Rozdział XIII

Opłaty i koszty postępowania



ż 35. Zasady wnoszenia należności przez stronę

Obciążenia finansowe stron i innych uczestników postępowania związane z
postępowaniem obejmują:
1) opłaty,
2) koszty,
3) inne należności wynikłe z postępowania.


I. Opłaty

=276= Opłatami nazywa się świadczenia pieniężne, które pobierane są w
pewnej, z góry określonej wysokości jako wynagrodzenie za czynność organu
administracji lub innego podmiotu upoważnionego do pełnienia funkcji admi-
nistracyjnych, dokonane w interesie uczestnika postępowania, na rzecz którego
czynność podjęto. Określone osoby korzystające z czynności urzędów lub instytucji
publicznych, poprzez wnoszenie opłat przyczyniają się do ich utrzymania.
Opłaty dzielą się na ogólne i związane z poszczególnymi działami admi-
nistracji. Ogólne dotyczą wszystkich dziedzin administracji.

Przykład: Opłata skarbowa od wniesienia podania lub od załączników.

Opłaty drugiego rodzaju odnoszą się do określonych działów administracji lub
rodzajów postępowań.

Przykład: Opłaty za wydanie decyzji uprawniających do prowadzenia
działalności określonego rodzaju lub dokonania czynności wymagającej
specjalistycznego przygotowania lub upoważnienia.

Termin opłata najczęściej oznacza opłatę skarbową pobieraną na podstawie
ustawy z 31.1.1989 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 4, poz. 23 ze zm.). Zgodnie z
art. 1 ust. 1 tego aktu, opłata skarbowa pobierana jest w postępowaniu w sprawach
indywidualnych z zakresu administracji państwowej. Obejmuje ona opłaty związane
ze składaniem podań (żądania, odwołania, zażalenia) i załączników do nich,
czynności urzędowe podejmowane na podstawie zgłoszenia lub na wniosek
zainteresowanego, a także wydawane na jego wniosek zaświadczenia i zezwolenia.
Ze sformułowania tego przepisu wynika, że w toku postępowania opłaty mogą
być pobierane w trzech sytuacjach:
1) w związku z wniesieniem podania,
2) za dokonane w postępowaniu administracyjnym czynności urzędowe,
3) za sporządzenie decyzji kończącej postępowanie.

Wniesienie opłaty skarbowej od podania stanowi należność niezależną od
opłaty za dokonanie określonej czynności urzędowej. Jeżeli postępowanie kończy
się wydaniem np. zezwolenia lub koncesji, od wystawiania tych aktów pobiera się
osobne opłaty. Oznacza to też, że niewniesienie ciążącej na stronie opłaty w każdym
stadium postępowania może spowodować zgodnie z art. 261 ż 2 KPA zwrot podania
lub zaniechanie czynności uzależnionej od wniesienia opłaty.
Ustawa upoważniła Ministra Finansów do określenia stawek opłaty skarbowej
stosownie do rodzaju czynności. Na podstawie tego upoważnienia wysokość stawek
została określona w drodze rozporządzenia (rozporządzenie Ministra Finansów z
9.12.1994 r. w sprawie opłaty skarbowej, Dz.U. Nr 136, poz. 705 ze zm.).
Technikę poboru opłaty skarbowej, reguluje rozporządzenie Ministra Fi-
nansów z 23.12.1999 r. w sprawie sposobu pobierania, uiszczania i zwrotu opłaty
skarbowej, sposobu prowadzenia rejestru tej opłaty oraz przypadków, w których
zaplata opłaty skarbowej następuje znakami tej opłaty lub przez nabycie
urzędowego blankietu wekslowego (Dz.U. Nr 109, poz. 1247).
Obowiązek wnoszenia opłaty związanej z postępowaniem, od podania
wszczynającego postępowanie lub od czynności urzędowych nie wyczerpuje się na
opłatach skarbowych. Od określonych czynności podejmowanych w postępowaniu
administracyjnym zgodnie z art. 18 ustawy z 12.1.1991 r. o podatkach i opłatach
lokalnych (Dz.U. Nr 9, poz. 30 ze zm.) rada gminy może wprowadzić opłatę za
czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy.
Przedmiotem opłaty administracyjnej mogą być czynności, za które nie po-
biera się opłaty skarbowej.

