Ograniczenia podmiotowe
Postępowanie administracyjne jest jawne, co do zasady, wobec strony i
podmiotów na prawach strony, czyli prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich
i dopuszczonej do udziału w danym postępowaniu organizacji społecznej - skoro w
postępowaniu przysługują im uprawnienia procesowe takie jakie ma strona. Jednak
trzeba tu zwrócić uwagę na pewną kwestię teoretyczną, dotyczącą modelu
postępowania. Otóż, w sytuacji, gdy zagadnienie udziału w postępowaniu na
prawach strony rozwiązane jest w ten sposób, że udział w postępowaniu nie jest
niczym skrępowany, nie zależy od żadnych formalnych ani merytorycznych
przesłanek i ocen organu administracji załatwiającego sprawę (tak jak w przypadku
prokuratora), to jawność ma zasięg dosyć szeroki, zbliża się do konstrukcji jawności
zewnętrznej. Jednak w sytuacji, gdy ustawodawca przyjmuje akt dopuszczenia
organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, i jeżeli w dodatku ten akt ma
charakter typowo uznaniowy (jak na gruncie KPA), to trudno dopatrzeć się w tak
sformułowanej konstrukcji możliwości realizacji jawności w pełnym wymiarze. Udział
bowiem w postępowaniu nie jest wówczas wyrazem woli zainteresowanej organizacji
społecznej, ale poprzedzony jest czynnością organu orzekającego w postępowaniu
administracyjnym. Stąd też od tego organu bezpośrednio, a nie od samej
organizacji, będzie zależała jawność wobec niej'.


2. Ograniczenia przedmiotowe
=97= Do przedmiotowych ograniczeń jawności na gruncie KPA należy
ochrona tajemnicy państwowej i ochrona ważnego interesu państwowego. Ze wzglę-
du na te dwie przesłanki występujące razem lub osobno, organ prowadzący
postępowanie może je utajnić. Problematyka tajemnicy państwowej jest przed-
miotem właściwych unormowań prawnych, stąd też odstąpienie od jawności
postępowania z uwagi na tę okoliczność jest łatwe do skontrolowania z punktu
widzenia legalności takiego odstąpienia. Natomiast "ważny interes państwowy" jest
typowym pojęciem nieostrym, implikującym możliwość uznania administracyjnego.
Dlatego też w praktyce funkcjonowania organów administracji publicznej stosunkowo
łatwo jest utajnić postępowanie ze względu na tę okoliczność. Należy jednak
podkreślić, że wyjątki od zasady jawności są zakreślone w KPA niezbyt szeroko, z
uwagi na kwalifikację interesu państwowego jako "ważnego", a nie jakiegokolwiek.
Dlatego też należy tu stosować, tak jak wobec wszystkich wyjątków, wykładnię
ścieśniajacą.



IV. Prawne zabezpieczenia udostępniania akt

=98= Jeżeli organ administracji odmawia stronie realizacji prawa do
przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia ta-
kich odpisów lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, to powinien
wydać w tej kwestii stosowne postanowienia. Na wszystkie spośród wymienionych
postanowień przysługują zażalenia, a następnie skarga do NSA. Skuteczność tych
zażaleń może budzić wątpliwości w wypadku, gdy postanowienia oparte są na
uznaniu administracyjnym. Wówczas utajnienie postępowania będzie bowiem
zawsze legalne i jakakolwiek kontrola może okazać się bezprzedmiotowa.





ż 16. Formy postępowania wyjaśniającego

I. Postępowanie gabinetowe

=99= Postępowanie wyjaśniające z zasady jest postępowaniem
gabinetowym. Oznacza to, że w odróżnieniu od postępowań sądowych, w
postępowaniu administracyjnym nie występuje zwykle skoncentrowana faza
postępowania
w obecności wszystkich stron, lecz postępowanie toczy się od jednej czynności do
kolejnej, niejednokrotnie oddzielonych znacznym odstępem czasu.
Rozprawa w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym jest formą
wyjątkową. Jeśli nie występują przesłanki obligujące do wyznaczenia rozprawy, to
postępowanie wyjaśniające odbywa się właśnie w formie postępowania
gabinetowego. Zachodzi to przeważnie w sytuacji, gdy w sprawie jest tylko jedna
strona albo gdy jest co prawda kilka stron, ale ich interesy nie są sprzeczne, lub w
przypadku, gdy do udowodnienia stanu faktycznego w danej sprawie
wystarczającym środkiem dowodowym są dokumenty. Postępowanie gabinetowe w
swej istocie opiera się bowiem na zasadzie pisemności, tak jak rozprawa opiera się
głównie na zasadzie ustności i może być tylko uzupełniona zasadą pisemności. W
postępowaniu gabinetowym mogą być podejmowane te same czynności dowodowe
co na rozprawie.
Trzeba jednak podkreślić, że postępowanie gabinetowe w odróżnieniu od
rozprawy jest mniej sformalizowane. Mimo to obowiązują w nim wszystkie reguły
postępowania dowodowego, a w szczególności tzw. prawo strony do wypowiedzenia
się. Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, strona musi mieć
zapewniony udział we wszystkich czynnościach procesowych, powinna być
wezwana do obecności przy przeprowadzaniu dowodów z zeznań świadków, opinii
biegłych czy oględzin, może zadawać pytania itd. Prawdą jest jednak, że w
postępowaniu gabinetowym nie następuje koncentracja materiału dowodowego w
jednym miejscu i w jednym czasie, tak jak na rozprawie.



II. Rozprawa

1. Obligatoryjność i fakultatywność rozprawy
=100= Instytucję rozprawy administracyjnej można analizować z różnych
punktów widzenia, głównie w kontekście zasad ogólnych KPA. Na rozprawie
materiał zgromadzony przez organ administrujący udostępnia się stronie, która może
składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz wypowiedzieć się
co do wyników postępowania dowodowego. Rozprawa pozwala na wymianę
poglądów uczestników postępowania wyjaśniającego, ich uzgadnianie i tworzy
możliwość szybkiego komunikowania się, a w rezultacie sprzyja usprawnieniu
postępowania wyjaśniającego i zabezpieczeniu zasady ogólnej szybkości
postępowania oraz ustności. Poprzez rozprawę zabezpieczony zostaje także
postulat koncentracji materiału procesowego. Postulat koncentracji rozprawy w
postaci nakazu ciągłości wszystkich czynności procesowych przeprowadzonych w jej
toku (zeznań świadków, opinii biegłych, wyjaśnień stron, odczytania treści
dokumentów lub protokołu oględzin) sprzyja zasadzie bezpośredniości będąc
również gwarancją realizacji zasady prawdy materialnej'. Umożliwia także realizację
zasady kontradyktoryjności i polubownego załatwiania spraw spornych. Strony
postępowania o przeciwstawnych interesach mają sposobność do bezpośredniej
wymiany poglądów i ewentualnie uzgodnienia stanowisk, co może prowadzić do
zawarcia ugody'.

=101= Przepis art. 89 ż 1 i 2 KPA różnicuje okoliczności wedle których organ
administracji ma obowiązek przeprowadzić rozprawę. Niektóre spośród nich są
ścisłe inne zaś - uznaniowe. Samo sformułowanie przepisu: "organ administracji
przeprowadzi rozprawę" (ż 1), "organ powinien przeprowadzić rozprawę" (ż 2), ma
charakter normy nakazującej, obligującej organ do wyznaczenia rozprawy. Jednak
treść tych przesłanek, które mają charakter uznaniowy, powoduje, że organ
wyznaczy rozprawę tylko wówczas, jeżeli uzna się zobowiązanym do jej
wyznaczenia poprzez stosowne zinterpretowanie przesłanki.

A zatem organ wyznaczy rozprawę:
1) gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie
celu wychowawczego,
2) gdy wymaga tego przepis prawa,
3) gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron,
4) gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych
albo w drodze oględzin.

Ad 1) Jest to przesłanka oparta na kryterium nieostrym. Do organu prowa-
dzącego postępowanie należy ocena, czy wyznaczenie rozprawy rzeczywiście
osiągnie taki skutek. Jeżeli zdaniem urzędnika przeprowadzenie rozprawy ani nie
przyspieszy, ani nie uprości postępowania, to obowiązek przeprowadzenia rozprawy
w zasadzie nie istnieje'. Można zatem rzec, że czynienie użytku z kompetencji do
wyznaczenia rozprawy jest fakultatywne. Należy także podkreślić, że tzw. zamknięty
charakter rozprawy administracyjnej (brak jawności zewnętrznej) wyklucza
przypisywanie jej funkcji wychowawczej w rozumieniu art. 89, czyli w znaczeniu tzw.
prewencji ogólnej.

Ad 2) Przeprowadzenia rozprawy wymagają przepisy prawa o gospodarce
nieruchomościami (postępowanie wywłaszczeniowe), czy wodnego.

Przykład: Zarządza się rozprawę wodnoprawną w postępowaniu o wydanie,
cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego; ustalenie linii brzegu i
rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi
do tych wód o ustanowienie strefy ochronnej źródła oraz ujęcia wody; o dostarczenie
wody itd. Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda przeprowadza
rozprawę administracyjną.

W tym wypadku, gdy przepisy prawa wymagają przeprowadzenia rozprawy,
organ prowadzący postępowanie wyjaśniające nie ocenia swej kompetencji do
zarządzenia rozprawy, ale ma obowiązek przeprowadzić rozprawę. Wypowiadał się
w tej kwestii także NSA.

