Rozdział X

Weryfikacja decyzji ostatecznych



ż 26. Zagadnienia wstępne

=211= Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest
zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 ż 1 KPA zmiana,
uchylenie, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić
jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych.
Stanem idealnym byłoby, aby każda decyzja pierwszej instancji kończyła
postępowanie. Przy takim założeniu decyzja oparta na właściwie ukształtowanej
podstawie faktycznej i prawnej zamykałaby czynności w sprawie. Stan taki jest
jednak bliższy teoretycznemu modelowi stosowania prawa. Z tego względu zarówno
w postępowaniu sądowym jak i administracyjnym, orzeczenie pierwszej instancji
może być przedmiotem zaskarżenia poprzez złożenie zwykłego środka prawnego.
Taka konstrukcja oznacza jednocześnie, że decyzja, w stosunku do której
skorzystano z tego środka prawnego lub w stosunku do której upłynął termin jego
złożenia, jest ostateczna i staje się trwałym elementem porządku prawnego.
Od tego założenia przepisy przewidują wyjątek uzasadniony zasadą prawo-
rządności. Realizacja tego wyjątku polega na tym, że w wypadku zaistnienia
przewidzianych prawem wad, decyzja może być usunięta z porządku prawne
go. Pełna realizacja tego założenia prowadziłaby jednak do następstw nieko-
rzystnych dla uczestników postępowania. Skoro bowiem w wypadku zarzutu
wadliwości każda decyzja mogłaby być bez ograniczeń zmieniana lub uchylana, to
musiałoby to następować kosztem pewności obrotu prawnego i tak rozumiana
zasada praworządności przyczyniałaby się bardziej do podważenia porządku
prawnego niż jego ochrony.

"Realizacja bezwzględna zasady praworządności prowadziłaby do budowy
systemu weryfikacji decyzji administracyjnej, w którym niezależnie od stopnia
naruszenia prawa decyzja jako wadliwa eliminowana byłaby z obrotu prawnego.
Ochrona zaś bezwzględna praw nabytych była podstawą koncepcji sanacji naruszeń
przepisów prawa, gdy decyzja administracyjna tworzy dla jednostki prawa." B.
Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 11.10.1996 r., III ARN 8/96; opubl.
OSP z. 10/1997, poz. 190.

Z tego powodu, aby sprowadzić możliwości weryfikacji decyzji do nie-
zbędnych wypadków, wprowadzono zamknięty katalog podstaw zmian lub uchylenia
decyzji, w stosunku do których nie służy zwykły środek prawny.
Instytucjami umożliwiającymi uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznych są:
wznowienie postępowania, uchylenie lub zmiana decyzji (w trybie art. 154 i 155),
stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156) oraz przepisy szczególne, do których
odsyłają art. 162 i 163. Ponadto decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła
prawo mogą być też zmienione lub uchylone na podstawie art. 161. Te same
unormowania mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania z urzędu i na
wniosek strony. Pewne ograniczenie tej zasady zaistnieje w wypadku art. 161, 162 i
163.

=212= Ważnym zagadnieniem na tle problematyki postępowań prowadzonych
w stosunku do decyzji ostatecznych jest prawny charakter orzeczeń wydawanych w
takich postępowaniach. Chodzi o odpowiedź na pytanie czy decyzje wzruszające
inne decyzje lub odmawiające ich wzruszenia mogą być zaskarżane przy
zastosowaniu zwykłego środka prawnego. Od przyjętego w tej kwestii rozwiązania
zależeć będzie ocena możliwości skorzystania ze skargi sądowej. Skoro bowiem
warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych, to ta sama
zasada znaleźć winna zastosowanie w postępowaniach nadzorczych.
Sąd Najwyższy uznał, że: decyzje uchylające albo zmieniające decyzje osta-
teczne, albo stwierdzające ich nieważność (art. 154, 155, 161-163 oraz 156 KPA),
jak również decyzje wydane w ramach przepisów o wznowieniu postępowania (art.
150 ż 1 KPA), są decyzjami wydawanymi w pierwszej instancji.

(Uchwała Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z 15.12.1984 r., III
AZP 8/83; opubl. OSNCP Nr 10/1985, poz. 143).

Takie stanowisko jest zgodne z linią orzecznictwa Najwyższego Trybunału
Administracyjnego i ocenami wyrażanymi już w literaturze międzywojennej.

=213= Kolejnym zagadnieniem jest odpowiedź na pytanie, czy środki te mogą
być stosowane kumulatywnie oraz jaki jest ich wzajemny stosunek. Ze względu na
zawisłość sprawy oraz różnice we właściwości organów uzasadniony jest pogląd, że
zastosowanie jednego z tych środków wyłącza możliwość posłużenia się innymi w
stosunku do tej samej decyzji, jak długo postępowanie w sprawie zastosowania
jednego środka nie zostało zakończone.
Należy też uznać, że decyzja wydana w skutek wznowienia postępowania lub
stwierdzenia nieważności, może być zmieniona lub uchylona na podstawie art. 154,
155 i 161.

NSA opowiedział się za dopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji,
w stosunku do której toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania.
Wyrok z 9.9.1990 r., IV SA 543/90 z aprobującą glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego;
opubl. OSP Nr 5/1992, poz. 120.

