Rozdział IV

Strona i podmioty na prawach strony




ż 8. Strona w postępowaniu administracyjnym

=48= Rozważane w literaturze koncepcje strony sprowadzić można do dwu
rozwiązań alternatywnych oraz koncepcji pośrednich. Oba podstawowe stanowiska
różnią się w kwestii podstawy udziału strony w postępowaniu. Zwolennicy tzw.
obiektywnej wersji legitymacji procesowej strony uzależniają przyznanie jej prawa do
udziału w postępowaniu od uprzedniego ustalenia istnienia interesu prawnego
opartego na prawie materialnym. Od stwierdzenia istnienia tego interesu na wstępie
postępowania, uzależnia się udział w postępowaniu w charakterze strony. Istnienie
postępowania zależy zatem od spełnienia wstępnej przesłanki w postaci ustalenia
podstawy do wydania decyzji.
Druga koncepcja, tzw. subiektywna wersja legitymacji procesowej strony
opiera się na założeniu, że o udziale w postępowaniu w charakterze strony decyduje
sam zainteresowany. Wnoszący żądanie załatwienia sprawy - jeżeli żądanie może
być załatwione w formie decyzji - staje się w wyniku tej czynności stroną.
Decydującą przesłanką jest zgłoszenie żądania podmiotu występującego o wydanie
decyzji, niezależnie od istnienia podstawy w prawie materialnym, której istnienie
badane jest dopiero w toku postępowania.
Koncepcje pośrednie stanowią połączenie obu przedstawionych stanowisk.
Według jednej z nich stroną jest podmiot spełniający kryteria przewidziane prawem
procesowym. Jest to zatem wersja obiektywna legitymacji procesowej oparta na
przepisach prawa formalnego.
Innym możliwym rozwiązaniem jest łączenie zastosowania dwu wersji
legitymacji. Dla podmiotów nie mających osobowości prawnej obowiązywać może
np. kryterium legitymacji obiektywnej, zaś dla osób fizycznych kryterium formalne.
Rozwiązanie takie zostało zastosowane w jugosłowiańskiej ustawie o postępowaniu
administracyjnym.

=49= Przedstawione koncepcje poszukujące więzi pomiędzy prawem
materialnym a procesowym nawiązują do będącej owocem austriackiej nauki prawa
administracyjnego triady Bernatzika. Zgodnie z założeniami tej koncepcji, na tle sto-
sunków prawnych zachodzących pomiędzy państwem a jednostką wyróżnia się trzy
kategorie więzów prawnych. Pierwszą jest sfera praw podmiotowych. W tym
zakresie jednostka może domagać się działania o treści określonej przez prawo.
Drugą, nazywaną sferą interesów prawnych, stanowi sytuacja, w której jednostce
służy prawo do udziału w postępowaniu i uzyskania decyzji. Nie może jednak
wnosić, aby decyzja miała określoną treść. Trzeci z możliwych kręgów kontaktów,
nazywany kręgiem interesów faktycznych, to sytuacja, w której jednostka nie ma
opartej na prawie możliwości domagania się określonej czynności. Może ona jedynie
być zainteresowana w podjęciu przez administrację pewnych działań i może co do
nich zgłaszać postulaty lub wnioski.
Koncepcja ta stanowiła fundament teoretyczny, na którym oparł się usta-
wodawca austriacki tworząc rozwiązania ustawy o postępowaniu administracyjnym z
1925 r. Pierwsza polska kompleksowa regulacja postępowania administracyjnego
(rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.3.1928 r. o postępowaniu
administracyjnym; Dz.U.R.P. Nr 36, poz. 341), przyjmowała definicje oparte na
tekście austriackim.

Art. 9. 1 . Osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do
którego czynność władzy się odnosi lub też czyjego interesu czynność władzy
choćby pośrednio dotyczy.
2. Osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia
prawnego lub prawnie chronionego interesu są stronami.

=50= Ustawodawca dopuszczał do udziału w postępowaniu na pozycji
pełnoprawnego uczestnika podmiot, którego udział był oparty na prawie material-
nym. Obok tego podstawowego uczestnika postępowania ustawodawca przyznawał
też pewne uprawnienia podmiotom, które uznają się subiektywnie za uprawnione do
uzyskania decyzji, żądając jej wydania lub których decyzje zapadające w
postępowaniu mogły dotyczyć - osoby interesowane.
Osoby interesowane - podmioty, których udział w sprawie oparty był jedynie
na przepisach proceduralnych - wyposażono także w pewne uprawnienia.
Obejmowały one możliwość dowiadywania się o stanie sprawy, możliwość działania
przez pełnomocnika (art. I 1 r.p.a.), prawo do zwrotu pewnych kosztów (art. 32 ust. 1
pkt b r.p.a.) oraz prawo udziału w rozprawie ustnej, o której należało osoby
interesowane zawiadomić przez publiczne ogłoszenie (art. 46 i 47 ust. 1 r.p.a.).
Wszelkie żądania i wnioski mające znaczenie dla sprawy zgłoszone przez osoby
interesowane w związku z rozprawą winny być załatwiane decyzją główną (art. 78
ust. 1 r.p.a.).
Konstrukcja osób interesowanych, poszerzała sferę jawności postępowania
poprzez umożliwienie zaznajomienia się ze stanem sprawy podmiotom, które są
przekonane, że zapewnienie realizacji ich uprawnień tego wymaga.
Rozwiązanie takie uzupełniała regulacja art. 71 r.p.a. Na podstawie tego
przepisu gdy organ stwierdził brak "podstawy prawnej lub faktycznej dla me-
rytorycznego załatwienia sprawy", mógł pozostawić żądanie wszczęcia po-
stępowania bez rozpatrzenia lub umorzyć prowadzone postępowanie. Wobec
wyłączenia z postępowania podmiotów, których udział nie opierał się na prawie
materialnym, decyzja załatwiająca sprawę co do meritum była kierowana jedynie do
stron.
Konstrukcja art. 9 r.p.a., choć generalnie aprobowana w literaturze mię-
dzywojennej, była też przedmiotem krytyki ze względu na trudności w ustaleniu
kręgu osób mających status strony, a także z uwagi na niespójność terminologiczną
rozporządzenia.