Przykład: Przykładem czynności organów gminy (zarządu, wójta, burmistrza,
prezydenta), za które mogą być ustanawiane opłaty są przesłuchanie świadka w
trybie art. 52 KPA, czy komisyjne oszacowanie szkody.

Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie limituje rodzaju czynności, od
których ustanowiona może być opłata administracyjna. Jednak jak podkreślono w
orzecznictwie, opłaty administracyjne wprowadzane na tej podstawie nie mogą
obejmować czynności urzędowych, których wykonanie łączy się z obowiązkiem
wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w postępowaniu przez organ
administracji (wyrok NSA z 8.10.1993 r., SA I 1681/92; opubl. ONSA Nr 4/1994, poz.
147).
Na mocy aktów szczególnych, wprowadzone zostały też opłaty za dokonanie
określonych czynności lub za wydanie uprawnienia określonego rodzaju.
Wprowadzenie takich regulacji wyłącza stosowanie przepisów o opłacie skarbowej
(por. art. 2 OpłSkarbU).

Przykład: Przykłady regulacji szczególnych to rozporządzenia Ministra
Finansów z 14.1 I .1997 r. w sprawie opłat pobieranych przez organy celne (Dz.U. Nr
139, poz. 937), ż 19 i ż 20 rozporządzenia Ministra Finansów z 31.1.1997 r. w
sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach losowych i zakładach
wzajemnych (Dz.U. Nr 12, poz. 68 ze zm.), które określają opłaty za wydanie
zezwolenia na prowadzenie gier, czy też Q 4 do ż 7 rozporządzenia Krajowej Rady
Radiofonii i Telewizji z 3.6.1993 r. w sprawie opłat za udzielanie koncesji na
rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 50, poz.
232 ze zm.). Charakter przepisu szczególnego wobec unormowania ustawy o
opłacie skarbowej ma też opłata paszportowa za wydanie różnego rodzaju
dokumentów podróży (por. art. 5 ust. 2 ustawy z 29.11.1990 r. o paszportach - Dz.U.
Nr 2, poz. 5, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 19.12.1996 r. w sprawie opłat
paszportowych - Dz.U. Nr 152, poz. 725).




II. Koszty postępowania

=277= Odmiennie scharakteryzować należy pojęcie kosztów postępowania.
Koszty obejmują wydatki ponoszone przez organ prowadzący postępowanie, strony
i innych uczestników postępowania w związku z jego przebiegiem. Pojęcie kosztów
nie jest ustawowo zdefiniowane i zostało jedynie przykładowo określone w KPA.
Regulacja art. 263 ż 1 KPA zalicza do kosztów postępowania koszty podróży i inne
należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56
KPA, a także koszty spowodowane prowadzeniem oględzin na miejscu, jak również
koszty doręczenia pism urzędowych.
Organ prowadzący postępowanie może też zaliczyć do kosztów
postępowania inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.

Przykład: Wynagrodzenie przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do
czynności prawnych, wyznaczonego na podstawie art. 34 ż 1 KPA; por. uchwałę
Sądu Najwyższego z 9.2.1989 r., III CZP 117/88; opubl. OSN Nr 1/1990, poz. 11.

Przepisy szczególne wiążą w niektórych wypadkach obowiązek poniesienia
kosztów z czynnością strony, w innych przenoszą je na organ administracji.
Sprawy kosztów zostały też uregulowane w powołanym już art. 56 KPA.
Zawarta tu norma stanowi, że osoba, która stawiła się na wezwanie organu,
uzyskuje zwrot kosztów podróży i inne należności według przepisów o należ-
nościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowym.

Dekret z 26.10.1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w
postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 49, poz. 445 ze zm.), oraz Rozporządzenie
Ministra Sprawiedliwości z 4.7.1990 r., w sprawie wysokości należności świadków i
stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 48, poz. 284 ze zm.).

