Rozdział XIV

Postępowania uproszczone



ż 36. Wydawanie zaświadczeń


I. Pojęcie zaświadczenia

=280= Zaświadczenia nie są decyzjami administracyjnymi, lecz czynnościami
materialno-technicznymi. Tym samym przepisy KPA, dotyczące wydawania za-
świadczeń stanowią problematykę odrębną, podobnie jak kwestie rozstrzygania
sporów o właściwość między sądami powszechnymi a organami administracji
publicznej, czy kwestie skarg i wniosków. Zarówno postępowanie w sprawie
wydawania zaświadczeń, jak i postępowanie w sprawach skarg i wniosków są
odrębnymi postępowaniami uproszczonymi, gdzie, w ograniczonym zakresie,
znajdują zastosowanie inne przepisy KPA, dotyczące postępowania ogólnego.
Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub
stanu prawnego.
Zaświadczenie od decyzji administracyjnej odróżnia brak jakiejkolwiek normy
postępowania w zaświadczeniu. Tym samym zaświadczenie nie zmienia sytuacji
prawnej adresata (osoby ubiegającej się o nie), ponieważ droga zaświadczenia nie
można ani przyznać, ani ograniczyć żadnych uprawnień. Zaświadczenie może
natomiast zasadniczo zmieniać sytuację faktyczną strony, dostarczając jej środka
dowodowego. Jeżeli okazania danego zaświadczenia wymaka przepis prawa, bez
takiego zaświadczenia uzyskanie określonego uprawnienia może być niemożliwe.
Wynika z tego znaczna waga zaświadczeń i jednocześnie trudność odróż-
nienia ich od aktów administracyjnych deklaratoryjnych.

.. zaświadczenie poświadcza określony fakt lub stan prawny, który został już
uprzednio ustalony odpowiednim aktem prawnym lub jest znany organowi
administracji (...) KPA dopuszcza wprawdzie możliwość przeprowadzenia przed
wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego (art. 218 ż 2), jest to jednak
wypadek szczególny, podyktowany koniecznością (wyrok NSA z 20.11.1981 r., II SA
848/81 - fragment publikowany w E. Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 322).

Dalsze różnice między zaświadczeniem a aktem administracyjnym dekla-
ratoryjnym wynikają z faktu, iż przepis prawa musi dawać wyraźną podstawę
organowi do orzekania o zaistnieniu pewnych zdarzeń, nie trzeba jednak szcze-
gólnej podstawy do wydania zaświadczenia.
W danej sprawie może być wydany z zasady jeden akt administracyjny
rozstrzygający co do istoty, zaświadczeń zaś można wydać wiele, a fakt wydania
jednego nie wyklucza możliwości wydania następnych zaświadczeń.
Akt administracyjny rozstrzyga określoną sytuację w sposób ostateczny,
wykluczający nową decyzję w tej samej sprawie (jest to znana w doktrynie
konstrukcja rei iudicatae), zaś zaświadczenie ma moc dowodową określoną dla
dokumentów urzędowych (art. 76 KPA), co nie wyklucza przeciwdowodu.




II. Zakres podmiotowy

Przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń mają zasadniczo taki sam za-
kres podmiotowy, jak przepisy o postępowaniu administracyjnym. Stosuje się je do
wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej w rozumieniu art. 5 ż
2 pkt 3 KPA.
Przepisy KPA dotyczące zaświadczeń określają:
1) kiedy organ ma obowiązek wydania zaświadczenia,
2) tryb wydawania i odmowę wydania zaświadczenia,
3) kiedy organy administracji mogą żądać wydania zaświadczenia.