Niezależnie od konstrukcji uregulowanych w KPA (art. 161 KPA), rozdział 13
działu II zawiera przepisy dające możliwość stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia
decyzji w razie niedopełnienia przewidzianej w niej czynności (art. 162), oraz zmianę
lub uchylenie decyzji na mocy przepisów szczególnych (art. 163). Instrumenty te
dopuszczają zmianę lub uchylenie decyzji na skutek okoliczności powstałych po jej
wydaniu, odwołując się do unormowań pozakodeksowych. Niezależnie od swego
znaczenia jako instrumentarium służące kształtowaniu pozycji strony, stanowią one
pogranicze rozwiązań Kodeksu i unormowań zawartych w innych aktach prawnych.
Z uwagi na wąski z reguły zakres uprawnień strony do zastosowania tych środków,
można powiedzieć, że są one z zasady instrumentem pozostającym w dyspozycji
organu.
Zarysowany system środków prawnych ma zastosowanie nie tylko do decyzji
ostatecznych. Zgodnie z art. 126 KPA także postanowienia, które są zaskarżalne
zażaleniem mogą być wzruszone na podstawie przesłanek, oraz przy zastosowaniu
przepisów postępowania służącego wznowieniu lub stwierdzeniu nieważności.
Zamiast decyzji, o których mowa w art. 149 ż 3, 151 ż 1, 157 ż 1 i 158 KPA
wydawane są w takich wypadkach postanowienia.





ż 27. Wznowienie postępowania

=214= Środkiem weryfikacji decyzji ostatecznych o najszerszym zastosowaniu
przez stronę jest wznowienie postępowania. Zarzut nieprawidłowości może dotyczyć
postępowania zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Z wnioskiem o wznowienie
postępowania mogą występować strony oraz z pewnymi ograniczeniami podmioty
występujące na prawach strony. Zarzut wadliwości decyzji może być oparty
wyłącznie na jednej z przesłanek zawartych w art. 145 ż 1 i art. 145a.

Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 ż 3 KPA) nie może
być negatywny wynik ustaleń co do przyczyny wznowienia, może natomiast być
żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie
w art. 145 ż 1 KPA, wyrok NSA z 20.6.1991 r., IV SA 487/91; opubl. ONSA z.
2/1991, poz. 50. Por. też wyrok NSA z 9.6.1992 r., SA/Wr 534/92; opubl. ONSA z.
4/1992, poz. 92.


I. Przesłanka pierwsza

=215= Przesłanka pierwsza przewiduje, że można żądać wznowienia
postępowania gdy podstawą wydania decyzji były fałszywe dowody, na których
oparto ustalenia dotyczące istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Przykład: Przedmiotem fałszerstwa może być dokument, zeznanie świadka
lub opinia biegłego.

Zaistnienie fałszerstwa powinno być w zasadzie stwierdzone orzeczeniem
sądu lub innego organu. Jeżeli jednak fakt dokonania fałszerstwa nie budzi
wątpliwości, a wznowienie postępowania jest konieczne dla uniknięcia nie-
bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub poważnej szkody dla interesu
społecznego, wznowienie postępowania może nastąpić przed stwierdzeniem
fałszerstwa przez sąd lub inny organ, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie
przestępstwa jest oczywiste, a dla dokonania tej czynności zaistniały trwałe lub
przejściowe przeszkody. Postępowanie wznowione przed stwierdzeniem fałszerstwa
w drodze orzeczenia właściwego podmiotu toczyć się będzie przy zastosowaniu
środków dowodowych przewidzianych kodeksem. Jeżeli zaistnieje potrzeba
zbadania kwestionowanego dowodu w postępowaniu administracyjnym spowoduje
to konieczność ustalenia przyczyn i zakresu naruszenia prawa w tym postępowaniu i
stanowić będzie wyjątek przewidziany w art. 145 ż 2. Realizacja wymogu
stwierdzenia zaistnienia takiej okoliczności może powodować trudności w nie
budzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego. Jeżeli strona wystąpi
jednocześnie z żądaniem wznowienia postępowania powołując się przy tym na inną
okoliczność ustaloną zeznaniami tego samego świadka, lub w oparciu o inne,
będące właśnie przedmiotem badania, źródło dowodowe, to postępowanie
wznowieniowe powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed
właściwym organem.




II. Przesłanka druga

=216= Druga przesłanka stanowi, że postępowanie może być wznowione, gdy
decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Przestępstwo to musi pozostawać
w związku z decyzją. Nie jest przy tym istotne, czy przestępstwo miało wpływ na
treść decyzji, natomiast wznowienie jest możliwe także bez uzyskania orzeczenia
właściwego organu stwierdzającego popełnienie przestępstwa, jeżeli wydanie
takiego orzeczenia nie jest możliwe z powodu upływu czasu lub przeszkód
wynikających z art. 145 ż 2, o której była mowa w wypadku przesłanki numer I (por.
Nb. 215).




