Rozdział VIII

Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym


ż 20. Decyzja

I. Pojęcie i istota decyzji

=142= Decyzja administracyjna jest typowym przykładem aktu
administracyjnego zewnętrznego. I jako taki akt jest ona władczym, jednostronnym
oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa
administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata
(strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie.
Decyzja jest określoną czynnością procesową, do której wydania potrzebny
jest odrębny przepis prawa, a nie tylko art. 104 KPA, który dotyczy decyzji jako
czynności procesowej.
Stosownie do przepisu art. 104 KPA decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty
w całości lub w części, np. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu
odszkodowania, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, np. decyzja o
umorzeniu postępowania administracyjnego.
Dla zrekonstruowania pojęcia decyzji - istoty decyzji, nie jest ważna sama
nazwa "decyzja", bowiem ta występuje w przepisach prawnych rozmaicie
oznaczona, ale sama treść, jej struktura prawna, której dotyczy art. 107 KPA.
Zagadnienie to zostanie rozwinięte nieco niżej (por. Nb. 151-163). W przepisach
prawnych decyzja może być oznaczona jako: pozwolenie wodnoprawne, zezwolenie
na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP, decyzja o nadanie statusu
uchodźcy, nakaz konserwacji zabytku, nakaz rozbiórki budynku, pozwolenie
budowlane, zakaz odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej, koncesja na
wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego w zakresie przewozu
ładunków, koncesja na rozprowadzanie programów telewizyjnych poza telewizją
publiczną, licencja pilota itd. Nawet NSA zauważa, że:

"Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego
danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 KPA, akt rozstrzygający
merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji
państwowej" (wyrok NSA z 18.10.1985 r., 11 CR 320/85; opubl. OSNCP Nr 10/1986,
poz. I S8 i NP Nr 6/1987, z glosą W Tarasa).

Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 8.2.1983 r. (SA/Wr 559182; opubl.
ONSA z. 1/1983, poz. 3):

"Przyznanie lub odmowa przyznania zasiłku osobie czasowo pozostającej bez
pracy jest decyzją administracyjną. Jest to bowiem rozstrzygnięcie sprawy
administracyjnej aktem jednostronnym skierowanym na zewnątrz i regulującym
uprawnienia indywidualne" (podkreślenie autorki).

Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 7.9.1982 r. (SA/Wr 363/82; opubl.
ONSA z. 2/1982, poz. 82):

"Organy administracji załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, o których
mowa w art. 104 KPA, ale tylko w należących do właściwości tych organów
sprawach indywidualnych (art. 1 ż 1 KPA), co znaczy, że ta forma działania organów
ma wynikać z prawa materialnego" (podkreślenie autorki).

=143= Analiza orzecznictwa NSA pozwala stwierdzić, które działania admini-
stracji sąd kwalifikuje jako rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnej, a którym
działaniom takiego charakteru nie można przypisać.

Przykładowo, zdaniem Sądu, są decyzjami administracyjnymi:
1) akty organów Inspekcji Gospodarki Energetycznej o nałożeniu kary pieniężnej na
zakłady gospodarki uspołecznionej lub ich pracowników (postanowienie
NSA z 1.3.1982 r., II SA 239/82, 243/82; opubl. ONSA z. 1/1982, poz. 20),
2) postanowienie o odrzuceniu wniosku w sprawie naprawienia szkody górniczej
(wyrok NSA z 9.2.1984 r., SA/Ka 737/83; opubl. ONSA z. 1/1984, poz. 11,
OSPiKA Nr 5/1985 z glosą A. Agopszowicza),
3) odmowa zwrotu prawa jazdy po jego zatrzymaniu powinna nastąpić, zdaniem
NSA, w formie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 28.11.1984 r., SA/Wr
566/84; opubl. ONSA z. 2/1984, poz. 112),
4) decyzja organu szkoły wyższej o skreśleniu z listy studentów, jako akt wywo-
łujący zmianę statusu prawnego użytkownika zakładu administracyjnego (wyrok
NSA z 19.12.1985 r., SA/Gd 577/85; opubl. ONSA z. 2/1985, poz. 39);
5) powinno mieć także formę decyzji - rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie
przyznania dotacji z Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (postanowienie NSA z
3.12.1987 r., SAB/Wr 8/87; opubl. OSP Nr 11-12/1990, poz. 397 z glosą B.
Adamiak i J. Borkowskiego).

Natomiast zdaniem NSA nie są decyzjami administracyjnymi:
1) pisma organów administracji zawierające wyjaśnienia zajętego przez organ
stanowiska (postanowienie NSA z 5.6.1981 r., II SA 157/81 cyt. za Smok-
tunowicz, Orzecznictwo..., s. 159);
2) maszynowe wypisy urządzenia liczącego, określające liczbę rozmów tele-
fonicznych i wykazujące wysokość należnej opłaty za użytkowanie aparatu
telefonicznego (wyrok NSA z 20.3.1981 r., SA 317/81; opubl. ONSA z. 1/1981,
poz. 25);
3) opinie o pracy, przewidziane w art. 98 Kodeksu pracy (wyrok NSA z 20.7.1981 r.,
SA 1 163/81; opubl. OSPiKA Nr 9-10/1982, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego);
4) decyzja Ministra Górnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie podziału na
obwody łowieckie lub zmiany granic obwodów łowieckich (jest to akt korygujący
miejscowy akt normatywny w sprawie utworzenia obwodów łowieckich, mimo
użycia w ustawie nazwy "decyzja" (postanowienie NSA z 21.4.1982 r., II SA
590/82; opubl. ONSA z. 1/1982, poz. 37);
5) potwierdzenie uprawnień do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić
zameldowanie, dokonywane przez właściciela lub zarządcę budynku (posta-
nowienie NSA z 14.4.1986 r., SA/Wr 230/86; opubl. ONSA z. 1/1986, poz. 23 );
6) orzeczenia (opinie) o jakości towaru wydawane przez rzeczoznawców do spraw
jakości mięsa i wędlin oraz orzeczenia branżowej komisji do spraw jakości mięsa
(postanowienie NSA z 26.3.1987 r., II SA 528/87; opubl. ONSA z. 1/1987, poz.
25);
7) wpis w dowodzie tożsamości o zameldowaniu lub wymeldowaniu (stanowi
potwierdzenie dopełnienia obowiązku meldunkowego, który wynika bezpośrednio
z przepisów prawa) (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 31.10.1991, III AZP
6/91; opubl. OSP z. 9/1992, poz. 194);
8) zgoda dziekana wydziału na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku
studiów (jest aktem wewnątrzzakładowym) (wyrok NSA z 16.6.1987 r., SA/Wr
227/87; opubl. OSP Nr 11-12/1990, poz. 395 z glosą J. Homplewicza);
9) akty prawne organów uczelni dotyczące przyznania, nieprzyznania lub cofnięcia
stypendium socjalnego studentowi (są przejawem władztwa zakładowego i
stosunków wewnątrzzakładowych między zakładem administracyjnym i jego
użytkownikiem) (postanowienie NSA z 16.4.1987, I SA 448/87; opubl. OSPiKA Nr
10/1988, poz. 223 z glosą J. Homplewicza).

=144= Użycie takiej lub innej nazwy nie ma oczywiście znaczenia dla
charakteru prawnego danego działania jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104
KPA, akt rozstrzygający merytorycznie sprawę administracyjną lub w inny sposób
kończący sprawę w danej instancji. Elementem kwalifikującym dane działanie jako
decyzję jest cel tego działania, którym musi być załatwienie sprawy administracyjnej,
będącej przedmiotem postępowania administracyjnego lub zakończenie
postępowania w tej sprawie, czyli zastosowanie norm prawa administracyjnego albo
procesowego.
Decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta i
wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na
podstawie właściwych przepisów prawa.




II. Klasyfikacja decyzji

W doktrynie postępowania administracyjnego klasyfikuje się decyzje ad-
ministracyjne według rozmaitych kryteriów.

1. Decyzje deklaratoryjne i konstytutywne
=145= Decyzja deklaratoryjna nie tworzy, nie zmienia ani nie znosi
istniejących stosunków prawnych. Ustala ona w sposób wiążący prawa lub
obowiązki strony, wynikające z normy prawnej lub innego aktu prawnego.

Przykład: Przykładem decyzji deklaratoryjnej według wyroku NSA z 16.5.1991
r. (SA/Wr 371/91; opubl. OSP z. 11-12/1991, poz. 268, z. 2/1992, poz. 29 z glosą J.
Borkowskiebo) jest "pisemna adnotacja stwierdzająca utratę przez poborowego"
uprawnień do odroczenia zasadniczej służby wojskowej na mocy przepisu ż 2 ust. 1
zarządzenia Nr S Ministra Obrony Narodowej z 5.2.1991 r. w dokumentach
wojskowych poborowego, która, zdaniem Sądu, ma podstawowe cechy decyzji
deklaratoryjnej.
Innymi przykładami decyzji deklaratoryjnych są:
a) decyzja wojewody o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego przez
jednostkę badawczo-rozwojową wobec gruntów stanowiących własność Skarbu
Państwa, a znajdujących się w posiadaniu jednostki badawczo-rozwojowej, która
w dniu 5.12.1990 r. nie legitymowała się dokumentami o ich przekazaniu
wydanymi w formie przewidzianej prawem i wykorzystywanych przez tę
jednostkę do celów statutowych.
b) decyzja zarządu gminy o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego
przez jednostkę badawczo-rozwojową wobec gruntów stanowiących własność
gminy, a znajdujących się w posiadaniu jednostki badawczo-rozwojowej i
wykorzystywanych przez nią do celów statutowych.
c) decyzja wojewody o stwierdzeniu nabycia prawa własności do budynków i urzą-
dzeń trwale związanych z gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a
znajdującymi się w posiadaniu jednostki badawczo-rozwojowej, która w dniu
5.12.1990 r. nie legitymowała się dokumentami o ich przekazaniu wydanymi w
formie przewidzianej prawem i wykorzystywanymi przez tę jednostkę do celów
statutowych.
d) decyzja zarządu gminy o stwierdzeniu nabycia prawa własności do budynków i
urządzeń trwale związanych z gruntami stanowiącymi własność gminy, a
znajdującymi się w posiadaniu jednostki badawczo-rozwojowej, która w dniu
5.12.1990 r. nie legitymowała się dokumentami o ich przekazaniu wydanymi w
formie przewidzianej prawem i wykorzystywanymi przez tę jednostkę do celów
statutowych.

Decyzje te stanowią podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej
(decyzje te są podstawą dokonania czynności cywilnoprawnej).
Decyzje deklaratoryjne, chociaż stwierdzają tylko powstanie na mocy przepisów
prawa określonych skutków prawnych, w pewnym sensie stwarzają nową sytuację
prawną, ponieważ dopiero od chwili wydania takich decyzji będzie można się
powoływać na tę nową sytuację prawną.
Decyzja konstytutywna tworzy, zmienia lub znosi stosunki administracyjno-
prawne. Nadaje prawa lub nakłada obowiązki na podstawie norm prawa, ale sama
jest bezpośrednim ich źródłem. Bez tej decyzji, obywatel nie nabyłby uprawnień ani
nie byłby obciążony obowiązkiem. Innymi słowy, konstytuuje ona nowy stan prawny
w odniesieniu do konkretnego adresata w konkretnej sprawie.