Dotyczy to też kosztów osobistego stawienia się strony, gdy postępowanie
zostało wszczęte z urzędu, lub gdy strona została bez swojej winy mylnie wezwana
do stawienia się. Zgodnie z art. 266 KPA pracownik organu administracji winny
błędnego wezwania strony obowiązany jest do zwrotu wynikłych stąd kosztów.
Zasadą postępowania administracyjnego jest, że koszty postępowania za-
sadniczo obciążają organ, gdy postępowanie toczy się z urzędu.
Wyrok NSA z 4.5.1993 r. SA/Kr 1858/92 (niepubl.). Organ administracji nie może,
kosztami postępowania wszczętego z urzędu obciążać stronę, uznając, że zostały
one poniesione w interesie strony, jeżeli nie zachodzi przypadek z art. 61 ż 2 KPA
(art. 262 KPA).
Koszty przenoszone są jednak na stronę w sytuacji, gdy potrzeba ich po-
niesienia jest wiązana z określonymi czynnościami. Artykuł 262 ż 1 KPA stanowi, że
strona ponosi koszty, które wynikły z jej winy, oraz takie, które zostały poniesione w
jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów
prowadzących postępowanie.
Ilustracją zastosowania art. 262 KPA jest unormowanie dotyczące kosztów stawienia
się strony na wezwanie organu administracji.

Przykład: Zgodnie z ż 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z
15.5.1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz
udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz.U. Nr 60, poz. 281), pracodawca ma
obowiązek zwolnić pracownika od pracy na czas niezbędny do stawienia się na
wezwanie organu administracji. W myśl ż 1G ust. 2 tego rozporządzenia w wypadku
skorzystania przez pracownika ze zwolnienia pracodawca wydaje zaświadczenie
określające wysokość utraconego wynagrodzenia za czas zwolnienia w celu
uzyskania przez pracownika rekompensaty pieniężnej z tego tytułu. W świetle
postanowienia art. 262 ż 1 pkt 2 KPA, rekompensata taka nie będzie kosztem
postępowania, gdy strona zostaje zwolniona przez pracodawcę w celu wzięcia
udziału w czynności, która nie wynika z ustawowego obowiązku organu prowa-
dzącego postępowanie. W sytuacji gdy strona żąda przeprowadzenia czynności,
która nie jest niezbędna dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (np. domaga się
dodatkowej ekspertyzy biegłego, gdy nie jest ona konieczna, ale sporządzonej
zgodnie z art. 78 ż 2 KPA nakazującym ponowienie dowodu co do okoliczności,
która była już przedmiotem postępowania dowodowego), zwrot kosztów związanych
z udziałem w takiej czynności nie będzie jej przysługiwał.

Jeżeli należności wynikające z kosztów postępowania oraz sytuacja
majątkowa strony to uzasadnia, organ może zażądać złożenia przez stronę zaliczki
na pokrycie kosztów postępowania.
Obowiązek pokrycia kosztów przez stronę zależy zatem od tego, czy po-
stępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek strony oraz czy strona
spowodowała powstanie kosztów, które były dla postępowania zbędne.
Zasada zawarta w art. 261 ż 1 KPA stanowi, że warunkiem przeprowadzenia
postępowania lub dokonania określonych czynności jest uprzednie wniesienie
wymaganej opłaty. W sytuacji gdy opłata nie zostanie uiszczona, organ prowadzący
postępowanie wyznaczy stronie termin nie krótszy niż siedem, a nie dłuższy niż
czternaście dni na wniesienie należności. Jeżeli w wyznaczonym terminie nie
zostanie ona pokryta, podanie zostaje zwrócone, lub czynność
wymagająca opłaty zostaje zaniechana. Wyjątek od tej reguły normuje art. 261 ż 4
KPA. Zgodnie z tym przepisem czynności organu podejmowane są pomimo
nieuiszczenia opłaty jeżeli:
1) niezwłocznego załatwienia sprawy wymagają względy społeczne lub ważny
interes strony,
2) dla czynności przewidziany jest termin zawity i
3) jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą.

Dokonanie czynności pomimo nieuiszczenia opłaty nie oznacza zdjęcia ze
strony obowiązku zapłaty, lecz jedynie przesunięcie zapłaty w czasie. Kodeks daje
jednak organowi prowadzącemu postępowanie możliwość zwolnienia strony w
całości lub w części od ponoszenia opłat, kosztów i innych należności. Przesłanką
udzielenia takiego zwolnienia jest niewątpliwa niemożność poniesienia przez stronę
opłat, kosztów i należności związanych z postępowaniem. Zwolnienie od opłaty
skarbowej jako należności objętej przepisami o zobowiązaniach podatkowych
następuje z zastosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej.
Wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia
oraz termin i sposób ich uiszczenia organ ustala w postanowieniu wydawanym
jednocześnie z wydaniem decyzji.