=51= W toku dyskusji nad przygotowaniem nowej regulacji postępowania ad-
ministracyjnego, zagadnienie legitymacji procesowej strony było przedmiotem
żywego zainteresowania. Zamiarem twórców projektów było stworzenie procedury
opartej na nowych zasadach. Ustrojowe założenia opiekuńczej roli administracji
wobec obywatela realizowane miały być m.in. w drodze rozszerzenia dostępu do
postępowania administracyjnego. Chodziło o to, aby możliwość korzystania z pełni
uprawnień proceduralnych przyznać szerokiemu kręgowi jego uczestników. Uznano,
że instrumentem realizacji takiej koncepcji będzie zastosowanie nowej definicji
strony. Dwa zakresy udziału w postępowaniu oparte na przepisach z 1928 r.
postanowiono zastąpić definicją spajającą je w jeden szeroki zakres dostępności
postępowania. Przesłanką podjęcia postępowania miał być zatem sam akt woli
strony. Dopiero zaś w toku postępowania, w którym zainteresowany działałby już
korzystając ze wszystkich przewidzianych procedurą środków, możnaby stwierdzić,
istnienie podstawy prawnej dla wydania decyzji. Z tego względu zarówno w projekcie
Komisji Prawa Administracyjnego Zrzeszenia Prawników Polskich z 1957 r.:

Artykuł 16: "Stroną jest każdy kto żąda czynności organu, do kogo czynność
organu jest zwrócona lub kto, twierdzi, że czynność organu narusza jego prawa".

jak i w opublikowanym w 1959 r. projekcie KPA poddanym pod publiczną dyskusję,

Artykuł 19: "Stroną jest każdy, czyjego interesu opartego na prawie dotyczy
postępowanie albo kto żąda czynności twierdząc, że dotyczy ona tego interesu".

posłużono się definicją strony opartą na koncepcji formalnej.

=52= Ujęcie strony w aktualnym tekście Kodeksu stanowi realizację subiek-
tywnej wersji legitymacji procesowej strony. Definicje z 1928 r. i 1960 r. operują tymi
samymi elementami w odmienny sposób. Wcześniejsza, nie łączy istnienia
postępowania z formą wszczęcia postępowania. Organ bada treść żądania
pochodzącego od podmiotu wyrażającego wolę uzyskania decyzji określonej treści i
do postępowania dopuszcza jedynie te podmioty, których żądania znajdują
podstawę w prawie materialnym. Postępowanie ma na celu ustalenie okoliczności
faktycznych i wydanie decyzji opierającej się na tych ustaleniach, co nie wyklucza
możliwości zmiany kwalifikacji prawnej w toku postępowania i oparcia decyzji na
innej podstawie niż zakładano na wstępie.
Analogicznie ma się sprawa, w wypadku stwierdzenia przez organ podstaw
do wydania decyzji, w postępowaniu z urzędu. Wówczas wzywa się stronę do
udziału w celu umożliwienia jej obrony swojej pozycji, czyli realizacji jej prawnie
chronionego interesu. Regulacja ta była uzupełniona omówionym już art. 71 r.p.a.,
pozwalającym rozwiązać sytuacje, w których brak podstawy materialnoprawnej dla
wydania decyzji stwierdzono już po podjęciu postępowania.
Zgodnie z definicją strony z 1960 r. pozycję strony uzyskuje podmiot, którego
interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Artykuł 25 w tekście z roku 1960, odpowiadający art. 28 w tekście z roku
1980: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy
postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny
lub obowiązek".

Przepis nie stanowi, że chodzi o interes lub obowiązek obiektywnie oparty na
prawie. Wystarczy, że badanie sprawy w postępowaniu wszczętym na wniosek lub z
urzędu dotyczy interesu lub obowiązku. Druga część zdania mówiąca o podmiocie,
który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek,
wymaga jedynie powołania się na interes lub obowiązek, a nie na jego obiektywne
istnienie. Jednak nie te elementy przesądzają o charakterze regulacji. Kwestią
kluczową jest brak w KPA regulacji pozwalającej na uznanie, że na etapie wszczęcia
postępowania ustala się istnienie podstawy prawnej decyzji, a także odpowiednika
art. 71 r.p.a. W takim stanie regulacji wszczęte postępowanie nie może się
zakończyć inaczej jak przez wydanie decyzji. Jeżeli zaś konsekwentnie uznać, że
strona może istnieć wyłącznie w postępowaniu mającym oparcie w prawie
materialnym, to poważnym problemem staje się rozgraniczenie decyzji odmownych
oraz dotkniętych nieważnością z powodu skierowania do osoby nie będącej stroną w
sprawie. Istnienie postępowania zależy od istnienia strony. Zakończenie
postępowania w KPA, oprócz przewidzianych tu wyjątków, nastąpić może tylko w
formie decyzji.