W wyroku z 3.12.1981 r. (SA/Ka 159/81 ) Sąd Administracyjny wyraził pogląd,
że "wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy w
sytuacji, gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy stanowi rażące naruszenie
prawa, gdyż wyłącza jeden z podstawowych warunków umożliwiających obiektywne
wypowiedzenie się organu administracji w spornej sprawie".
Natomiast w wyroku z 2.3.1983 r. (Sa/Kr 1179/82; opubl. OSPiKA Nr 7-
8/1984, poz. 140 z krytyczną glosą H. Poleszaka) NSA stwierdził, że "w przypadku
gdy z postanowienia szczególnego przepisu prawa wynika obowiązek
przeprowadzenia rozprawy przed rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji, organ
administracji nic jest władny do odstąpienia od przeprowadzenia takiej rozprawy.
Wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy w
sytuacji, gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy stanowi naruszenie przepisów
postępowania administracyjnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy i
powoduje uchylenie decyzji przez NSA".

Ad 3) Potrzeba uzgodnienia interesów stron zachodzi w sytuacji, gdy w
postępowaniu występuje kilka podmiotów mających interes prawny, czyli stron, i w
dodatku interesy tych stron wykluczają się wzajemnie albo co najmniej kolidują ze
sobą. Jest to sytuacja, w której strony te mogą porozumieć się w kwestiach spornych
poprzez zawarcie ugody. Innymi słowy, rozprawę wyznacza się wówczas, gdy
zachodzą przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody. Należy zauważyć, że
zachodzi ścisły związek między instytucją ugody i rozprawy administracyjnej;
organizacyjnym bowiem warunkiem zawarcia ugody jest równoczesna obecność w
określonym miejscu i czasie wszystkich stron o sprzecznych interesach, a to jest
możliwe tylko przy nadaniu postępowaniu administracyjnemu formuły rozprawy.
Odnośnie tej okoliczności wypowiadał się także NSA.

W wyroku z 19.6.1986 r., (SA/Kr 35R/86; opubl. GAP Nr l8/19R7 z
krytycznym komentarzem H. Starczewskiego) Sąd powiada: "Skoro organ
odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron odwołujących
się i dla tych osób przeprowadził rozprawę, nie zawiadamiając o niej stron, które nic
wniosły odwołania, to chociaż naruszono uprawnienia strony określone w dyspozycji
art. 10 ż 1 KPA, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w
rozumieniu art.207 pkt 2 KPA." Pogląd wyrażony w orzeczeniu spotkał się z krytyką i
jest co najmniej dyskusyjny w doktrynie.

Ad 4) W tym przypadku chodzi o sytuację, gdy celowa i potrzebna jest
koncentracja materiału dowodowego w danej sprawie, będącej przedmiotem
postępowania; a zatem, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga przesłuchania kilku
świadków czy wysłuchania kilku biegłych albo nawet przeprowadzenia oględzin.
Wówczas, w przypadku sprzecznych zeznań świadków albo rozbieżności opinii
biegłych możliwa jest ich konfrontacja od razu, co pozwala organowi administracji
dokonać prawidłowej oceny przeprowadzonych dowodów. Należy podkreślić, że
obowiązek przeprowadzenia rozprawy ze względu na konieczność wyjaśnienia
sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin jest uzasadniony
rodzajem środków dowodowych koniecznych do ustalenia stanu faktycznego
sprawy.
Na marginesie rozważań należy także zwrócić uwagę na wątpliwości doktryny
i praktyki w kwestii interpretacji art. 89 ż 2 KPA. Otóż można spotkać się z
poglądem, że w przepisie tym sformułowano koniunkcję przesłanek albo z poglądem
zupełnie przeciwnym, głoszącym, że w przepisie tym sformułowano
dwie odrębne, niezależne od siebie przesłanki obligujące organ administracji do
przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu, jako że użyto tu słówka "oraz" nie zaś
"i", które jest charakterystyczne dla koniunkcji'. Biorąc pod uwagę wykładnię
celowościową, spójnik "oraz" należy rozumieć w kategoriach "także, również, lub" a
nie "i". W takiej sytuacji "potrzeba uzgodnienia interesów stron" oraz "potrzeba
wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin"
występują jako odrębne przesłanki obligujące do przeprowadzenia rozprawy. Tym
sposobem częściej można stosować rozprawę aniżeli w przypadku koniunkcji
przesłanek'. Należy mocno podkreślić, że cele rozprawy w obu przypadkach są
zupełnie różne. Celem rozprawy w przypadku konieczności uzgodnienia interesów
stron jest doprowadzenie do konfrontacji stanowisk i ewentualnego ich uzgodnienia
w formie ugody. Natomiast celem rozprawy w drugim przypadku jest celowość
koncentracji materiału dowodowego i możliwość lub konieczność korzystania z
pewnych rodzajów środków dowodowych (świadków, biegłych, oględzin).
Poza przypadkami, gdy przeprowadzenia rozprawy wymagają przepisy pra-
wa, organ administracji przeprowadza rozprawę wedle własnej oceny celowości
rozprawy w każdym konkretnym przypadku. Stąd też rażącym naruszeniem prawa
jest tylko przypadek nieprzeprowadzenia rozprawy, gdy wymaga tego przepis prawa.
Pozostałe przesłanki stwarzają, jak sądzę, fakultatywną kompetencję organu
administracji do przeprowadzenia rozprawy, wbrew, zdawałoby się, nakazowemu
sformułowaniu art. 89 ż 1 i 2 KPA.


2. Czynności poprzedzające rozprawę
=102= Czynnościami poprzedzającymi rozprawę z całą pewnością są -
ustalenie, czy przeprowadzenia rozprawy wymaga przepis prawa, czy występują w
sprawie strony o spornych interesach, czy należy udowodnić fakty przy pomocy
zeznań świadków, opinii biegłych albo w drodze oględzin. Jeżeli organ administracji
prowadzący postępowanie uzna celowość albo ustali obowiązek przeprowadzenia
rozprawy, to na podstawie art. 90 ż 2 i 3 KPA wzywa strony do złożenia wyjaśnień,
dokumentów i innych dowodów oraz do stawienia się na rozprawę, wzywa świadków
i biegłych do stawienia się na rozprawę, a także zawiadamia o rozprawie państwowe
i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne i inne osoby - jeżeli
ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. Organ wzywa
je do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczeń i
dowodów na ich poparcie. Jeżeli jest prawdopodobne, że oprócz stron wezwanych
na rozprawę, już uczestniczących w postępowaniu, mogą być inne jeszcze strony,
nic znane organowi administracji, to organ powinien ogłosić w drodze obwieszczenia
albo w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o terminie, miejscu i
przedmiocie rozprawy (art. 91 ż 3 KPA).
Wezwanie na rozprawę doręcza się na piśmie, stronom, świadkom i biegłym,
określając w nim termin, miejsce i przedmiot rozprawy (art. 91 ż 1 i 2 KPA).
Podobnie czyni się wobec państwowych i samorządowych jednostek organi-
zacyjnych oraz innych organizacji, o których mowa wyżej.
Termin rozprawy należy wyznaczyć na tyle wcześnie, aby doręczenie wezwań
oraz ogłoszenie o rozprawie mogło nastąpić najpóźniej na 7 dni przed rozprawą (art.
92 KPA).


3. Część wstępna rozprawy
=103= Część wstępna rozprawy obejmuje jej otwarcie, ustalenie, czy osoby
wezwane stawiły się i sprawdzenie, czy nie ma podstaw do jej odroczenia. Nie-
stawienie się stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej
przeprowadzenia (art. 94 ż 1 KPA). Jednakże należy dbać o zabezpieczenie zasady
czynnego udziału strony w postępowaniu, stąd też kierujący rozprawą powinien ją
odroczyć w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę
albo jeżeli nieobecność strony spowodowana jest przeszkodą trudną do
przezwyciężenia (art. 94 ż 2).


4. Część właściwa rozprawy
=104= Część właściwa rozprawy obejmuje właściwe postępowanie
dowodowe. Stąd też strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje
i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Mogą wypowiadać się co do
wyników postępowania dowodowego (art. 95 ż 1 KPA).
Kierujący rozprawą powinien zapewnić właściwy porządek czynności pro-
cesowych, konfrontować dowody, ujawniać przez odczytanie dowody wniesione na
piśmie. KPA nie normuje tych szczegółów, dlatego też należy posiłkować się
wzorami z postępowania sądowego.
Rozprawą kieruje urzędnik organu administracji, przed którym odbywa się
postępowanie administracyjne. Jeżeli postępowanie toczy się przed organem
kolegialnym, to rozprawą kieruje przewodniczący tego organu albo wyznaczony
członek organu kolegialnego (art. 93 KPA).
Pracownik kierujący rozprawą zapewnia prawidłowy porządek czynności
procesowych, zapobiega przewlekłości postępowania, a jeżeli sprawa ma charakter
sporny, to powinien nakłaniać strony do zawarcia ugody (art. 13 ż 2 KPA). Jest także
odpowiedzialny za prawidłowość sporządzanego w toku rozprawy' protokołu. W
związku z powyższym kierujący rozprawą może uchylać zadawane świadkom,
biegłym i stronom pytania, jeżeli jego zdaniem nie mają one istotnego znaczenia dla
sprawy. Jednak, na żądanie strony, kierujący rozprawą powinien zamieścić w
protokole osnowę treści uchylonego pytania (art. 9; ż 2). Ma to znaczenie dowodowe
w postępowaniu odwoławczym.
Kierujący rozprawą ma także pewne uprawnienia z zakresu tzw. policji
sesyjnej. W związku z tym może ostrzegać o możliwości wydalenia z miejsca
rozprawy za niewłaściwe zachowanie się uczestników rozprawy czyli strony,
świadków, biegłych, przedstawicieli stron albo inne podmioty wezwane na rozprawę.
A po bezskutecznym ostrzeżeniu może wydalić uczestnika rozprawy z miejsca
rozprawy i wydać postanowienie o ukaraniu go grzywną. Na postanowienie to
przysługuje ukaranemu zażalenie (art. 96 KPA).
Kierujący rozprawą ma obowiązek odroczyć rozprawę, jeżeli stwierdzi
poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę albo jeżeli niestawienie
się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia,
a także z innej ważnej przyczyny (art. 94 ż 2 KPA). Z reguły jednak nieobecność na
rozprawie stron, które zostały należycie wezwane na rozprawę - co powinno wynikać
z dokumentacji sprawy - nie jest przeszkodą do rozpoznawania sprawy na rozprawie
(art. 94 ż I KPA).