Przykład: Przykładem decyzji konstytutywnej jest decyzja o zmianie nazwiska,
nakaz rozbiórki budynku, pozwolenie budowlane, pozwolenie wodnoprawne,
pozwolenie na broń, licencja pilota, zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na
terytorium RP, decyzja o nadaniu lub pozbawieniu statusu uchodźcy, decyzja o
wydaleniu cudzoziemca itd.



2. Decyzje stanowcze (definitywne) i tymczasowe (prowizoryczne)
=146= Decyzje prowizoryczne (tymczasowe) zapadają w sprawie, w której
pojawia się zagadnienie wstępne i będzie ono rozstrzygnięte, bez zawieszania
postępowania, przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie
administracyjne w tejże sprawie, czyli przez organ niewłaściwy w przedmiocie
rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wszystkie inne decyzje merytoryczne mają
charakter decyzji definitywnych (stanowczych).



3. Decyzje pozytywne i negatywne
=147= Decyzjami pozytywnymi są decyzje, na podstawie których strony naby-
wają prawa, lub które zaspokajają żądania stron.

Przykład: Zezwolenie na czasowy wywóz dóbr kultury za granicę, decyzja o
zmianie nazwiska, koncesja na wykonywanie międzynarodowego transportu
drogowego itp.

Natomiast decyzjami negatywnymi są decyzje, na mocy których strony nie
nabywają praw, albo które nie uwzględniają ich żądań.

Przykład: Nakaz konserwacji zabytku, nakaz rozbiórki budynku, odmowa
przyznania prawa azylu cudzoziemcowi, decyzja o wydaleniu cudzoziemca z
terytorium RP, odmowa udzielenia wizy cudzoziemcowi, odmowa wywozu dóbr
kultury za granicę, zakaz odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej, decyzja o
skreśleniu z listy studentów, odmowa zwrotu prawa jazdy po jego zatrzymaniu itp.

Jeżeli w postępowaniu występują strony o spornych interesach i nie dojdą do
porozumienia w formie ugody, to wydana w danej sprawie decyzja z reguły będzie
decyzją pozytywną i negatywną jednocześnie, w zależności od adresata.



4. Decyzje dochodzące do skutku niezależnie od woli adresata lub wskutek wniosku
strony
=148= Jest to klasyfikacja oparta na kryterium z czyjej inicjatywy zostaje
wszczęte postępowanie administracyjne, w którym zapadnie decyzja. Jeżeli
postępowanie zostaje wszczęte z urzędu, to decyzja dochodzi do skutku niezależnie
od woli adresata. Jeżeli natomiast postępowanie zostaje wszczęte na wniosek stro-
ny, to mamy do czynienia z tą drugą kategorią decyzji.

Przykład: Przykładem tych pierwszych jest - nakaz rozbiórki budynku,
skreślenie z listy studentów, a przykładem tych drugich - pozwolenie budowlane,
pozwolenie wodnoprawne, decyzja o zmianie nazwiska, licencja pilota, wszelkie
koncesje itd.



5. Decyzje swobodne i tzw. związane
=149= Jest to klasyfikacja oparta na kryterium stopnia związania normą
prawną organu administracji, rozstrzygającego sprawę administracyjną, albo inaczej
- stopnia swobody organu administracji publicznej przy rozstrzyganiu po-
szczególnych rodzajów spraw administracyjnych. Spotykamy się tu więc z tzw.
uznaniem administracyjnym i jego ewentualnym wpływem na sposób, styl
rozstrzygania w sprawach administracyjnych. Nie wnikając w tym miejscu w pojęcie
uznania administracyjnego należy podkreślić, że decyzje swobodne powstają na
podstawie norm prawnych kreujących uznanie administracyjne. Natomiast decyzje
związane zapadają wówczas, gdy przepisy prawa, będące podstawą rozstrzygania,
nie zezwalają na żadne luzy interpretacyjne nie ma w nich luk ani pojęć "nieostrych",
będących podstawą swobodnej oceny organu przy interpretacji tych przepisów.
Decyzje swobodne mogą być kontrolowane tylko z punktu widzenia legalności
swobodnego uznania w danym konkretnym wypadku. Jednak organy wyższego
stopnia mogą wniknąć w meritum uznania administracyjnego, badając celowościowy
aspekt decyzji uznaniowej (swobodnej).



6. Decyzje ostateczne i nieostateczne
=150= Decyzje nieostateczne to takie, które mogą być zmienione lub
uchylone wskutek zastosowania zwykłego środka prawnego (odwołania, wniosku o
ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ). Mogą być zatem wzruszone
w postępowaniu odwoławczym. Można wobec nich zastosować mechanizm kontroli
instancyjnej. Są to zatem decyzje wydane po raz pierwszy w sprawie. Decyzją
nieostateczną (decyzją pierwszej instancji) jest zarówno pozwolenie budowlane jak
również decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej (pozwolenia
budowlanego), wydana na podstawie art. 156 KPA i 158 ż 1 KPA.
Natomiast decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie w
administracyjnym toku instancji (art. 16 ż 1 KPA), czyli takie, które nie mogą być
uchylone ani zmienione w administracyjnym toku instancji (w postępowaniu
odwoławczym). Innymi słowy, nie można wobec nich zastosować odwołania w celu
uruchomienia mechanizmu kontroli nad decyzją.
Decyzjami ostatecznymi są: decyzje wydane przez organ drugiej instancji
(organ odwoławczy) wskutek rozpoznania środka prawnego, decyzje wydane przez
organ pierwszej instancji, co do których upłynął już termin do złożenia odwołania i
nie został przywrócony oraz decyzje ostateczne z mocy przepisów szczególnych.

Przykład: Na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy z 25.6.1997 r. o cudzoziemcach
(Dz.U. Nr 114, poz. 739) od decyzji konsula RP albo decyzji komendanta granicznej
placówki kontrolnej Straży Granicznej o odmowie wydania wizy odwołanie nie
przysługuje. Podobnie decyzja w sprawie udzielenia lub odmowy udzielenia koncesji
na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych poza telewizją
publiczna, podjęta przez Przewodniczącego KRRiT na podstawie uchwały Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji (por. ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji - Dz.U.
z 1993 r. Nr 7, poz. 34), jest ostateczna. W tym ostatnim przypadku przysługuje
jednak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.




III. Treść decyzji

=151= Treść decyzji administracyjnej, czyli elementy składowe decyzji są
przedmiotem unormowania w art. 107 KPA. Zgodnie z tym przepisem decyzja po-
winna zawierać w swej treści następujące elementy:

1. Oznaczenie organu administracji publicznej
Należy podać nazwę organu, który wydał decyzję, i jego adres. Z oznaczenia
tego możemy odkodować prawidłowość lub wadliwość przeprowadzonego przed tym
organem postępowania, jeżeli w postępowaniu uczestniczył organ podlegający
wyłączeniu (art. 145 ż 1 pkt 3 w zw. z art. 25 KPA). Z oznaczenia tego także
uzyskujemy informację, czy sprawę załatwił organ właściwy miejscowo, rzeczowo i
instancyjnie; w przeciwnym wypadku decyzja będzie obarczona istotną wadą i jako
taka będzie podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 ż 1 pkt 1
KPA. Należy podkreślić, że z orzecznictwa NSA wynika jednoznacznie tendencja
wykluczająca traktowanie pisma jako decyzji, jeżeli brakuje w nim wzmianki o
oznaczeniu organu, który decyzję (pismo) wydał.


2. Data wydania
=152= Oznaczenie tej daty umożliwia stwierdzenie, czy nie naruszono terminu
załatwienia sprawy administracyjnej. Brak tej daty jest wadliwością, którą można
usunąć w trybie sprostowania decyzji. Jednak oznaczenie daty wydania decyzji ma
istotne znaczenie w kontekście problematyki powagi rzeczy osądzonej (res iudicata),
do którego to zagadnienia nawiązuje wyraźnie ustawodawca w art. 156 ż 1 pkt 3
KPA. Może mieć zatem znaczenie w kontekście, tzw. wadliwości istotnej decyzji,
implikującej nieważność decyzji. Należy podkreślić, że od dnia wydania decyzji nie
biegną żadne terminy - szczególnie terminy do składania środków prawnych przeciw
decyzji, które liczymy od dnia doręczenia decyzji stronie lub jej ustnego ogłoszenia.
Data wydania decyzji ma zatem znaczenie nie tylko procesowe, ale dotyczy
zagadnienia szerszego - nabycia charakteru powagi rzeczy osądzonej przez daną
sprawę rozstrzygniętą daną decyzją.


3. Oznaczenie strony (lub stron) - adresatów decyzji
=153= Błędne oznaczenie strony w decyzji, w zależności od rodzaju błędu,
pociąga rozmaite skutki prawne. Jeżeli błąd polega na pomyłce w nazwisku strony,
czy oznaczeniu adresu, to decyzja podlega sprostowaniu. Jeżeli natomiast błąd
polega na potraktowaniu jako adresata decyzji podmiotu, który nie wypełnia znamion
strony w postępowaniu administracyjnym, czyli nie powinien być adresatem decyzji,
to taka decyzja obarczona jest istotną wadą, i jako decyzja wadliwa w sposób
istotny, podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 ż 1 pkt 4 KPA.
Natomiast brak oznaczenia strony w decyzji pozbawia to pismo charakteru decyzji.
Pismo bez oznaczenia strony nie jest decyzją.

Por. wyrok NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/81; opubl. OSPiKA Nr 9-10/1982,
poz. 169 z glosa J. Borkowskiego oraz wyrok NSA z 22.9.1981 r., SA 791/81; opubl.
ONSA z. 2/1981, poz. 91.



4. Osnowa - treść rozstrzygnięcia sprawy, będącej przedmiotem postępowania
administracyjnego
=154= Osnowa jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania
normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych
okoliczności faktycznych i materiału dowodowego.
Treść rozstrzygnięcia - adekwatna zawsze do sprawy administracyjnej,
będącej przedmiotem postępowania i rozstrzygania - jest równoznaczna z
udzielonym stronie uprawnieniem (prawo odprowadzania ścieków do rzeki na
podstawie pozwolenia wodnoprawnego, prawo przekroczenia granicy państwowej na
podstawie paszportu, prawo wykonywania zawodu adwokata na podstawie wpisu na
listę adwokacką itp.) albo nałożonym na nią obowiązkiem (obowiązek wyburzenia
budynku na podstawie nakazu rozbiórki budynku, obowiązek opuszczenia terytorium
RP przez cudzoziemca na podstawie decyzji o wydaleniu cudzoziemca z terytorium
RP i inne). Rozstrzygnięcie może też opiewać jednocześnie na prawo i obowiązek.