=53= Przedstawione uwagi prowadzą do następujących konkluzji w sprawie
koncepcji strony w KPA:
1) Istnienie postępowania, opiera się jedynie na regulacji proceduralnej i nie jest
warunkowane istnieniem normy prawa materialnego.
2) Wszczęcie postępowania na wniosek strony następuje w wyniku złożenia
wniosku. Postępowanie prowadzone z urzędu toczy się od chwili pierwszej
czynności, w której strona mogła brać udział lub od jej zawiadomienia o
wszczęciu postępowania (art. 61 ż 4). Istnienie podstawy prawnej do wydania
decyzji badane jest w toku postępowania i jej istnienie decyduje o treści decyzji
kończącej postępowanie.
Pogląd taki często pojawia się w orzecznictwie NSA, np. wyrok z 5.11.1987 r., IV
SAB 23/87; opubl. ONSA z. 1/1988, poz. 13, wyrok z 7.9.1994 r., III SA 111/93;
opubl. ONSA z. 3/1995, poz. 120.

3) Sytuacja gdy podstawa do wydania decyzji zostanie stwierdzona nie wymaga
komentarza. Sytuacja, w której podstawy takiej nie ma powoduje, że o treści
orzeczenia decydować będą podstawowe czynniki kształtujące treść decyzji. Są
nimi istota i zakres żądania strony, regulacja materialnoprawna i treść ustaleń
faktycznych dokonanych w postępowaniu. Stosownie też do tych elementów
wydana być może decyzja odmowna lub decyzja o umorzeniu postępowania.
Ze względu na to, że żądania kierowane do organów administracji nie
poddają się prostemu podziałowi na oparte na prawie materialnym i nie mające
takiego oparcia, głębsza analiza tej problematyki zostanie przedstawione przy
omówieniu mechanizmu wszczęcia postępowania (por. Nb. 84-130).
4) W wypadku postępowania wszczętego z urzędu nie istnieje będący czynnikiem
uruchamiającym postępowanie wniosek strony. Organ orzekać będzie zatem
stosownie do treści regulacji materialnoprawnej i ustaleń poczynionych w
postępowaniu dowodowym. Zasadniczo w braku podstawy do wydania decyzji
zapaść może decyzja umarzająca postępowanie. Ze względu jednak na
możliwość złożenia przez stronę żądań w toku postępowania, decyzja może mieć
bardziej złożony charakter.

Podobnie jak przedstawiony stan literatury, analiza orzecznictwa nie daje
wyraźnej odpowiedzi w kwestii konstrukcji legitymacji strony w KPA.

=54= Przedstawiona w orzecznictwie NSA wykładnia art. 28 KPA nie jest
jednolita. W dorobku NSA odnaleźć można orzeczenia, w których sąd opowiada się
za formalną wersją legitymacji procesowej:
1. Stroną w postępowaniu może być każdy kto żąda czynności organu ze względu
na swój interes prawny polegający na ochronie zajmowanego mieszkania przed
uciążliwościami i zagrożeniami spowodowanymi lokalizacją garażu.
2. Ograniczenie pojęcia interesu prawnego� tylko do interesu chronionego normą
prawa materialnego - nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego".
Wyrok NSA z 9.3.1982 r., SA/Wr 48/82, nie publikowany.

Ale wydano też orzeczenia, w których podmiot, któremu status strony nie
przysługuje, staje się stroną w wyniku potraktowania go w taki sposób przez organ
administracji (wyrok NSA z 27.5.1988 r., IV SA 164/88; opubl. GAP Nr 19/1988, s.
41), oraz orzeczenia, w których podstawę udziału w postępowaniu strony, sąd opiera
na normie prawa materialnego:

"Stwierdzić należy zatem, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 KPA, a
następnie pozostałe przepisy tego Kodeksu, może być wyprowadzone tylko z
administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która musi
stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes
prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa
powszechnie obowiązuj cego, na którego podstawie można skutecznie żądać
czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania
lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby".
Wyrok NSA z 22.2.1984 r., I SA 1748/83, E. Smoktunowicz, Kodeks
Postępowania Administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego
Sądu Administracyjnego, Warszawa 1994, s. 109.

Wskazówką w zakresie interpretacji sądowej art. 28 są analizy orzecznictwa
prowadzone dla potrzeb NSA. W dwu tego rodzaju materiałach, autorzy opowiedzieli
się za formalną wersją legitymacji procesowej w art. 28 KPA.
Syntetyczny przegląd orzecznictwa w kwestii interpretacji kodeksowej kon-
strukcji strony nie byłby pełny, gdyby pominąć stanowisko zajęte przez Sąd
Najwyższy. Sąd ten przedstawił obszerny wywód na temat strony w postępowaniu
administracyjnym opowiadając się za formalną wersją legitymacji procesowej w
KPA.

Por. wyrok z 1.12.1994 r., 111 ARN 64/94; opubl. OSNAPiUS Nr 10/1995,
poz. I 18

Zróżnicowanie rozwiązań administracyjnego prawa materialnego, oraz róż-
norodność stanów faktycznych, z którymi stykają się składy orzekające są przyczyną
niejednolitej wykładni. Choć należałoby uznać za wskazaną większą zbieżność
orzecznictwa, to warto pamiętać, że stan obecny nie odbiega od sytuacji istniejącej
w orzecznictwie Najwyższego Trybunału Administracyjnego.