III. Przesłanka trzecia

=217= Wznowienie postępowania może nastąpić, gdy decyzja została wydana
przez pracownika lub organ, który zgodnie z postanowieniami art. 24, 25 i 27 KPA
winien być wyłączony od udziału w postępowaniu.
Należy odnotować różnice pomiędzy zakresem wyłączenia przewidzianym w
art. 24 KPA, a podstawą wznowienia. Artykuł 24 KPA mówi o wyłączeniu od udziału
w postępowaniu. Przesłanką wznowienia jest natomiast wydanie decyzji przez
pracownika podlegającego wyłączeniu. Udział w postępowaniu pracownika objętego
normą art. 24, który jednak nie wydał decyzji, może być oceniany jako naruszenie
prawa, lecz nie stanowi przesłanki wznowienia. Obowiązek wyłączenia dotyczy
osób, które wydają decyzję (por. art. 268a KPA) lub są członkami organu
kolegialnego, którego uchwała stanowi decyzję. Organ administracji podlega
wyłączeniu w wypadkach określonych w art. 25 KPA. Regulacja art. 27 KPA
obejmuje trzy sytuacje. Pierwszą jest udział w składzie organu kolegialnego osoby
podlegającej wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu urzędnika (art. 24).
Druga, to naruszenie wymogu guorum, czyli sytuacja, gdy z powodu wyłączenia jego
członków organ nie jest zdolny do działania. Trzecia, to naruszenie obowiązku
ministra właściwego do spraw administracji do wyznaczenia kolegium z terenu
innego województwa.
Zgodnie z art. 84 ż 2 KPA biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie
określonym w art. 24. Udział biegłego, który podlega wyłączeniu w postępowaniu
może być zatem podstawą odwołania lub skargi do NSA, lecz nie wznowienia
postępowania.

Ustawowe odesłanie bez ograniczeń do podstaw wyłączenia pracownika i
oparty na normie związanej nakaz wyłączenia w wypadku wszystkich przesłanek
przewidzianych w art. 24 tworzy obowiązek wyłączenia w wypadkach
przewidzianych w art. 24 ż 1 i 3. Nie można zatem podzielić następującego poglądu:
"Biegły nie podlega wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 84 ż 2 w zw.
z art. 24 ż 1 pkt 5 KPA, gdyż przepis ten stosuje się wyłącznie do pracownika
organu, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Biegły
nie bierze udziału w wydaniu decyzji (nie jest organem administracji), a jedynie jego
opinia jest jednym z dowodów w sprawie. Podlega on zatem wyłączeniu od udziału
w postępowaniu w sprawie z przyczyn wskazanych w art. 24 ż 1 pkt 1-4 oraz 6 i 7
KPA z wyłączeniem pkt 5, chyba, że w tej samej sprawie jako pracownik organu brał
udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Wyrok NSA z 3.3.1995 r., SA/Gd 1384/94,
nie publikowany.




IV. Przesłanka czwarta

=218= Kolejną przesłanka jest fakt nie brania przez stronę, bez własnej winy,
udziału w postępowaniu. Przesłanka ta jest związana z uprawnieniem do uru-
chomienia mechanizmu ponownego badania sprawy przez stronę, która była
pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu. Ochrona strony sprowadza się do
stworzenia możliwości czynnego udziału w postępowaniu przywróconym do stanu, w
którym treść decyzji jest kształtowana. Konstrukcję oparto na założeniu, że udział
strony w postępowaniu wpłynie na treść decyzji. Nawet udokumentowany brak
udziału strony w postępowaniu nie oznacza, że decyzja już z tego powodu jest
dotknięta wadą. Decyzja taka rodzi jednak skutki prawne jedynie wobec stron, które
świadomie nie brały udziału w jej kształtowaniu.
Niewiedza o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji trwać musi do
chwili gdy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym
wypadku strona mogłaby skorzystać z postępowania odwoławczego. W tym
wypadku brak jej udziału w postępowaniu byłby przesłanką uchylenia decyzji
pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia'.
Podkreślenia wymagają dwa elementy. Po pierwsze, należy stwierdzić, że
brak udziału w postępowaniu musi zaistnieć bez winy strony. Tym samym ustalenie,
że strona wiedząc o postępowaniu świadomie nie brała w nim udziału, eliminuje
możliwość wznowienia postępowania.
Po drugie, KPA szczególnie akcentuje dyspozytywność skorzystania z tego
środka. Pomimo, że możliwość czynnego udziału strony w postępowaniu jest
prawnie zabezpieczona, nie jest to jednak obowiązek strony. Z tego względu prawo
do żądania wznowienia postępowania na tej podstawie spoczywa w wyłącznej
dyspozycji strony (art. 147).




V. Przesłanka piąta

=219= Wznowienie postępowanie może nastąpić, gdy wyjdą na jaw nowe
fakty lub dowody, których istnienie nie zostało przyjęte jako element podstaw fak-
tycznych decyzji. Chodzi o okoliczności, które same lub w powiązaniu z ustalonymi
w postępowaniu faktami mogły stać się podstawą wydania decyzji odmiennej treści,
gdyby te fakty lub dowody były znane we wcześniejszym postępowaniu.

(Wyrok NSA z 18.11.1992 r., III SA 950/92; opubl. ONSA z. 2-3/1991, poz.
96).

Winny to być fakty lub dowody istniejące już w czasie postępowania, które ma
ulec wznowieniu, lecz nie zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji. Nie
stanowi spełnienia tego warunku sytuacja, w której strona dowiedziała się o
okoliczności uzasadniającej wydanie decyzji odmiennej treści od tej, która zapadła,
jeżeli okoliczność ta jest faktem utrwalonym w aktach, a więc znanym organowi.
Istota nowości faktów lub dowodów nie odnosi się do ich rzeczywistej, obiektywnej
nowości, lecz ich oceny w konkretnym postępowaniu.

(W sprawie kryterium nowości faktu lub dowodu w rozumieniu art. 145 ż 1 pkt
5 KPA, por. wyrok NSA z 7.9.1982 r. SA/Kr 588/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz.
83).

