Rozdział II

Zagadnienia ogólne



ż 3. Zakres obowiązywania KPA


I. Postępowania regulowane przez Kodeks

=8= KPA obejmuje kilka odrębnych postępowań, które zostały uregulowane
w osobnych działach Kodeksu. Związek wzajemny tych postępowań jest dość luźny.

Wspólne cechy tych postępowań to, że:
1) dotyczą one przede wszystkim administracji publicznej,
2) są to przepisy proceduralne o zakresie stosowania obejmującym materialne
prawo administracyjne.

Niemniej są to różne postępowania i właściwie, każde z nich mogłoby być
uregulowane w odrębnym akcie ustawodawczym. Ustawodawca uznał za celowe
niemnożenie w sposób nadmierny aktów ustawodawczych i połączył w jednym
Kodeksie przepisy dotyczące szeregu postępowań. Są to następujące
postępowania:
1) ogólne postępowanie administracyjne, w jego ramach można jeszcze wyróżnić
postępowanie odrębne w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych,
2) postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń,
3) postępowania w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami
administracji rządowej i organami jednostek samorządu terytorialnego oraz
między tymi organami a sądami,
4) postępowanie w sprawie skarg i wniosków.



II. Ogólne postępowanie administracyjne

=9= Ogólne postępowanie administracyjne, zwane jest też czasami
postępowaniem jurysdykcyjnym. To postępowanie stanowi trzon Kodeksu, jest ono
uregulowane w działach I - IV, IX, noszących tytuły "Przepisy ogólne", "Postępo-
wanie", "Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych", "Udział
prokuratora" oraz "Opłaty i koszty postępowania".

Zakres stosowania przepisów postępowania ogólnego jest uregulowany w art.
1 pkt 1 i 2 KPA, który mówi, że KPA normuje postępowanie:
1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych
organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji ad-
ministracyjnych;
2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one
powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw
określonych wyżej (w pkt. 1 ).

Przedstawiony zakres stosowania przepisów postępowania ogólnego jest
bardzo istotny. KPA zapewnia bardzo szeroką ochronę interesów osób, których praw
i obowiązków dotyczy postępowanie. W sprawach nie objętych postępowaniem
ogólnym z reguły proceduralne uprawnienia osób, których postępowanie dotyczy są
znacznie słabsze. Stąd też objęcie danej sprawy postępowaniem prowadzonym w
trybie KPA z zasady znacznie poprawia sytuację strony, jednocześnie nakładając
liczne obowiązki na organ prowadzący postępowanie.
Przedstawione wyżej ustawowe określenie zakresu stosowania przepisów o
postępowaniu ogólnym wymaga analizy. Możemy wyodrębnić następujące elementy
przytoczonego określenia zakresu postępowania ogólnego KPA, wymagające
odrębnego omówienia:
1) postępowanie przed organami administracji publicznej,
2) w sprawach indywidualnych,
3) rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

=10= Zacznijmy od użytego tam terminu, że chodzi o postępowanie "przed orga-
nami administracji publicznej". W naszym prawie administracyjnym pojęcie organu
administracji jest pojęciem kluczowym, choć różnie definiowanym przez różnych
autorów. Kodeks używa pojęcia organu administracji publicznej w ujęciu szerokim,
stosując wyliczenie jednostek, jakie obejmuje tym pojęciem. Są to następujące
jednostki: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie oraz
działające w ich albo we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej
(zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne
organy państwowe i inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na
podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji
administracyjnych.

Kodeks definiuje organ administracji publicznej w art. 5 ż 2 pkt 3. Jak widzimy
z wyliczenia podmiotów uznawanych za organ, pojęcie organu dla potrzeb Kodeksu
jest bardzo szerokie, szersze nawet niż pojęcie organu administracji publicznej.
Definicja kodeksowa organu administracji została stworzona dla potrzeb tego
Kodeksu i nie ma zastosowania do terminu organ administracji używanego w innych
aktach normatywnych, niż przepisy o postępowaniu administracyjnym. Obrazując
szerokość tej definicji możemy wskazać, że obejmuje ona: ministrów, kierowników
urzędów centralnych (np. prezesa Głównego Urzędu Statystycznego), inne organy
centralne (np. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd), wojewodów, starostów,
wójtów, burmistrzów, zarządy gmin, zarządy powiatów, zarządy województw,
samorządowe kolegia odwoławcze, organy administracji niezespolonej np.
dyrektorów i naczelników okręgowych i obwodowych urzędów miar, dyrektorów
regionalnych zarządów gospodarki wodnej itd., a także organy organizacji społecz-
nych, samorządowych, przedsiębiorstw państwowych, o ile z mocy ustawy
powierzono im rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze wydawania decyzji
administracyjnych. W ten sposób jako organ administracji jest traktowany organ
samorządu adwokackiego rozstrzygający o wpisie na listę adwokatów, organ szkoły
wyższej (dziekan lub rektor) rozstrzygający o przyjęciu na studia lub skreśleniu ze
studiów, czy wreszcie organ przedsiębiorstwa lub zakładu, któremu wojewoda lub
rada gminy powierzyła wydawanie decyzji administracyjnych w określonych
sprawach.
Stosownie do pewnych ustaw niektóre organy administracji mogą powierzyć
prowadzenie w ich imieniu niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym
wydawanie decyzji administracyjnych, w pierwszej instancji, organom innych
jednostek organizacyjnych.
Powierzenie przez ustawę podmiotom nie będącym organami państwa, za-
łatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej
nosi miano zlecania funkcji administracji państwowej. Oznacza ono, że organ
przedsiębiorstwa, zakładu czy organizacji samorządowej w zakresie spraw jemu
zleconych traktowany jest jako organ administracji. Natomiast w zakresie pozostałej
swojej działalności traktowany jest wyłącznie jako organ danej jednostki i KPA do
tych spraw nie ma zastosowania. W tym zaś zakresie ten organ organizacji
społecznej działa jako organ administracji i do tych spraw KPA ma zastosowanie.
Jeżeli ten sam organ rozstrzyga jednak takie kwestie, jak przyjęcie nowego członka
do tej organizacji, to jest to sprawa nie należąca już do sfery funkcji zleconych, lecz
działalność własna danej organizacji.