=55= Odpowiedź na pytanie, czy organ administracji może być stroną
postępowania administracyjnego wymaga rozróżnienia dwóch sytuacji, w których
organ może brać udział w postępowaniu.
Pierwsza zachodzi gdy postępowanie administracyjne dotyczy praw lub
obowiązków organu. W postępowaniu tego rodzaju będzie on stroną w rozumieniu
art. 28. Przykładem działania organu w takim charakterze może być ubieganie się o
pozwolenie budowlane, lub udział w postępowaniu, którego celem jest ustalenia
opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu. Ten aprobowany dziś pogląd nie budził
wątpliwości już w starszej literaturze.
Druga sytuacja ma miejsce, gdy środki zaskarżenia w postępowaniu kie-
rowane są przez organy administracji lub inne podmioty orzekające, wymienione w
art. 1 ż 2 KPA. Wraz z wprowadzeniem sądowej kontroli administracji w 1980 r.
pojawiła się kwestia pozycji organów, które występowały ze skargami sądowymi w
stosunku do decyzji uchylających ich decyzje. Argumentacja organów administracji
w takich sprawach opierała się na uznaniu, że są one reprezentantem określonych
interesów, których ochrona wymaga uchylenia odmiennej od wydanej przez nie
decyzji. Sąd administracyjny wielokrotnie wypowiadał się o niedopuszczalności
występowania organu orzekającego w dalszym postępowaniu w takiej sytuacji.

Por. np. postanowienie NSA z 31.5.1982 r., II SA 783/82; opubl. RNGA Nr
4/1983, s. 38 i zamieszczony tam komentarz H. Starczewskiego.

Problem ten pojawił się ponownie wraz z wprowadzeniem samorządu te-
rytorialnego. Gminy uznając się za uprawnione do kwestionowania decyzji
odwoławczych wydawanych w stosunku do decyzji swoich organów, kierowały
przeciwko orzeczeniom drugoinstancyjnym skargi do NSA. Sąd uznał
niedopuszczalność takich skarg ze względu na brak przymiotu strony w wypadku
organu, który orzekał we wcześniejszej instancji.

Por. wyrok NSA z 15.10.1990 r., SA/Wr 990/90; opubl. ONSA z. 4/1990, poz.
7, wyrok NSA z 21.4.1992 r., 1V SA 1243/91; opubl. ONSA 1993, poz. 41, wyrok
NSA z 24.1.1997 r., IV SA 8025/95; opubl. ONSA z. 4/1997, poz. 179.

=56= Osobnej uwagi wymaga postępowanie komunalizacyjne. W
postępowaniu tego rodzaju orzecznictwo przyznało gminie przymiot strony (wyrok
NSA z 24.9.1993 r., SA/Kr 299/93; opubl. ONSA 1994, poz. 141). Jest to pogląd
oparty na art. 28 KPA, bowiem decyzja w sprawie komunalizacji orzeka o prawach
lub obowiązkach gminy, wynikających z normy prawa publicznego. Istnieją też
jednak poglądy, że stronami takiego postępowania jest Skarb Państwa i gmina
(wyrok NSA z 22.3.1993 r., I SA 1439/92; opubl. ONSA z. 1/1994, poz. 38).
Na gruncie procesu komunalizacyjnego pojawił się też problem udziału w
postępowaniu w charakterze stron osób, których związek prawny ze składnikiem
mienia będącego przedmiotem komunalizacji ma charakter cywilnoprawny (np.
zarząd, najem, użytkowanie). Możliwość uznania za strony osób, których udział
opiera się na podstawach cywilnoprawnych jest w orzecznictwie NSA traktowany
niejednolicie.

W niektórych wyrokach sąd uznaje więź cywilnoprawną za podstawę do
przyznania statusu strony (wyrok NSA z 29.4.1993 r., l SA 1497/92; opubl. ONSA z.
2/1994, poz. 79, wyrok NSA z 8.7.1994 r., SA/Gd 555/94; opubl. ONSA z. 2/1995,
poz. 89), w innych wypowiada pogląd przeciwny (wyrok NSA z 23.5.1994 r., I SA
979/93; opubl. ONSA z. 1 /1995, poz. 50). To ostatnie stanowisko nie znalazło
jednak aprobaty w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok z 1.12.1994 r., III
ARN 64/94; opubl. OSNAPiUS Nr 10/1995, poz. 118).

=57= Zgodnie z art. 29 stronami mogą być: osoby fizyczne i osoby prawne.
Gdy chodzi o podmioty nie posiadające osobowości prawnej, KPA wymienia
państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne.
Redakcja Kodeksu powoduje, że poza zakresem regulacji znalazły się podmioty
gospodarcze nie mające osobowości prawnej (spółki cywilne, jawne, komandytowe).
Pomimo pominięcia ich w ustawie procesowej, są one również stronami
postępowania administracyjnego, gdy udział takich podmiotów przewidziany jest
przepisami szczególnymi (np. koncesjonowanie działalności gospodarczej, obrót
celny).
W postępowaniu administracyjnym zasadą jest ocena zdolności prawnej i
zdolności do czynności prawnych na podstawie przepisów prawa administracyjnego.
Dopiero w braku regulacji w tym zakresie, zastosowanie znajdują przepisy prawa
cywilnego (art. 30 ż 1 ). Przepisy tego prawa regulują też sposób ustanowienia
przedstawicielstwa w postępowaniu z udziałem osób, które nie mają zdolności do
czynności prawnych oraz dla osób prawnych.
Regulacje prawa administracyjnego mogą odsyłać do kryteriów stosowanych
przez prawo cywilne lub wprowadzać odmienne przesłanki zdolności do udziału w
określonych postępowaniach. Mogą to być np. normy szczególne odnoszące się do
wieku upoważniającego do dokonywania określonej czynności odmienne od granicy,
którą posługuje się Kodeks cywilny (ograniczona zdolność prawna w wieku 13 lat i
pełna zdolność prawna w wieku 18 lat).