Podstawą wznowienia postępowania nie mogą być zatem fakty, które po
wstały po wydaniu decyzji (okoliczności powstałe po wydaniu decyzji mogą być
podstawą zastosowania np. art. 162 lub 163).




VI. Przesłanka szósta

=220= Wymóg uzyskania wskazanego w przepisach stanowiska innego
organu odnosi się do sytuacji, gdy organ nie dopełnił tego obowiązku będącego rea-
lizacją art. 106 KPA. Przepis stanowi gwarancję przestrzegania wymogów
wewnętrznych uzgodnień aparatu administracji. Nie stanowi spełnienia dyspozycji
normy art. 145 ż 1 pkt 6 odmowa wystąpienia o opinię innego organu na wniosek
strony zgłoszony w ramach postępowania dowodowego.




VII. Przesłanka siódma

=221= Jeżeli organ wydający decyzję przy zastosowaniu art. 100 ż 2 KPA roz-
strzygnął samodzielnie zagadnienie wstępne, a w sprawie wypowiedział się
następnie właściwy organ lub sąd, zajmując stanowisko odmiennej treści, to
odmienność rozstrzygnięcia jest ustawową przesłanką wznowienia postępowania.
Nie każda rozbieżność w ocenie stanu sprawy jest okolicznością uzasadniającą
wznowienie. Zaistnieć muszą rozbieżności, które stanowiłyby podstawę dla wydania
decyzji innej treści od wydanej we wcześniejszym postępowaniu (art. 146 ż 2).

(Por. wyrok NSA z 31.8.1993 r., SA/Wr 642/93; opubl. ONSA z. 3/1994, poz.
125).

Ocena art. 145 ż 1 pkt 7 KPA a contrario, pozwala stwierdzić, że jeżeli w
sprawie orzekł organ właściwy do rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, a następnie
ten organ zmienił swoje poprzednie rozstrzygnięcie, to nie może to być podstawą do
podjęcia nowego postępowania zgodnie z przesłanką ósmą tego artykułu.

(Wyrok NSA z 17.11.1982 r., SA/Kr 664/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz.
106).




VIII. Przesłanka ósma

=222= Kontynuując uwagi dotyczące punktu VII, organ orzekający w
postępowaniu jest związany orzeczeniem sądu lub organu administracji jako
prejudykatem, od czasu uprawomocnienia się tego orzeczenia wydanego w postępo-
waniu cywilnym, karnym lub administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji, w
oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, nie uzasadnia stwierdzenia
nieważności tej drugiej decyzji, lecz niezależnie od stopnia naruszenia prawa
stanowi przesłankę wznowienia postępowania.

(Wyrok Sadu Najwyższego z 5.7.1996 r., III ARN 21/96; opubl. OSNAPiUS Nr
4/1997, poz. 32).

Poza przesłankami wznowienia postępowania wymienionymi w art. 145 ż 1,
można też żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Kon-
stytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą,
aktu normatywnego na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a KPA).
Z wyjątkiem przesłanki wznowienia postępowania przewidzianej w pkt 4
omawianego artykułu oraz w art. 145a, strona oraz podmioty na prawach strony
mają do dyspozycji te same środki. Powstaje zatem pytanie, czy wznowienie
postępowania z urzędu może być przez organ dokonane w celu zabezpieczenia
interesu strony. Szczególnie w sytuacji, gdy strona wiedząc o okolicznościach
uzasadniających wznowienie nie złożyła w tej sprawie wniosku. Organ, który
stwierdził istnienie przesłanek uzasadniających wznowienie, może to uczynić, gdy
wymaga tego realizacja zasad ogólnych, a szczególnie zasada praworządności.
Zasadniczym jednak argumentem jest konstrukcja art. 145 ż 1. Redakcja przepisu
mówiąca: "wznawia się postępowanie" jest normą związaną i stanowi o obowiązku
wznowienia postępowania gdy zaistnieją ku temu przesłanki.

Odmiennie art. 95 r.p.a. stanowił: "W sprawie zakończonej decyzją, od której
nie służy środek prawny może nastąpić wznowienie postępowania".

Należy zaznaczyć, że możliwość wznowienia postępowania na wniosek
strony lub z urzędu jest rozróżnieniem wprowadzonym w celu poszerzenia
dostępności tego instrumentu zmiany decyzji ostatecznej. Wniosek strony jest
traktowany jako sygnał o zaistnieniu określonej okoliczności, podobnie jak informacja
przekazana przez inny podmiot. Ze względu na rolę organu jako uczestnika
postępowania, na którym spoczywa obowiązek informowania strony o możliwościach
działania poprzez wskazanie jej wszelkich środków prawnych, w wypadku
stwierdzenia przesłanki z art. 145 ż 1 pkt 4, powinien on poinformować stronę o
służących jej prawach, wyjaśniając znaczenie środka, którym może się posłużyć.