Ostatnio funkcje organów administracji publicznej zaczynają pełnić jednostki
nie wymienione bezpośrednio w wykazie podmiotów, przed którymi KPA stosuje się.
Są to fundacje i spółki prawa handlowego. Co do fundacji NSA orzekł, że z tej racji,
iż nie są one korporacjami, nie jest możliwe zlecanie im załatwiania spraw
indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych (postanowienie NSA z 12.1.1993
r., I SA 1762/92; opubl. ONSA z. 3/1993, poz. 75). Nie ma jeszcze orzecznictwa co
do charakteru decyzji spółek prawa handlowego, wyposażonych w kompetencje
ustawowe z zakresu administracji (np. Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych
S.A.). Nie jest więc rozstrzygnięte, czy spółki akcyjne, mające określone
kompetencje na postawie ustawy, będą też traktowane jak organy administracji w
rozumieniu KPA. Moim zdaniem, wobec tego przepisu KPA winna być zastosowana
wykładnia celowościowa, i tak spółki prawa handlowego, jak fundacje, jeżeli mają
kompetencje z zakresu administracji publicznej, winny być traktowane jako organy
administracji w rozumieniu KPA.

=11= Kolejnym elementem definicji jest sprawa indywidualna. Jest to sprawa
dotycząca konkretnej osoby i konkretnej sytuacji. Konkretność osoby oznacza, że
sprawa dotyczy imiennie oznaczonej osoby. Konkretność sytuacji oznacza, że
sprawa dotyczy oznaczonej sytuacji, a nie sytuacji określonej abstrakcyjnie. Po
zakończeniu istnienia danej sytuacji sprawa ulega skonsumowaniu i gdy pojawi się
znowu podobna sytuacja będzie to nowa sprawa.
Przy tym Kodeks wymaga, aby była to sprawa indywidualna należąca do
właściwości organów administracji. Jest to potwierdzenie zasady, że organ
administracji może działać tylko w zakresie swojej właściwości. Właściwość organów
administracji stanowi materię ustawową, z czego wynika iż chodzi o sprawy, które
ustawa wyraźnie wprowadziła do zakresu kompetencji poszczególnych organów.
Choć Kodeks mówi o stosowaniu go przed organami administracji publicznej,
to w ograniczonym stopniu ma on również zastosowanie do postępowania przed
NSA. Mianowicie, ustawa o NSA z 1995 r. przewiduje, że w sprawach nie
normowanych w tej ustawie do postępowania przed NSA stosuje się odpowiednio
wskazane tam przepisy KPA, a w pozostałym zakresie - przepisy KPC.

=12= Ostatnim elementem określenia zakresu spraw objętych ogólnym
postępowaniem administracyjnym jest wskazanie, że sprawy te mają być
rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Ten element określenia zakresu
spraw został wprowadzony przy jednej z kolejnych nowelizacji KPA, przy czym
celowość jego wprowadzenia budzi czasami wątpliwości, bowiem Kodeks w tym
miejscu definiuje sprawę administracyjną poprzez wskazanie, że jest to sprawa,
którą załatwia się decyzją, a przy określeniu decyzji w art. 104 ż 1 używa pojęcia
sprawy administracyjnej dla określenia decyzji.
Decyzja jest aktem administracyjnym kwalifikowanym, rozstrzygającym
sprawę administracyjną co do istoty lub w inny sposób kończącym postępowanie w
danej instancji (np. poprzez umorzenie sprawy). Szerzej o pojęciu decyzji
administracyjnej piszemy dalej w odrębnym rozdziale (por. Nb. 142-l7l ). Tu trzeba
tylko zaznaczyć, że mimo pewnych niejasności w definiowaniu pojęcia decyzji
administracyjnej, rezultatem rozległego orzecznictwa NSA jest wyjaśnienie
większości wypadków wątpliwości czy mamy do czynienia z decyzją, czy też na
przykład z czynnością materialno-techniczną.

=13= Spod tak zdefiniowanego zakresu stosowania przepisów Kodeksu
dotyczących postępowania ogólnego, wyłączone są jednak pewne dziedziny. Są to
tzw. wyłączenia przedmiotowe obejmujące:
1) sprawy karno-skarbowe; w sprawach nie uregulowanych ustawą karną skarbową
stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego;
2) sprawy objęte Ordynacją podatkową (tzn. postępowanie w sprawach po-
datkowych) z wyjątkiem działów IV, V, VII i VIII KPA;
3) sprawy należące do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i
urzędów konsularnych o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej; w tych
sprawach nie ma żadnej ustanowionej procedury podejmowania rozstrzygnięć;
4) sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach
między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami
organizacyjnymi. Tak więc wyłączone jest stosowanie KPA w stosunkach między
przedsiębiorstwem państwowym a organem założycielskim. Stosunki między
organami administracji lub między tymi organami a podległymi im państwowymi
jednostkami organizacyjnymi, tradycyjnie traktowane są jako stosunki
wewnętrzne administracji. Kiedyś traktowano je w ogóle jako tzw. interna - od res
internae - pozaprawne sprawy wewnętrzne administracji. Dziś uważamy je za
stosunki prawne, lecz stosowanie przepisów procedury administracyjnej jest tu
wyłączone. W sprawach takich nie stosuje się nawet przepisów o skargach i
wnioskach, które stosuje się w innych dziedzinach wyłączonych spod zakresu
KPA;
5) sprawy podległości służbowej pracowników organów i innych jednostek
organizacyjnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. To sfor-
mułowanie Kodeksu jest odczytywane w sposób zwężający. Tradycyjnie
przyjmuje się, że szereg rozstrzygnięć, którymi ulega nawiązaniu, rozwiązaniu
lub zmianie stosunek pracy mianowanych pracowników organów państwowych i
innych państwowych jednostek organizacyjnych, są decyzjami administracyjnymi.
Pogląd ten podtrzymuje w swoim orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 20.7.1981 r.,
SA 1 163/81; opubl. OSPiKA z. 9/1982, poz. 169). Na takim stanowisku stoi też
ustawa o pracownikach urzędów państwowych, przy czym te zasady mają
odpowiednie zastosowanie również do pracowników samorządowych. Natomiast
KPA nie będzie miał zastosowania do poleceń wydawanych przez przełożonych
takim pracownikom.

W sprawach wyłączonych spod zakresu obowiązywania Kodeksu, z
wyjątkiem stosunków między organami i państwowymi jednostkami organizacyjnymi,
mają jednak zastosowanie przepisy KPA, dotyczące skarg i wniosków (dział VIII
KPA).
W ramach ogólnego postępowania administracyjnego można wyodrębnić
postępowanie w sprawach ubezpieczeń społecznych. W tym postępowaniu stosuje
się przepisy postępowania ogólnego KPA, o ile nie są sprzeczne z przepisami
szczególnymi zawartymi w dziale III KPA.