Zaświadczenia wydawane są wyłącznie na żądanie osoby ubiegającej się o
nie, chyba że szczególny przepis prawa przewiduje obowiązek wydania za-
świadczenia po zaistnieniu określonych faktów czy dokonaniu pewnych czynności.
KPA wprowadza obowiązek wydania zaświadczenia w dwóch wypadkach:
1) kiedy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego
wymaga przepis prawa,
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w
urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Wypadek pierwszy nie budzi wątpliwości. O ile przepisy prawa przewidują
obowiązek wydania lub okazania określonego zaświadczenia, organ administracji
winien go wydać. W tym wypadku przepisy nie określają jednak, jaki organ jest
właściwy do wydania zaświadczenia. W pewnych, rzadkich stosunkowo wypadkach,
ustalenie organu właściwego może napotykać na trudności i wtedy, wydaje się,
powinny być odpowiednio stosowane przepisy KPA dotyczące właściwości.
Wypadek drugi - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój
interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów, dotyczy sytuacji,
gdy żaden przepis nie przewiduje wydawania lub okazywania takich zaświadczeń, a
jednak osoba, żądająca wydania zaświadczenia, wykazuje, że ma interes prawny w
uzyskaniu środka dowodowego, jakim jest zaświadczenie. W takim wypadku organ
ma obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu
prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów lub innych
danych znajdujących się w posiadaniu organu. Przepisy nie nakładają obowiązku
prowadzenia postępowania wyjaśniającego, przewidują jednak możliwość
przeprowadzenia przez organ takiego postępowania przed wydaniem
zaświadczenia. Tak więc organ administracji, w celu stwierdzenia stanu faktycznego
czy prawnego, może przeprowadzić postępowanie nazwane przez ustawę
wyjaśniającym. Doktryna jest zgodna, że chodzi tu w gruncie rzeczy o postępowanie
dowodowe, prowadzone przy odpowiednim zastosowaniu przepisów KPA o dowo-
dach (rozdz. 4 w Dziale II KPA).




III. Tryb wydawania

=281= Tryb wydawania zaświadczeń uregulowany jest w sposób szczątkowy.
W tej sytuacji doktryna i orzecznictwo zajmują się problemem, jakie przepisy KPA
dotyczące postępowania ogólnego znajdują odpowiednie zastosowanie przy
wydawaniu zaświadczeń.
Postępowanie zostaje wszczęte w momencie otrzymania żądania wydania
zaświadczenia. Kodeks nie określa osoby żądającej wydania zaświadczenia mianem
strony, lecz mówi o "osobie ubiegającej się". Stąd można wyprowadzać wniosek, że
nie było intencją ustawodawcy stosowanie przepisów o stronie do osoby ubiegającej
się o zaświadczenie. A zatem osobie tej nie przysługują uprawnienia przyznawane
przez KPA stronie postępowania. Jak dalece jednak osoba ta pozbawiona jest praw
procesowych, trudno zająć stanowisko bez konkretnych spraw. Postępowanie w
sprawie wydania zaświadczenia może się skończyć bowiem nie czynnością
materialno-techniczną - wydaniem zaświadczenia, lecz wydaniem postanowienia o
odmowie wydania zaświadczenia o określonej treści lub wydania zaświadczenia w
ogóle. Wówczas osobie ubiegającej się będzie przysługiwało prawo złożenia
zażalenia na takie postanowienie. Dlatego też nie podzielałbym poglądu, że
postępowanie wyjaśniające może być prowadzone w sposób gabinetowy - co
oznaczałoby nieprzyznanie tej osobie prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Kodeks wymaga wydania zaświadczenia "bez zbędnej zwłoki", nie później
jednak niż w terminie 7 dni. O ile będzie potrzebne prowadzenie postępowania
wyjaśniającego, termin ten może okazać się zbyt krótki.
Postępowanie kończy albo wydanie zaświadczenia, albo wydanie postano-
wienia o odmowie wydania zaświadczenia lub o odmowie wydania zaświadczenia o
treści żądanej przez zainteresowanego. Organ odmawia postanowieniem wydania
zaświadczenia w ogóle albo wydania zaświadczenia o treści żądanej. Na takie
postanowienia przysługują zażalenia (art. 219 KPA). Tutaj Kodeks posługuje się
terminologią z części ogólnej KPA, można więc zakładać, że do takich postanowień i
zażaleń mają zastosowanie przepisy KPA o postanowieniach i zażaleniach. NSA w
swoich orzeczeniach odrzucił możliwość stosowania do weryfikacji zaświadczeń lub
postanowień o odmowie wydania zaświadczenia art. 145 i 156 KPA, czyli przepisów
przewidujących możliwość wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności
decyzji.