Przykład: Wywłaszczenie nieruchomości na rzecz podmiotu X i obowiązek
tego podmiotu do wypłacenia odszkodowania na rzecz podmiotu Y, którego
nieruchomość wywłaszczono.

Z orzecznictwa NSA wynika, że brak rozstrzygnięcia w treści "decyzji"
pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji admini-
stracyjnej. W. Dawidowicz pisze: "Z racji centralnego miejsca, które zajmuje
rozstrzygnięcie w strukturze decyzji, organ prowadzący postępowanie winien je
formułować ze szczególną dbałością o jego jasność i zrozumiałość"'. Należy w pełni
podzielić ten pogląd.



5. Powołanie podstawy prawnej
=155= Podstawą prawną dla decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty są
przepisy administracyjnego prawa materialnego. Natomiast przepisy KPA spo-
radycznie są podstawą prawną dla decyzji w inny sposób kończących sprawę w
danej instancji. Przykładowo KPA będzie podstawą prawną dla decyzji o umorzeniu
postępowania (art. 105, art. 138 ż 1 pkt 3), decyzji o odmowie wznowienia
postępowania (art. 149 ż 3), decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 ż 3).
Istotną kwestią jest także pytanie o rangę aktu prawnego, który wolno
powołać jako podstawę prawną decyzji administracyjnej. W tej sprawie wypowiadał
się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też celowe jest przytoczenie
niektórych jego orzeczeń. W wyroku z 6.2.1981 r. (SA 819/80; opubl. ONSA z.
1/1981, poz. 6), NSA orzekł, że:

"Podstawą prawną decyzji (...) może być jedynie przepis prawa powszechnie
obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego (ustawy lub dekretu z mocą ustawy)
albo aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego
upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. Samoistne uchwały Rady
Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego
(podkreślenie autorki) i - podobnie jak wszystkie inne akty prawotwórcze
kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są
organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Nie
może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej akt prawodawczy
(zarządzenie) wydany na podstawie przepisu mającego charakter ogólnej normy
kompetencyjnej (podkreślenie autorki). Nie może stanowić podstawy prawnej decyzji
postanowienie wojewody."

Z innych orzeczeń NSA wynika, że także nie mogą stanowić podstawy
prawnej decyzji wytyczne, chociażby były wydane na podstawie upoważnienia
ustawowego (wyrok NSA z 25.3.1981 r., SA 353/81 cyt. za Smoktunowicz,
Orzecznictwo..., s. 171 ), zarządzenie Ministra wydane na podstawie "samoistnej"
uchwały Rady Ministrów (wyrok NSA z 8.9.1981 r., SA/Gd 41 /81 j.w., s. 171 ),
instrukcja Ministra (wyrok NSA z 27.4.1981 r., SA 767/81; opubl. ONSA z. 1 /1981,
poz. 36), pismo okólne wojewody (wyrok NSA z 7.10.1981 r., SA/Gd 12/81 cyt. za
Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 172).

Z orzecznictwa NSA wynika jednoznacznie tendencja do traktowania jako
podstawy prawnej decyzji administracyjnej jedynie przepisów prawnych po-
wszechnie obowiązujących. Tylko te akty normatywne, które znajdują się w katalogu
źródeł prawa, czyli które obowiązują powszechnie wolno powołać jako podstawę
rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli organ administracji wydał
akt normatywny o charakterze wykonawczym, znajdujący oparcie w upoważnieniu
ustawowym, to fakt niepowołania tego upoważnienia w podstawie prawnej aktu
wykonawczego nie pozbawia go mocy powszechnie obowiązującej. Akt taki może
stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnej.

Por. wyrok NSA z 2$.2.1983 r., II SA 1904/82 cyt. za Smoktunowicz,
Orzecznictwo..., s. 173.

Zdaniem Sądu jedyną prawnomaterialną podstawą do wydania przez dzie-
kana wydziału decyzji o skreśleniu z listy studentów są przepisy regulaminu studiów
szkoły wyższej (wyrok NSA z 14.1.1986 r., I SA 1 1777/85; opubl. ONSA z. 1/1986,
poz. 4).
Z przepisów Konstytucji RP wynika wyraźnie, że podstawą prawną decyzji
administracyjnej mogą być tylko przepisy powszechnie obowiązujące, czyli przepisy
stanowiące źródła prawa. Na mocy Konstytucji uchwały Rady Ministrów oraz
zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny, i
obowiązują tylko jednostki administracyjne podległe organowi wydającemu te akty.
Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych
oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Błędne oznaczenie podstawy prawnej lub brak podstawy prawnej w decyzji
jest istotną wadą decyzji i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji
na podstawie art. 156 ż 1 pkt 2 KPA.



6. Uzasadnienie faktyczne i prawne
=156= Uzasadnienie faktyczne, jak wynika z art. 107 ż 3 KPA, powinno
zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na któ-
rych się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił
wiarygodności i mocy dowodowej.
Innymi słowy, jest to ustalenie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i
materiału dowodowego w sprawie. Organ administracji musi zająć stanowisko wobec
całego materiału procesowego (faktów i dowodów). Z orzecznictwa NSA wynika, że:

"Przez uzasadnienie faktyczne decyzji, należy rozumieć nie tylko przytoczenie
wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, ale także ocenę dokonaną na
podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została
udowodniona" (wyrok NSA z 10.2.1981 r., SA 910/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz.
7; OSPiKA Nr 5-6/1982, poz. 57 z glosą A. Zielińskiego; OSPiKA Nr 2/1983, poz. 21
z glosą L. Żukowskiego). "Analiza dowodów i ocena materiału dowodowego powinna
być dokonana nie później niż w momencie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, a
motywy rozstrzygnięcia mają wynikać z uzasadnienia decyzji, jako jej integralnej
części (art. 107 ż 2 KPA) (wyrok NSA z 8.9.1989 r., I1 SA 390/89; opubl. OSP z.
6/1991, poz. 140 z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej).

Zdaniem Sądu:

"Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych
rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby
wyjaśnienia stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym zwłaszcza
art. 107 ż 3 KPA" (wyrok NSA z 13.12.1988 r., II SA 497/88 cyt. za Smoktunowicz,
Orzecznictwo..., s. 182).

W wyroku z 22.10.1981 r. (I SA 2147/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 104)
NSA uznał, że:

"Zgodnie z art. 107 ż 3 KPA organ administracji jest obowiązany podać w
uzasadnieniu faktycznym swej decyzji m.in. dowody, na jakich się oparł oraz
przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności".

=157= Uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej
decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Należy zatem nie tylko podać i przytoczyć
treść przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, ale także dokonać stosownej
wykładni tych przepisów w kontekście tego właśnie konkretnego wypadku. Organ
rozstrzygający powinien wytłumaczyć, dlaczego zastosował dany przepis na tle
konkretnego stanu faktycznego i materiału dowodowego, a gdyby zachodziła
możliwość różnej wykładni tego przepisu, to organ powinien wyjaśnić, dlaczego
przyjął daną wykładnię przepisu. Podobne stanowisko wyraża także NSA w swoim
orzecznictwie. W wyroku z 10.7.1985 r. (SA/Kr .579/85; opubl. GAP Nr 21/1988;
ONSA z. 2/1985, poz. 14) NSA stwierdził, że:

"Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów
(paragrafów) przepisów prawnych przyjętych za jej podstawę prawną nie spełnia
warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 ż 3 KPA".

Z orzecznictwa NSA wynika także, że:

"Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest
wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji" (wyrok NSA
z 30.6.1983 r., I SA 178/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 51). Natomiast
"zaniechanie uzasadnienia swych decyzji przez organy administracji w sposób
przekonywujący i zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 1 l KPA skutkuje
wadliwością tych decyzji, określoną w art. 207 ż 2 pkt 3 w zw. z art. 107 ż 3, art. 77,
80 i 81 KPA i stanowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji zgodnie
z art. 207 ż 1 KPA" (wyrok NSA z 22.10.1981 r., 1 SA 2147/81; opubl. ONSA z.
2/1981, poz. 104).

Powinność organu orzekającego do starannego wyjaśnienia sprawy oraz
przekonywującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia ma znaczenie tak dla stron
postępowania, jak również dla organów orzekających (organu pierwszej i drugiej
instancji) oraz organów badających prawidłowość decyzji, w tym zwłaszcza sądu
administracyjnego. Powinność ta wynika nie tylko z art. 107 ż 3 KPA, ale także z
zasad ogólnych KPA - takich chociażby jak zasada przekonywania (art. 11), zasada
informowania (art. 9). Uzasadnienie decyzji, pozwalające na zapoznanie się i
skontrolowanie podstaw i motywów rozstrzygnięcia tak przez organ odwoławczy jak i
organ działający w trybie nadzoru oraz sąd administracyjny, służy także
zabezpieczeniu i realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów
państwa (art. 8). W tym kontekście należy szczególnie podkreślić, że także decyzje
uznaniowe - a szczególnie one powinny być starannie uzasadnione. Uwagę na to
zwraca NSA w wyroku z 19.12.1984 r. (III SA 872/84; opubl. ONSA z. 2/1984,
poz.120; opubl. GAP Nr 13/1986) stwierdzając, że:

"Okoliczność, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób
rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu, nie zwalnia sama przez się tego organu od
obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji". Natomiast w wypadku "sprzeczności
między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji należy przyjąć, że moc wiążącą
ma rozstrzygnięcie decyzji" (wyrok NSA z 31.10.1989 r., NSA 705/89; opubl. GAP Nr
1/1990, z komentarzem H. Starczewskiego).

Wydaje się, że konsekwencją takiego poglądu NSA jest kolejne orzeczenie
tego sądu, z którego wynika, że:

"Dopuszczalne jest wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji
administracyjnej i uchylenie decyzji administracyjnej w części dotyczącej
uzasadnienia" (wyrok NSA z 12.5.1988 r., IV SA 258/88; opubl. OSPiKA Nr 9/1990;
poz. 322 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego). Podobne stanowisko NSA wyraził
także w innych wyrokach - por. wyrok NSA z 30.6.1983 r., 1 SA 178/83; opubl. NP
Nr 5/1984, z glosą J. Zimmermanna oraz wyrok NSA z 15.4.1987 r., IV SA393/87;
opubl. GAP Nr 7/1988, z komentarzem H. Starczewskiego. Teza wyroków brzmiała:
"skarga do NSA na uzasadnienie decyzji jest dopuszczalna".