III. Inne postępowania regulowane przez KPA

1. Wydawanie zaświadczeń

=14= KPA reguluje sprawę wydawania zaświadczeń - tej problematyce
poświęcony jest dział VII KPA. Choć nie wynika to wyraźnie z przepisu art. 1 Ko-
deksu, to zakres stosowania przepisów o wydawaniu zaświadczeń jest taki sam jak
przepisów o postępowaniu ogólnym. Z działu Kodeksu poświęconego wydawaniu
zaświadczeń wynika, że przepisy te mają zastosowanie tylko do wydawania
zaświadczeń przez organy administracji - przy tym chodzi tu o organy administracji
rozumiane bardzo szeroko, tak jak tego terminu używa KPA (obejmując podmioty
pełniące funkcje zlecone administracji, organy samorządu terytorialnego, itd.).


2. Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji
publicznej a sądami powszechnymi

=15= Tej problematyki dotyczy dział V KPA. Podobnie jak w poprzednim wy-
padku, regulacja jest bardzo fragmentaryczna, jako że stosuje się tam KPC.



3. Sprawy skarg i wniosków

=16= Zakres zastosowania przepisów w sprawach skarg i wniosków
zawartych w dziale VIII KPA jest daleko szerszy niż działów dotyczących
postępowania ogólnego. Mianowicie, przepisy regulujące postępowanie w sprawach
skarg i wniosków stosuje się do postępowania przed organami państwowymi (wszel-
kimi, nie tylko organami administracji), organami jednostek samorządu terytorialnego
oraz przed organami organizacji społecznych. Obecnie przepisy o rozpatrywaniu
skarg i wniosków odgrywają stosunkowo niewielką rolę, jednak przed
wprowadzeniem sądowej kontroli administracji ich rola była znaczna.




ż 4. Zasady ogólne


I. Założenia postępowania ogólnego

=17= Proces administracyjny oparty jest na innych założeniach niż proces
karny czy cywilny. W zdecydowanej większości spraw występują tylko dwa podmioty
- organ administracji i strona (obywatel, cudzoziemiec, osoba prawna),
a samo postępowanie, nie jest skoncentrowane, lecz obejmuje szereg czynności
dokonywanych niepublicznie, w dłuższym przeciągu czasu. Stąd proces
administracyjny bliższy jest postępowaniu opartemu na założeniach procesu
inkwizycyjnego, niż kontradyktoryjnego.
Pojęcie procesu inkwizycyjnego niesie bardzo nieprzychylne skojarzenia,
związane z negatywną oceną procesu karnego opartego o zasadę śledczą. Proces
karny oparty o tę zasadę stanowi zaprzeczenie powszechnie dziś akceptowanego
procesu opartego o zasadę skargowości. Jeżeli jednak zostawimy na boku
negatywne odczucia, jakie musi nieść inkwizycyjny proces karny, obserwując proces
administracyjny stwierdzamy, że jest to proces inkwizycyjny w swych podstawowych
założeniach.
Przepisy postępowania administracyjnego wyłoniły się jako regulacja po-
stępowania organów administracji, mająca zabezpieczyć uczciwość postępowania i
dać określone prawa stronie. Było to zawsze jednak postępowanie, gdzie występują
dwa podmioty: organ i strona, a nie trzy, jak w postępowaniu opartym na zasadzie
kontradyktoryjności.
W postępowaniu administracyjnym istotne znaczenie ma szybkość reakcji
organu administracji i niskie koszty działania, a te kształtują się korzystnie w wy-
padku procesu typu inkwizycyjnego. W literaturze, szczególnie z zakresu procesu
karnego, podnosi się liczne wady procesu inkwizycyjnego. W postępowaniu
administracyjnym znaczna część negatywnych cech postępowania inkwizycyjnego
została wyeliminowana poprzez stworzenie szeregu proceduralnych gwarancji dla
strony, kontrolę zgodności z prawem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i
rozbudowany nadzór nad organami administracji.
W postępowaniu administracyjnym, tak jak w procesie inkwizycyjnym, organ
prowadzący postępowanie często sam decyduje z urzędu o wszczęciu
postępowania i jego zakresie, zbiera materiał dowodowy, a następnie sam
rozstrzyga sprawę. Podmiot, którego postępowanie dotyczy staje się jakby
przedmiotem postępowania. Organ prowadzący postępowanie skupia bowiem w
sobie funkcje oskarżyciela, sędziego i obrońcy oskarżonego, czy też powoda,
sędziego i obrońcy interesów strony pozwanej. Postępowanie administracyjne, o ile
jest wszczynane z urzędu, zostaje wszczęte przez organ, który następnie zbierze
niezbędny materiał dowodowy, ma obowiązek czuwania, aby strona nie poniosła
szkody na skutek nieznajomości prawa, a na końcu rozstrzyga sprawę poprzez
wydanie decyzji, której wykonanie jest zabezpieczone przymusem państwowym.
Całe postępowanie jest pisemne, toczy się od jednej czynności do następnej, nie
występuje, bądź występuje wyjątkowo rozprawa, jako skoncentrowany moment
przeprowadzania dowodów i rozstrzygania sprawy.
W postępowaniu administracyjnym strona nie decyduje o zakresie materiału
dowodowego, jaki ma być zebrany w sprawie, ani o terminie zakończenia
postępowania dowodowego i wydaniu decyzji. Są to wszystko rozstrzygnięcia
organu administracji.
Oparcie procesu administracyjnego o system procesu inkwizycyjnego od-
różnia zasadniczo proces administracyjny od procesu cywilnego i karnego, opartych
na zasadzie kontradyktoryjności, czyli sporu toczonego przez strony (oskarżyciela i
oskarżonego, powoda i pozwanego) przed bezstronnym, i w zasadzie, pasywnym
sądem. Stąd też stosowanie w drodze analogii rozwiązań z procesu cywilnego czy
karnego w postępowaniu administracyjnym musi mieć miejsce z dużą ostrożnością.
Proces cywilny i proces administracyjny należą bowiem do dwóch odrębnych,
przeciwstawnych sobie modeli postępowania.