W wyroku z 14.1 1.1995 r., SA/Gd 2749/94; opubl. ONSA Nr 4/1996, poz.
172, NSA stwierdza, iż wydanie postanowienia o kosztach postępowania przed
wydaniem decyzji, gdy stronie doręczono oba te akty łącznie, nie budzi zastrzeżeń.

Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do
ich poniesienia służy zażalenie, oraz skarga do NSA. Sformułowanie art. 264 ż 2
KPA określające uprawnionego jako osobę oznacza, że uprawnienie do złożenia
zażalenia służy zarówno stronie, jak i innemu uczestnikowi postępowania, na
którego nałożono obowiązek pokrycia kosztów.




III. Inne należności

=278= Na uwagę zasługuje rozróżnienie opłat, kosztów i "należności
związanych z tokiem postępowania" wprowadzone w regulacji art. 265 i 267 KPA. O
ile w art. 261 ż 1 KPA termin "należności" został zastosowany dla łącznego
określenia opłat i kosztów, to wyodrębnienie "należności związanych z tokiem
postępowania" we wskazanych przepisach ma uzasadnienie w tym, że obciążenia
finansowe związane z postępowaniem nie wyczerpują się na opłatach i kosztach
postępowania. Niektóre działy prawa administracyjnego przewidują wnoszenie
płatności, które nie są ani opłatami, ani też kosztami samego postępowania.

Przykład: Przykładem tego rodzaju należności może być wpłata związana z
wydaniem zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca (por. art. 50 ust. 11 ustawy z
14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Dz.U. z 1997 r. Nr 25,
poz. 128).

Zastosowany w powołanych artykułach termin "należności" pozwala uznać, że
intencją ustawodawcy było przyznanie organowi prawa do zwalniania strony w
całości lub w części ze wszelkich płatności, jeżeli są wymierzane lub pobierane
przez ten organ i mają związek z postępowaniem. Zastosowanie terminu zbiorczego
podnosi elastyczność regulacji, co na gruncie zmieniającego się stanu prawnego
poszczególnych działów prawa administracyjnego ma osobne uzasadnienie.

=279= Konsekwencją niektórych orzeczeń wydawanych w postępowaniu
administracyjnym będzie obowiązek zwrotu opłaty skarbowej. Zgodnie z art. 13
ustawy o opłacie skarbowej, opłata od odwołania podlega zwrotowi w wypadku jeżeli
odwołanie zostało w całości uwzględnione, albo decyzja, której odwołanie dotyczy w
innym trybie została w całości uchylona lub stwierdzono jej nieważność (por. też ż
17 powołanego rozporządzenia Ministra Finansów z 23.12.1999 r.)
Osobną kwestią na gruncie omawianej regulacji jest odpowiedź na pytanie,
czy koszty postępowania powinny stanowić hamulec dla żądania wszczęcia
postępowania lub występowania z określonymi wnioskami w toku czynności
procesowych. Na tle postępowania administracyjnego jest to zagadnienie pochodne
w stosunku do postępowania sądowego, gdzie opłaty sądowe nie powinny stanowić
ograniczenia prawa do sądu. Podobnie w postępowaniu administracyjnym, jeżeli
czynność jest warunkiem uzyskania określonego uprawnienia, to opłaty nie powinny
być ustalane tak wysoko, aby utrudniały realizację interesów strony. Porównanie
postępowań obu rodzajów nie może pomijać zasadniczej różnicy, która zachodzi
pomiędzy postępowaniem administracyjnym a sądowym. O ile bowiem
postępowanie sądowe toczyć się może jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu,
to w wypadku postępowania administracyjnego szereg zadań o charakterze
publicznym realizowanych jest przez wydawanie decyzji w postępowaniach
wszczynanych z urzędu. O ile zatem zagadnienie opłat związanych z wszczęciem
takiego postępowania nie obciąża strony, to finansowe uwarunkowania
postępowania dowodowego, w którym ustalane są podstawy faktyczne decyzji,
często nakładającej na stronę obowiązek, nie powinny hamować inicjatywy
dowodowej strony. Konieczność ponoszenia nakładów na czynności służące
kształtowaniu treści decyzji ogranicza wpływ strony na podstawy rozstrzygnięcia.
Można zatem rozważać, czy norma zawarta w art. 266 ż 1 pkt 2 KPA stanowi
dostateczne zabezpieczenie uprawnień strony w tym zakresie.