=158= Sporządzając decyzję, organ administracji może odstąpić od jej
uzasadnienia jedynie wówczas, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie
dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji
wydanych na skutek odwołania. Decyzje wydane na skutek odwołania to nie tylko
decyzje wydane przez organ odwoławczy wskutek rozpoznania odwołania, ale także
decyzje wydawane przez organ pierwszej instancji w trybie tzw. samokontroli decyzji
przez organ, który ją wydał, czyli w trybie art. 132 KPA. Decyzje takie są wydawane
co prawda nie przez organ odwoławczy, ale właśnie "na skutek odwołania" (art. 107
ż 4). Także organy naczelne (i samorządowe kolegia odwoławcze orzekające jako
organy I instancji), rozpoznające tzw. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy przez
ten sam organ (zagadnienie to zostanie omówione przy analizie instytucji środków
prawnych, por. Nb. 192), muszą uzasadnić decyzje wydane w ramach postępowania
kontrolnego (jest ono bowiem równoznaczne z postępowaniem odwoławczym), sko-
ro do rzeczonego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od
decyzji (art. 127 ż 3 KPA).

=159= Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji także wówczas, gdy "z
dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania
lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub
porządek publiczny" (art. 107 ż 5 KPA). Przepis ten dopuszcza zaniechanie
uzasadnienia decyzji także wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują jedynie
ograniczenie, a nie tylko odstąpienie od uzasadnienia.
W wyroku z 7.10.1988 r. (IV SA 889/86; opubl. GAP Nr 12/1989; PiŻ Nr
19/1989) NSA zaopiniował, że:

"Prawna możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji (art. 107 ż 5 KPA)
istnieje tylko wtedy, gdy z dotychczasowego przepisu ustawowego, a więc przepisu
obowiązującego w dniu 1.9.1980 r., tj. w dacie wejścia w życie przepisów ustawy z
31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks
postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8), w brzmieniu nadanym przez
art. 51 ustawy z 19.12.1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz.U. Nr 27, poz.
111 ), wynika możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na
interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny".

Jednakże zdaniem Sądu:

"Skorzystanie przez organy obu instancji z uprawnienia do zaniechania
faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji odmownej, gdy wymaga tego interes
bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 8 ustawy z 31.1.1961 r. o
broni, amunicji i materiałach wybuchowych - Dz.U. Nr 6, poz. 43 ze zm.), nie zwalnia
tych organów z podania podstawy prawnej wydanych decyzji, a także z obowiązku
pełnego udokumentowania okoliczności, które stały się faktyczną podstawą
negatywnej decyzji. W wypadku odstąpienia przez organ od uzasadnienia decyzji
(art. 107 ż 5 KPA) sąd administracyjny, badając zgodność z prawem takiej decyzji,
powinien mieć możliwość zapoznania się z dowodami, na których oparł się organ,
wydając zaskarżoną decyzję" (wyrok NSA z 7.2.1991 r., SA/Ka 848/90; opubl. OSP
z. 1/1993, poz. 19, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej).



7. Pouczenie o przysługujących środkach prawnych

=160= Pouczenie to dotyczy tego, czy i w jakim trybie i terminie służy od
decyzji odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ),
powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego. Brak w
decyzji pouczenia o środkach prawnych jest wadą nieistotną, która może być
usunięta w trybie jej uzupełnienia albo sprostowania zamieszczonego w decyzji
pouczenia w tych kwestiach (art. 11 1 ż 1 KPA). W tym wypadku termin dla strony do
wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej
odpowiedzi (art. 111 ż 2 KPA). Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku NSA z 4.9.1981
r. (II SA 505/81; opubl. OSPiKA Nr 9-10/1982, poz. 170 z glosą S. Dalki):

"Niepouczenie strony - w decyzji ostatecznej organu administracji wydanej w
sprawie, która należy do katalogu spraw, o jakich mowa w art. 196 ż 2 KPA - o
terminie i trybie zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego powoduje, iż 30-
dniowy termin do wniesienia skargi na tę decyzję nie biegnie (podkreślenie autorki)".



8. Podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upraw-
nionej do wydania decyzji

=161= Podpisywać decyzje może albo osoba zatrudniona w organie
administracji na urzędniczym stanowisku, albo sam "dzierżyciel" kompetencji, czyli
osoba sprawująca funkcje organu administracji.
Ta pierwsza czyni to zawsze w imieniu i z upoważnienia osoby sprawującej
funkcje organu administracji, co należy zaznaczyć na podpisywanej decyzji.
Brak podpisu pozbawia pismo charakteru decyzji administracyjnej. Wynika to
jednoznacznie z orzecznictwa NSA. W wyroku z 30.7.1982 r. (I SA 547/82; nie publ.)
NSA stwierdził, że:

"Brak podpisu naczelnika dzielnicy, bądź osoby podpisującej się z jego
upoważnienia pod decyzją powoduje, iż pismo takie traci charakter decyzji".

Podobnie w wyroku z 13.7.1983 r. (II SA 593/83; opubl. ONSA z. 2/1983, poz.
55) NSA ustalił, że:

"Nie jest decyzją administracyjną pismo informujące stronę o niemożności
załatwienia sprawy, podpisane przez urzędnika bez powołania się na upoważnienie
organu administracji. Pismo takie oznacza uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy
podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Uchylenie się organu
administracji od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, uprawnia stronę
do złożenia skargi na bezczynność organu zgodnie z art. 216 KPA".

Brak podpisu oznacza, jak powiedziano wyżej, brak decyzji; natomiast błąd w
podpisie, niepoprawność konstrukcji podpisu oznacza wadę istotną decyzji, jest
bowiem naruszeniem normy prawnej, kreującej stosowne wymagania. Stanowisko
takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.3.1985 r. (SA/Wr 837/84;
opubl. OSPiKA Nr 5/1988, poz. 123 z glosą B. Adamiak), w uzasadnieniu którego
czytamy:

"Podpisanie decyzji administracyjnej bez podania imienia, nazwiska i
stanowiska służbowego, z którego wynikałoby upoważnienie do jej wydania,
przesądza o istotnej wadzie decyzji (podkreślenie autorki)".

Natomiast błąd nieistotny w podpisie może być usunięty w trybie
sprostowania, i nie ma wpływu na moc prawną decyzji.

=162= W praktyce wątpliwości może budzić kwestia, kto powinien podpisać
decyzję, jeżeli do jej wydania upoważniony jest organ kolegialny. NSA wypowiadał
się w tej kwestii w wielu orzeczeniach. W wyroku z 31.1.1991 r. (SA/Kr 1304/90;
opubl. Samorząd Terytorialny Nr 5/1991, z glosą J. Borkowskiego i B. Adamiak,
także ONSA 1992, tom 1, poz. 18) NSA orzekł, że:

"Decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez kolegia odwoławcze przy
sejmikach, zawierające rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, powinny być podpisane
wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.
Decyzje podpisane przez inne osoby, lub tylko przez niektórych członków składu
orzekającego, są nieważne z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 ż I pkt 2
w związku z art. 107 KPA)".

W wyroku z 12.2.1991 r. (SA/Lu 889/90; opubl. OSP Nr 2/1992, poz. 27 z
glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba) NSA ustalił, że:

"Decyzje wydane przez organ kolegialny - kolegium odwoławcze przy sejmiku
samorządowym stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc
całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji - zgodnie
z art. 107 ż 1 KPA". Zdaniem NSA, decyzja zarządu gminy, wydana na podstawie
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest decyzją
administracyjną w rozumieniu art. 107 KPA.

W wyroku z 4.9.1991 r. (SA/Gd 706/91; opubl. OSP Nr 2/1993, poz. 24 z
glosą J. Zimmermanna) NSA wypowiedział się w kwestii podpisu takiej decyzji.
Zdaniem Sądu:

"Protokół stwierdzający wynik głosowania członków zarządu nad uchwaloną
przez ten organ decyzją zastępuje wymaganie podpisania jej przez członków, którzy
decyzję wydali. W tym wypadku wystarczy, że decyzja zarządu będzie podpisana
przez przewodniczącego zarządu".

Kwestia ta wydawała się wątpliwa w praktyce funkcjonowania administracji
samorządowej. Rozstrzygnął ją ostatecznie dopiero Sąd Najwyższy uchwałą z
30.9.1992 r. (III AZP 17/92). W uchwale tej czytamy:

"Wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta nie może wydać decyzji
administracyjnej, do której podjęcia właściwy jest zarząd gminy lub miasta. Decyzja
zarządu gminy lub miasta powinna być podpisana przez wszystkich członków
zarządu, biorących udział w podjęciu decyzji (podkreślenie autorki)"'.

Jednakże przepis art. 39 ust. 3 u.s.g. - wprowadzony w trakcie jednej z kolej-
nych nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym z 8.3.1990 r. - postanawia de
lege lata, iż:

"decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji
publicznej podpisuje wójt lub burmistrz. W decyzji wymienia się imię i nazwisko
członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji."



9. Inne składniki

=163= Z art. 107 ż 2 KPA wynika, że decyzja może zawierać także inne
elementy składowe, określone w przepisach szczególnych. Są to: terminy, warunki
(zawieszające, rozwiązujące), zlecenia oraz klauzule odwołalności, a także inne
składniki, jeżeli wynika to z wyraźnego zapisu przepisu prawa.
Termin to takie postanowienie dodatkowe w decyzji, które określa moc
obowiązującą decyzji w czasie. Upływ terminu powoduje wygaśnięcie uprawnień lub
obowiązków nałożonych decyzją.

Przykład: Pozwolenia wodnoprawne wydaje się na określony czas - na 5 lub
10 lat. Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód śródlądowych do
celów rybackich wydaje się na okres nie krótszy niż dziesięć lat.
Warunek zawieszający (conditio suspensiva) to takie postanowienie za-
mieszczone w decyzji, które uzależnia powstanie przewidzianych w niej skutków
prawnych od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Przy warunku zawieszającym
skutki decyzji powstają z chwilą spełnienia się warunku.
Warunek rozwiązujący (conditio resolutiva) to takie postanowienie za-
mieszczone w decyzji, które uzależnia ustanie przewidzianych w niej skutków
prawnych od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Przy warunku rozwią zującym
skutki decyzji gasną z chwilą spełnienia się warunku.

Przykład: Pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, których
zasoby nie są ustalone, może być udzielone w wyjątkowych wypadkach oraz z
zastrzeżeniem obowiązku ich ustalenia (warunek). Po ustaleniu zasobów wód
podziemnych pozwolenie może być ograniczone lub cofnięte bez odszkodowania
(ustanie skutków prawnych pozwolenia sugeruje, że jest to warunek rozwiązujący).

Zlecenie to także dodatkowe postanowienie w decyzji. Zawiera w swej treści
pewien nakaz, polegający na nałożeniu dodatkowego obowiązku lub dokonaniu
pewnej czynności w związku z "osnową" decyzji.

Przykład: Zleceniem jest obowiązek zainstalowania i utrzymywania wodnych
urządzeń pomiarowych dla adresata pozwolenia wodnoprawnego.