II. Pojęcie zasad ogólnych

=18= Pojęcie zasad ogólnych w postępowaniu administracyjnym nie jest jed-
noznaczne. Wynika to z faktu, że termin "zasady ogólne" może być używany w
różnych znaczeniach.
Przede wszystkim można używać określenia zasady ogólne dla oznaczania
najważniejszych reguł, które - choć nie muszą być bezpośrednio wyrażone w
ustawie - wynikają jednak z istoty procesu administracyjnego i determinują jego
budowę. W ten sposób w doktrynie procesu cywilnego wyodrębnia się m.in. zasady
prawdy obiektywnej, jawności, równości stron, dyspozytywności, kontradyktoryjności,
bezpośredniości, ustności, swobodnej oceny dowodów; w doktrynie procesu karnego
wyodrębnia się podobny zestaw zasad, z wysuwającą się na czoło zasadą
skargowości. Są to więc zasady, które wprowadzane często przez wiele przepisów,
przesądzają o modelu danego procesu.
W takim układzie dla polskiego procesu administracyjnego można by wy-
odrębnić zasady:
1) praworządności,
2) prawdy obiektywnej,
3) oficjalności,
4) czynnego udziału stron,
5) pisemności,
6) dwuinstancyjności,
7) sądowej kontroli legalności działań administracji.

Te zasady przesądzają o modelu postępowania administracyjnego w Polsce.
Znajdują one odbicie w wielu przepisach Kodeksu.
Oprócz tych zasad, które legły u podstaw kształtowania się polskiego procesu
administracyjnego, istnieje inny katalog zawarty w rozdziale drugim KPA
zatytułowanym "Zasady ogólne". Wymienione w nim są zarówno niektóre zasady
przesądzające o modelu, jak i zasady będące wytycznymi działania dla organów
administracji, a nie odzwierciedlone już w dalszych przepisach Kodeksu.

Są to zasady:
1) praworządności (art. 6 i 7),
2) prawdy obiektywnej (art. 7),
3) uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7),
4) pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8),
5) czuwania nad interesem stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu
(art. 9),
6) czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10),
7) przekonywania (art. 11 ),
8) szybkości (art. 12),
9) nakłaniania do ugody (art. 13),
10) pisemności (art. 14),
11) dwuinstancyjności (art. 15),
12) trwałości decyzji (art. 16 ż 1 ),
13) sądowej kontroli decyzji (art. 16 ż 2).

Jak widać, ten katalog zasad ogólnych zawartych w art. 6-l6 KPA zawiera
zarówno zapis zasad ogólnych przesądzających o modelu postępowania, jak i zasad
będących wytyczną dla postępowania organów administracji.
Najpierw omówimy zasady przesądzające o modelu postępowania.



III. Omówienie zasad ogólnych

1. Zasada praworządności

=19= Zasada praworządności jest podstawową zasadą państwa prawnego,
zapisaną w art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. i właściwie nie powinna tu być omawiana,
gdyby nie fakt, iż zasada ta ma pewne szczególne aspekty w działaniach
administracji i stąd została ona powtórzona w art. 6 KPA, a art. 7 jeszcze raz
podkreśla jej istnienie mówiąc, że:
"w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży
praworządności..."

Ograniczymy się tu do zwrócenia uwagi na szczególne aspekty zasady
praworządności w postępowaniu administracyjnym. W oparciu o zasadę
praworządności ukształtował się pogląd, tak w doktrynie, jak i orzecznictwie, że
decyzja administracyjna może mieć podstawę wyłącznie w ustawie, a nie w aktach
wewnętrznego kierownictwa, np. pismach okólnych, instrukcjach.

Po drugie - stanie przez organ administracji na straży praworządności wiąże
się z faktem, że organ administracji kieruje całym postępowaniem i organ ten ma
baczyć, aby prawo nie było naruszone. Nawet tam, gdzie pojawia się zasada
dyspozytywności strony w postępowaniu administracyjnym, np. strona ma prawo
cofnięcia odwołania, organ administracji może nie uwzględnić cofnięcia, jeżeli
prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo (lub interes
społeczny) - art. 137 KPA.
Zasada praworządności znajduje często miejsce w orzeczeniach NSA, który
wiąże ją z konstytucyjną zasadą państwa prawnego. Na tej podstawie NSA przyjął
na przykład, że:
"wprowadzenie (w uchwale, rady gminy) niedopuszczalnych rozwiązań z mocą
wsteczną narusza wyrażoną w art. 1 Konstytucji zasadę państwa prawnego"; "Sąd,
który zgodnie z Konstytucją podlega tylko ustawom odmawia stosowania w
konkretnej sprawie przepisów niższego rzędu sprzecznych z ustawą, a stanowisko
takie wiązać będzie w tej sprawie organy administracji przy ponownym jej
rozpatrywaniu..." (wyrok NSA z 17.2.1993 r., SA Gd 1836/92, 1837/92, 1838/92;
opubl. ONSA z. 3/1993, poz. 78); "...sprzeczne... z ustawą postanowienia
wewnętrznego regulaminu nie mają mocy prawnej i są bezskuteczne".
Dotyczy regulaminu Komisji Papierów Wartościowych. Wyrok NSA z 26.3.1993 r., II
SA 869/92; opubl. ONSA z. 4/1993, poz. 110). Powołanie się na Konstytucję
dotyczyło przepisów konstytucyjnych obowiązujących przed 1997 r., zachowuje
jednak pełną aktualność na gruncie Konstytucji RP.

Naruszenie zasady praworządności zabezpieczone jest sankcją nieważności
decyzji administracyjnej, gdy ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym
naruszeniem prawa (art. 156 ż 1 pkt 2 KPA), co jest jedną z najczęstszych podstaw
w wyrokach NSA wydawanych na niekorzyść organów administracji.

=20= Przy omawianiu zasady praworządności w postępowaniu
administracyjnym nie można pominąć zagadnienia nadużycia prawa lub
zastosowania prawa w celu innym niż ten, dla którego zostało ono ustanowione.
Przykładem może być odmowa udzielenia zezwolenia na budowę nie dlatego, że
zachodzą przyczyny odmowy wynikające z prawa budowlanego, lecz w celu wymu-
szenia wywiązania się, np. ze zobowiązań podatkowych. Dla tej problematyki używa
się ukształtowanego w orzecznictwie Conseil d'Etat pojęcia detournement de
pouvoir. W licznych orzeczeniach Conseil d'Etat zakwestionowała rozstrzygnięcia
organów administracji, gdzie prawo stosowano w innych celach niż te, dla których
zostało ono uchwalone. Interesujące, że przy bardzo postępowym orzecznictwie
NSA doktryna detournement de pouvoir nie znalazła tu swojego odpowiednika.
Trzeba jednak przyznać, że NSA w swoich orzeczeniach zazwyczaj dokładnie bada
zgodność decyzji z prawem materialnym i z materiałem zebranym w sprawie, co
ogranicza możliwość pozostawienia w mocy decyzji, gdzie prawo byłoby
zastosowane w sposób sprzeczny z jego celem.


