Rozdział XI

Uprawnienia prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich
w postępowaniu administracyjnym



ż 31. Uprawnienia prokuratora

=244= Przepisy o udziale prokuratora w postępowaniu administracyjnym,
zawarte w dziale IV KPA są ostatnim śladem szerokich uprawnień, jakie posiadała
prokuratura w ramach tzw. nadzoru ogólnego, później zwanego prokuratorską
kontrolą przestrzegania prawa. Mianowicie, opierając się na wzorcach rosyjskich,
pod rządami Konstytucji z 1952 r. prokuratura stanowiła właściwie odrębny pion
organów państwowych, działający niejako paralelnie do organów ustawodawczych,
wykonawczych i sądowych. Jej zadaniem był nie tylko udział w postępowaniu
karnym, lecz także kontrola przestrzegania prawa przez inne organy państwowe.
Działalność prokuratury w zakresie kontroli przestrzegania prawa traktowano jako
substytut kontroli sądowej, którym to substytutem ta kontrola oczywiście nie była. W
1990 r. stosowne fragmenty ustawy o prokuraturze zostały usunięte (tekst jedn.
Dz.U. 1991 r. Nr 25, poz. 103 ze zm.). Pozostały jednak w innych aktach
normatywnych, m.in. w KPA i KPC przepisy o udziale prokuratora w postępowaniu.
Zaś ustawa o prokuraturze stwierdza tylko w art. 42, że "udział prokuratora w
postępowaniu cywilnym, administracyjnym w sprawach o wykroczenia oraz w innych
postępowaniach określają odrębne przepisy".

=245= Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony
nie tylko faktem, że jednym z zadań prokuratury jest strzeżenie praworządności.
Włączenie się prokuratora do postępowania administracyjnego może nieść korzyści
dla strony, może się okazać, że prokurator będzie w danym postępowaniu stróżem
interesu publicznego. Ze względu na charakter postępowania administracyjnego,
szczególnie cechę inkwizycyjności, organ administracji ma za zadanie rozstrzygać
sprawę i jednocześnie dbać o interes społeczny (publiczny). Gdyby jednak
rozstrzygnięcie zostało zdominowane przez interes strony, w postępowaniu nie
występuje żaden odrębny strażnik interesu społecznego - a więc decyzja
naruszająca prawo na korzyść strony pozostanie niezaskarżona.

Prokuratorowi przysługują następujące uprawnienia:
1) żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu usunięcia stanu
niezgodnego z prawem (art. l82 KPA),
2) brania udziału w każdym stadium toczącego się postępowania (art. 183),
3) składania sprzeciwu (art. 184),
4) składania skargi do NSA (art. 35 NSAU).

We wszystkich wymienionych wypadkach korzystanie z uprawnień jest
ograniczone do zapewniania zgodności z prawem działania administracji. Tak więc
prokurator nie może ingerować mając na celu zabezpieczenie określonych efektów
ekonomicznych czy politycznych, lecz wyłącznie zapewnienie zgodności z prawem
materialnym i procesowym w działaniach administracji.
Prokurator ma prawo żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia
stanu niezgodnego z prawem. Żądanie to jest dla organu wiążące zarówno w
sprawach wszczynanych z urzędu, jak i takich, w których niezbędny jest wniosek
strony'. W sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony, organ
administracji musi uzyskać w toku postępowania zgodę stron na prowadzenie
postępowania, a w razie nieuzyskania zgody strony umorzyć postępowanie,
stosownie do art. 61 ż 2 KPA.
Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania, w celu
zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem.
Uprawnienie do udziału w każdym stadium postępowania dotyczy wszelkich
postępowań administracyjnych. Prokurator zawiadamia organ administracji o
przyłączeniu się do postępowania. Organ nie może odmówić prokuratorowi prawa
udziału w postępowaniu. Od momentu zawiadomienia organu administracji o udziale
w postępowaniu, prokuratorowi przysługują prawa podmiotu na prawach strony.
Prokurator może zatem składać wnioski dowodowe, zaskarżać decyzje i
postanowienia, itd. Udział prokuratora w postępowaniu odwoławczym nie zależy od
wcześniejszego jego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Organ administracji winien zawiadomić prokuratora o wszczęciu postę-
powania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział
prokuratora w postępowaniu za potrzebny.