Przykład: Regulacją, która odbiega od kryterium prawa cywilnego jest nadanie
lub rozciągnięcie obywatelstwa na dzieci, które ukończyły 16 lat, wyłącznie za ich
zgodą. Kryterium publicznoprawne zastosowane dla tego rodzaju postępowania
określa odmienny limit wieku niż przewidziany dla pełnej zdolności prawnej w prawie
cywilnym.

Osoba fizyczna nie posiadająca zdolności do czynności prawnych działa
przez swego ustawowego przedstawiciela. Zasada ta wynika z faktu, że czynności
dokonane przez osobę pozbawioną zdolności do czynności prawnych nie wywierają
skutków procesowych.

Por. wyrok NSA z 26.9.1986 r., SA/Wr 403/86, nie publikowany.

Osobnej oceny wymaga natomiast udział kuratora w wypadku osoby ubez-
własnowolnionej częściowo. Ponieważ regulacja cywilnoprawna pozostawia takiej
osobie pewien zakres czynności, które może ona wykonywać samodzielnie,
należy uznać, że udział kuratora w każdym postępowaniu administracyjnym, w
którym osoba ta jest stroną, nie jest konieczny. Udział kuratora jest natomiast
niezbędny, gdy działanie samej strony jest nieudolne, a zwłaszcza gdy argumentacja
strony wskazuje, że nie zdaje ona sobie sprawy z celu i skutków postępowania
administracyjnego (wyrok NSA z 14.2.1984 r., II SA 1811 /83 z komentarzem A.
Jaroszyńskiego, OMT Nr 5/1985, s. 49).

Artykuł 30 ż 4, który stanowi łącznik pomiędzy regulacjami publicznoprawnymi
i prywatnoprawnymi, zawiera też odesłanie do regulacji prawa zobowiązań i
spadkowego w zakresie przedstawicielstwa strony w postępowaniu, w toku którego
nastąpiło zbycie prawa lub śmierć strony. Przepis ten nie stanowi jednak
samodzielnej podstawy dla przenoszenia zobowiązań pomiędzy różnymi
podmiotami.
Odmienny jest charakter normy art. 30 ż 5. Przepis ten pozwala na
rozwiązanie problemów wynikających z mogących powstać wątpliwości co do ewen-
tualnej pozycji procesowej osoby sprawującej zarząd masą spadkową, czy wy-
znaczonego przez sąd kuratora. Przepis ten daje osobom w nim wymienionym
legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Nie wynikają natomiast z
niego jakiekolwiek uprawnienie materialnoprawne tych osób (wyrok
NSA z 6.1.1995 r., IV SA 1922/93; opubl. ONSA z. 1/1996, poz. 27).
W art. 34 Kodeks przewiduje obowiązek wystąpienia przez organ admi-
nistracji do sądu w celu wyznaczenia przedstawiciela gdy istnieje potrzeba
zapewnienia reprezentacji osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych.
Postanowienia art. 34 służą wypełnieniu ewentualnej luki, która może uniemożliwiać
prowadzenie postępowania bez narażania jego wyniku na zarzut wydania decyzji z
naruszeniem zasady czynnego udziału strony. Przepis ten stanowi jednocześnie
realizację zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 KPA.
Wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania
administracyjnego na wniosek organu administracji zgłoszony na podstawie art. 34 ż
1 następuje na podstawie art. 184 KRO, zaś koszty takiego przedstawicielstwa
należą do kosztów postępowania (uchwała SN z 9.2.1989 r., III CZP 117/88; opubl.
OSN Nr 1/1990, poz. 11).

Przykład: Ilustracją sytuacji uzasadniającej zastosowanie art. 34 jest
kierowanie decyzji do obojga małżonków, w sytuacji gdy jeden z nich - rozwiedziony
- przebywa za granicą (wyrok NSA z 28.6.1984 r., I SA 20S/84, nie publikowany).

=58= W postępowaniu administracyjnym strona może być reprezentowana
przez pełnomocnika. Odstępstwem od tej zasady jest sytuacja wymagająca osobi-
stego udziału strony w czynności.

Przykład: Poddanie się np. badaniu lekarskiemu lub przesłuchanie w
charakterze świadka (art. 86 KPA) stanowią przykład sytuacji, w których strona musi
działać osobiście.

Ograniczenia w zakresie możliwości działania za pośrednictwem pełno-
mocnika mogą też przewidywać przepisy szczególne.

Przykład: Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 25.6.1997 r. o cudzoziemcach
(Dz.U. Nr 1 14, poz. 739), wszczyna się na wniosek złożony osobiście przez
cudzoziemca. Ustawa zastrzega, że wniosek taki nie może być złożony przez
pełnomocnika.

Pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, czyli osoba
mająca szczególne przygotowanie do wykonywania zastępstwa procesowego. W
stosunku do innych pełnomocników szczególnym uprawnieniem adwokata i radcy
prawnego jest to, że mogą oni sami uwierzytelnić odpis udzielonego im
pełnomocnictwa.
W wypadku gdy pełnomocnikiem strony nie jest fachowy przedstawiciel, KPA
operuje bardzo uproszczonymi wymogami co do osoby pełnomocnika. Może nim być
każda osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnik może
działać w postępowaniu na podstawie pisemnego pełnomocnictwa, lub
pełnomocnictwa udzielonego ustnie do protokołu. Kodeks przewiduje też, że w
sprawach mniejszej wagi w sytuacji gdy zamiast strony występuje w postępowaniu
członek najbliższej rodziny lub domownik, a nie ma wątpliwości co do istnienia i
zakresu upoważnienia do działania w imieniu strony, organ administracji może nie
żądać pełnomocnictwa.
Przepisy szczególne przewidują w niektórych wypadkach odrębne wymogi
odnoszące się do osoby pełnomocnika.