ż 17. Postępowanie dowodowe

I. Dowody

=105= Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy
materialnej (obiektywnej). Oznacza to, że celem postępowania jest ustalenie tej
prawdy, oparcie rozstrzygnięcia na faktach i okolicznościach udowodnionych. Do-
tarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego
materiału dowodowego i jego ocenie. Organ administracji powinien zatem podjąć
wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.
7). Stąd też zachodzi ścisły związek pomiędzy zasadą ogólną prawdy materialnej i
instytucjami postępowania dowodowego w tym znaczeniu, że realizacja tej zasady
zależy de facto od gwarancji zawartych w przepisach regulujących postępowanie
dowodowe.
W postępowaniu dowodowym pierwszorzędne znaczenie ma tzw. proces
dowodzenia, czyli działania podejmowane zarówno przez organ administracji, przed
którym toczy się postępowanie, jak i przez uczestników postępowania, a mające na
celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenie
prawdziwości twierdzeń o tych okolicznościach.
Nie wymagają jednak dowodu fakty powszechnie znane (fakty notoryczne)
oraz fakty znane z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. Fakty znane z
urzędu organ powinien zakomunikować stronie (art. 77 ż 4).
Fakty notoryczne, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które
powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe
mieszkańcowi miejscowości, w której ma siedzibę organ administracji.

Przykład: Klęski żywiołowe, pożary.

Natomiast fakty znane z urzędu to te fakty, z którymi pracownik organu
zapoznał się w toku swego urzędowania i w związku z urzędowaniem, a nie
prywatnie.
Wspomniany wyżej proces dowodzenia, który jest głównym zadaniem w
postępowaniu dowodowym, opiera się na środkach dowodowych. W literaturze
przedmiotu niekiedy środek dowodowy utożsamiany jest z dowodem, a niekiedy
rozróżnia się te dwie kategorie pojęciowe. Tak więc zdaniem B. Adamiak "pod
pojęciem dowodu należy rozumieć środek dowodowy, a zatem ten środek, który
umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub
nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie
nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach"'. Natomiast zdaniem W. Dawidowicza
"dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub
nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie jest rezultatem procesu
dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych"`. Stąd też
W. Dawidowicz odróżnia środki dowodowe jako źródła informacji, na których opiera
się proces dowodzenia od dowodów, jako wyniku procesu dowodzenia. Dlatego
dowody, uzyskane w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego możemy
traktować jako materiał dowodowy w sprawie.
Stosownie do art. 75 KPA dowodem (w znaczeniu środka dowodowego) w
postępowaniu administracyjnym może być "wszystko co może przyczynić się do
wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". W szczególności dowodem
(środkiem dowodowym) mogą być dokumenty zeznania świadków, opinie biegłych
oraz oględziny. Nie wolno stosować środków zakazanych przez prawo.

Przykład: Nie wolno wywierać presji psychicznej na świadka, posługiwać się
informacją, której treść objęta jest prawnym zakazem rozpowszechniania (tajemnica
państwowa, służbowa, zawodowa) albo informacją uzyskana od osoby, która nie
może być świadkiem stosownie do unormowań KPA.



II. Uprawdopodobnienie

=106= Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu, nie dającym
pewności, a tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie.
Uprawdopodobnienie polega nie na udowodnieniu, lecz na uwiarygodnieniu istnienia
lub nieistnienia pewnych faktów. Jest to raczej metoda dowodzenia, a nie środek
dowodowy; metoda charakteryzująca się odformalizowaniem postępowania,
pozwalająca na przyspieszenie toku czynności procesowych. Zasadą w
postępowaniu wyjaśniającym jest dowód, natomiast uprawdopodobnienie jest
stosowane raczej wyjątkowo w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca
dopuszcza je wtedy, gdy celowe i pożyteczne jest ustalenie okoliczności faktycznych
bez przeprowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego. Jest to raczej
rzadka sytuacja, dotyczy faktów, które nie mają istotnego znaczenia dla istoty
sprawy.
Na gruncie KPA uprawdopodobnienie dopuszczalne jest w następujących
sytuacjach:
1) uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do
bezstronności pracownika organu administracji (art. 24 ż 3) lub członka organu
kolegialnego orzekającego w sprawie (art. 27 ż 1 ), biegłego (art. 84 ż 2),
2) uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu w postępowaniu nastąpiło bez winy
zainteresowanego (art. 58 ż 1 ),
3) uprawdopodobnienie uchylenia decyzji wskutek wznowienia postępowania,
implikujące wstrzymanie wykonania decyzji przez organ właściwy w sprawie
wznowienia postępowania (art. 152 ż 1 ),
4) uprawdopodobnienie, że decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156
KPA, implikujące wstrzymanie wykonania decyzji przez organ właściwy w
sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 159 ż 1).


III. Domniemanie w postępowaniu dowodowym

=107= Przyjmowanie domniemań jako metody dowodzenia nie zostało w KPA
uregulowane wprost. Jednak przepisy szczególne KPA ustanawiają domniemania
prawne. Można więc mówić o domniemaniu istnienia pełnomocnictwa (art. 33 ż 4),
domniemaniu doręczenia pisma (art. 43) czy domniemaniu zgodności z prawdą
dokumentu urzędowego (art. 76 ż 1 ).
W teorii prawa rozróżnia się domniemania faktyczne (praesumptio hominis
seu facti) i domniemania prawne (praesumptio iuris).
Domniemanie faktyczne polega na tym, że wnioskuje się na podstawie
jednego faktu danego w doświadczeniu o istnieniu faktu poszukiwanego.
Organ prowadzący postępowanie dowodowe może zatem swobodnie
wnioskować co do istnienia poszukiwanego faktu na podstawie innych faktów oraz
wszelkich okoliczności danej sprawy.
Domniemanie prawne polega na tym, że przepis prawny nakazuje przyjęcie
faktu poszukiwanego na podstawie innego wskazanego faktu. A zatem to
ustawodawca wysnuwa wnioski, nie pozostawiając w tej mierze żadnej wolności
organom prowadzącym postępowanie. Domniemania prawne dzielą się na
wzruszalne (można je obalić przeciwdowodem) i niewzruszalne (dowód na
przeciwieństwo jest wyłączony).
W doktrynie prezentowany jest pogląd, że domniemanie prawne jest "reliktem
formalnej teorii dowodów".
Formalna teoria dowodów (legalna teoria dowodów) głosi, że pewne środki
dowodowe korzystają z uprzywilejowania. Uprzywilejowanie to polega na tym, że
prawnie określona jest "moc dowodowa" danego środka; jest to tzw. ustawowa
ocena dowodów w przeciwieństwie do swobodnej oceny dowodów, zabezpieczającej
zasadę prawdy materialnej.
W wypadku domniemań prawnych wzruszalnych (prostych) można przepro-
wadzić dowód na przeciwieństwo, co neutralizuje formalną teorię dowodową.
Natomiast w wypadku domniemań prawnych niewzruszalnych (niezbitych)
przeciwdowód jest wykluczony. Samo domniemanie jest tu więc swoistym formalnym
dowodem, korzysta "z pełnej mocy dowodowej". Organ administracji prowadzący
postępowanie, związany takim przepisem kreującym domniemanie prawne
niewzruszalne jest skrępowany w ocenie całokształtu materiału dowodowego i musi
przyjąć to domniemanie jako niezaprzeczalny dowód istnienia określonego faktu,
nawet jeżeli byłoby to sprzeczne z innymi faktami, stwierdzonymi już za
pośrednictwem innych środków dowodowych, w postępowaniu wyjaśniającym.
Domniemania te nie występują w KPA, a we współczesnym prawie procesowym
należą raczej do rzadkości.
Przeciwko formalnej teorii dowodów wypowiada się także NSA w swoim
orzecznictwie.

W wyroku z 15.6.1993 r. (IV SA 1667/92; opubl. ONSA z. 4/1993, poz. 115.)
NSA stanął na stanowisku, że: "KPA nie przewiduje rygorów w zakresie środków
dowodowych i jako dowód może być dopuszczone wszystko, co może się przyczynić
do wyjaśnienia sprawy (art. 75 ż 1). Organy mają więc możliwość korzystania z
wszelkich dostępnych w tej sprawie środków dowodowych, łącznie z dowodem
przesłuchania stron". W wyroku z 9.3.1989 r. (II SA 961/88) Sąd orzekł, że "w świetle
art. 75 KPA niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodowej poprzez
twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami
dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków
dowodowych"'. Podobnie w wyroku z 27.4.1992 r. (111 SA 1838/91; opubl. ONSA z.
2/1992, poz. 45, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo...) NSA postanowił, że
"ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być
udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art.
75 KPA."