Niespełnienie zlecenia nie ma wpływu na moc prawną decyzji, lecz jedynie
implikuje zastosowanie środków przymuszających do wykonania obowiązku
nakazanego zleceniem. Ta cecha odróżnia zlecenie od warunków. Spełnienie
warunku wywiera bezpośredni wpływ na moc obowiązującą decyzji decyzja nabywa
mocy obowiązującej wraz ze spełnieniem warunku zawieszającego albo traci moc
obowiązującą wraz ze ziszczeniem się warunku rozwiązującego. Decyzja zaczyna
obowiązywać lub gaśnie, jeżeli spełnione zostaną warunki
(zawieszający lub rozwiązujący). Natomiast spełnienie czy niespełnienie zlecenia nie
ma żadnego wpływu na moc prawną decyzji, na jej obowiązywanie i wywoływanie
przez nią skutków prawnych.
Klauzula odwołalności to zastrzeżenie przez organ wydający decyzję
możliwości odwołania (cofnięcia) decyzji w wypadku zaistnienia określonych k
zdarzeń.

Przykład: Zastrzeżenie, że uprawnienia przyznane decyzją zostaną cofnięte
lub ograniczone w razie korzystania z tych uprawnień w sposób niezgodny z prawem
lub "wymogami racjonalnej gospodarki". Innym przykładem jest cofnięcie zezwolenia
na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP albo cofnięcie zezwolenia na
zamieszkanie cudzoziemca na czas oznaczony. Prawne przestanki cofnięcia
zezwoleń określone są expressis verbis w art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o
cudzoziemcach (Dz.U. z 1997 r. Nr 114, poz. 739).

Zawsze musi być podstawa prawna dla takiego zastrzeżenia. Organ nie
wprowadza tej klauzuli dowolnie, lecz tylko wtedy gdy przepis prawa na to zezwala.
Przepisy prawa mogą wprowadzać także inne składniki do treści decyzji. Na
podstawie art. 119 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieru-
chomościami (Dz.U. Nr 11$, poz. 741 ) decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości -
poza elementami określonymi w art. 107 ż 2 KPA - powinna zawierać:
1) ustalenie na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana,
2) określenie przedmiotu wywłaszczenia przez podanie oznaczenia nieruchomości
według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru
nieruchomości,
3) określenie praw podlegających wywłaszczeniu,
4) wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, albo osoby
władającej nieruchomością zgodnie z wpisem w katastrze nieruchomości,
5) wskazanie osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nie-
ruchomości,
6) zobowiązanie do zapewnienia lokali zamiennych przez gminę lub Skarb Państwa.




IV. Konstrukcje decyzji w orzecznictwie NSA i SN

=164= Zdaniem NSA, decyzją jest pismo nie zawsze odpowiadające w swej
konstrukcji dokładnie art. 107 KPA. W wyroku z 20.7.1981 r. (SA 1163/81) Sąd
uznał, że:

"Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są
decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 ż 1 KPA, jeśli
tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako
decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt,
wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby
reprezentującej organ administracji".

Podobne stanowisko zajął NSA także w kilku innych jeszcze wyrokach. Ich
sekwencja głosi, że:

"Treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją
administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze
decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co
najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w
sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, spełnia ono bowiem
minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 ż 1 KPA".
Por. wyrok NSA z 22.9.1981 r., SA 791/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 91;
wyrok NSA z 16.7.1982 r., SA/Wr 220/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz. 72; wyrok
NSA z 8.2.1983 r., SA/Wr 559/82; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 3.

Zdaniem SN "brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu powziętym
przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu
administracji państwowej, a określonych w art. 107 ż 1-3 KPA nie uzasadnia
traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, skoro w
wypadkach spornych należy przyjąć domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z
tego względu, że zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom" (wyrok
SN z 28.1 1.1990 r., III ARN 30/90; opubl. OSP z. 7-8J1991, poz. 171, oraz OSP z.
5/1992, poz. 116 z glosą W. Tarasa).




V. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy wydawaniu decyzji przez organ
właściwy

=165= Jeżeli przepisy prawa uzależniają wydanie decyzji od zajęcia
stanowiska przez inny organ, stosownie do przepisu art. 106 KPA, to decyzja może
być wydana dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ. To zajęcie stanowiska
może nastąpić w formie wyrażenia opinii, zgody itp., których treść nie jest wiążąca
dla organu zasięgającego opinii, ale wiążące jest samo zasięgnięcie opinii. Przepis
prawa może wymagać zasięgnięcia opinii nawet pod sankcją nieważności decyzji.
Obowiązek zwracania się do innych organów o zajęcie stanowiska, nie-
zbędnego do podjęcia decyzji, ciąży na organie załatwiającym sprawę admi-
nistracyjną. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie powiadamia
stronę o swoim wystąpieniu do organu właściwego o zajęcie stanowiska.
Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest
przedstawić je niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie dwóch tygodni od dnia
doręczenia mu żądania, chyba że przepisy prawne przewidują dla danej kategorii
wypadków inny termin (art. 106 ż 3 KPA). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska
może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 ż 4
KPA). Może zatem wzywać strony, świadków, biegłych, żądać przedstawiania
dokumentów.
Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które
służy stronie zażalenie. W wypadku niezajęcia stanowiska w określonym terminie
mają zastosowanie przepisy KPA dotyczące milczenia administracji (art. 36-38
KPA), omówione w rozdziale o terminach. (Por. Nb. 79-80).
Z orzecznictwa NSA wynika, że:

"Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo
stanowiska innego organu (art. 106 ż 1 KPA) nie stanowi rażącego naruszenia
prawa (art. 156 ż 1 KPA), lecz jedynie może uzasadnić wznowienie postępowania w
sprawie (art. 145 ż 1 pkt 6 KPA)" (wyrok NSA z 29,12.1986 r., II SA 1035/86; opubl.
ONSA z. 2/1986, poz. 72).

Jednak wcześniej w wyroku z 20.12.1983 r. (II SA 1765/83; opubl. ONSA z.
2/1983, poz.109; RNGA Nr 8/1984 z komentarzem H. Starczewskiego) Sąd zajął
nieco odmienne stanowisko. Zdaniem Sądu:

"Niezachowanie w toku załatwienia sprawy formy wiążącego współdziałania
organów administracji państwowej, przewidzianej w art. 106 ż S w zw. z art. 126
KPA, stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 ż 2
pkt 3 KPA".




VI. Rygor natychmiastowej wykonalności

=166= Wykonaniu podlega w zasadzie decyzja ostateczna. W pewnych
jednak wypadkach można także wykonać decyzję nieostateczną, jeżeli przepisy
prawa na to zezwalają. Dzieje się tak, jeżeli decyzja jest zgodna z żądaniem wszyst-
kich stron (art. 130 ż 4 KPA), jeżeli podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy
ustawy albo gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 ż 3
KPA).

Przykład: Natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy podlegają na
podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach np. decyzja o odmowie wydania
wizy, decyzja o odmowie wjazdu na terytorium RP, decyzja o unieważnieniu wizy.

Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji, od której
służy odwołanie (nieostatecznej), gdy jest to niezbędne:
1) ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, albo
2) dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, lub
3) ze względu na inny interes społeczny albo
4) ze względu na wyjątkowo ważny interes strony (art. 108 ż 1 KPA).

Jeżeli strona żąda nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności
powołując się na swój wyjątkowo ważny interes, to organ administracji może w
drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia dla pokrycia
ewentualnych roszczeń innych stron lub osób trzecich w wypadku wydania decyzji
odmiennej treści przez organ odwoławczy.
Przepisy wprowadziły, jak widać, w dosyć szerokim zakresie uznanie ad-
ministracyjne w kwestii nadania decyzji rzeczonego rygoru. Stosowanie tego
przepisu wymaga szczególnej rozwagi i ostrożności ze strony urzędników oraz
poczucia odpowiedzialności za prawa i interesy stron. Natychmiastowe wykonanie
decyzji może bowiem doprowadzić do wywołania nieodwracalnych skutków i w
związku z tym zastosowane przez stronę środki prawne przeciwko decyzji będą
mało efektywne.
Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji już w fazie
orzekania, wówczas przybiera formę klauzuli, elementu składowego w konstrukcji
decyzji, albo po wydaniu decyzji. W tym ostatnim wypadku przybiera formę
postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na to
postanowienie przysługuje stronie zażalenie do organu wyższego stopnia w terminie
siedmiu dni.
Z wyroku NSA z 24.5.1983 r. (I SA 20/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 3G;
OSPiKA Nr 4/1984, poz. 77; OSPiKA Nr 10/1984, poz. 209 z glosą S.
Jędrzejewskiego) wynika, że:

"Organ administracji państwowej nie może nadać swej decyzji nieostatecznej
rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli nie uzasadni takiego rozstrzygnięcia
jedną z okoliczności wskazanych w art. 108 KPA, których nie można interpretować
rozszerzająco (podkreślenie autorki)".




VII. Pisemna (ustna) forma decyzji

=167= Decyzję wydaje się i doręcza się stronom na piśmie (art. 109 ż 1 KPA).
Jest to zgodne z zasadą ogólną pisemności postępowania administracyjnego.
Decyzja może być wydana i ogłoszona ustnie, gdy przemawia za tym interes strony,
a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie (art. 109 ż 2 w zw. z art. 14 ż 2
KPA). Treść oraz istotne motywy decyzji ustnej powinny być utrwalone w aktach
sprawy w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 ż 2). W
wyroku NSA z 29.9.1981 r. (II SA 345/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 9G; RNGA
1982, Nr 10 z komentarzem J. Pietraszewskiego)
czytamy:

"Przewidziana w art. 109 ż 2 KPA możliwość ustnego ogłoszenia decyzji
stronie dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 ż 2 KPA, tj. gdy przemawia za
tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Organ
administracji może zatem zastosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska
organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk jest on
obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z
przepisami KPA."

Z przepisu art. 49 KPA wynika, że strony mogą być powiadomione o de-
cyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości
sposób publicznego ogłaszania, jeżeli wynika to z przepisu szczególnego
(pozakodeksowego). Zawiadomienie o decyzji lub doręczenie decyzji uważa się w
tym wypadku za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego
ogłoszenia.

Przykład: Ogłasza się publicznie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej
miejscowości decyzję ministra właściwego do spraw kultury o skreśleniu muzeum z
Państwowego Rejestru Muzeów, oraz decyzję tego ministra zakazującą działalności
muzeum, a także wykaz muzeów rejestrowanych. Podstawę prawną stanowi ustawa
z 21.1 1.1996 r. o muzeach (Dz.U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24) - (por. art. 8 ust. 2; art. 13
ust. 6 i art. 14 ust. 2).
[Por. też art. 85 ust. 4 ustawy z 24.10.1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz.
230)].