Por. wyrok NSA z 28.6.1983 r., I SA 268/83; opubl. ONSA z. 1 /1983, poz. 47;
wyrok NSA z 21.10.1983 r. I SA 794/83; opubl. ONSA z. 2/1983, poz. 92.

NSA stanął bowiem na stanowisku, że w tym wypadku nie mamy do czynienia
z decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną, jaką jest
zaświadczenie.
Nie można jednak wykluczyć, że pewne rodzaje zaświadczeń, mieszczące się
w sformułowaniu użytym przez ustawę o NSA (art. 16 ust. 1 pkt 4), zostaną objęte
zakresem kontroli sądowej.
Trzeba zauważyć, że w odróżnieniu od aktu administracyjnego, zaświadcze-
nie, jako czynność materialno-techniczna, może być wydawane wielokrotnie i nie jest
dotknięte powagą rzeczy osądzonej.

Por. wyrok NSA 28.6.1983 r., 1 SA 268/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 47.

Z tej racji możliwe jest dochodzenie w jakimkolwiek postępowaniu zmiany
treści wydanego zaświadczenia. Możliwe jest jednak wydanie nowego za-
świadczenia w tej samej sprawie o innej treści.
Osobną kwestią, nie podejmowaną dotychczas, jest sprawa powagi rzeczy
osądzonej postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Brak w tym
zakresie jakiegokolwiek publikowanego stanowiska. Niewątpliwie zmiana stanu
faktycznego czy prawnego uzasadnia możliwość ponownego złożenia wniosku o
wydanie zaświadczenia w kwestiach, w jakich uprzednio odmówiono wydania
zaświadczenia.
Należy jednak zauważyć, że w początkowym okresie działalności NSA
niektóre akty, określane przez przepisy mianem zaświadczeń, były traktowane
jednak jak decyzje administracyjne. Dotyczyło to co prawda nieaktualnego już stanu
prawnego i zaświadczeń o wielkiej doniosłości dla strony - od uzyskania takich
zaświadczeń zależało przyznanie licznych uprawnień socjalnych należnych
kombatantom. Stanowisko zajęte wtedy przez Sąd nadal wydaje się być aktualne
wobec aktów nazwanych zaświadczeniami, lecz, materialnie rzecz biorąc, będących
raczej aktami administracyjnymi deklaratoryjnymi.

"Akty stwierdzające przysługiwanie określonej osobie uprawnień
kombatanckich, nazwane w art. 1 zdanie drugie ustawy... zaświadczeniami..., są w
rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego decyzjami administracyjnymi
dotyczącymi spraw o charakterze socjalnym..." - wyrok NSA z 20.1 1.1981, II SA
848/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 118.

Kodeks określa również wypadki, w jakich organy administracji nie mogą
żądać wydania zaświadczenia. Mianowicie, organ nie może żądać wydania
zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, znanych organowi z
urzędu, bądź możliwych do ustalenia przez organ na podstawie posiadanej
ewidencji, rejestrów lub innych danych albo na podstawie przedstawionych przez
zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego,
dowodów rejestracyjnych i innych). Przepis ten, dotyczący postępowania organów
administracji, powinien raczej znajdować się w rozdziale Kodeksu poświęconym
przeprowadzaniu dowodów, gdzie zresztą znajduje się przepis jemu pokrewny,
mianowicie art. 75 ż 2 KPA:

"Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych
faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu
administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek,
oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania..."