=246= Oprócz możliwości zaskarżania decyzji poprzez składanie odwołania
prokuratorowi przysługuje szczególny środek prawny, jakim jest sprzeciw. Sprzeciw
jest szczególnym środkiem prawnym, przysługującym wyłącznie przeciwko decyzjom
ostatecznym. Prokurator może go składać, gdy decyzja lub postępowanie było
dotknięte wadami powodującymi możliwość wznowienia postępowania, stwierdzenia
nieważności decyzji, jej uchylenia lub zmiany. Sprzeciw może więc być złożony we
wszystkich przypadkach, gdy właściwy organ administracji może uchylić lub zmienić
decyzję ostateczną, lub stwierdzić jej nieważność albo wydanie jej z naruszeniem
prawa.
Prokurator wnosi sprzeciw do organu właściwego do wznowienia postę-
powania, stwierdzenia nieważności decyzji, uchylenia jej lub zmiany. Jeżeli decyzja
była wydana przez ministra w rozumieniu art. 5 ż 2 pkt 4 KPA, sprzeciw może
wnosić tylko Prokurator Generalny, którą to funkcję obecnie pełni minister właściwy
do spraw sprawiedliwości.
Wniesienie sprzeciwu nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, jednak
organ, do którego sprzeciw wniesiono, obowiązany jest niezwłocznie rozpatrzyć, czy
zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu.
Rozpatrzenie i załatwienie sprzeciwu powinno nastąpić w terminie 30 dni od daty
jego wniesienia.
Kodeks przewiduje, że organ, który otrzymał sprzeciw, wszczyna w sprawie
postępowanie, zawiadamiając o tym strony. Organ, który otrzymał sprzeciw, o ile jest
właściwy w sprawie, nie może odmówić wszczęcia i przeprowadzenia postępowania.
Postępowanie to dotyczy wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności
decyzji, jej zmiany lub uchylenia. Stąd rozstrzygnięcie w sprawie dotyczy wznowienia
postępowania, wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności
decyzji i samego stwierdzenia nieważności lub odmowy tych czynności, a nie
oddalenia lub odrzucenia sprzeciwu. W postępowaniu tym prokuratorowi przysługują
prawa strony, tak jak w postępowaniu, w którym prokurator zgłosił swój udział.

=247= Prokuratorowi przysługuje ponadto prawo składania skargi do NSA.
Złożenie skargi do NSA wyłącza możliwość złożenia sprzeciwu z tych samych
przyczyn, z jakich złożył skargę.
Pozycja prokuratora składającego skargę do NSA różni się od pozycji strony.
Po pierwsze prokurator nie jest związany wymogiem wyczerpania środków
odwoławczych. Po drugie prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od
dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych
wypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej
czynności uzasadniającej wniesienie skargi.
Ponadto prokurator może zgłosić swój udział w już wszczętym postępowaniu
przed NSA i wówczas, podobnie jak w wypadku, gdy wniósł skargę, postępowanie
przed sądem toczy się z udziałem prokuratora. Jednak nieobecność prokuratora na
rozprawie nie wstrzymuje rozpatrzenia sprawy przez NSA.





ż 32. Uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich

=248= Przepisy o udziale prokuratora mają zastosowanie do Rzecznika Praw
Obywatelskich, który może "zwrócić się o wszczęcie postępowania administra-
cyjnego, zaskarżać decyzje do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć
w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi" (art. 14 pkt 6
ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 471 ). Ustawa
o NSA przyznaje prokuratorowi prawo wniesienia skargi do NSA, przyznaje je
jednocześnie na tych samych zasadach Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
W odróżnieniu od prokuratora Rzecznikowi nie przysługuje prawo składania
sprzeciwu, ani też prawo do udziału w postępowaniu przed NSA, chyba że Rzecznik
wniósł skargę. Brak tego ostatniego uprawnienia może jednak być dyskusyjny w
świetle ustawy o NSA.