VIII. Związanie organu wydaną decyzją

=168= Organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej
doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 KPA). Konsekwencją tej zasady jest to, że organ
nie może uchylić lub zmienić wydanej przez siebie decyzji przed upływem terminu do
wniesienia odwołania. Po wniesieniu odwołania może on uchylić lub zmienić decyzję
na podstawie i w trybie art. 132 KPA. Natomiast decyzja ostateczna wydana przez
organ I lub II instancji wiąże organ, który ją wydał i inne organy w postępowaniu
administracyjnym. Decyzja taka może być wzruszona tylko w wypadkach wyraźnie
wymienionych w KPA. Są to wszystko konsekwencje obowiązywania zasady
praworządności i zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych w postępowaniu
administracyjnym.




IX. Wadliwość decyzji

=169= Decyzja administracyjna może być wadliwa w sposób istotny lub
nieistotny. Stąd też mówimy o wadach istotnych decyzji albo o wadach nieistotnych.
Wady istotne decyzji, wymienione enumeratywnie w art. 156 ż 1 pkt 1-7 KPA,
powodują nieważność decyzji i nie można ich usunąć inaczej aniżeli poprzez
wycofanie decyzji z obrotu prawnego, stwierdzając jej nieważność. Instytucja ta
zostanie omówiona w innym miejscu podręcznika (por. Nb. 228-241 ). Natomiast
wady nieistotne decyzji, to takie wady, które nie mają wpływu na byt prawny decyzji.
Przeważnie są to pomyłki, błędy, braki lub niejasności w treści decyzji.

=170= Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub
ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, co do prawa
odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub
skargi do sądu administracyjnego (art. 1 11 ż 1 KPA). Termin dla strony do
wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie w tym wypadku od dnia
doręczenia stronie odpowiedzi na żądanie o uzupełnienie decyzji.
W terminie czternastu dni, o którym mowa wyżej, strona może także żądać
sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia co do prawa odwołania,
wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administra-
cyjnego. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, wniesienia powództwa
do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić
stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 KPA).
Z przepisów nie wynika wprost, w jakiej formie należy dokonać uzupełnienia
decyzji. Wydaje się, że powinno to nastąpić w formie postanowienia, podobnie jak
sprostowanie decyzji - co wynika wprost z art. 113 ż 3 KPA.
Strona może także zażądać sprostowania albo organ z urzędu może prostować, w
drodze postanowienia, błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w
wydanych przez ten organ decyzjach (art. 113 ż 1 KPA). Na postanowienie to
przysługuje zażalenie (art. 113 ż 3 KPA).
W wyroku NSA z 4.5.1988 r. (III SA 1466/87; opubl. OSP Nr 11-12/1990, poz.
398 z glosą W. Tarana) Sąd stwierdził, że:

"Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji (art. 113 ż 1 KPA), które
prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego.
Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu
administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego".

Natomiast z wyroku NSA z 19.11.1991 r. (SA/Wr 1084/91; opubl. ONSA 1992,
tom 3-4, poz. 93) znajdujemy ważną wskazówkę interpretacyjną. Zdaniem Sądu:

"Wadliwa decyzję ostateczna można wzruszyć tylko w drodze
nadzwyczajnych środków prawnych, a nie w drodze sprostowania na podstawie art.
113 ż 1 KPA".

Należałoby dodać, że możliwe to jest tylko wówczas, gdy decyzja obarczona
jest istotną wadą, wskazaną w katalogu art. 156 ż 1 pkt 1-7, w przeciwnym bowiem
razie stwierdzenie nieważności decyzji nie jest możliwe.

=171= Strona, a także organ egzekucyjny mogą zażądać wyjaśnienia
wątpliwości co do treści decyzji (art. 113 ż 2 KPA).
Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji następuje w formie postano-
wienia, na które przysługuje zażalenie (art. 113 ż 3 KPA).
Zdaniem NSA "wątpliwości co do daty decyzji należy kwalifikować jako
wątpliwości "co do treści decyzji", o których mowa w art. 113 ż 2 KPA, a zatem ich
rozstrzygnięcie powinno nastąpić w formie postanowienia, na które przysługuje
zażalenie (art. 113 ż 3 KPA)".
(Postanowienie NSA z 25.7.1986 r., IV SA 565/86; opubl. ONSA z. 2/1986,
poz. 44; GAP Nr 21/1988).
Zdaniem Z. Janowicza, art. 1 13 ż 2 KPA wprowadza instytucję wykładni
decyzji. KPA nie określa bliżej zakresu tej wykładni, pozostawiając ją ocenie
organu, który wydał decyzję. Organ wyjaśnia wiążąco, jak należy rozumieć treść
decyzji. Według opinii Z. Janowicza, wykładni tej powinien dokonywać ten pracownik
organu, który wydał decyzję, a jeżeli decyzję podjęto kolegialnie, to wykładni
powinno dokonywać kolegium w tym samym składzie. Wykładnia taka nie może
prowadzić do nowego rozstrzygnięcia ani do uzupełnienia poprzedniego
rozstrzygnięcia, nie może być oparta na nowych dowodach, przeprowadzenie ich
bowiem po wydaniu decyzji jest niedopuszczalne.





ż 21. Postanowienie


I. Istota i pojęcie postanowienia

=172= Postanowienia w zasadzie nie rozstrzygają o istocie sprawy i nie
kończą sprawy w danej instancji, ale dotyczą poszczególnych kwestii pojawiających
się w toku postępowania administracyjnego.

Przykład: Taką kwestia jest sprawa dopuszczenia do udziału w postępowaniu
organizacji społecznej, przywrócenie albo odmowa przywrócenia terminu,
zawieszenie postępowania lub jego podjęcie, wezwanie świadka na rozprawę,
wyznaczenie rozprawy, ukaranie grzywną świadka w razie niewłaściwego
zachowania się na rozprawie itd.

W jednej tylko sytuacji postanowienie odnosi się do istoty sprawy i jedno-
cześnie kończy postępowanie w danej instancji - jest to postanowienie o za-
twierdzeniu ugody, opisane bliżej w ż 22 niniejszego rozdziału (por. Nb. 183).
Z orzecznictwa NSA wynika, że istotne dla kwalifikacji danego działania jako
postanowienia jest nie tyle nazwanie go postanowieniem, ile raczej merytoryczna
treść. Postanowienia dotyczą kwestii proceduralnych pojawiających się w toku
postępowania administracyjnego.
W postanowieniu NSA z 17.9.1984 r. (II SA 1080/84; opubl. ONSA z. 2/I 984,
poz. 73) Sąd uznał, że:

"Błędne nazwanie przez organ administracji postanowienia o wstrzymaniu
wykonania decyzji ostatecznej "decyzją" nie zmienia charakteru prawnego tego aktu
jako postanowienia".

Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z 11.7.1984 r. (SA/Wr
309/84; opubl. ONSA z. 2/1984, poz. 61 ):

"Jeżeli w sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji rozstrzygnięcie
organu administracji nazwane zostało błędnie "postanowieniem", ale odpowiada
istocie decyzji administracyjnej, rozstrzygnięcie takie podlega zaskarżeniu do sądu
administracyjnego".



II. Klasyfikacja postanowień

=173= W doktrynie postępowania administracyjnego spotyka się rozmaite
klasyfikacje postanowień. Najczęściej dzieli się je na postanowienia incydentalne,
czyli rozstrzygające poszczególne kwestie pojawiające się w toku postępowania

Przykład: Postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o
odmowie zatwierdzenia ugody, postanowienie o odmowie umożliwienia stronie
przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów itp.,

oraz postanowienia końcowe, czyli kończące sprawę w danej instancji, np.
postanowienie o zatwierdzeniu ugody administracyjnej.
Można także wyróżnić postanowienia pozytywne,

Przykład: postanowienie o przywróceniu utraconego terminu, postanowienie o
dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu,
postanowienie o zawieszeniu postępowania na wniosek strony

albo postanowienia negatywne, czyli nie zaspokajające żądań stron lub in-
nych uczestników postępowania albo nakładające na nich obowiązki.

Przykład: Przykładem jest tu postanowienie o odmowie przywrócenia
uchybionego terminu, postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji
społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, postanowienie o odmowie
zawieszenia postępowania na wniosek strony, postanowienie o odmowie wglądu w
akta sprawy administracyjnej, postanowienie o odmowie zatwierdzenia ugody itd.

Wreszcie można wskazać postanowienia ostateczne z mocy prawa, czyli
niezaskarżalne w trybie środków prawnych.

Przykład: KPA zalicza do nich postanowienia o przywróceniu terminu do
wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 59 ż 2) oraz postanowienie organu
odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie
terminu do wniesienia odwołania (art. 134).

Są także postanowienia zaskarżalne w drodze zażaleń, jeżeli przepisy KPA
wyraźnie to przewidują,

Przykład: postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do
udziału w postępowaniu na prawach strony,

albo postanowienia zaskarżalne w trybie odwołań od decyzji. Te ostatnie, to
postanowienia, na które nie przysługują zażalenia i dlatego wolno je skarżyć dopiero
po wydaniu decyzji, stawiając w odwołaniu zarzuty nie tylko przeciw decyzji, ale
także przeciw postanowieniom. Są także postanowienia zaskarżalne w drodze skargi
do NSA. Wymienia je art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368). Są to postanowienia wydane w
postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące
postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w
postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.




III. Treść postanowienia

=174= Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu wydającego
postanowienie; datę wydania; oznaczenie adresata postanowienia, którym jest w tym
wypadku - inaczej niż przy decyzji - strona albo inny uczestnik postępowania
(świadek, biegły, prokurator, organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu
na prawach strony); powołanie podstawy prawnej - i tu także inaczej niż przy decyzji,
podstawą prawną są przepisy KPA. Wreszcie należy podać treść osnowy, czyli to
czego dane postanowienie dotyczy - jest to zawsze jakaś kwestia proceduralna oraz
należy to uzasadnić. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i
prawne, jeżeli służy na nie zażalenie, lub skarga do sądu administracyjnego oraz
gdy zostało wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia (art. 124 ż 1 i 2 KPA). W
postanowieniu należy pouczyć adresata, czy i w jakim trybie przysługuje na nie
zażalenie, ewentualnie skarga do NSA. Postanowienie powinno być podpisane z
podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do
jego wydania. Przepisy szczególne mogą określać inne jeszcze składniki, które
powinno zawierać postanowienie.
Organ administracji, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili
jego doręczenia lub ogłoszenia.
Strona może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia posta-
nowienia, żądać jego uzupełnienia co do rozstrzygnięcia lub pouczenia co do prawa
wniesienia zażalenia. Termin dla zainteresowanego do wniesienia zażalenia na
postanowienie rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia mu odpowiedzi przez organ
administracji.