=223= Skutki wznowienia postępowania są ograniczone określonymi w Kode-
ksie limitami czasowymi. Artykuł 146 ż 1 wprowadza ramy czasowe obliczane od
chwili doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Dwie pierwsze przesłanki art. 145 mogą
być podstawą uchylenia decyzji przez okres 10 lat. Uchylenie decyzji w wyniku
wznowienia na podstawie pozostałych przesłanek oraz na podstawie art. 145a może
nastąpić w okresie 5 lat.
Drugim ograniczeniem jest to, że wynikiem wznowionego postępowania nie
może być wydanie decyzji co do istoty tej samej treści co decyzja dotychczasowa.
Zgodnie z art. 151 ż 2, w wypadku przeszkód dla uchylenia decyzji, organ
prowadzący postępowanie ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z
naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności z powodu, których nie uchylił
dotychczasowej decyzji. Stwierdzenie takiej okoliczności może mieć dla strony
istotne znaczenie jeżeli podejmie ona czynności prawne, dla których fakt wydania
decyzji dotkniętej wadą daje podstawę dla uzyskania określonych następstw np. w
postępowaniu odszkodowawczym.

(Por. wyrok Sądu Najwyższego z 3.3.1985 r., ll CR 121/85; opubl. OSNCP z.
4/1986, poz. 53).

Wydanie decyzji na podstawie art. 146 następuje w postępowaniu, do którego
odnoszą się kodeksowe zasady postępowania dowodowego. W sytuacji gdy wnioski
dowodowe strony nie zostały uwzględnione, i tym samym nie został zebrany w
sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna
decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania.

(Wyrok Sądu Najwyższego z 7.7.1994 r., III ARN 26/94; opubl. OSPAPiUS Nr
11/1995, poz. I 27).

Powinno więc w takim przypadku dojść do wznowienia postępowania.
Przepisy nie ograniczają możliwości wznowienia postępowania poprzez
wprowadzenie formalnych zakazów, np. co do niedopuszczalności wznowienia jeżeli
już złożony w tej sprawie wniosek został załatwiony odmownie. Umożliwieniu
wnikliwego zbadania wniosków i dowodów służy też przyjęcie konstrukcji decyzji
jako aktu, którym organ odmawia wznowienia postępowania, co daje możliwość
kwestionowania zasadności takiej odmowy wznowienia postępowania.

=224= W myśl art. 147 KPA wznowienie postępowania następuje z urzędu lub
224 na żądanie strony. Zasada ta nie dotyczy przesłanek przewidzianych w art. 145
ż 1 pkt 4 oraz w art. 145a, bowiem na tych podstawach wznowienie postępowania
może nastąpić tylko na żądanie strony.
Należy jednak podkreślić, zgodnie z art. 235 ż 1 KPA, także wniesienie skargi
w trybie działu VIII KPA może stanowić podstawę dla wznowienia postępowania z
urzędu.
Żądanie wznowienia postępowania złożone przez stronę powinno odpo-
wiadać wymogom formalnym przewidzianym w art. 63 ż 2 KPA, a ponadto z podania
powinno wynikać żądanie wznowienia. Z zasady odformalizowania postępowania
administracyjnego wynika jednak, że w braku wyraźnego wskazania podstawy
wznowienia, czy wręcz ogólnego tylko przedstawienia niezadowolenia z decyzji
ostatecznej z przyczyn, które uzasadniałyby wznowienie, organ ma obowiązek
zgodnie z art. 9 KPA wyjaśnić podstawy wystąpienia strony.

"W sprawach, w których strona nie sprecyzowała przepisów prawa, w ramach
których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organ administracji państwowej ma
obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym
wypadku mogłyby mieć zastosowanie". Wyrok NSA z 12.10.1989 r., II SA 812/89
(nie publ.).

Dopiero taki zabieg pozwala na ustalenie czy istotnie zamiarem strony było
wywołanie skutku w postaci wznowienia.
Podanie o wznowienie postępowania strona ma obowiązek wnieść w terminie
jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej
podstawę wznowienia. (art. 148 KPA). W literaturze prezentowany jest pogląd, że
niepodanie terminu stanowi brak formalny podania.
Przyjmuje się, że termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie
postępowania ma charakter procesowy i podlega przywróceniu na podstawie art. 58-
60 KPA.
Jeżeli podstawą wznowienia ma być niezgodność aktu normatywnego, na
którym decyzję oparto z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, żądanie
wznowienia postępowania - lub jak mówi art. 145a ż 2 KPA "skargę o wznowienie" -
należy wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia
Trybunału. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji dniem
wejścia w życie orzeczenia Trybunału jest dzień jego ogłoszenia.
Wznowienie postępowania następuje w formie niezaskarżalnego posta-
nowienia (art. 149 ż 2 KPA), zaś odmowa wznowienia postępowania w formie
decyzji (art. 149 ż 3 KPA). Postanowienie jest podstawą do przeprowadzenia przez
właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia.
Właściwym organem jest organ administracji, który wydał decyzję w ostatniej
instancji. Jeżeli przyczyny wznowienia są wynikiem działania tego organu, to o
wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia.
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy.
Pierwszym jest tzw. etap wstępny (wyjaśniający). Na tym etapie organ bada jedynie
kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania
wznowieniowego. Zakres badania obejmuje ustalenie czy żądanie pochodzi od
strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienie, czy zachowano
termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał, z zachowaniem normy
art. 9 KPA - przesłankę wznowienia.
Drugi etap zwany w literaturze właściwym obejmuje merytoryczne badanie
zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji oraz brak przesłanek
negatywnych takich jak upływ terminu wzruszenia orzeczenia (art. 146 KPA),
istnienie żądania strony w wypadku przesłanki przewidzianej w art. 145 ż 1 pkt 4 i
art. 145a KPA.