IV. Rodzaje środków dowodowych

=108= Z art. 75 KPA wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co
może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W
szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie bieg
łych oraz oględziny.
Wynika stąd, że katalog środków dowodowych wymienionych w tym przepisie
nie jest zamknięty. W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż w postępowaniu
administracyjnym dopuszczalne są także inne środki dowodowe nienazwane, jeżeli
nie są sprzeczne z prawem, a mogą przyczynić się do wykrycia prawdy materialnej.

Przykład: Do nienazwanych środków dowodowych w doktrynie zaliczono
opinie instytutów naukowo-badawczych lub innych wyspecjalizowanych jednostek
organizacyjnych, np. organów dozoru technicznego, dowody z filmu, utrwalonego
obrazu telewizyjnego, z fotokopii, planów, rysunków, płyt lub taśm dźwiękowych,
przyrządów utrwalających lub przenoszących obrazy lub dźwięki.

NSA do takich dowodów nienazwanych zaliczył maszynowe wypisy urządzeń
liczących określających ilość rozmów telefonicznych wykazujące wysokość należnej
opłaty (wyrok NSA z 20.3.1981 r., SA 317/81; opubl. ONSA z. 1 /1981, poz. 25).
Także pogląd organu I instancji odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu
podatnika NSA zaliczył do środków dowodowych. W wyroku z 20.9.1983 r. (SA/Gd
514/83; opubl. ONSA z. 2/1983, poz. 74) NSA uznał, że:

"Zgodnie z art. 171 KPA organ podatkowy 1 instancji ma obowiązek
ustosunkować się do zarzutów zawartych w odwołaniu podatnika. Wyrażony w tym
trybie pogląd stanowi część składową materiału dowodowego i podlega ocenie
organu II instancji, na równi ze wszystkimi innymi dowodami ujawnionymi w
postępowaniu".

Natomiast w wyroku z 12.11.1982 r. (I SA 890/82; opubl. ONSA z. 2/1982,
poz. 104) Sąd stwierdził, że:

"dowodem rozpatrzenia zarzutów i wniosków zgłaszanych przez strony w
postępowaniu poprzedzającym zatwierdzenie planu realizacyjnego inwestycji nie
może być notatka służbowa z czynności (podkreślenie moje), w których strony
postępowania nie uczestniczyły, nie zawierająca ponadto rzeczowego
ustosunkowania się do tych zarzutów i wniosków."

Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku (SA/P 227/82; opubl. GP Nr 12/1983
cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 141 ), w którym orzekł, iż:

"KPA nie zna dowodu z "prywatnych skarg pisemnych osób nieurzędowych".
Dowodem w konkretnej sprawie mogą być zeznania tych osób w charakterze
świadków, złożone osobiście i ustnie przed organem administracji w określonym
trybie i według zasad ustalonych w KPA."

=109= W doktrynie postępowania administracyjnego zastosowano rozmaite
kryteria do klasyfikacji środków dowodowych. Jeżeli kryterium klasyfikacji jest
sposób zetknięcia organu orzekającego z okolicznością będącą przedmiotem
dowodu, to można mówić o podziale na środki dowodowe bezpośrednie i pośrednie.
Środki dowodowe bezpośrednie to takie, przy których organ orzekający może
bezpośrednio postrzegać i stwierdzać prawdziwość lub fałszywość określonego
faktu. Typowym środkiem są tu oględziny (wizja lokalna). Natomiast środki
dowodowe pośrednie to takie, przy których organ orzekający stwierdza istnienie
pewnego faktu pośrednio tj. na podstawie postrzegania innego faktu - zeznań
świadków, opinii biegłych, treści dokumentów.
W podniesionej tu kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Admini-
stracyjny. W wyroku z 13.12.1988 r. (II SA 370/88) Sąd stwierdził, że:

"Gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do
przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich
dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 75, 77 ż
1, 80 KPA).

Kryterium klasyfikacji środków dowodowych może być także dopuszczalność
przeprowadzenia danego dowodu. Na tej podstawie dzieli się środki dowodowe na
podstawowe i posiłkowe, do podstawowych zaliczając - dokumenty, zeznania
świadków, opinie biegłych, oględziny; natomiast przesłuchanie strony traktuje się
jako środek dowodowy posiłkowy, czyli dopuszczalny w drugiej kolejności i na
warunkach określonych explicite w Kodeksie. Środki posiłkowe są dopuszczalne
tylko pod warunkiem zaistnienia określonych przesłanek, zdeterminowanych przez
prawo. Wydaje się, że do środków posiłkowych można także zaliczyć oświadczenie
złożone przez stronę pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 75 ż
2), (por. Nb. 112).
Można wreszcie środki dowodowe podzielić na unormowane w przepisach
KPA i nie unormowane ("nienazwane")'. Środki dowodowe nienazwane, o których
była mowa wyżej (por. Nb. 108), są dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym
pod warunkiem, że ich stosowanie nie jest sprzeczne z prawem, a przyczyni się do
wykrycia prawdy materialnej.



V. Dowód z dokumentów

=110= W postępowaniu administracyjnym mogą być przedstawiane jako
środki dowodowe polskie dokumenty urzędowe, zagraniczne dokumenty urzędowe,
a także dokumenty prywatne. Moc dowodowa dokumentów prywatnych i za-
granicznych dokumentów urzędowych nie została w KPA uregulowana. Stąd też
organ orzekający ocenia je swobodnie, chyba że reguły oceny wynikają z przepisów
szczególnych (postępowanie podatkowe) albo z umów międzynarodowych.
Dokumenty prywatne to dokumenty wystawione przez osoby prywatne.

Przykład: Pełnomocnictwo do zastępstwa w postępowaniu udzielone przez
stronę pełnomocnikowi albo księgi rachunkowe, podatkowe i handlowe w
postępowaniu podatkowym. Księgi te stanowią środek dowodowy w postępowaniu
podatkowym, jeżeli są prowadzone rzetelnie i zgodnie z ustalonymi wymaganiami.
Dlatego też organ podatkowy musi uzasadnić nieuznanie ksiąg za dowód, skoro
ocena ich prawdziwości pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu. Zagadnienia
te zostaną opisane szczegółowo w odpowiednim rozdziale podręcznika (por. Nb.
287 i nast.).

Należy podkreślić, że moc dowodowa dokumentów prywatnych jest ogra-
niczona. Organy administracji w postępowaniu wyjaśniającym mają prawo oceniać
swobodnie prawdziwość zawartych w nich informacji i wyciągać wnioski jakie uznają
za zasadne. Dokument prywatny stanowi jedynie dowód tego, że osoba, która go
wystawiła (podpisała), złożyła oświadczenie w nim zawarte.

=111= Dokumenty urzędowe to dokumenty sporządzone w przepisanej formie
przez upoważnione do tego w drodze przepisów organy państwowe, organy
jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa
lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 KPA (art. 76 ż 1 i 2).
KPA przyznaje tym dokumentom zwiększoną moc dowodową (pełną moc
dowodową) pod warunkiem, że zostały sporządzone w przepisanej formie, przez
powołane do tego podmioty w ich zakresie działania. Dokument urzędowy stanowi
dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oznacza to, że organ
administracji w postępowaniu wyjaśniającym musi przyjąć za udowodnione to, co
stwierdzono w treści dokumentu. Jest to domniemanie zgodności z prawdą
oświadczenia organu, od którego pochodzi dokument'. W wypadku podejrzenia, że
treść dokumentu została sfałszowana albo po prostu zawiera nieumyślny fałsz,
wolno przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu. W przypadku
niemożliwości obalenia treści dokumentu organ orzekający nie ma prawa
kwestionować tego dokumentu.
W sprawie dokumentów wypowiadał się w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd
Administracyjny. NSA uznał, że:

"W sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej należy uznać za dowodowo
niewystarczające opinie placówek zdrowia (podkreślenie autora), choćby nawet
specjalistycznych, jeżeli opinie takie pozbawione są uzasadnienia (art. 76 KPA)".
Wyrok z 30.6.1981 r. (ll SA 33/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 65 cyt. za Smoktu-
nowicz, Orzecznictwo..., s. 143; por. też wyrok NSA z 19.9.1988 r., II SA 1947/87;
opubl. Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 144).

=112= Dokumentem urzędowym jest także zaświadczenie, które potwierdza
określone fakty lub stan prawny. O zaświadczeniach piszemy w innym miejscu (por.
Nb. 280 i nast.). Strona zamierzająca udowodnić pewne fakty lub stan prawny, a nie
mająca obowiązku uczynienia tego przedstawiając zaświadczenie, może zwrócić się
do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające z wnioskiem o przyjęcie od
niej oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania
(art. 75 ż 2). Takie oświadczenie jest dopuszczalne jako środek dowodowy tylko
wówczas, gdy przepis prawa nie wymaga wprost przedłożenia zaświadczenia i gdy
strona zgłasza wniosek o woli złożenia oświadczenia. To oświadczenie nie jest
równoznaczne z tzw. przesłuchaniem strony jako posiłkowym środkiem dowodowym.
Należy też sądzić, że pod względem mocy dowodowej, oświadczenia są traktowane
przez ustawodawcę na równi z zaświadczeniem'. Miejsce tego oświadczenia w
systemie środków dowodowych nie jest jednak jasne. Ma bowiem punkty styczne z
zaświadczeniem, które jest traktowane jak dokument urzędowy oraz z prze-
słuchaniem stron. Oświadczenia można by porównać do przyznania faktów przez
stronę przeciwną w postępowaniu cywilnym. Fakty przyznane - jeżeli przyznanie nie
budzi wątpliwości - nie wymagają dowodu (art. 229 KPC). Podobnie zatem
oświadczenie o fakcie czy stanie prawnym, złożone w postępowaniu
administracyjnym, w ocenie organu nie budzące wątpliwości co do zgodności z
rzeczywistym stanem rzeczy wywołuje ten skutek, że nie trzeba udowadniać tego
faktu czy stanu prawnego, co do którego złożono i przyjęto oświadczenie. Ponieważ
strona składa to oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe
zeznania, stąd można też odnieść ten środek dowodowy w jakimś sensie do zeznań
świadków. W każdym razie charakter tego środka i jego kwalifikacja, a co za tym
idzie klasyfikacja, może budzić uzasadnione wątpliwości.