=175= Strona lub inny uczestnik postępowania, do którego adresowano
postanowienie, może żądać sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz
innych oczywistych omyłek w postanowieniu. Sprostowania może dokonać z urzędu
także organ administracji, który wydał postanowienie.
Wreszcie zainteresowany adresat postanowienia może żądać wyjaśnienia
powstałych wątpliwości co do treści postanowienia. Z żądaniem takim może
wystąpić także organ egzekucyjny, który będzie musiał wykonać postanowienie.
Sprostowania błędów i oczywistych omyłek w postanowieniach, a także
wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowień dokonuje organ administracji
również w formie postanowień. Na postanowienia w przedmiocie sprostowania i
wyjaśnienia przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Zażalenie to składa
zainteresowany podmiot - strona, uczestnik postępowania, a także organ
egzekucyjny, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia.
Postanowienia, na które przysługują zażalenia, muszą być wydane w formie
pisemnej i doręczone adresatowi. Organ administracji może ustnie ogłosić
postanowienie, jeżeli przemawia za tym interes strony. Treść postanowienia i
motywy ustnego ogłoszenia powinny być utrwalone w protokole lub w sporządzonej
w aktach sprawy adnotacji.




IV. Różnice między postanowieniem a decyzją

=176= Postanowienia odróżniają się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia.
Decyzja kończy sprawę rozstrzygając ją co do istoty albo kończy sprawę
w danej instancji np. przez umorzenie bezprzedmiotowego postępowania albo
odmowę wznowienia postępowania itp. Natomiast przedmiotem postanowienia są
kwestie proceduralne pojawiające się w toku rozstrzygania sprawy. Jak powiada
prof. W. Dawidowicz, postanowienie "nie jest aktem stosowania normy prawa
materialnego", ale "aktem stosowania norm procesowych".
Różna jest także podstawa prawna decyzji i postanowienia. Podstawą prawną
decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty są przepisy prawa materialnego. Są
także decyzje, dla których podstawą prawną jest KPA (por. Nb. I55). Natomiast
podstawą prawną postanowień są zawsze przepisy proceduralne, czyli przepisy
KPA.
Odmienny jest także krąg adresatów decyzji i postanowień. Adresatem
decyzji jest zawsze strona i tylko strona. W wypadku naruszenia tego wymogu, gdy
decyzja jest adresowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, to na podstawie
art. 156 ż 1 pkt 4 KPA decyzja taka podlega stwierdzeniu nieważności. Natomiast
postanowienie może dotyczyć interesów nie tylko stron ale także innych uczestników
postępowania. Stąd też adresatem postanowień mogą być obok stron, także
podmioty na prawach strony oraz świadkowie, biegli, a nawet urzędnicy prowadzący
postępowanie wyjaśniające, np. w wypadku wyłączenia od udziału w postępowaniu
pracownika organu administracji na jego żądanie na podstawie i w trybie art. 24 ż 3
KPA.
Odmienny jest także tryb zaskarżania decyzji i postanowień. Przeciwko
decyzjom składamy - w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia lub ustnego
ogłoszenia - odwołania lub wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam
organ. Natomiast przeciwko postanowieniom, enumeratywnie wymienionym w KPA,
przysługują zażalenia, składane w terminie 7 dni od dnia ich doręczenia lub ustnego
ogłoszenia. Tryb zaskarżania do NSA został przedstawiony w poprzednich
rozważaniach.





ż 22. Ugoda administracyjna


I. Uwagi wprowadzające

=177= Zasada nakłaniania do ugody, czyli polubownego załatwiania spraw
spornych została sformułowana w art. 13 KPA, wśród zasad ogólnych. Z zasady tej
wynika obowiązek organu do nakłaniania stron do zawarcia ugody w toczącym się
postępowaniu administracyjnym, nie wynika jednak w żaden sposób przymus stron
do zawarcia ugody. Dążenie do polubownego załatwiania spraw spornych jest
przejawem i gwarancją przejawiającej się wielokrotnie w KPA zasady
dyspozytywności. Wprowadzenie tej zasady do Kodeksu w 1980 r. było przejawem
tendencji do wzmocnienia pozycji procesowej stron wobec załatwiającego sprawę, w
drodze decyzji, organu administracji. Chodziło o stworzenie prawnych możliwości
poruczenia stronom prawa do rozstrzygnięcia sprawy spornej in merito i wyręczenie
w tym względzie organu administracji, przed którym toczy się postępowanie
administracyjne. Jednak wyręczenie w rozstrzygnięciu sporu nie jest równoznaczne
z wyręczeniem w załatwieniu sprawy administracyjnej, co pozostaje przez cały czas
kompetencją organu administracji, przed którym toczy się postępowanie. Stąd też
konstrukcja ugody musi być tak pomyślana, aby organ administracji mógł
uczestniczyć w ugodzie, w specyficznej formie przewidzianej przez prawo. Tą formą
uczestnictwa w ugodzie organu administracji, przed którym toczy się postępowanie
administracyjne jest możliwość skontrolowania zawartej przez strony ugody i
zatwierdzenie, czyli aprobata ugody albo odmowa zatwierdzenia ugody ze skutkiem
przejęcia sprawy administracyjnej do załatwienia w formie decyzji administracyjnej.



II. Przestanki dopuszczalności zawarcia ugody

=178= Przesłanki te zostały sformułowane w art. 114 KPA. Ugoda może być
zawarta w toczącym się przed organem administracji postępowaniu, jeżeli zawarcie
ugody przyczyni się do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania
administracyjnego. Wymaga podkreślenia fakt, że ugoda może być zawarta
wyłącznie w czasie trwania postępowania administracyjnego, czyli sprawa
administracyjna musi być zawisła przed organem administracji'. Przesłanka
uproszczenia lub przyspieszenia postępowania w tym kontekście jest dosyć
niejasna, bowiem nie wiadomo, czy ocenia ją organ prowadzący postępowanie, który
powinien nakłaniać strony do zawarcia ugody przy pozytywnej ocenie tej przesłanki,
czy też oceniają ją strony postępowania i na ile są nią związane. Warto podkreślić,
że przesłanka ta ma charakter celowościowy, w związku z czym trudno ocenić
prawidłowość jej zastosowania. Zastosowanie jej jest właściwie swobodne - ocenne i
uznaniowe.
Ugodę wolno zawrzeć, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy. Sprawa
powinna mieć charakter sporny. Stąd wniosek, że w danym postępowaniu występują
co najmniej dwa podmioty w charakterze stron. Sporny charakter sprawy wynika z
przepisów materialnego prawa administracyjnego, a nie z KPA. Przy czym chodzi o
sporność między stronami, a nie między stroną a organem, przed którym toczy się
postępowanie administracyjne. Chodzi tu o sytuacje, w których strony mogą
porozumieć się w pewnych kwestiach spornych czy wątpliwych, mogą pertraktować,
negocjować między sobą i czynić wzajemne ustępstwa. A zatem zawarcie ugody jest
bezprzedmiotowe w sprawach, w których występuje jeden podmiot w charakterze
strony albo kilka podmiotów, ale nie mają one sprzecznych interesów. Jeżeli w
sprawie chodzi o ustanowienie uprawnienia lub obowiązku o charakterze osobistym,
np. zmiana imienia lub nazwiska, wydanie pozwolenia na broń, wydanie paszportu,
wydanie prawa jazdy, wydanie koncesji na transport w ruchu międzynarodowym,
wydanie pozwolenia wodnoprawnego, itp., to wówczas zawarcie ugody jest nie-
możliwe. Natomiast w sprawie spornej, w której występuje kilka podmiotów w
charakterze stron - można kwestie sporne rozstrzygnąć albo w pozwoleniu
wodnoprawnym (decyzji administracyjnej) albo przez porozumienie się zainte-
resowanych stron, czyli przez zawarcie ugody.

Przykład: Przy wydaniu pozwolenia wodnoprawnego na zwykłe korzystanie z
cudzej wody wystąpią takie kwestie sporne, jak np. sposób dostępu do wody,
warunki używania urządzeń do korzystania z wody, przyznanie odszkodowania
właścicielowi wody.

Ugodę wolno zawrzeć, jeżeli jej zawarciu nie sprzeciwia się przepis prawa.
Ustawodawca miał tu na myśli prawdopodobnie przepisy rangi ustawowej, bowiem
tylko przepisy tej rangi mogą ograniczać prawa strony w postępowaniu
administracyjnym, a taki zakaz jest niewątpliwie ograniczeniem uprawnień
wynikających z KPA - chodzi tu o prawo do polubownego załatwienia sprawy. Jeżeli
przepisy szczególne wyłączają możliwość zawarcia ugody w postępowaniu
administracyjnym, jak czynił to np. art. 48 ust. 2 ustawy z 29.4.1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.),
oraz obecnie art. 1 l8 ust. 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz.U. Nr 1 1.5, poz. 741 ), to zawarcie ugody w postępowaniu administracyjnym jest
niedopuszczalne.




III. Podmioty ugody, inicjatywa zawarcia ugody, fazy postępowania i termin zawarcia
ugody

=179= Na gruncie obowiązującego prawa nie jest możliwe zawarcie ugody
między stronami a organem administracji prowadzącym postępowanie admini-
stracyjne. Ugodę administracyjną mogą zawrzeć jedynie strony postępowania
administracyjnego między sobą. Nie mogą być stroną ugody także tzw. podmioty na
prawach strony, bo nie one decydują o przedmiocie sporu. Sprawa administracyjna,
w której występuje spór, nie jest ich sprawą; podmioty na prawach strony występują
w postępowaniu administracyjnym w cudzej sprawie. Mają one w postępowaniu
administracyjnym prawa procesowe analogiczne do praw procesowych strony, ale
nie mając własnego interesu prawnego w tym postępowaniu nie mogą decydować o
przedmiocie tego postępowania, który jest nierozerwalnie związany właśnie z
interesem prawnym - legitymującym dany podmiot jako stronę, a nie jakiegokolwiek
uczestnika postępowania. Podobne stanowisko zajmuje Naczelny Sąd
Administracyjny. W wyroku z 17.1 1.1988 r. (IV SA 855/88; opubl. GAP Nr 5/1989,
cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 188) czytamy:

"Strony postępowania mogą w jego toku zawrzeć ugodę na zasadach
określonych w art. 114 i nast. KPA, jednakże nie dotyczy to uczestników
postępowania na prawach strony, gdyż ich udział w postępowaniu ma charakter
jedynie procesowy".

Inicjatywa zawarcia ugody administracyjnej należy oczywiście do podmiotów,
które mogą zawrzeć ugodę, czyli do stron postępowania. Jednakże również urzędnik
prowadzący postępowanie administracyjne może zainicjować jej zawarcie, ma
bowiem - wynikający z art. 13 ż 2 KPA - obowiązek nakłaniania stron do zawarcia
ugody, o ile oczywiście zachodzą przesłanki warunkujące jej dopuszczalność w
postępowaniu administracyjnym.