W drugim etapie postępowania wydane mogą być następujące decyzje:
1) decyzja o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji z braku podstaw do jej
wzruszenia (art. 151 ż 1 pkt 1 KPA),
2) decyzja o uchyleniu dotychczasowej decyzji i decyzja orzekająca co do istoty
sprawy (art. 151 ż 1 pkt 2 KPA),
3) decyzja stwierdzająca wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa i
wskazanie powodów, dla których nie można jej uchylić (art. 151 ż 2 KPA)=.

Przedstawiony model postępowania wznowieniowego ulegnie pewnej mo-
dyfikacji w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu. Wstępne badanie sprawy
powinno w każdym wypadku następować z udziałem strony i zakończyć się
wydaniem stosownego orzeczenia. Udział strony także we wstępnych czynnościach
pierwszego etapu postępowania jest podyktowany zasadą czynnego udziału strony
(art. 10 ż 1 KPA), zasadą informowania (art. 9 KPA), oraz zasadą pogłębiania
zaufania (art. 8 KPA).
We wznowionym postępowaniu decyzję będącą przedmiotem badania ocenia
się według stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania chyba, że istnieje
obowiązek odmiennego sposobu orzekania'.
Ponieważ organ wydaje nową decyzję stosując przepisy prawa materialnego
obowiązujące w dniu jej wydania, to wywołuje to skutek mocy wiążącej od chwili
wydania nowej decyzji.
Ważnym zagadnieniem jest, czy decyzja wydana w postępowaniu, o którym
mowa, winna być korzystniejsza dla strony, która wystąpiła o wznowienie po-
stępowania, od decyzji, która obowiązywała przed wznowieniem. Zasadniczo nowa
decyzja nie musi być korzystniejsza dla strony, która wystąpiła o wznowienie,
szczególnie, że wznowienie nie jest zwykłym środkiem prawnym i nie jest objęte
zakazem reformationis in peius. Niemniej zmiana decyzji na korzyść strony jest
dopuszczalna, bowiem w wyniku wznowienia postępowania sprawa zostaje
przywrócona do stanu sprzed wydania decyzji, a nowe okoliczności sprawy
uzasadniają odmienne, korzystne dla strony rozstrzygnięcie. Należy jednak
pamiętać, że przedmiotem badania nie jest celowość, lecz zgodność z prawem.
Organ właściwy w sprawie wznowienia oceniając, że okoliczności sprawy
wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może z urzędu lub na wniosek
strony zawiesić jej wykonanie. Odmiennie niż w wypadku złożenia odwołania,
wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zwykłym następstwem złożenia wniosku o
wznowienie postępowania. Organ rozstrzygający kwestię wstrzymania wykonania
decyzji, zajmie w tej sprawie stanowisko, mając na uwadze odpowiedzialność
odszkodowawczą, do której odsyła art. 153 KPA.

=225= Kodeks daje podstawę do uzyskania odszkodowania, stronie która
poniosła szkodę w wyniku wydania decyzji z naruszeniem art. 145 ż 1, oraz stronie,
która poniosła szkodę na skutek wznowienia postępowania. Z roszczeniem
odszkodowawczym można wystąpić także wówczas, gdy uchylenie decyzji nie jest
możliwe w skutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 146. Organem
właściwym do orzekania w sprawie odszkodowania jest sąd powszechny.
Podstawą odpowiedzialności za szkody, jakie poniosła strona na skutek wydania
decyzji dotkniętej wadą uzasadniającą wznowienie postępowania albo wskutek
uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest art. 417 KC (uchwała
składu siedmiu sędziów SN z 26.1.1989 r., III CZP 58/88; opubl. OSNCP Nr 9/1989,
poz. 129).
Należy też odnotować, że KPA nie daje podstawy do dochodzenia od-
szkodowania w wypadku szkody wyrządzonej wydaniem decyzji, której podstawą
prawną był akt normatywny, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego
niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą Artykuł 153 wiąże
odpowiedzialność odszkodowawczą z przesłankami wznowienia przewidzianymi w
art. 145 ż 1, nie wymienia natomiast art. 145a. Rozwiązanie takie budzić może
wątpliwości w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten przewiduje prawo do
wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu
władzy publicznej. Trudno uzasadnić ograniczenie prawa do odszkodowania
poprzez pominięcie jednej z przesłanek wznowienia postępowania, gdy
odpowiedzialność odszkodowawczą wyraźnie związano z pozostałymi przesłankami,
szczególnie, że działanie organu zostało przez ustawodawcę uznane za niezgodne z
prawem.





ż 28. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i
155

=226= Konstrukcje art. 154 i I55 stanowią instrumenty zmiany albo uchylenia
decyzji wadliwych lub prawidłowych. Przepisy te mogą być wykorzystywane do
ujednolicania orzecznictwa administracyjnego w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji
organ uzna, że jego stanowisko powinno zostać odmiennie ukształtowane.
Warunkiem zastosowania obu konstrukcji jest prowadzenie postępowania w ramach
tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

W sprawie tożsamości sprawy, w której stosowane mogą być przepisy art.
154, por. glosa T. Wosia do wyroku Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna,
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3.6.1993 r., III ARN 27/93; opubl. OSP Nr
3/1995, poz. 50, oraz glosa M. Szubiakowskiego do wyroku NSA z 20.12.1991 r., II
SA 893/91; opubl. OSP Nr 2/1995, poz. 26.

Decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w każdym czasie,
jeżeli strona nie nabyła na jej mocy prawa (art. 154), przez co rozumie się dziś
jedynie decyzje odmowne, lub za zgodą strony, jeżeli strona nabyła prawo z decyzji
(art. 155). Zastosowanie art. 154 i 155 wymaga zaistnienia jednej z dwu przesłanek,
a mianowicie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Dodatkowym
warunkiem zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jest
też wymóg, aby nie sprzeciwiały się temu przepisy szczególne. To zastrzeżenie
przewidziane w art. 155 należy uznać za zbędne. W wypadku istnienia takiego
przepisu szczególnego, uchylenie lub zmiana decyzji byłaby niedopuszczalna, a
zatem wola strony nie ma tu decydującego znaczenia.
Ocena dopuszczalności zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo
(art. 155), pozostawiona jest stronie.

Uchylenie decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji
nabyła prawo, a zatem wbrew art. 155, stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje
stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na mocy art. 156 ż 1 pkt 2 KPA (wyrok
NSA z 4.12.1981 r., l SA 2408/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 121).

Organ nie powinien nakłaniać jej do akceptacji zmiany decyzji. Sprzecznym z
pozostawieniem stronie prawa do takiej oceny jest też wymaganie od strony, która
odmówiła zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155, aby uzasadniła swoje
stanowisko. Wyrażenie przez stronę zgody na dokonanie zmiany decyzji powinno
następować w wyraźnej, a nie dorozumianej formie. Granice zmiany lub uchylenia
decyzji określa zgoda strony.

(Wyrok NSA z 25.6.1985 r. SA/Wr 351/85; opubl. ONSA z. 1/1985, poz. 36).

W postępowaniu, w którym bierze udział kilka stron, powstaje wymóg uzy-
skania zgody wszystkich spośród nich, które na mocy decyzji nabyły prawo.
Strona, która uznaje, że nie jest zadowolona z decyzji, może zwrócić się o
dokonanie zmiany na jej korzyść. Występując z takim wnioskiem strona nie musi
dodatkowo wyrażać zgody na zmianę decyzji, na mocy której nabyła prawo. Dla
skuteczności wystąpienia w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji, organ nie może
wymagać aby strona powoływała konkretną podstawę prawną dokonania zmian.
Każde żądanie strony, w którym wskazano okoliczności uzasadniające zastosowanie
omawianego instrumentu zmiany decyzji ostatecznej, powinno być rozpatrzone z
uwzględnieniem możliwości jego zastosowania.

=227= Właściwym do zastosowania konstrukcji art. 154 i 155 jest organ, który
decyzję wydał lub organ wyższego stopnia. Takie rozwiązanie jest w literaturze
przedmiotem krytyki -, wprowadza bowiem kryterium odwołujące się do
wewnętrznych elementów struktury administracji w postępowaniu służącym wydaniu
orzeczenia wobec podmiotów spoza jej struktury. W takiej sytuacji organ, który
normalnie w postępowaniu nie jest właściwy, zyskuje prawo do działania w sferze
innego, proceduralnie właściwego organu. Stan taki może powodować, że ten sam
organ jest uprawniony do wkraczania w trybie nadzoru oraz rozpatrywania odwołania
od decyzji organu pierwszej instancji, który odmówił zmiany decyzji na żądanie
strony.
Wątpliwości te pogłębia regulacja art. 154 ż 3, zgodnie z którym, w sprawach
należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub
uchylenia decyzji, o której mowa w ż 1 tego artykułu, właściwe są organy tych
jednostek.

Analizując zmianę właściwości w stosunku do regulacji ż 1, sąd
administracyjny uznał, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione
do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie omawianych przepisów (uchwała
składu pięciu sędziów NSA z 19.6.1996 r., FPK 2/96; opubl. ONSA z. 3/1996, poz.
104).





ż 29. Stwierdzenie nieważności decyzji

=228= Instytucja stwierdzenia nieważności służy usunięciu z obrotu prawnego
ostatecznych i nieostatecznych decyzji i postanowień dotkniętych najpoważniejszymi
wadami, dotyczącymi przede wszystkim naruszenia prawa materialnego.
Na skutek poważnego naruszenia prawa akt istnieje jedynie pozornie, a stwierdzenie
nieważności wynika z konieczności obalenia domniemania zgodności z prawem
orzeczenia, które wywołuje skutki prawne do chwili stwierdzenia, w przepisanej
formie jego nieważności. Decyzja dotknięta taką wadą nie może być konwalidowana,
a wymogi pewności obrotu prawnego nakazują stwierdzenie jej wadliwości z mocą
wsteczną od chwili wydania.

Wzorem art. 101 z r.p.a., art. 137 KPA w tekście z 1960 r., będący
odpowiednikiem dzisiejszego art. 156 KPA, posługiwał się terminem "uchylenie
decyzji jako nieważnej". Z tego brzmienia przepisu wyprowadzano wniosek o braku
mocy wstecznej orzeczenia o wadliwości decyzji. Redakcja art. 156 KPA z 1980 r.
usunęła te wątpliwości.

Różnice pomiędzy wadą decyzji uzasadniającą wznowienie postępowania i
stwierdzenie nieważności wynikają z charakteru wady postępowania, w którym
zapada decyzja. Przesłanki wznowienia postępowania odnoszą się do ustaleń
faktycznych lub innych naruszeń prawa związanych z postępowaniem. Przesłanki
stwierdzenia nieważności odnoszą się do wadliwego stosowania prawa
materialnego.