Należy przypomnieć, że przepisy KPA dotyczące postępowania dowodowego
z jednej strony przyznają zaświadczeniom, jako dokumentom urzędowym, moc
dowodu zupełnego, z drugiej jednak, dopuszczają prowadzenie przeciwdowodu
wobec treści dokumentów urzędowych.





ż 37. Skargi i wnioski



I. Zagadnienia ogólne

=282= W czasie ostatnich kilku lat problematyka skarg i wniosków straciła
zdecydowanie na znaczeniu. Wynika to z szeregu przyczyn, przede wszystkim
z faktu wyposażenia obywateli w znacznie efektywniejsze środki umożliwiające
dochodzenie swoich praw - przede wszystkim na drodze sądowej. Jednak od 1950
r., kiedy instytucję skarg wprowadzono do polskiego systemu prawnego, do niemal
lat osiemdziesiątych instytucje te odgrywały bardzo istotną rolę - z braku
efektywniejszych środków dochodzenia przez obywateli swoich praw od aparatu
państwowego. Przy tym skargi były najszerzej wykorzystywane w sferze stosunków
z tzw. jednostkami gospodarki uspołecznionej, a nie z organami administracji.
Największy wpływ skarg odnotowywano w resorcie handlu wewnętrznego, gdzie
obywatele skarżyli się na niewłaściwe postępowanie placówek, tzw. handlu
uspołecznionego, jakość towarów, itd.
Instytucja skarg, w systemie rządów opartych na modelu radzieckim, była,
obok nadzoru ogólnego prokuratury i kontroli rad narodowych nad innymi
państwowymi jednostkami organizacyjnymi, jednym z podstawowych instrumentów
zabezpieczenia praworządności.
W gruncie rzeczy instytucja skarg i wniosków nie stanowiła niczego nowego,
lecz odzwierciedlała, uznane od wieków, prawo petycji, czyli prawo obywateli do
zwracania się do władz z prośbami i skargami. Konstytucja z 1921 r. tak określała
prawo petycji:

"Obywatele mają prawo wnosić pojedynczo lub zbiorowo petycje do wszelkich
władz i ciał reprezentacyjnych".

Konstytucja RP z 1997 r. w art. 63 reguluje prawo petycji przyznając każdej
osobie prawo składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym
lub innej osoby, lecz za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i
instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z
zakresu administracji publicznej.
Problematykę skarg i wniosków reguluje Dział VIII KPA. Zawarte tam przepisy
dotyczą, oprócz skarg, wniosków i petycji, także kwestii dostarczenia do publikacji
materiału oraz informacji o znamionach skargi lub wniosku.
Problematyka skarg i wniosków jest regulowana także uchwałą Rady Mi-
nistrów z 1980 r. w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania
skarg i wniosków (M.P. Nr 29, poz. 162 ze zm.) (wydana na podstawie delegacji z
art. 226 KPA) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z tegoż roku w
sprawie ksiąg skarg i wniosków w placówkach handlowych, gastronomicznych i
usługowych (Dz.U. 1980 r. Nr 19, poz. 69).