VI. Dowód z zeznań świadków

=113= Obok dowodu z dokumentów jest to najczęściej stosowany środek
dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jednakże są pewne ograniczenia w
stosowaniu tego środka. Tymi ograniczeniami są wyłączenia pewnych osób z grupy
świadków, prawo odmowy złożenia zeznań w charakterze świadka oraz prawo
odmowy odpowiedzi na pytania osób występujących w charakterze świadków.

Świadkami nie mogą być:
1) osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń,
2) osoby obowiązane do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej na
okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obo-
wiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy,
3) duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.

Wszystkie inne osoby mają obowiązek składać zeznania w charakterze
świadka. Jednakże prawo odmowy składania zeznań w charakterze świadka
przysługuje na podstawie art. 83 ż 1 KPA małżonkowi strony, wstępnym, zstępnym i
rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, a także osobom
pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo, o
którym mowa, trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub
kurateli.
Świadkom służy prawo odmowy odpowiedzi na pytania, na podstawie art. 83
ż 2 KPA, jeżeli odpowiedź mogłaby narazić ich lub bliskich (małżonka, wstępnych,
zstępnych, rodzeństwo itd.) na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią
szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie
chronionej tajemnicy zawodowej.

=114= Tryb odbierania zeznań od świadka, jak również forma zeznań świadka
nie zostały uregulowane explicite w KPA. W art. 83 ż 3 postanowiono, że przed
odebraniem zeznań od świadka organ prowadzący postępowanie wyjaśniające
powinien uprzedzić świadka o prawie odmowy zeznań oraz o prawie odmowy
odpowiedzi na pytania, a także o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Nie
wprowadzono zaprzysiężenia świadka, ani też odbierania od niego przyrzeczenia
zeznawania prawdy. Świadek może składać zeznanie ustnie - należy je wówczas
zaprotokołować, albo na piśmie'. Z zasady ogólnej informowania wynika dla organów
prowadzących postępowanie dowodowe obowiązek udzielania świadkom
niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do praw i obowiązków świadka, ich zakresu,
możliwości korzystania z nich, a w szczególności urzędnik powinien uprzedzić
świadka - przed odebraniem od niego zeznania - o odpowiedzialności za fałszywe
zeznania z art. 247 KK.
Świadek, który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bezzasadnie na
rozprawę albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, może być ukarany grzywną
przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające. Na postanowienie o ukaraniu
grzywną przysługuje zainteresowanemu zażalenie.



VII. Dowód z opinii biegłego

=115= Biegli nie informują o swoich spostrzeżeniach dotyczących stanu
faktycznego, lecz odnośnie tego stanu faktycznego wypowiadają opinię (ekspertyzę)
na podstawie posiadanych wiadomości fachowych i doświadczenia zawodowego.
Stąd też organ administracji może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli dla
wyjaśnienia sprawy potrzebne są specjalne wiadomości (art. 84 ż 1 KPA).
Wiadomościami specjalnymi są z pewnością wiadomości z dziedziny budownictwa,
górnictwa, dozoru technicznego, ochrony środowiska, medycyny, historii sztuki itp. A
zatem biegłego należy powołać w sprawie administracyjnej, której stan faktyczny jest
zawiły i którą można wyjaśnić dopiero wówczas, gdy dysponuje się tymi
specjalistycznymi wiadomościami. Inicjatywa powołania biegłego w danej sprawie
należy tak do organu administracji, jak również do stron i podmiotów na prawach
strony. Jednak tylko organ administracji prowadzący postępowanie ma prawo
zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Przyjęcie funkcji biegłego jest w zasadzie
obowiązkiem, z tym że biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu na
zasadach wyłączenia pracownika organu, czyli w trybie art. 24 ż 1 - 4 KPA.
Do biegłych stosuje się także przepisy dotyczące świadków. Stąd też oko-
liczności powodujące utratę zdolności do wystąpienia w charakterze świadka
skutkują także wobec biegłego. Formalnie biegły ma także prawo odmowy złożenia
zeznań, jednak w praktyce jest ono bezprzedmiotowe, te przesłanki bowiem
uzasadniają wyłączenie biegłego od udziału w postępowaniu, a zatem są
skonsumowane w innym trybie. Ponadto biegłemu przysługuje prawo odmowy
odpowiedzi na pytania, analogiczne jak świadkowi (art. 83 ż 2 KPA). Jeżeli nie
zachodzą okoliczności wyłączające udział biegłego w postępowaniu wyjaśniającym,
biegły ma obowiązek wydania opinii. Wykonanie tego obowiązku jest
zagwarantowane sankcją z art. 88 ż 1 i 2 KPA - organ orzekający ma prawo ukarać
biegłego karą grzywny, a także zastosować do niego środki przymusu
administracyjnego przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji.
Opinia biegłego może być złożona na piśmie lub ustnie i powinna być
uzasadniona, zgodnie z intencją zasady ogólnej przekonywania (art. 11 KPA).
W przedmiocie udziału biegłego w postępowaniu wyjaśniającym wypowiadał
się także Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z 10.3.1982 r. (I SA 2497/81) Sąd uznał, że "organ administracji nie
jest związany wnioskiem strony o powołaniu biegłego dla ustalenia okoliczności,
która w sposób nie budzący wątpliwości może być ustalona przez organ na
podstawie dokumentów sprawy, a zwłaszcza - oświadczeń strony składanych w
innym czasie"'.
W wyroku z 7.7.1983 r. (11 SA 635/83; opubl. ONSA z. 2/1983, poz. 52) Sąd
orzekł, te "do biegłych stosuje się przepisy dotyczące świadków (art. 84 ż 2 KPA in
fine), toteż organ prowadzący postępowanie, który zasięgnął opinii biegłych, jest
obowiązany postąpić w myśl art. 79 KPA i dać stronie możliwość ustosunkowania się
do takiej opinii".
Natomiast w wyroku z 2.3.1987 r. (IV SAB 18/86; opubl. GP Nr 23/1987, cyt.
za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 151) NSA uznał, że "jeśli do wydania decyzji o
dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń konieczne jest opracowanie analizy
uciążliwości, a zobowiązana do tego jednostka organizacyjna nie przedstawi takiej
analizy... to organ administracji prowadzący postępowanie w tej sprawie obowiązany
jest przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego". Zdaniem sądu zaniedbanie
organu administracji w kwestii ustosunkowania się do istotnych rozbieżności w
opiniach biegłych stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania
administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 30.12.1980 r., SA
645/80; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 2).



VIII. Oględziny

=116= Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu pewnego przedmiotu,
miejsca lub osoby przez organ orzekający w celu dokonania bezpośrednich spo-
strzeżeń za pomocą zmysłów wzroku, słuchu, dotyku, węchu, smaku, co do
właściwości lub stanu badanej rzeczy lub miejsca.
Przedmiotem oględzin może być miejsce, które ma być przeznaczone pod
budowę, rzecz ruchoma lub nieruchomość mająca być wpisana do rejestru
zabytków, dzieło sztuki, co do którego może być wydany zakaz wywozu za granicę
albo zezwolenie na czasowy wywóz za granicę w celu ekspozycji, budynek, co do
którego ma być podjęty nakaz rozbiórki itd.
Oględziny (inaczej wizja lokalna) są środkiem dowodowym bezpośrednim,
stąd też w najpełniejszym stopniu zabezpieczają dotarcie do prawdy materialnej.
O przeprowadzeniu oględzin postanawia organ administracji z urzędu lub na
żądanie stron. Oględziny odbywają się przy udziale wszystkich uczestników
postępowania dowodowego, implikując zresztą przeprowadzenie rozprawy w danej
sprawie.
Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, są one zobowiązane
na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (art. 85 ż 2 KPA).
Bezzasadna odmowa może być ukarana grzywną (art. 88 KPA). Organ ma
obowiązek sporządzić protokół oględzin.

Zdaniem NSA "organ administracji nie może odstąpić od dokonania oględzin
tylko dlatego, że strona uważa je za zbędne, jeżeli przeprowadzenie dowodu z
oględzin jest obowiązkowe z mocy przepisów szczególnych." (Wyrok NSA z
6.7.1982 r., SA/Kr 435; opubl. GP Nr 1/1984).

Takimi przepisami są np. przepisy prawa celnego. Tzw. rewizja celna (oglę-
dziny) ma szerokie zastosowanie w postępowaniu celnym.