2. Zasada prawdy obiektywnej

=21= Zasada prawdy obiektywnej sprowadza się w postępowaniu
administracyjnym do obowiązku nałożonego na organ podjęcia wszelkich kroków
niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W taki sposób jest ona
zapisana w art. 7 KPA. Ten bardzo skrótowy zapis winien jednak być odczytany w
kontekście dorobku doktryny dotyczącego zasady prawdy obiektywnej, jako
podstawowej zasady każdego współczesnego procesu, nie tylko administracyjnego.
W tym sensie zasadę tę należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia
jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze
domniemań czy prawdach przyznanych przez stronę. Zasada ta przejawia się w
licznych wymaganiach jakie stawiane są prawidłowemu postępowaniu
dowodowemu. Podstawowa dla postępowania dowodowego zasada swobodnej
oceny dowodów jest niezbędna dla możliwości realizacji zasady prawdy obiektywnej.
Z drugiej strony trzeba zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym
przepisy różnych ustaw z zakresu materialnego prawa administracyjnego często
zawierają wykazy dokumentów, jakie muszą być przedłożone organowi administracji,
ukierunkowując tym samym postępowanie na dowód z określonych dokumentów.
Szerzej zasada prawdy obiektywnej omówiona jest w rozdziale poświęconym
postępowaniu dowodowemu (por. Nb. 105-130).



3. Zasada oficjalności

=22= Zasada oficjalności (wraz z przeciwstawną jej zasadą
dyspozytywności) stanowią dwie zasady, na jakich może być oparte każde
postępowanie. Przy tym żaden model postępowania obecnie nie realizuje w pełni
jednej tylko z tych zasad, lecz zawsze dominuje jedna z nich, będąc stonowaną
poprzez elementy drugiej.
Zasada oficjalności nie jest zapisana w rozdziale "Zasady ogólne". Natomiast
wyraźnie przejawia się ona w całym Kodeksie, który powierza decyzje co do zakresu
postępowania, zakresu zbieranego materiału dowodowego itd. organowi
administracji. Organy administracji, stosownie do art. 7:

"podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
oraz załatwienia sprawy".

Przejawami zasady oficjalności jest możliwość wszczęcia z urzędu postępo-
wania także w sprawie, w której przepis wymaga wniosku strony (art. 61 ż 2),
obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 ż 1 ),
możliwości kontynuowania postępowania mimo wycofania wniosku strony (art. 105 ż
2).
Zasada oficjalności jest tonowana elementami zasady dyspozytywności,
trudno jednak mówić, że ta zasada obowiązuje w KPA. Strona nie decyduje bowiem
ani o zakresie postępowania, ani o zakresie postępowania dowodowego, możliwe
jest prowadzenie postępowania nawet po cofnięciu wniosku strony, w postępowaniu
odwoławczym możliwe jest wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a
także nieuwzględnienie cofnięcia odwołania. Natomiast zgodnie z zasadą udziału
stron w postępowaniu, stronie przyznano szereg uprawnień.

Przykład: Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnienia
wniosku strony odnośnie przeprowadzenia dowodu (art. 78 ż 1 ).



4. Zasada czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych
osób biorących udział w postępowaniu

=23= Zasada ta wiąże się ściśle z ideą procesu inkwizycyjnego, bowiem
prowadzący sprawę organ administracji wykonuje jakby i funkcję skarżącego, i sę-
dziego, i obrońcy - w tej samej osobie. Jest ona powiązana ściśle z nie zapisaną
wyraźnie w Kodeksie zasadą oficjalności. W warunkach postępowania, które w
znacznej części jest wszczęte z urzędu, gdzie organ decyduje o zakresie
postępowania, musi on czuwać również nad interesem strony. Wiąże się ona
również z zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu
obywateli.
Zasadę czuwania przez organ administracji nad interesem strony formułuje
art. 9 wymagający należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i
prawnych oraz czuwania, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości
prawa. Przejawem realizacji tej zasady ma być udzielanie stronom niezbędnych
wyjaśnień i wskazówek. Dalsze przepisy Kodeksu w wielu miejscach nakazują
odpowiednie pouczanie strony.

Przykład: Pouczanie co do prawa odwołania, skutków zawieszenia
postępowania, itd.

Przyjmują też zasadę, że błędne pouczenie co do prawa odwołania,
wniesienia skargi lub powództwa nie może szkodzić stronie, która się do niego
zastosowała (art. 112).
Wspomniany przepis art. 9 KPA wymaga również, aby organ czuwał także,
aby oprócz stron inne osoby uczestniczące w postępowaniu (np. świadkowie, biegli
itd.) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udziela im
niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Na tle omawianej zasady pojawia się problem informowania obywateli 0
obowiązującym prawie.

W jednym z orzeczeń NSA przyjęto, że KPA, wprowadzając omawianą
zasadę, odrzucił zasadę ignorantia iuris nocet (wyrok z 27.3.1985 r., III SA 153/85;
opubl. Gosp. Adm. Państw. Nr 4/1986). Pogląd ten podziela część doktryny'. NSA w
innym orzeczeniu wyraźnie stwierdza, że nikt nie może zasłaniać się nieznajomością
prawa ogłoszonego we właściwym organie promulgacyjnym. Inaczej przedstawia się
jednak sprawa przepisów nie publikowanych w urzędowych zbiorach, o których
treści strona winna być poinformowana (wyrok z 14.11.1984 r., SA/Gd 893/84; opubl.
ONSA z. 2/1984, poz. 105).



5. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu

=24= Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu została wprowadzona
w celu eliminacji szeregu negatywnych skutków procesu inkwizycyjnego. Bez tej
zasady strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się
postępowania. Zasada ta jest zapisana w art. 10 KPA. Jest ona wprowadzona jako
uprawnienie strony do czynnego udziału, a nie obowiązek strony. Przepis art. 10
KPA mówi, że:

"Organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium
postępowania".