ż 9. Podmioty na prawach strony

I. Organizacja społeczna

=59= Przepisy rozporządzenia z 1928 r. nie znały konstrukcji podmiotów na
prawach strony. Regulacja udziału organizacji społecznej w postępowaniu ad-
ministracyjnym (art. 28 KPA w tekście z roku 1960) została zmodyfikowana
w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z 31.1.1980 r. Obecny kształt regulacji
nie uległ w zasadzie zmianie, jeżeli nie liczyć uchylenia przepisów wiążących
postępowanie administracyjne z nie istniejącymi od dawna Komitetami Kontroli
Społecznej.
Udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony należy
odróżnić od udziału takiej organizacji w postępowaniu jako strony w rozumieniu art.
28 KPA. Będąc stroną organizacja jest adresatem decyzji kształtującej jej prawa i
obowiązki.
Udział organizacji społecznej na podstawie art. 31 KPA opiera się na innych
przesłankach i służy innemu celowi. Przesłankami udziału organizacji społecznej w
postępowaniu administracyjnym są:
1) postępowanie dotyczy osoby trzeciej,
2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi,
3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

W wypadku pierwszej z wymienionych przesłanek, chodzi o rozróżnienie
udziału w postępowaniu organizacji jako strony i podmiotu biorącego udział w
postępowaniu na prawach strony. Tylko w tym ostatnim wypadku organizacja taka
działa na podstawie art. 31. Podkreślenie tego rozróżnienia jest tym ważniejsze, że
zgodnie z art. 1 ż 2 pkt 2 KPA, organizacje społeczne mogą też występować w
postępowaniu jako organy orzekające.
Cel statutowy organizacji winien obejmować sprawy stanowiące przedmiot
postępowania.

Przykład: Udział organizacji społecznej, której statut obejmuje zwalczanie
alkoholizmu uzasadnia jej udział w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia
na sprzeda. napojów alkoholowych.

Ustalenie istnienia interesu społecznego w udziale organizacji w danym
postępowaniu może nastręczać pewnych trudności z tego względu, że istnienie,
zakres i treść tego interesu mogą być różnie oceniane przez organ prowadzący
postępowanie i przez samą organizację. Problemem o jeszcze większej wadze jest
relacja pomiędzy reprezentowanym przez organizację interesem społecznym a
interesem reprezentowanym przez organ administracji. Zagadnienie to, było już
przedmiotem zainteresowania nauki', wymaga ono jednak ponownego rozważenia w
związku z pojawiającym się dziś ponownie w ustawodawstwie pojęciem interesu
publicznego, szczególnie, że ten ostatni termin także nie doczekał się zdefiniowania.

=60= Udział organizacji społecznej na prawach strony oznacza, że w wyniku
włączenia do postępowania, podmiot ten może posługiwać się - z pewnymi
zastrzeżeniami (por. Nb. 222) - wszystkimi środkami procesowymi, które służą
stronie postępowania.
Pierwszą różnicą pomiędzy uprawnieniami strony i organizacji społecznej jest
forma wszczęcia postępowania na żądanie organizacji lub jej włączenie się do
toczącego się już postępowania.
W wypadku organizacji nie ma zastosowania art. 61 KPA stanowiący o
wszczęciu postępowania na wniosek strony. Zgodnie z art. 31 ż 2 KPA, żądanie
organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania podlega ocenie organu
na podstawie trzech wymienionych wyżej kryteriów. Jeżeli kryteria te zostają
spełnione, organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Należy
podkreślić, że konstrukcja wszczęcia postępowania postanowieniem jest wyjątkiem
na gruncie KPA.

Por. wyrok NSA z 15.7.1992 r., V SA 178/92; opubl. ONSA z. 1/1993, poz. 20.

Jeżeli postępowanie administracyjne już się toczy, a organizacja uznaje swój
udział w nim za zasadny i występuje o dopuszczenie jej do postępowania, podobnie
jak w wypadku wszczęcia postępowania, wydaje się postanowienie o dopuszczeniu
organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu.
NSA uznał, że możliwe jest dopuszczenie organizacji społecznej do
postępowania w sposób dorozumiany. Wyrok z 17.11.1988 r., IV SA 855/88; opubl.
ONSA z. 1/1990, poz. 3.