IX. Przesłuchanie stron

=117= Przesłuchanie strony jest środkiem dowodowym posiłkowym, bowiem
może być stosowane tylko wyjątkowo i pod warunkiem zaistnienia prawnie
określonych przesłanek (art. 86 KPA). Wolno przesłuchać stronę, jeżeli wyczerpano
środki dowodowe i pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy
albo jeżeli jest to jedyny środek dowodowy w sprawie - innymi słowy "z powodu
braku środków dowodowych w sprawie pozostają nie wyjaśnione fakty istotne dla
rozstrzygnięcia sprawy". Takie unormowanie tej kwestii wynika stąd, że co prawda
strona najlepiej orientuje się w okolicznościach faktycznych, które jej dotyczą, lecz
jednocześnie ma interes w tym, aby je czasami zniekształcać, przemilczać i w
ogólności działać na swoją korzyść. Bezpośrednie zainteresowanie sprawą (bycie
stroną) rodzi obawy braku obiektywizmu i przedstawiania stanu faktycznego nie
zawsze zgodnie z prawdą. Nikt bowiem nie jest bezstronny we własnej sprawie. Z
tych powodów znaczenie tego środka dowodowego jest raczej marginalne.
Nie należy mieszać dowodu z przesłuchania stron z wyjaśnieniami strony,
składanymi w postępowaniu w związku z pytaniami organu czy innych uczestników
postępowania. Te wyjaśnienia, w odróżnieniu od przesłuchania strony, nie są
środkiem dowodowym.
Do przesłuchania stron stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące świad-
ków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu (art. 86 KPA). A zatem przed
przesłuchaniem należy uprzedzić stronę o prawie odmowy odpowiedzi na pytania
oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania'. Strona ma obowiązek stawić się na
wezwanie organu orzekającego. W przypadku niestawienia się, mimo prawidłowego
wezwania, organ może ją ukarać grzywną (art. 88 ż 1 KPA). Do przesłuchania stron
natomiast nie stosuje się żadnych środków przymusu. W doktrynie jest rozbieżność,
w kwestii, czy przesłuchiwana strona ma obowiązek składać zeznania, czy może
odmówić złożenia zeznań w trybie przesłuchania stron.
Dopuszczalna jest forma pisemna przesłuchania stron. W wypadku ustnego
przesłuchania stron, organ ma obowiązek sporządzić protokół (art. 67 ż 2 pkt 2
KPA).
W omawianej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny.
Jednak jego orzeczenie wzbudziło wątpliwości i głosy krytyki. Zdaniem Sądu:

"Jeżeli okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane
organom rozstrzygającym nie z powodu ich zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich
przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego
podnoszenia przez nią zarzutów niezgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W
interesie strony zatem leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych
okoliczności sprawy i domaganie się utrwalenia ich w dokumentacji (art. 69 ż 1 w zw.
z art. 86 KPA)". (Por. wyrok NSA z 4.6.1982 r., 1 SA 212/82; opubl. ONSA z. 1/1982,
poz. 51; OSPiKA Nr 3/1983, poz. 52 z krytyczną glosą S. Dalki).



X. Zasady postępowania dowodowego

Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w innych postępowaniach
sformułowano szereg zasad i postulatów, zapewniających z jednej strony dotarcie do
prawdy materialnej, z drugiej zaś zabezpieczenie przed przewlekaniem sprawy, a
wszystko przy poszanowaniu podstawowych zasad ogólnych postępowania. Niżej
przedstawiam, jak te postulaty realizowane są w polskim postępowaniu
administracyjnym.

1. Zasada swobodnej oceny dowodów
=118= Wśród gwarancji dotarcia do prawdy materialnej w postępowaniu
administracyjnym istotne znaczenie ma zasada swobodnej oceny dowodów.
Oznacza ona wobec prawodawcy zakaz ustanawiania prawnych reguł oceny
dowodów w postępowaniu, np. domniemań prawnych niewzruszalnych. Natomiast,
wobec organu orzekającego oznacza nakaz oceny wszelkich faktów i środków
dowodowych w sposób wszechstronny oraz nie skrępowany żadnymi regułami,
poleceniami służbowymi albo z góry przyjętymi założeniami. Z zasady tej wynika
jednak, że organowi orzekającemu nie wolno oceniać wiarygodności dowodów w
sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki, zweryfikowanym
prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. Swobodna
ocena dowodów nie oznacza w żadnym wypadku oceny zupełnie dowolnej
arbitralnej i niczym nie skrępowanej, do jej bowiem wyznaczników należą prawa
naukowe i reguły logiki. Przepisy art. 77 i 80 KPA w zw. z art. 7 KPA są podstawą do
stwierdzenia, że organ administracji ma obowiązek rozpatrzyć w sposób
wyczerpujący cały materiał dowodowy w sprawie' oraz, że na podstawie całokształtu
materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona.
Wymienione przepisy mogą zatem być podstawą dla wyinterpretowania dyrektywy
głoszącej, że urzędnik ocenia wiarygodność dowodów i wyciąga z nich wnioski
dotyczące sprawy na podstawie własnego przekonania, nie krępowany w tym
względzie żadnymi regułami prawnymi narzucającymi sposób weryfikacji i oceny.

=119= Do rozwiązań krępujących swobodne przekonanie organu
orzekającego w ocenie materiału dowodowego należą: domniemania prawne
niewzruszalne, możliwość wskazania przez organ odwoławczy lub sąd jakie
okoliczności winien wziąć pod uwagę organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy
(art. 138 ż 2 KPA i art. 30 ustawy o NSA). Rozwiązanie to krępuje swobodę organu
orzekającego w ramach kasacji, w sytuacji, gdy wskazówki wyższej instancji lub
sądu mają charakter wiążący dla organu rozstrzygającego sprawę. Teoretycznie
rzecz ujmując odstępstwem od zasady swobodnej oceny dowodów mogą być
wszelkie reguły ustawowe ograniczające korzystanie z pewnych środków
dowodowych lub stymulujące samą ocenę oraz reguły ustawowe zakazujące
przeprowadzania dowodów co do określonych okoliczności. To skrępowanie przy
ocenie pewnymi kryteriami formalnymi, ustanowionymi przez przepisy prawne, jest
tożsame z zasadą legalnej oceny dowodów.
W kwestiach tych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z 19.3.1981 r. (SA 234/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 23), Sąd
uznał, że "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych
zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona
powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom
postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". W wyroku z
11.2.1981 r. (SA 233/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 8) NSA orzekł, że "organ
administracji jest obowiązany ocenić zebrany materiał dowodowy w świetle
wszystkich okoliczności mogących mieć zastosowanie w sprawie, a nie jedynie
niektórych z nich". Natomiast w wyroku z 3.3.1989 r. (IV SA I 176/88; opubl. GAP Nr
23/1989 z komentarzem H. Starczewskiego cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo...,
s. 149) powiedział wprost, że "Kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez
organ prowadzący postępowanie administracyjne (art. 80 KPA) wyłącza możliwość
odmiennej, niż dokonał to organ orzekający w postępowaniu administracyjnym,
oceny wiarygodności i mocy dowodowej dowodów, na których oparł decyzję, chyba
że organ ocenił dowody w sposób dowolny".


2. Ciężar dowodu
=120= Na gruncie proceduralnym zagadnienie, na kim spoczywa ciężar
poszukiwania dowodów, może być rozwiązane w jeden z trzech następujących
sposobów:
1) materiał faktyczny i dowodowy gromadzą jedynie uczestnicy postępowania - daje
to konstrukcję zasady kontradyktoryjności (jak wiadomo postępowanie
administracyjne z zasady swej właśnie kontradyktoryjne nie jest),
2) materiał faktyczny i dowodowy gromadzi wyłącznie podmiot orzekający kreuje to
konstrukcję zasady inkwizycyjności (zasady śledczej),
3) materiał faktyczny i dowodowy gromadzą jednocześnie i uczestnicy postępo-
wania i podmiot orzekający - daje to w efekcie konstrukcję współdziałania.

Według postanowień KPA ciężar gromadzenia materiału faktycznego i do-
wodowego w sprawie złożony jest na organ rozpoznający sprawę, co nie
przeszkadza temu, że także strona ma prawo zgłaszać środki dowodowe. Według
art. 77 ż 1 KPA obowiązek gromadzenia materiału faktycznego i dowodowego ciąży
w przeważającej mierze na organie administracji rozpoznającym sprawę, co zbliża tę
konstrukcję bardziej do zasady inkwizycyjności. Skoro art. 77 ż 1 KPA obarcza
organ orzekający obowiązkiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, to
strona może jedynie, lecz nie musi, dostarczać tego materiału. W ten sposób,
czynny przy zbieraniu materiału dowodego ex lege ma być tylko organ administracji,
zaś strony mogą (ale nie muszą) pozostać bierne. Bezczynność strony w tej kwestii
nie zwalnia organu orzekającego od obowiązku zgromadzenia i zbadania materiału
w sprawie. Jednakże działalność organu orzekającego powinna pobudzać inicjatywę
stron i innych uczestników postępowania w zakresie gromadzenia materiału dowo-
dowego, sam bowiem organ administracji nie zawsze będzie mógł obiektywnie
wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dlatego też istotne jest włączenie się
do postępowania wyjaśniającego stron i innych uczestników postępowania.
Pobudzając aktywność uczestników postępowania w sferze postępowania
dowodowego, organ orzekający stwarza możliwość współpracy, co jest podstawą dla
realizacji zasady prawdy materialnej i zasady czynnego udziału strony w
postępowaniu. Przepisy KPA stwarzają po temu możliwości, skoro strona może
żądać przeprowadzenia dowodu (art. 78 ż 1 ), wypowiedzieć się co do
przeprowadzonych w sprawie dowodów (art. 81 ), złożyć wyjaśnienia przed
rozprawą oraz dokumenty i inne dowody (art. 90 ż 1), a na rozprawie może składać
wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz dowody na ich poparcie
(art. 95 ż 1). W gromadzeniu materiału faktycznego i dowodowego de lege lata
mogą uczestniczyć także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i
organizacje społeczne, biorące udział w rozprawie lub składające przed rozprawą
oświadczenia i dowody na ich poparcie (art. 90 ż 3).
Oparcie postępowania administracyjnego na zasadzie prawdy materialnej
oraz zasadzie ochrony interesu społecznego i indywidualnego konsekwentnie
prowadzi do uaktywnienia obu podmiotów postępowania (orzekającego organu
administracji i strony) w dziedzinie zbierania materiału procesowego i w innych
czynnościach postępowania.
W kwestiach tych wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z 26.10.1984 r. (ll SA 12/OS/84; opubl. ONSA z. 2/1984, poz. 98)
Sąd orzekł, że "z art. 7 i 77 ż I KPA wynika, te obowiązek wyczerpującego zebrania i
rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym
postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od
współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej
okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.
Jednakże na gruncie przepisów KPA nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji
prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje
całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła
fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji
obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę."