Przejawia się ta zasada w licznych przepisach Kodeksu, nakładających
obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, przyznających stronie
prawo dostępu do akt sprawy, prawo zgłaszania dowodów, prawo zadawania pytań
świadkom, biegłym, obowiązek zawiadamiania strony o terminie i miejscu
przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiedzenia się przed wydaniem
decyzji, prawo zaskarżania określonych w Kodeksie postanowień, wreszcie prawo
do zaskarżania całej decyzji. Wszystkie te przepisy zapewniające stronie możliwość
aktywnego udziału w postępowaniu, rozsiane niemal po całym Kodeksie;
zabezpieczone są poważną sankcją.
Mianowicie art. 145 ż 1 pkt 4 KPA przewiduje obowiązek wznowienia
postępowania w wypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w
postępowaniu. Z takim wypadkiem będziemy mieli do czynienia m.in. wówczas, gdy
strona nie zostanie zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub gdy zostanie jej
uniemożliwiony udział w postępowaniu czy dostęp do akt sprawy. Czasami w
oparciu o przepisy dotyczące dostępu strony do akt, jej udziału w czynnościach
procesowych wyodrębnia się zasadę względnej jawności (to jest jawności wobec
strony) lub tzw. jawności wewnętrznej postępowania - w odróżnieniu od zasady
jawności wobec wszystkich, która w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca.



6. Zasada pisemności

=25= Zasada pisemności jest jedną z zasad będących konsekwencją oparcia
procesu administracyjnego o ideę procesu inkwizycyjnego. Ponieważ proces in-
kwizycyjny jest rozciągnięty w czasie, konieczne jest odzwierciedlenie wszelkich
zdarzeń tego procesu w aktach sprawy. Brak skoncentrowanej fazy postępowania
dowodowego kończącej się rozstrzygnięciem sprawy (poza przypadkami, kiedy
wyznaczono rozprawę administracyjną) powoduje, że porozumiewanie się organu ze
stroną, a także z innymi podmiotami włączonymi do postępowania przybiera z reguły
formę pisemną lub ustnego przesłuchania, lecz połączonego ze sporządzeniem
protokołu. Zasadę pisemności statuuje art. 14 ż 1 KPA mówiący, że: "sprawy należy
załatwiać w formie pisemnej". Jest ona jednak odzwierciedlona w wielu przepisach
Kodeksu mówiących o obowiązku sporządzania protokołów, a także sposobie
komunikowania się organu ze stroną. Artykuł 14 ż 2 wskazuje na wyjątek od tej
zasady, dopuszczający ustne załatwianie sprawy, z wymogiem jednak, aby ustne
załatwienie sprawy było utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez
stronę adnotacji.



7. Zasada dwuinstancyjności

=26= Stosownie do tej zasady stronie musi przysługiwać środek prawny
przeciwko decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zasadę tę wyodrębnia najkrótszy
przepis Kodeksu, art. 15 KPA, mówiący: "postępowanie administracyjne jest
dwuinstancyjne". Nawet jednak gdyby nie było tego przepisu, to zasada ta - jako
jedna z zasad przesądzających o modelu naszego postępowania administracyjnego
- jest odzwierciedlona w przepisach dotyczących odwołań od decyzji i zażaleń na
postanowienia. Według tej zasady pierwsza decyzja w sprawie nie jest ostateczna i
przysługuje od niej odwołanie do organu drugiej instancji, którego decyzja jest już
ostateczna.
Zasada ta doznawała w latach 1973-1980 znacznych ograniczeń, ponieważ
decyzje wojewodów wydane w pierwszej instancji były ostateczne.
Również obecnie ta zasada nie do końca została wcielona. Mianowicie
decyzje centralnych organów administracji są ostateczne i nie przysługuje od nich
odwołanie. Podobnie od decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych wydanych
w pierwszej instancji nie przysługuje odwołanie. KPA przyznaje jednak stronie w tych
wypadkach prawo składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to
środka prawnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Trudno wówczas jednak mówić o postępowaniu dwuinstancyjnym, ponieważ w
wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sprawa jest rozpatrywana przez
ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Jest to więc wątpliwy
substytut odwołania.



8. Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych

=27= Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych zapisana
jest, wśród zasad ogólnych KPA, w art. 16 ż 2, jednak jej realizacji poświęcona jest
odrębna ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tak więc, podobnie jak ma
to miejsce w wypadku zapisanej w art. 15 zasady dwuinstaneyjności, zasada
sądowej kontroli legalności decyzji zapisana w art. 16 ż 2, odzwierciedla tylko jedno
z założeń Kodeksu.
Zasada kontroli sądowej jest w KPA zasadą, którą w pełni przywrócono
dopiero w ramach nowelizacji dokonanej w 1990 r. Sądową kontrolę decyzji
wprowadzono co prawda dziesięć lat wcześniej, była ona jednak ograniczona do
decyzji w określonych przez ustawę grupach spraw.



9. Zasada trwałości decyzji administracyjnej

=28= Stabilizacja porządku prawnego wymaga w każdym państwie
zapewnienia trwałości rozstrzygnięć organów państwowych. Strony mogą dzięki
temu polegać na rozstrzygnięciach organów państwa, a organy te są zabezpieczone
przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw. W postępowaniach
sądowych mówimy o powadze rzeczy osądzonej - res iudicata. Niemniej zasada
trwałości nie może być posunięta tak daleko, aby nie można było wzruszyć
rozstrzygnięcia organu naruszającego prawo lub wydanego w wyniku postępowania
dotkniętego istotnymi wadami. W wypadku postępowania administracyjnego decyzje
są środkiem do osiągnięcia określonych celów gospodarczych czy politycznych
przez państwo i zmiana sytuacji faktycznej może pociągać za sobą potrzebę zmiany
decyzji. Stąd w postępowaniu administracyjnym trwałość decyzji jest bardziej
ograniczona niż trwałość orzeczeń sądowych, które po uzyskaniu cechy
prawomocności mogą być wzruszane tylko w wypadkach ich kwalifikowanej
wadliwości.
Wyrazem zasady trwałości decyzji administracyjnej jest jej zamieszczenie w
zasadach ogólnych w art. 16 ż 1, zaś w dalszych częściach Kodeksu przepisów
ograniczających tę zasadę. Tych ograniczeń jest kilka. Są to mianowicie przypadki,
kiedy decyzja ostateczna może być uchylona, zmieniona lub może być stwierdzona
jej nieważność lub jej wygaśnięcie. Są to nie tylko przypadki decyzji wadliwych, co
prowadzi do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji lub ich
uchylenia przez NSA, czy decyzji bezprzedmiotowych lub wydanych z
zastrzeżeniem warunku, który nie został dopełniony, co prowadzi do stwierdzenia
wygaśnięcia decyzji, lecz także wypadki:
1) decyzji, na mocy których strona nie nabyła żadnego prawa,
2) nabyła prawo, lecz godzi się na zmianę decyzji,
3) tzw. wywłaszczenia decyzji,
4) dopuszczonego przez Kodeks prostowania błędów i pomyłek zawartych w decyzji
lub uzupełniania jej treści (np. pouczeniem o prawie odwołania).