Zarówno postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania jak i
postanowienie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się po-
stępowania są zaskarżane w drodze zażalenia. Jest to o tyle istotne, że organ
rozpatrujący zażalenia może ocenić przesłankę interesu społecznego z innej
perspektywy. Jeżeli organ administracji prowadzący postępowanie uzna, że zasadny
jest udział organizacji społecznej, zawiadamia o tym organizację, która może
przyłączyć się do postępowania. Także w tym wypadku przesłanką udziału
organizacji jest zgodność celu postępowania z celami statutowymi organizacji oraz
uzasadnienie jej udziału w realizacji interesu społecznego.
Organizacja społeczna może posługiwać się środkami służącymi wzruszeniu
decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 221 KPA prawo składania skarg i wniosków
służy także organizacjom społecznym. Natomiast art. 235 ż 1 KPA stanowi, że
skargi złożone w sprawie, w której wydana została decyzja ostateczna mogą
stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia
decyzji ostatecznej.
Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z 11.5.1995 r., o Naczelnym Sądzie Admini-
stracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 386), organizacji społecznej służy prawo wniesienia
skargi sądowej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawie dotyczącej
interesów prawnych innych osób. Należy odnotować znaczne rozszerzenie
uprawnień organizacji społecznej do korzystania z kontroli NSA. Przede wszystkim
obecne przepisy nie przewidują już dopuszczenia organizacji społecznej do
postępowania sądowego pod warunkiem uprzedniego udziału w postępowaniu
instancyjnym. Rozszerzenie zakresu środków prawnych w dyspozycji organizacji jest
też wynikiem rozszerzenia uprawnień sądu administracyjnego.
Kolejną formą reprezentowania interesu społecznego w postępowaniu ad-
ministracyjnym jest możliwość przedstawienia przez organizację, która w po-
stępowaniu nie bierze udziału, swego stanowiska w sprawie w formie uchwały lub
oświadczenia organu statutowego organizacji.
Jak powiedziano przesłanką udziału organizacji społecznej w postępowaniu
jest jej dopuszczenie do postępowania. Wypada zatem dokonać oceny sytuacji, w
której organizacja społeczna, która nie została do postępowania dopuszczona
podejmuje czynności zastrzeżone dla strony postępowania. Należy uznać, że
składanie zażaleń lub odwołań w takiej sytuacji nie może wywoływać skutków
przewidzianych dla takich środków. Jednak zgodnie z art. 234 pkt 2 KPA materiały
tego rodzaju winny być wzięte pod uwagę z urzędu.



II. Prokurator

=61= Postanowienia działu IV KPA (art. 182-189) zawierające regulację
udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym stanowią rozwinięcie po-
stanowień ustawy z 20.6.1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70).
Jedną z funkcji prokuratury jest podejmowanie środków przewidzianych prawem dla
prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym (art.
3 pkt 3). Zgodnie zaś z art. 42 tej ustawy, udział prokuratora w postępowaniu
administracyjnym określają odrębne przepisy. Postanowienia KPA stanowią odrębne
przepisy w rozumieniu tego artykułu.
Artykuł 182 KPA formułuje cel działania prokuratora w postępowaniu
administracyjnym, podobnie jak w wypadku ustawy o prokuraturze (art. 2). Celem
tym jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Dla zapewnienia zgodności z
prawem przebiegu i wyniku postępowania prokuratorowi służy prawo udziału w
postępowaniu na prawach strony (art. 188), możliwość zaskarżenia decyzji
ostatecznych, w drodze szczególnego środka zaskarżenia noszącego nazwę
sprzeciwu, oraz w drodze skargi sądowej. Należy jednak podkreślić, że celem
udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym jest realizacja obiektywnie
pojętej praworządności. Prokurator nie może też żądać wszczęcia postępowania gdy
przepis wymaga wniosku strony lub jej zgody (art. 61 ż 2 i art. 147). Wyrazem tej
zasady jest norma art. 184 ż 4 KPA. Zgodnie z nią jeżeli naruszenie prawa polega
na braku udziału strony w postępowaniu zastosowanie sprzeciwu w takim wypadku
wymaga zgody strony.

=62= Na tle udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym można
mówić o trzech sytuacjach, stosownie do etapu na którym ten organ włączył się do
postępowania.
1) Prokuratorowi, podobnie jak stronom, służy prawo zwrócenia się do organu
administracji o wszczęcie postępowania (art. 61 ż 1 i 3 KPA). Złożenie wniosku w
tej sprawie ma miejsce w sytuacji gdy prokurator stwierdzi naruszającą prawo
bezczynność, jeżeli organ nie dopełnił obowiązku wszczęcia postępowania. Z
podobną sytuacją mamy do czynienia, gdy przepisy nie nakazują, lecz zezwalają
na wszczęcie postępowania, a bezczynność organu nie da się pogodzić z celem
regulacji prawnej.
2) Prokurator może włączyć się do toczącego się już postępowania. W takim
wypadku z mocy art. 188 KPA służą mu prawa strony. Oznacza to, że może w
postępowaniu posługiwać się tymi samymi środkami prawnymi, które ma do
swojej dyspozycji strona (o wyjątku zawartym w art. 184 ż 4 KPA była już mowa
por. Nb. 61 ).

Prawo do udziału w postępowaniu w charakterze strony powoduje, że organ
prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczać prokuratorowi zawiadomienia o
czynnościach, w których przepisy przewidują udział strony. Prokurator może też
posługiwać się środkami zaskarżenia w stosunku do postanowień i decyzji, a także
brać udział w czynnościach procesowych lub korzystać ze służącej stronie inicjatywy
dowodowej.
Udział tego podmiotu opiera się na innych celach niż udział strony. Z tego
względu dla zapewnienia zgodności z prawem przebiegu czynności i treści decyzji
prokurator może w szerszym niż strona zakresie korzystać z materiałów sprawy. Nie
jest, odmiennie niż strona, związany ograniczeniami w dostępie do akt sprawy.

"Prokurator dla należytego wypełnienia funkcji kontrolnej musi mieć
możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym. Do zachowania w
tajemnicy wszelkich wiadomości objętych tajemnicą państwową i służbową
prokurator jest zobowiązany z racji pełnionego urzędu."