Z tego orzeczenia jednoznacznie wynika, że NSA wypowiedział się zarówno
przeciwko zasadzie inkwizycyjności (śledczości, oficjalności) jak i zasadzie
kontradyktoryjności w postępowaniu dowodowym w KPA. Potwierdził zatem regułę
aktywności obu podmiotów w postępowaniu wyjaśniającym.
=121= Konstrukcję ciężaru dowodu w prawie procesowym można wiązać
również z zagadnieniem, na kim spoczywa powinność (prawny lub faktyczny obo-
wiązek) udowodnienia danej okoliczności faktycznej, czyli kto i na jakie fakty
ma przeprowadzić dowód.
W kwestii tej obowiązuje, uznana powszechnie w doktrynie prawa proce-
sowego, starorzymska zasada "ei incumbit probatio Qui dicit non Qui negat". Ciężar
dowodu spoczywa na twierdzącym, z tym że przyznanie przez stronę pewnych
faktów nie stanowi dowodu wystarczającego w sprawie. Ustawa może przerzucać
ciężar udowodnienia faktu na przeczącego, stosując w tym celu instrument
wzruszalnego domniemania prawnego. Podmiot zaprzeczający temu domniemaniu
musi udowodnić stan przeciwny niż wynika z domniemania. Musi zatem obalić to
domniemanie. Sytuację taką przewiduje art. 76 ż 3 KPA.
Ciężar dowodu jest powinnością uczestnika postępowania. Niespełnienie
takiej powinności może bowiem powodować po jego stronie niekorzystne skutki
procesowe i materialnoprawne. Ciężar dowodu jest więc konstrukcją o charakterze
celowościowym. Dlatego też wymóg ciężaru dowodu może być sformułowany jako
reguła celowościowa, nakazująca udowadniać tezę przez ten podmiot, który z tej
tezy wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, w wypadku bowiem jej
nieudowodnienia zostanie ona odrzucona.
Teoretycznie rzecz ujmując, jeżeli postępowanie zbudowane byłoby według
modelu zakładającego bierną rolę organu w postępowaniu dowodowym (model
kontradyktoryjny), to konstrukcja ciężaru dowodu nakłada powinność udowodnienia
tezy na stronę postępowania, skoro w przypadku jej nieudowodnienia przez stronę
teza zostanie odrzucona lub zinterpretowana na niekorzyść strony.
Jeżeli natomiast model postępowania zakłada aktywną rolę organu orze-
kającego w postępowaniu dowodowym - tak jak obecnie w KPA - to strona nie ma
obowiązku udowadniać zaprzeczeń lecz jedynie twierdzenia, na zasadzie "ei
incumbit probatio gui dicit non qui negat". W tym modelu organ orzekający jest
obciążony ciężarem dowodu zawsze, ilekroć on jest podmiotem twierdzącym oraz
wówczas, gdy podmiotem twierdzącym jest co prawda strona, lecz nie przedkłada
ona żadnego dowodu na okoliczności istotne dla sprawy. Nie ma większego
znaczenia kto udowodni daną tezę, ważne jest natomiast samo jej udowodnienie, a
to z tego względu, aby mogła ona stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy i
wydania decyzji. Dążąc do ustalenia prawdy materialnej organ orzekający powinien
zmierzać do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia
sprawy, za pomocą, tak materiału zebranego z urzędu, jak też dostarczonego przez
stronę. Ta tendencja znajduje wyraz w art. 78 ż 1 KPA.
W kwestii ciężaru dowodu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny.
Jego orzecznictwo, niestety, nie jest tu jednolite.

W wyroku z 7.5.1985 r. (ll SA 318/85; opubl. GAP Nr 9/1986) Sąd uznał, że
"obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych
okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar
dowodu na mocy art. 77 ż 1 KPA obciąża organ administracyjny. leżeli strona
przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy
go uzupełnić". Podobnie w wyroku z 19.9.1988 r. (II SA 1947/87) NSA stwierdził, że
"w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i
zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia
strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu
prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania
tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności,
można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski"'. Natomiast w wyroku z
18.4.1984 r. (111 SA 38/84; opubl. OSPiKA Nr 2/1986, poz. 24 i glosą W.
Olszewskiego.) Sąd podkreślił pogląd nieco odmienny "skoro strona, która zamierza
wywodzić skutki prawne z określonych faktów, faktów tych nie udowodniła, to brak
jest podstaw do ich uwzględnienia w postępowaniu (art. 77 ż 1 i art. 78 KPA)".


3. Jawność wobec strony
=122= Zasada jawności wobec strony, jako konsekwencja zasady czynnego
udziału strony w postępowaniu została omówiona w innym miejscu (por. Nb. 94 i 96).
Przejawia się ona także w postępowaniu wyjaśniającym. Zasada ta w postępowaniu
wyjaśniającym wynika z art. 79 ż 1 KPA. Na mocy tego przepisu organ administracji
ma obowiązek zawiadomić strony postępowania o przeprowadzeniu dowodu
przynajmniej na siedem dni przed terminem. Każda strona, obecna przy
przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym, pozostałym
stronom, a także może składać wyjaśnienia. Z przeprowadzenia dowodu organ
administracji powinien sporządzić protokół (art. 67 ż 1 i 2 KPA).


4. Bezpośredniość
=123= Zasada prawdy materialnej wytycza cel postępowania dowodowego, a
postulat bezpośredniości - jego metodę. Stąd też zasada bezpośredniości odnosi
się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy zatem formy w jakiej
podejmowane są czynności postępowania dowodowego. Dotyczy sposobu ze-
tknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym.
W kontekście tego co powiedziano wyżej, postulat bezpośredniości oznacza
nakaz, skierowany do organu orzekającego, zobowiązujący go do tego, aby opierał
ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność
organu do zapoznawania się z materiałem procesowym w taki sposób, aby
wyeliminować nadmierną ilość ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji.
Natomiast dla prawodawcy wynika z tego nakazu obowiązek ustanawiania takich
przepisów proceduralnych, w których ograniczy się do niezbędnego minimum
możliwości korzystania w postępowaniu z dowodów pochodnych oraz z tzw. pomocy
prawnej.
Zasada bezpośredniości skupia się wokół dwu głównych problemów rodzaju
środków dowodowych i składu organu orzekającego. Sposób rozwiązania tych
kwestii na gruncie konkretnej ustawy procesowej oznacza przyjęcie lub odrzucenie
zasady bezpośredniości. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu
dowodowym należy dać pierwszeństwo dowodom bezpośrednim (oryginalnym,
pierwotnym). Ponadto dowody należy przeprowadzać bezpośrednio przed organem
rozpoznającym sprawę aby organ ten zapoznał się z całym materiałem dowodowym
w sprawie jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie. Odnośnie drugiego
zagadnienia, można powiedzieć, ze decyzja powinna być wydana tylko przez ten
organ administracji, przed którym odbyło się postępowanie w danej sprawie, nigdy
zaś przez ten organ, przed którym dokonano pewnych czynności pomocniczych w
danym postępowaniu. Dowody powinny być przeprowadzone przed tym organem
administracji, który ma je ocenić i wydać na ich podstawie rozstrzygnięcie.

=124= Pewnym wyłomem od zasady bezpośredniości jest tzw. pomoc
prawna, wprowadzona przepisem art. 52 i 87 KPA. Istota pomocy prawnej w
postępowaniu administracyjnym polega na tym, że przed organem, który wyda decy-
zję w sprawie, dopuszcza się dowody przeprowadzone przez inny podmiot niż ten,
który ma je ocenić i wydać na ich podstawie decyzję. Na mocy art. 52 KPA inny
organ administracji - na zlecenie organu prowadzącego sprawę administracyjną -
wzywa osoby zamieszkałe lub przebywające na obszarze jego właściwości
miejscowej w celu odebrania od nich wyjaśnień lub zeznań i albo dokonania innych
czynności procesowych. Organ wezwany do pomocy prawnej jest związany
zakresem postępowania dowodowego, wyznaczonym przez organ właściwy w
sprawie. Jednak organ wezwany może na żądanie stron lub z urzędu przesłuchać
nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem postępowania
(art. 77 ż 3), może zatem samodzielnie rozszerzyć zakres postępowania
wyjaśniającego.