=180= Niezależnie od tego, kto inicjuje zawarcie ugody, strony - zamierzające
dojść do porozumienia w trybie ugody - muszą złożyć zgodne oświadczenie o
zamiarze zawarcia ugody. Wówczas organ administracji, przed którym toczy się
postępowanie odracza wydanie decyzji i wyznacza stronom termin do zawarcia
ugody (art. 116 ż 1 KPA). Jest to przykład tzw. terminu wyznaczonego. Czynności, o
których mowa, organ administracji podejmuje w drodze postanowienia (art. 123 ż 2
KPA). Jedna ze stron lub obie mogą odstąpić od zamiaru zawarcia ugody. Powinny
powiadomić o tym urzędnika prowadzącego postępowanie administracyjne.
Niewyrażenie przez strony woli zawarcia ugody, odstąpienie od zamiaru zawarcia
ugody, a także niedotrzymanie przez strony wyznaczonego przez organ administracji
terminu do zawarcia ugody powoduje, że organ załatwia sprawę w drodze decyzji
administracyjnej.
Ugoda może być zawarta zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej
instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym przed organem drugiej instancji - do
momentu wydania przez organ decyzji w sprawie (art. 115 KPA). Nie można
natomiast zawrzeć ugody w postępowaniu kontrolnym przed Naczelnym Sądem
Administracyjnym, z uwagi na zmianę stron tego postępowania.




IV. Forma i treść ugody

=181= Ugodę sporządza się na piśmie. Ugodę sporządza pracownik organu
administracji, przed którym toczy się postępowanie. Ugoda powinna zawierać:
oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie
stron, przedmiot i treść uzgodnienia, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu przez
strony, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji upoważnionego
do sporządzenia ugody (art. 117 ż 1 KPA). Fakt zawarcia ugody przez strony
powinien być utrwalony w aktach sprawy w formie protokołu, podpisanego przez
osobę upoważnioną do sporządzenia ugody (art. 117 ż 2). Przepis ten nie jest
jednoznaczny i spotkał się z krytyką w literaturze przedmiotu.
Jeżeli ugoda dotyczy sprawy, której załatwienie przepisy prawne uzależniają
od uprzedniego zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii, udzielenia zgody) przez inny
organ, to organ, przed którym toczy się postępowanie i ma być zawarta ugoda,
obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu o zajęcie wymaganego
stanowiska. Organ, do którego się zwrócono, ma obowiązek zająć stanowisko
niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia
mu żądania. Może on w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
Stanowisko swoje organ ten wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje
zażalenie (art. 106 ż 1 - 6 KPA).




V. Zatwierdzenie ugody i odmowa zatwierdzenia ugody

=182= Zagadnieniem podstawowym jest tu w istocie pytanie, czym jest owo
zatwierdzenie ugody. Przy czym nie chodzi tu o formę zatwierdzenia ewentualnie
odmowy zatwierdzenia ugody, ale o samą istotę zatwierdzenia.
Załatwienie sprawy administracyjnej, które na ogół następuje przez wydanie
decyzji merytorycznej w sprawie, jest niezbywalną kompetencją organu
prowadzącego postępowanie administracyjne. Tej kompetencji do załatwienia
sprawy nie traci on nawet wówczas, gdy strony dochodzą do porozumienia w
kwestiach spornych i zawierają ugodę. Jednak w tym wypadku realizacja
kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej siłą rzeczy musi przybrać inną
formę aniżeli decyzja. Tą formą jest kompetencja do skontrolowania zawartej przez
strony ugody i wyrażenie aprobaty lub dezaprobaty wobec porozumienia stron,
kierując się, określonymi z góry przez prawo, przesłankami - kryteriami kontroli i
zarazem kryteriami aprobaty (zatwierdzenia) lub dezaprobaty (odmowy
zatwierdzenia) porozumienia. Zatwierdzenie ugody jest zatem alternatywą
kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji merytorycznej
przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w
pierwszej lub drugiej instancji.
Prawnym kryterium zatwierdzenia ugody lub odmowy jej zatwierdzenia jest
zgodność (niezgodność) ugody z przepisami prawa, uwzględnienie (nie-
uwzględnienie) stanowiska organu, do którego o zajęcie stanowiska zwrócił się
organ prowadzący postępowanie oraz zgodność (naruszenie) ugody z interesem
społecznym lub słusznym interesem stron (art. 118 ż 3 KPA).

=183= Zatwierdzenie ugody następuje w formie postanowienia o
zatwierdzeniu ugody, na które przysługuje zażalenie i które powinno być wydane w
ciągu siedmiu dni od dnia zawarcia ugody (porozumienia) przez strony. To posta-
nowienie ma moc równą decyzji kończącej postępowanie w danej instancji.
Jest to postanowienie, w odróżnieniu od pozostałych, rozstrzygające o istocie
sprawy. To postanowienie kończy postępowanie tak jak decyzja. Jest zatem
postanowieniem raczej z nazwy aniżeli z treści, czy swego charakteru lub skutków
prawnych, które wywołuje.
Odmowa zatwierdzenia ugody następuje także w formie postanowienia. Jest
to postanowienie o odmowie zatwierdzenia ugody, które w odróżnieniu od
poprzedniego nie kończy postępowania w danej instancji lecz jest typowym
postanowieniem, czyli rozstrzygnięciem wydawanym w toku postępowania
administracyjnego, dotyczącym kwestii incydentalnych, pojawiających się w toku
postępowania, a wymagających rozstrzygnięcia. Stąd też to postanowienie nie
kończy postępowania w danej instancji i organ musi rozstrzygnąć sprawę wydając
decyzję administracyjną. Na postanowienie o odmowie zatwierdzenia ugody
przysługuje zażalenie w normalnym trybie. Postanowienie to powinno być wydane,
podobnie jak wyżej, także w ciągu siedmiu dni od dnia zawarcia ugody (art. 119 ż 1
KPA).
Postanowienie o zatwierdzeniu ugody lub o odmowie zatwierdzenia ugody
powinno być wydane w formie pisemnej i doręczone stronom. Wraz z po-
stanowieniem o zatwierdzeniu ugody organ administracji powinien doręczyć stronom
odpis ugody (art. 119 ż 3 KPA).
Jeżeli ugodę zawarto w postępowaniu odwoławczym i została ona zatwier-
dzona, to traci moc decyzja organu pierwszej instancji - o czym zamieszcza się
wzmiankę w postanowieniu o zatwierdzeniu ugody - z dniem, w którym stało się
ostateczne postanowienie zatwierdzające ugodę (art. 119 ż 2 KPA).




VI. Skutki prawne odmowy zatwierdzenia ugody oraz zatwierdzenia ugody

=184= Skutkiem prawnym odmowy zatwierdzenia ugody jest przejęcie sprawy
do załatwienia w zwykłym trybie przez organ administracji, przed którym odbywa się
postępowanie administracyjne, czyli konieczność rozstrzygnięcia tej sprawy w formie
decyzji administracyjnej. Bezpośrednim skutkiem wydania postanowienia o odmowie
zatwierdzenia ugody jest możliwość zaskarżenia tego postanowienia w trybie
zażalenie do organu wyższego stopnia, w terminie siedmiu dni od dnia jego
doręczenia lub ustnego ogłoszenia i kolejno w trybie skargi do NSA.
Skutkiem prawnym zatwierdzenia ugody jest wyjęcie danej sprawy spod
bezpośredniej jurysdykcji organu administracji, przed którym wszczęto postę-
powanie. Wyjęcie spod jurysdykcji oznacza jedynie zbędność wydania w danej
sprawie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę merytorycznie, nie oznacza
zaś w żadnym wypadku wyręczenia organu administracji w realizacji jego
kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej przez strony, które zawrą
porozumienie. Kompetencja organu administracji do załatwienia sprawy
administracyjnej zrealizuje się tu w inny sposób - właśnie poprzez skontrolowanie
prawidłowości ugody i jej zatwierdzenie.
Skutkiem prawnym zatwierdzenia ugody jest zakończenie postępowania
administracyjnego w danej instancji. Z dniem, w którym postanowienie o za-
twierdzeniu ugody staje się ostateczne, ugoda staje się wykonalna, co potwierdza
organ, przed którym ją zawarto, na egzemplarzu ugody (art. 120 ż 1 i 2 KPA).
Potwierdzenie wykonalności następuje w formie pisemnej, co wynika jednoznacznie
z brzmienia przepisów KPA. Jeżeli ugodę zawarto i zatwierdzono w postępowaniu
odwoławczym, to skutkiem prawnym takiego zatwierdzenia i uprawomocnienia się
rzeczonego postanowienia jest utrata mocy obowiązującej przez decyzję organu
pierwszej instancji (art. 119 ż 2 KPA), o czym wspominałam już wyżej (por. Nb. 183).
Zatwierdzona ugoda wywołuje takie same skutki jak decyzja wydana w toku
postępowania administracyjnego (art. 121 KPA). A zatem, organ administracji, który
zatwierdził ugodę, jest tą ugodą związany od chwili doręczenia stronom
postanowienia zatwierdzającego wraz z odpisami ugody (art. 110 w zw. z art. 121
KPA). Postanowienie o zatwierdzeniu ugody i ugoda podlega wykonaniu
dobrowolnie, a w wypadku niemożności dobrowolnego wykonania podlega egzekucji
administracyjnej. Strona może zażądać uzupełnienia ugody lub postanowienia
zatwierdzającego, wyjaśnienia treści ugody lub postanowienia albo może wystąpić z
żądaniem sprostowania w ugodzie lub postanowieniu o zatwierdzeniu ugody błędów
pisarskich lub rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek (art. 111 i 113 w zw. z
art. 122 KPA). Czynności te mogą być także dokonane z urzędu przez organ
administracji publicznej.
Generalnie rzecz ujmując, zatwierdzona ugoda zastępuje decyzję w danej
sprawie. W literaturze podkreśla się jednak, że "taki sam skutek jak decyzja będzie
mogła wywrzeć tylko ugoda wyczerpująca przedmiot i zakres rozstrzygnięcia, które
musiałoby być zawarte w decyzji"'.

Przykład: Ugoda zawarta na podstawie art. 52 Prawa wodnego w sprawie
zwykłego korzystania z cudzej wody. (Cyt. za Dawidowicz, Zarys..., s. 71 ).

Istnieją również takie sprawy administracyjne, w których przedmiotem ugody
mogą być tylko pewne zagadnienia uboczne, których rozwiązanie na tej drodze
bynajmniej nie wyklucza rozstrzygnięcia istoty sprawy w drodze decyzji. W tych
wypadkach ugoda "obciąża" decyzję, ale jej nie zastępuje.

Przykład: Ugoda w postępowaniu w sprawie korzystania przez inwestora z
sąsiedniej i nieruchomości w związku z wykonaniem robót budowlanych. (Cyt. za
Dawidowicz, Zarys..., s. 71 ).

Stąd skutki prawne ugody stanowią jedną z przesłanek ogólnego rozstrzyg-
nięcia sprawy w decyzji administracyjnej. Wynika stąd wniosek, że przepis art. 122
KPA może być odniesiony tylko do takiej ugody i zatwierdzającego ją postanowienia,
która dotyczy i rozstrzyga całość sprawy administracyjnej, w związku z czym
niepotrzebne jest już wydanie decyzji w danej sprawie.