Jeżeli organ administracji uzna potrzebę udziału prokuratora w prowadzonym
przez siebie postępowaniu zawiadamia o tym prokuratora. Udział tego organu może
być podyktowany związkiem zjawisk będących przedmiotem postępowania z
potrzebą zastosowania ochrony karnej określonych dóbr. Dla przykładu w
postępowaniu w sprawie zobowiązań podatkowych lub w postępowaniu celnym
określone zachowania strony mogą uzasadniać nie tylko szczególną uwagę z punktu
widzenia prawidłowości przebiegu postępowania, ale też mogą być podstawą
podjęcia czynności w ramach postępowania karnego skarbowego lub karnego.
=63=
3) Ponadto prokurator w postępowaniu administracyjnym ma możliwość złożenia
sprzeciwu. Sprzeciw składany jest od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy KPA
przewidują możliwość wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, jej
uchylenia lub zmiany. Jest to środek przysługujący tylko prokuratorowi.
Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania z urzędu i zgodnie z
zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wymaga zawiadamiania stron.
Kodeks przewiduje termin jednego miesiąca dla załatwienia sprzeciwu. W
wypadku zaistnienia przyczyn, które uniemożliwiają wydanie decyzji w tym
terminie, zastosowanie mają przepisy normujące skutki naruszenia terminu
załatwienia sprawy określone w art. 36-38 KPA. Powoduje to, że prokuratorowi
służy prawo złożenia zażalenia na brak decyzji w terminie i możliwość
skierowania skargi na bezczynność. Pracownicy winni niezałatwienia sprawy
podlegają odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej.

Ważną sferą uprawnień prokuratora jest jego udział w postępowaniu przed
NSA. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o NSA prokuratorowi służy prawo złożenia
skargi w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie
indywidualnej, a w pozostałych wypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w
życie aktu lub podjęcia czynności uzasadniającej wniesienie skargi. W stosunku do
prokuratora nie istnieje też obowiązek wyczerpania środków odwoławczych.




III. Rzecznik Praw Obywatelskich

=64= Zgodnie z art. 14 pkt 6 ustawy z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw
Obywatelskich (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 471 ze zm.), organ ten ma prawo zwra-
cać się o wszczęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego
oraz uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących
prokuratorowi. Zasadniczo są to zatem te same środki prawne, które ma do
dyspozycji prokurator. Rzecznikowi służy prawo żądania wszczęcia postępowania i
udziału w nim na prawach strony, przy wykorzystaniu środków procesowych
służących stronie.
Tożsamość środków prawnych w wypadku prokuratora i Rzecznika Praw
Obywatelskich dotyczy jedynie techniczno-procesowego aspektu jego działania.
Należy podkreślić, że przed zastosowaniem jakiegokolwiek środka prawnego
Rzecznik bada sprawę, w wyniku czego może uznać za zasadne
poprzestanie na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków prawnych.
Zgodnie z art. 8 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich przesłanką podjęcia
czynności przewidzianych w ustawie jest powzięcie wiadomości wskazujących na
naruszenie praw i wolności obywatelskich. Jeżeli zatem prokurator podejmuje swoje
działania w celu ochrony obiektywnie pojętej praworządności, to zadaniem
Rzecznika jest podejmowanie czynności gdy zachodzi potrzeba ochrony praw i
wolności obywateli określonych w Konstytucji i innych przepisach prawa.
Rzecznik Praw Obywatelskich korzysta z tych samych uprawnień co pro-
kurator, ale realizuje inne zadania i wskazanie w skardze na samo naruszenie prawa
przedmiotowego nie będzie wystarczające, jeżeli nie towarzyszy mu wskazanie na
naruszenie praw i wolności obywatelskich (wyrok NSA z 1.7.1999 r., SA/Bk 208/99,
OSP Nr 1/2000, poz. 17, z glosą E. Łętowskiej).




IV. Inne podmioty działające na prawach strony

=65=
1. W myśl art. 100 ust. 4 ustawy z 31.1.1980 r. o ochronie środowiska 65 (Dz.U. z
1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) organizacjom społecznym zainteresowanym
ochroną środowiska ze względu na przedmiot i teren swego działania, a także
jednostkom pomocniczym samorządu terytorialnego w zakresie ich właściwości
miejscowej przysługuje prawo uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu
administracyjnym w sprawach związanych z ochroną środowiska.
2. Ustawa z 12.9.1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz.U. Nr 65,
poz. 386) przewiduje w art. 17 ust. 2, że w postępowaniu przed Centralną
Komisją do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych, w wypadku
wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy gdy Komisja nie zatwierdziła
uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego, na prawach
strony uczestniczą recenzenci biorący udział w przewodzie habilitacyjnym.
3. Na podstawie 16 ust. 2 ustawy z 20.7.1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony
Środowiska (Dz.U. Nr 77, poz. 335), organy tej inspekcji mogą występować o:
a) wszczęcie postępowania administracyjnego lub
b) dopuszczenie ich do toczącego się jut postępowania.

W wypadku złożenia takiego wniosku organom PIOŚ służą prawa strony w
postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed NSA.
Zgodnie z art. 19 tej ustawy w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji
mogących pogorszyć stan środowiska wojewódzkiemu inspektorowi ochrony
środowiska służą prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu
przed NSA, jeżeli zgłosi swój udział w postępowaniu.

4. Zgodnie z art. 84 ust. 8 ustawy z 4.2.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.
Nr 27, poz. 96), prawa strony przysługują gminie, która zgłosiła swój udział w
postępowaniu w sprawie dotyczącej podwyższenia opłaty eksploatacyjnej w razie
eksploatacji złoża o szczególnie korzystnych warunkach geologiczno-górniczych.
5. Pewne uprawnienia strony służą też naczelnemu lekarzowi uzdrowiska zgodnie z
art. 12 ust. 3 ustawy z 17.6.1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym
(Dz.U. Nr 23, poz. 150 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem naczelnemu lekarzowi
uzdrowiska przysługuje prawo złożenia odwołania od decyzji dotyczących
uzdrowiska nie uwzględniających jego opinii w sprawach określonych w art. 3
ust. 2 pkt 3 tej ustawy.