=283= Zakres zastosowania przepisów KPA o skargach i wnioskach jest
daleko szerszy niż zakres pozostałych części KPA. Mianowicie, w sprawach skarg i
wniosków Kodeks reguluje postępowanie przed organami państwowymi r
(wszystkimi, wliczając w to sądy i organy władzy ustawodawczej, a nie tylko
organami administracji), organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed
organami organizacji społecznych (art. 2 KPA). Należy zaznaczyć, że Konstytucja
RP, określając prawo petycji, mówi o składaniu skarg, petycji i wniosków do organów
władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z
wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.
Na początku lat sześćdziesiątych, kiedy KPA wchodził w życie, przepisy w
sprawach skarg i wniosków znajdowały zastosowanie przed wszystkimi niemal
typami funkcjonujących wówczas jednostek organizacyjnych, zarówno państwowych,
jak i niepaństwowych.
Kodeks nie zawiera definicji ani skargi, ani wniosku. Określa jednak, co jest
przedmiotem tych czynności.
Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte
wykonywanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, naruszenie
praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne
załatwianie spraw.
Natomiast przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulep-
szenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania
nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.
Zarówno w wypadku skarg, jak i wniosków wyliczenie ich przedmiotu ma charakter
przykładowy, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności". Niemniej z
tych wyliczeń widać, iż skarga jest zawsze przejawem niezadowolenia, natomiast
wniosek wyłącznie propozycją udoskonalenia.
W praktyce skargi występują dość często, zaś wnioski występują raczej
rzadko. Ewentualne postulaty ulepszeń zawarte są często w skargach, jako
wskazanie alternatywy dla istniejącej sytuacji, budzącej niezadowolenie skarżącego.
O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem decyduje treść pisma, a nie jego
forma zewnętrzna.
Przykładowy sposób określenia przedmiotu skargi i wniosku wskazuje, że
właściwie nie ma przedmiotowego ograniczenia ich zakresu - przedmiotem skargi
może być każda sprawa budząca niezadowolenie, zaś wniosku każda propozycja
ulepszenia lub poprawy.
Nie ma również właściwie żadnego ograniczenia podmiotowego, kręgu
podmiotów legitymowanych do składania skarg i wniosków. Mogą one być składane
tak w interesie własnym, jak i innych osób za ich zgodą, a także w interesie
publicznym. Kodeks przyznaje prawo składania skarg i wniosków nie tylko
obywatelom, lecz także organizacjom społecznym.
Nie ma żadnego ograniczenia czasowego składania skarg i wniosków mogą
one być składane w dowolnym terminie, a prawo ich składania nie ulega żadnemu
przedawnieniu.
W zakresie skarg i wniosków nie ma ograniczenia ilościowego ich składania.
W tej samej sprawie skarga lub wniosek mogą być składane wielokrotnie.
Składanie skarg i wniosków jest wolne od opłat.
Skargi i wnioski mogą być składane w formie pisemnej, telegraficznie,
dalekopisem, a także ustnie do protokołu. Kodeks nakłada na organy państwowe,
organy samorządu terytorialnego, inne organy samorządowe oraz organy organizacji
społecznych obowiązek przyjmowania obywateli w sprawach skarg i wniosków w
ustalonych przez siebie dniach i godzinach. Informacja o dniach i godzinach przyjęć
powinna być wywieszona w widocznym miejscu w siedzibie danej jednostki
organizacyjnej oraz podporządkowanych jej jednostkach organizacyjnych.
Kierownicy tych organów lub wyznaczeni przez nich zastępcy obowiązani są
przyjmować obywateli w sprawach skarg i wniosków przynajmniej raz w tygodniu.
Przyjęcia przynajmniej raz w tygodniu winny odbywać się po godzinach pracy.
W tej sytuacji skarga i wniosek są najłatwiejszymi do zastosowania środkami
przysługującymi obywatelom o najszerszym możliwym zakresie stosowania.