=125= Natomiast na mocy art. 87 KPA członek organu kolegialnego lub jego
pracownik - na zlecenie organu kolegialnego właściwego do rozstrzygnięcia sprawy -
ma obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe lub jego część, jeżeli nie
sprzeciwia się temu przepis prawa. W celu zapoznania się z ustaleniami organów
świadczących pomoc prawną organ właściwy do wydania decyzji rozstrzygającej
sprawę musi przejrzeć protokoły i adnotacje, a zatem pośrednio poznaje materiał
dowodowy w sprawie.
Z punktu widzenia zasady bezpośredniości także zmiany personalne na
stanowisku pracownika załatwiającego daną sprawę lub przekazywanie sprawy
między pracownikami urzędu (jeśli nie wynika to z konieczności wyłączenia
pracownika od udziału w postępowaniu) są zjawiskami niepożądanymi.

=126= Odstępstwem od zasady bezpośredniości w KPA jest również model
postępowania przed organem odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do
materiałów zawartych w aktach sprawy (protokoły, adnotacje, decyzja z uza-
sadnieniem faktycznym i prawnym, odwołanie od decyzji). Dowodem pierwotnym w
postępowaniu odwoławczym mogą być jedynie oryginały dokumentów. Przed drugą
instancją możliwe jest jednak także uzupełnienie postępowania dowodowego
przeprowadzonego w pierwszej instancji i wówczas może przejawiać się zasada
bezpośredniości.



5. Koncentracja materiału dowodowego
Postulat koncentracji materiału dowodowego może oznaczać:
1) konieczność skupienia (zgromadzenia) materiału dowodowego w określonym
miejscu o określonym czasie, w odróżnieniu od rozproszenia czynności
procesowych na etapy, albo
2) skupienie materiału dowodowego, ale w ściśle wyznaczonym okresie. Okres ten
może być oznaczony expressis verbis przez ustawę albo jego wyznaczenie może
być pozostawione do decyzji organu rozpoznającego sprawę.

Teoretycznie rzecz ujmując są dwa modele koncentracji materiału dowo-
dowego - system prekluzji i system dyskrecjonalnej władzy sędziego.
W systemie prekluzji ustawa explicite określa moment, do którego można
gromadzić materiał dowodowy, pod rygorem utraty możliwości późniejszego
podniesienia w postępowaniu pewnych faktów lub dowodów. W takim przypadku
niedopuszczalne jest przedstawianie pewnych faktów lub dowodów po upływie
terminu określonego expressis verbis przez ustawę, a fakty lub dowody przytoczone
z upływem tego terminu są prawnie bezskuteczne. Istotą prekluzji jest zabronienie
organowi orzekającemu uwzględnienia spóźnionych czynności procesowych,
chociażby były one słuszne, pożyteczne i wszechstronniej oświetlały sprawę.
W systemie dyskrecjonalnej władzy sędziego ustawa nie określa okresu
gromadzenia materiałów dowodowych, lecz decyduje o tym organ orzekający w
danej sprawie. Od woli organu rozpoznającego sprawę zależy zatem, czy uwzględni
fakty i dowody, których strony mimo możliwości nie przytoczyły od razu.

=127= Na mocy art. 78 ż 2 KPA można przyjąć pogląd, że jeżeli zgłoszono
żądanie przeprowadzenia dowodów na okoliczność jeszcze nie stwierdzoną i mającą
znaczenie dla sprawy, to żądanie zgłoszone nawet po zakończeniu rozprawy lub po
przeprowadzeniu dowodów poza rozprawą powinno być obligatoryjnie uwzględnione
przez organ rozpoznający sprawę. Oznacza to przyjęcie w pewnym stopniu
koncepcji dyskrecjonalnej władzy organu orzekającego w postępowaniu
administracyjnym. KPA upoważnia organ administracji do pominięcia zgłoszonych
środków dowodowych tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie dwa warunki -
okoliczności sprawy zostały już dostatecznie wyjaśnione, a nawet więcej
stwierdzone, czyli udowodnione oraz gdy te okoliczności nie mają znaczenia dla
sprawy (por. stylizacja art. 78 ż 2 KPA).



XI. Udział strony w postępowaniu dowodowym

=128= Na podstawie art. 78 ż ł KPA strona ma prawo żądać przeprowadzenia
dowodu. Organ rozpoznający sprawę powinien uwzględnić żądania strony, jeżeli
przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Powodem
odmowy uwzględnienia tego żądania może być tylko stwierdzenie,
że dowód dotyczy okoliczności, zdaniem organu, nie mających znaczenia dla
załatwienia sprawy administracyjnej.
Wypowiadał się w tej kwestii także Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z 21.6.1988 r. (SA/Lu 1 S 1 /88) Sąd orzekł, że "Jeżeli nie
występują przesłanki określone w art. 78 ż 2 KPA, organ administracji nie może -
przed wydaniem decyzji odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę,
powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego"'. Natomiast w
wyroku z 17.3.1986 r. (III SA 1160/85; opubl. ONSA z. 1/1986, poz. 19 oraz RNGA
Nr 11/1986 z komentarzem H. Starczewskiego) Sąd uznał, że "odmowa
przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu, dla wyjaśnienia istotnych dla
sprawy okoliczności, już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji, nie jest
naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na
wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia skargi przez NSA i
uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyny określonej w art. 207 ż 2 pkt 3 KPA".

=129= Strona ma prawo być zawiadomioną o miejscu i terminie
przeprowadzenia dowodu przynajmniej na 7 dni przed terminem oraz o rozprawie
(art. 79 ż 1 i art. 91 ż 1 i 2). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu
dowodu oraz w rozprawie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stro-
nom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 ż 2), a także zgłaszać żądania, propozycje i
zarzuty oraz składać wyjaśnienia (art. 95).

Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 28.3.1985 r. (t SA 1282/84; opubl.
ONSA z.2/1985, poz. 5), "organ administracji państwowej nie może pozbawić strony
udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, że jej
udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny".

Przepis art. 81 KPA kreuje znaną doktrynie postępowania administracyjnego
konstrukcję prawa strony do wypowiedzenia się. Polega ono na tym, że strona ma
prawo wypowiedzieć się co do przeprowadzonych w sprawie dowodów, przed
zamknięciem postępowania wyjaśniającego i przed przystąpieniem do fazy
orzekania przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, chyba że
załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub
zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
Uprzednie skonsumowanie prawa do wypowiedzenia się przez stronę jest
warunkiem uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną. Należy podkreślić, że
jest to prawo, a nie obowiązek strony, przeto nie można tego traktować jako warunku
.sine gua non uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną. Niewykonanie tego
prawa przez stronę blokowałoby bowiem możliwość zamknięcia postępowania
dowodowego. Prawo strony do wypowiedzenia się jest gwarancją dla realizacji
zasady prawdy materialnej ale przede wszystkim jest gwarancją dla zasady
czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo do wypowiedzenia jest
zabezpieczone sankcją wznowienia postępowania, w przypadku, gdy strona bez
własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 ż 1 pkt 4 KPA).

Zdaniem NSA, "okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym
strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do
przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za
udowodnione (art. 81 KPA). Odmowa rozpatrzenia przez organ dowodu z opinii
biegłego, oferowanego przez stronę, której przed wydaniem decyzji nie umożliwiono
wzięcia udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jest
naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ
na wynik sprawy" (wyrok NSA z 7.1 1.1988 r., IV SA 701/88; opubl. GAP Nr
12/1989). W wyroku z 13.2.1986 r. (II SA 2015/85) Sąd uznał, że "zachowanie
wymagań art. 79 i 81 KPA niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu,
jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego
obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające
istotny wpływ na wynik sprawy"'.

Strona może być przesłuchana przez organ administracji prowadzący
postępowanie. Z uwagi na omówienie tej instytucji w innym miejscu (por. Nb. 117),
sygnalizuję ją tylko tutaj dla porządku.



XII. Skutki uchybień w postępowaniu dowodowym

=130= Uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym najczęściej dotyczą
realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym prawa
strony do wypowiedzenia się, a także innych zasad postępowania dowodowego, opi-
sanych wyżej, co prowadzi do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Te uchybienia należą do częstych wad postępowania administracyjnego w praktyce,
czyli są podstawą do wznowienia postępowania. Uchybienia, o których mowa
oznaczają naruszenie konkretnych norm proceduralnych. Jeżeli jest to naruszenie
prawa dające podstawę do wznowienia postępowania albo inne naruszenia
przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy,
to Naczelny Sąd Administracyjny uchyla decyzję wydaną w wyniku takiego
nieprawidłowego postępowania dowodowego. A zatem są dwie sankcje w przypadku
uchybień w postępowaniu dowodowym - sankcja wznowienia postępowania
administracyjnego z ewentualnością uchylenia decyzji administracyjnej w
postępowaniu wznowionym oraz sankcja uchylenia decyzji jako nielegalnej przez
Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z 12.10.1987 r. (IV SA 334/87; opubl. GAP Nr 4/1988 z
komentarzem H. Starczewskiego cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 146) Sąd
uznał, że "niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla
rozpatrzenia sprawy, stanowi takie naruszenie przepisów postępowania
administracyjnego, które obliguje NSA do uchylenia zaskarżonej decyzji na
podstawie art. 207 ż 2 pkt 3 KPA."