Wszystkie te przypadki są wyjątkami od zasady ogólnej trwałości decyzji
administracyjnej i z tego powodu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Należy zauważyć, że orzecznictwo NSA jest konsekwentne w zakresie
odmawiania skutków próbom korygowania czy uzupełniania decyzji po jej wydaniu -
"przerobienie przez organ administracji treści decyzji nie ma wpływu na ważność tej
decyzji w jej pierwotnym brzmieniu" (wyrok NSA z 28.11.1984 r., II SA 1314/84;
opubl. ONSA z. 2/1984 r., poz. 1 14).

Wspomniany przepis art. 16 ż 1 KPA statuujący zasadę trwałości decyzji
administracyjnej mówi o trwałości decyzji ostatecznej, przez co rozumie się decyzję,
od której już nie przysługuje odwołanie. Faktycznie zasada trwałości decyzji
obejmuje okres od momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, bowiem -
stosownie do art. 110 KPA:

"Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od
chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej".

Oprócz decyzji ostatecznych używa się również określenia decyzji prawo-
mocnych dla decyzji, przeciwko którym nie można składać skargi do sądu
administracyjnego. Fakt czy dana decyzja jest ostateczna, czy już prawomocna nie
ma wpływu na zasadę trwałości takiej decyzji ani możliwości jej wzruszenia w
wypadkach ustalonych w KPA.



10. Zasada szybkości postępowania

=29= Ze względu na decydującą rolę organu administracji w postępowaniu
administracyjnym potrzebne było nałożenie na organy administracji obowiązku
jak najszybszego rozstrzygania spraw administracyjnych. Temu celowi służy
wprowadzenie w KPA terminów do załatwiania sprawy - jednomiesięcznego dla
sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, dwumiesięcznego - dla sprawy
szczególnie skomplikowanej, itd. oraz wprowadzenie wymogu niezwłocznego
załatwiania spraw nie wymagających zbierania dowodów (art. 12 ż 2 i art. 35 KPA).
Realizacja zasady szybkości jest jednak bardzo słabo zabezpieczona przez
Kodeks. Niezakończenie sprawy w terminie pociąga za sobą mało dokuczliwe
sankcje dla urzędnika, stronie zaś pozostawione są mało efektywne środki prawne w
postaci zażalenia i tzw. skargi na bezczynność organów do NSA. Zapewne
efektywniejszym środkiem byłoby przyjęcie spotykane w procedurach
administracyjnych innych państw, że niezałatwienie sprawy w terminie oznacza
odmowę jej załatwienia, gdy sprawa jest wszczęta na wniosek strony. W takim
wypadku stronie przysługują normalne środki prawne, jak przeciwko decyzji
negatywnej.
Należy zauważyć, że terminy określone w KPA są terminami maksymalnymi,
a organ administracji stosownie do zasady szybkości, tak jak jest ona sformułowana
w art. 12 ż 1 i art. 35 KPA ma załatwić sprawę jak najszybciej i przy użyciu jak
najprostszych środków. Żaden przepis nie upoważnia organu administracji na
wyczekiwanie do upływu terminu przewidzianego przez KPA na załatwienie sprawy.




11. Zasada nakłaniania do ugody

=30= Kodeks przewiduje możliwość załatwiania spraw, w których
uczestniczą strony o spornych interesach w drodze ugody, zamiast decyzji
administracyjnej. Trzeba jednak zauważyć, że liczba spraw administracyjnych, w
których występują strony o sprzecznych interesach, jest stosunkowo mała.
Problematyce ugody administracyjnej poświęcony jest specjalny rozdział w dziale
drugim Kodeksu, a prezentowanej tu zasadzie poświęcony jest art. 13 KPA. Ugoda
administracyjna nie ma nic wspólnego z ugodą uregulowaną w Kodeksie cywilnym.



12. Zasada przekonywania

=31= Zasada przekonywania stron zawarta jest w art. 11 Kodeksu, który
stanowi, że organy administracji powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek,
którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości
doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania przymusu.
W chwili kiedy tę zasadę wprowadzano do Kodeksu, miała ona jasne podłoże
ideologiczne. Znajduje ona jednak odbicie w przepisach Kodeksu wymagających
uzasadniania decyzji administracyjnej, co pozwala stronie ocenić zasadność
przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję i może mieć wpływ na
dobrowolne wykonanie decyzji. Obowiązek uzasadniania decyzji, zarówno
faktycznego jak i prawnego, dotyczy także decyzji wydawanych w ramach uznania
administracyjnego - choć tradycyjnie takie decyzje nie wymagały uzasadnienia.
Realizacja zasady przekonywania jest egzekwowana przez NSA w orzecz-
nictwie tego sądu:

,...Wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia
powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywującym
zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do
zasadności treści rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 28.8.1981 r., SA/Wr 87/81; opubl.
ONSA z. 2/1981, poz. 8). Pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych
stwarza przesłankę do uznania naruszenia przepisów o postępowaniu
administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok
NSA z 10.2.1981 r., SA 910180; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 7).