=284= Trzeba jednak zauważyć, że złożenie skargi lub wniosku powoduje
powstanie obowiązku rozpatrzenia, załatwienia i zawiadomienia skarżącego lub
wnioskodawcy o sposobie załatwienia. Ponadto z przepisów Kodeksu wynika
również obowiązek zarejestrowania złożonej skargi i wniosku. Rejestruje się również
związane ze skargami pisma i dokumenty. Sposób rejestracji i przechowywania
powinien ułatwiać kontrolę przebiegu i terminów załatwiania poszczególnych skarg i
wniosków.
Sam proces rozpatrywania i załatwiania nie jest właściwie regulowany, w
rezultacie jedynymi namacalnymi obowiązkami organu, do którego wpłynęła skarga
lub wniosek, jest jej zarejestrowanie i udzielenie odpowiedzi - czyli zawiadomienie o
sposobie załatwienia. W rezultacie skargi i wnioski są bardzo mało efektywnymi
sposobami dochodzenia praw.
Z drugiej strony trzeba brać pod uwagę niezwykle szeroki krąg spraw, w
jakich skargi i wnioski mogą być składane - mogą one dotyczyć postępowania
administracyjnego, karnego, cywilnego, czynności faktycznych, sporów o
charakterze cywilnoprawnym, spraw pozaprawnych, ze sfery etyki czy moralności
itd.
Kodeks bierze pod ochronę osoby składające skargi i wnioski stwierdzając, że
nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia
skargi lub wniosku albo - co jest bardzo ważne - z powodu dostarczenia do publikacji
materiału o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem
dozwolonych.
Artykuły, notatki i inne doniesienia środków masowego przekazu (prasy,
radia, telewizji), których treść ma znamiona skargi lub wniosku i które zostały
przesłane przez redakcje prasowe do właściwego organu, podlegają rozpatrzeniu i
załatwieniu tak jak inne skargi. O ich załatwieniu powiadamia się redakcję, która
skargę przesłała, a w miarę możliwości także osobę, której sprawa dotyczy.
Skargi i wnioski nie opublikowane, lecz przekazane przez redakcję do wła-
ściwego organu, również podlegają załatwieniu w trybie omawianych przepisów, a o
sposobie załatwienia należy poinformować redakcję. jeżeli zażądała takiego
zawiadomienia.




II. Skargi

=285= Kodeks określa organy właściwe do rozpatrywania skarg w sposób
nieco odmienny, niż to ma miejsce przy rozpatrywaniu odwołań od decyzji admini-
stracyjnych lub stosowaniu innych środków prawnych.
Na podstawie art. 229 i 230 KPA organami właściwymi do rozpatrzenia skargi są w
sprawach dotyczących zadań lub działalności:
1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw
finansowych - regionalna izba obrachunkowa;
2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach
należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda;
3) zarządu gminu oraz wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników
gminnych jednostek organizacyjnych w zakresie zadań własnych - rada gminy;
4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji,
straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do
zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - rada powiatu;
5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw należących do zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej - sejmik województwa;
6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według Kodeksu - właściwy
minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów;
7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub
innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub
sprawujący bezpośredni nadzór;
8) ministra - Prezes Rady Ministrów;
9) organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega (art. 229 pkt 1-9
KPA);
10) organizacji społecznej - organ bezpośrednio wyższego stopnia tej organizacji
(art. 230 KPA);
11) organu naczelnego organizacji społecznej - Prezes Rady Ministrów lub właściwi
ministrowie, sprawujący nadzór nad działalnością tej organizacji (art. 230 KPA).

Powyższe wyliczenie organów właściwych do rozpatrywania skarg wskazuje,
że kwestia rozpatrywania skarg wiąże się przede wszystkim z podległością organów,
z kwestią który od którego zależy w zakresie obsady personalnej, a nie
przewidzianym przez KPA tokiem instancji. Takie rozwiązanie w sprawach
skargowych jest zasadne, bowiem załatwienie skargi może wymagać środków
oddziaływania personalnego na inny organ, nie mówiąc już o sytuacji, w której
skarga będzie sygnałem nieprawidłowości w działaniu innego organu wymagającym
zastosowania posunięć przewidzianych przez prawo pracy.
Organ niewłaściwy, jeżeli otrzymał skargę, winien ją przekazać do organu
właściwego w ciągu 7 dni, zawiadamiając o tym skarżącego lub wskazać właściwy
organ. Możliwe jest również przekazanie skargi organowi niższego stopnia, jeżeli
skarga nie zawiera zarzutów dotyczących tego organu, a także przekazać ją
przełożonemu pracownika, którego działalności skarga dotyczy. Każdorazowo o
przekazaniu skargi zawiadamia się skarżącego.
Kodeks wymaga, aby skargi były załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później
jednak niż w terminie miesiąca. W wypadku skarg wniesionych przez posłów,
senatorów i radnych, którzy wnieśli skargę we własnym imieniu lub przekazali skargę
innej osoby do załatwienia, maksymalny termin zawiadomienia o sposobie
załatwienia skargi wynosi 14 dni.
W wypadku niezałatwienia skargi w terminie stosuje się przepisy dotyczące
niezałatwienia w terminie sprawy administracyjnej - a więc organ ma obowiązek
zawiadomienia o przyczynie zwłoki i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy.
Skarżącemu przysługuje zażalenie do organu administracji wyższego stopnia w
wypadku niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym lub w nowym terminie.
Kodeks zawiera specjalne przepisy dotyczące wpłynięcia skargi w sprawie, w
której może się toczyć lub toczy się postępowanie administracyjne. Mianowicie, w
wypadkach, gdy skarga pochodzi od strony, powoduje ona bądź wszczęcie
postępowania, bądź jest traktowana jako stosowne podanie (pismo procesowe), a
jeżeli sprawa była zakończona decyzją ostateczną, skargę traktuje się jako żądanie
wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, itd. W ten sposób
skarga wpływająca w trakcie postępowania administracyjnego traktowana jest jako
pismo procesowe (podanie) pochodzące od strony. Przy tym o zakwalifikowaniu
wniesionej skargi jako odpowiedniego pisma procesowego decyduje jej treść oraz
moment, w jakim jest wniesiona, a nie nazwa nadana pismu.

Skarga, która zgodnie z tymi przepisami winna spowodować wszczęcie
postępowania administracyjnego, nie może być załatwiona w trybie postępowania
skargowego (wyrok NSA z 13.7.1983 r.; opubl. ONSA 1983, poz. 55).

Kodeks zawiera tylko przepisy dotyczące traktowania skargi wniesionej przez
stronę w sprawie administracyjnej, nie zawiera natomiast żadnych przepisów
dotyczących sposobu traktowania skarg wniesionych w sprawach cywilnych czy
karnych.
Należy zauważyć, że w praktyce prawo składania skargi bywa nadużywane w
celu spowodowania pozaustawowej, dodatkowej kontroli prawidłowości
rozstrzygnięć lub dla przedłużenia postępowania. Organy administracji, otrzymując
skargę, często przystępują do ponownego badania sprawy administracyjnej,
odraczając jednocześnie wykonanie zapadłej decyzji ostatecznej.




III. Wnioski

=286= Jak wspomnieliśmy, wniosek dotyczy z zasady szeroko rozumianego
ulepszenia administracji. Kodeks przewiduje, że przedmiotem wniosku są
w szczególności: sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności,
usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego
zaspokajania potrzeb ludności.
W praktyce wnioski, jako pisma składane przez obywateli, występują bardzo
rzadko - z reguły są to żądania kierowane do organów administracji zapewnienia
pewnych świadczeń, budowy obiektów użyteczności publicznej, itd.
Wnioski składa się do organów właściwych ze względu na przedmiot wniosku.
Oznacza to, iż wniosek winien być złożony do tego organu, w którego kompetencji
leży załatwienie sprawy będącej przedmiotem wniosku.
Wniosek winien zostać rozpatrzony i załatwiony w terminie miesiąca od jego
wniesienia, a o sposobie załatwienia wniosku zawiadamia się wnioskodawcę.
W razie niemożliwości załatwienia wniosku w terminie miesięcznym, organ
właściwy do rozpatrzenia wniosku winien zawiadomić wnioskodawcę o czynnościach
podjętych w celu rozpatrzenia wniosku oraz o przewidywanym terminie jego
załatwienia. Nie mają tu więc zastosowania przepisy art. 36-38 KPA, dotyczące
niezałatwienia w terminie sprawy administracyjnej, które mają także zastosowanie w
wypadku niezałatwienia w terminie skargi.
Kodeks stanowi, że wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia
wniosku, a także w wypadku niezałatwienia wniosku w terminie, przysługuje skarga,
składana w trybie przepisów KPA o skargach.