13. Zasada pogłębiania zaufania obywateli

=32= Zasada pogłębiania zaufania obywateli jest jedną z tej grupy zasad,
które stanowią wyłącznie przesłankę dla oceny działań organów administracji i nie są
odzwierciedlone w dalszych przepisach Kodeksu. Zasadę pogłębiania zaufania
obywateli wyraża art. 8, mówiący, że organy administracji powinny prowadzić
postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa
oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta początkowo została
wprowadzona do Kodeksu z przyczyn ideologicznych, jako wyraz tendencji
uspołeczniania administracji. Później jednak, po powołaniu NSA, sąd ten zaczął
wykorzystywać omawianą zasadę dla uchylania decyzji, które były wydane w wyniku
postępowania, w którym organ nie naruszał żadnego z pozostałych przepisów
Kodeksu, a jednak, zdaniem sądu, było to postępowanie naganne. Przepis ten bywa
również używany dla wyprowadzania przez NSA w drodze interpretacji pewnych
zasad dotyczących przebiegu postępowania. Dla zilustrowania sposobu interpretacji
omawianego przepisu przez NSA podajemy kilka przykładów:

"Uprawnień organu administracji określonych w art. 8 ust. 2 ustawy o
ewidencji ludności... nie można interpretować w ten sposób, że w razie wątpliwości
należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela. Przeciwnie, wątpliwości należy
rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes
społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do
organów państwa (art. 8 KPA)" (wyrok NSA z 23.9.1983 r., II SA 1032182; opubl.
ONSA, z. 2/1982, poz. 9l ). "Zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy
administracji państwowej obu instancji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie
faktycznym i prawnym - od negatywnego poprzez pozytywne do znowu
negatywnego dla skarżącego - narusza wynikającą z art. 8 KPA zasadę
prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do orga-
nów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli" (wyrok NSA z 22.10.1987
r., IV SA 422/87; opubl. Gosp. - Adm. Państw. Nr 11/1988).

Z przepisów Konstytucji z 1952 r. NSA wyprowadził też zasadę zaufania
obywateli do prawa i państwa, zbliżoną do zasady tu omawianej.

"Z zasad zaufania obywatela do prawa i zaufania obywatela do państwa
wynikających - według Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie K15/91 - z koncepcji
demokratycznego państwa prawnego, pierwsza oznacza między innymi
niedopuszczalność nieuzasadnionego zaskakiwania obywateli nowymi
rozwiązaniami prawnymi, bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania
ich działań do nowego systemu prawnego, z drugą zaś nie do pogodzenia jest
wprowadzanie obywateli w błąd w wyniku składania przez przedstawicieli władzy
państwowej zapowiedzi dotyczących przyszłego stanu prawnego, a następnie
niedotrzymywania tych zapowiedzi" (wyrok z 8.6.1992 r., III SA 241/92; opubł. ONSA
1993, poz. 19).

W tym wypadku przytoczona wypowiedź NSA dotyczy przepisów wydanych
przez zaskoczenie, wbrew ustalonemu w przepisach wcześniejszych terminowi ich
obowiązywania. Naruszenie zasady zaufania posłużyło do uznania za wadliwe
decyzji administracyjnych opartych o nowo wydane rozporządzenie.
Z przytoczonych fragmentów kilku orzeczeń ujawnia się sposób stosowania
omawianej zasady - jako podstawy do kształtowania pewnych pozaustawych
standardów uczciwego postępowania administracyjnego.



14. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu
obywateli

=33= Sformułowana jest ona w końcowej części art. 7, który wymaga, aby
organ załatwiający sprawę miał na względzie interes społeczny i słuszny interes oby-
wateli. Odzwierciedla ją szereg przepisów Kodeksu uzależniających dokonanie
określonych czynności od tego czy przemawia za danym działaniem interes
społeczny lub interes strony. Ten sam standard przewiduje szereg przepisów prawa
materialnego.
Zasada ta również stała się zasadą, poprzez którą oceniane jest działanie organów
administracji i w oparciu o którą NSA wypracował pewne standardy, które winny być
przestrzegane w każdym postępowaniu. W chwili kiedy wprowadzono tę zasadę do
tekstu KPA, miała ona zdecydowanie inny wydźwięk, odzwierciedlała ona raczej
zasadę, że: "organ powinien kierować się interesem społecznym uzgodnionym w
miarę możliwości z interesem stron"'. NSA w swoich orzeczeniach odwrócił tę
interpretację przyjmując:

"Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego
przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany - zgodnie z
zasadą wyrażoną w art. 7 KPA - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym
interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie
przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu
uprawnień i środków" (wyrok z 11.6.1981, SA 820/81; opubl. ONSA, z. 2/1981, poz.
57; aprobująca glosa J. Łętowskiego; opubl. OSPiKA Nr 1/1982, poz. 22).

W tym samym orzeczeniu NSA stwierdził, że zakres ochrony interesu in-
dywidualnego w działalności organów administracji sięga do granic kolizji z
interesem społecznym. Tezy tego orzeczenia powtarzano w innych orzeczeniach
NSA. W ten sposób zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego
interesu obywateli stała się podstawową zasadą limitującą swobodę organów
administracji w sprawach opartych na uznaniu administracyjnym. W tych sprawach
uznanie przestało być "swobodne", a stało się "związane" poprzez nakaz
uwzględniania interesu strony do granic kolizji z interesem społecznym. Trzeba
powiedzieć, że takie odczytanie zasady uwzględniania interesu społecznego dla
ograniczenia swobody uznania organów administracji ma wielkie znaczenie
precedensowe i NSA poszedł tu dalej w ochronie interesu indywidualnego i
krępowaniu organów administracji niż przyjmują to sądy administracyjne innych
państw, co w tym wypadku zasługuje niewątpliwie na pełną akceptację.



=33a= Na marginesie rozważań o zasadach ogólnych Kodeksu trzeba
zauważyć, że w krajach nieskodyfikowanego postępowania administracyjnego, tzw.
zasady ogólne odgrywają bardzo istotną rolę. Mamy tu na myśli, tzw. zasady prawa
naturalnego (principles of natural justice), które obejmują zasady nemo iudex in
causa sua i audiatur et alteram partem oraz wypracowane przez francuską Radę
Stanu principes generaux du droit. Te ostatnie zasady odgrywają wielką rolę w
kształtowaniu się francuskiego prawa administracyjnego, promieniującego na inne
kraje. Jest to ciągle powiększany katalog zasad będących zdecydowanym tworem
orzecznictwa ustanawiających określone standardy, jakim musi odpowiadać
prawidłowe postępowanie administracyjne. W Polsce istniało zawsze wielkie
zainteresowanie problematyką zasad ogólnych prawa administracyjnego. Stąd też
tendencje do rozciągania zasad zawartych w rozdziale Kodeksu zatytułowanym
"Zasady ogólne" na całe prawo administracyjne, czy wyprowadzania z istniejących
zasad ogólnych nowych wymagań, jakie muszą być spełnione przez uczciwie
przeprowadzone postępowanie administracyjne'. Przykłady takiej interpretacji
podaliśmy wyżej.
Od bardzo dawna toczą się dyskusje, a także podejmowane są prace
legislacyjne mające na celu wydanie ustawy - przepisów ogólnych prawa
administracyjnego, gdzie zawarto by też pewne zasady ogólne prawa
administracyjnego.