I. Przesłanka pierwsza

=229= Pierwsza przesłanka art. 156 ż 1 mówi o nieważności decyzji wydanej
z naruszeniem przepisów o właściwości. W analogicznym przepisie z 1960 r. mowa
była o wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy ze względu na przedmiot decyzji.
Sformułowanie to mówiące o właściwości innej niż przewidziana w Kodeksie
właściwość miejscowa i rzeczowa, budziło wątpliwość, czy jego zakres obejmuje te
właściwości łącznie, czy też odnosi się do jednej z nich. Wątpliwości takie miały
znaczenie w wypadku zaistnienia naruszenia jednego z rodzajów właściwości'.
Obecne sformułowanie pierwszej przesłanki art. 156 odwołuje się do naruszenia
zarówno właściwości miejscowej, jak i rzeczowej.

W literaturze proponowane są różne klasyfikacje właściwości organów
administracji, jak właściwość rzeczowa, miejscowa, czasowa i instancyjna (K. Jandy-
Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego
[w:] System prawa administracyjnego, t. III, s. 170); Z. Janowicz (Postępowanie
administracyjne i postępowanie przez sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań
1982, s. 230) trafnie jednak zwraca uwagę, że w istocie można mówić o właściwości
miejscowej i rzeczowej.



II. Przesłanka druga

=230= Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem
prawa" obejmuje dwie sytuacje. Pierwsza część przepisu mówi o decyzji dotkniętej
wadą polegającą na wydaniu jej bez podstawy prawnej, druga odnosi się do decyzji,
która wydana została z rażącym naruszeniem konkretnego przepisu prawa. Dawny
przepis art. 137 mówił o wydaniu decyzji "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej",
powtarzając sformułowanie przejęte z art. 101 ust. 1 lit. "b" r.p.a. Taka redakcja
przepisu, która doczekała się w literaturze bogatego omówienia, nie mogła nigdy być
stosowana w dosłownym znaczeniu.
Zainteresowanie obu podstawami stwierdzenia nieważności było zróżni-
cowane. Co się tyczy pierwszej przesłanki, czyli wydania decyzji bez podstawy
prawnej, to odnosi się ona do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez oparcia w
prawie materialnym. Przegląd sytuacji wydania decyzji dotkniętej taką wadą
przedstawił H. Poleszak. Wymieniono tu następujące sytuacje:
1) wydanie decyzji w sferze stosunków objętych regulacją prawa prywatnego,
2) przyjęcie za podstawę decyzji przepisów nie mających oparcia w ustawie, a więc
nie mających powszechnie obowiązującego charakteru,
3) wydanie decyzji w sytuacji, gdy uprawnienie lub obowiązek wynika bezpośrednio
z mocy prawa,
4) wydanie decyzji w sytuacji, gdy załatwienie sprawy winno nastąpić w formie
czynności materialno-technicznych,
5) zastosowanie jako podstawy decyzji przepisu w sposób oczywisty nie od-
noszącego się stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie.

Przedstawione sytuacje obejmują niedopuszczalne zastosowanie formy de-
cyzji. Ten właśnie czynnik stanowi element umożliwiający odróżnienie zastosowania
drugiej przesłanki nieważności. Przesłanka "rażącego naruszenie prawa" odnosi się
do sytuacji, gdy podstawa dla wydania decyzji istnieje, jednak rozstrzygnięcie
zawarte w decyzji w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i
możliwego do zastosowania stanu prawnego.

=231= Zarówno w literaturze, jak i w dorobku orzecznictwa poświęcono więcej
uwagi przesłance rażącego naruszenia prawa. Podkreśla się, że ta przesłanka
nieważności istnieje w sytuacji, gdy decyzja jest ewidentnie, w sposób nie budzący
wątpliwości sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa (wyrok NSA z 21.10.1992 r., V
SA 86/92 i 436-466/92; opubl. ONSA z. 1/1993, poz. 23), co na podstawie jego
brzmienia od razu "rzuca się w oczy". Opierając się na porównaniu wykładni
gramatycznej przepisu z jego interpretacją w procesie stosowania J. Borkowski
podkreśla, że chodzi tu o rozbieżność, która ma charakter "rażący", a zatem "dający
się łatwo stwierdzić", "oczywisty", "niewątpliwy", "bezsporny"'.

"Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 ż 1 pkt 2 KPA, to
oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które
koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w
demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej." Wyrok NSA z 6.2.1995 r., II SA 1531/94; opubl. ONSA z. 1/1996, poz.
37.

Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem jedynie nie budzący
wątpliwości stan prawny (wyrok NSA z 18.7.1994 r., V SA 535/94; opubl. ONSA z.
2/1995, poz. 91). Nie może być natomiast jedynie odmienna wykładnia prawa.

Jeżeli organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy
prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym
naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji. Wyrok NSA z
17.6.1994 r., I SA 1559/93; opubl. ONSA z. 1/1995, poz. 51.

Do odmiennego rozumienia "rażącego naruszenia prawa", odwołuje się
koncepcja upatrująca podstawy do stwierdzenia naruszenia w skutkach społeczno-
gospodarczych jego zastosowania'. Pomijając tu bliższą analizę tej koncepcji, której
krytyka była już w literaturze przedstawiana, można stwierdzić, że taka koncepcja
oparta na sądowym dorobku orzeczniczym z zakresu prawa prywatnego, ma nikłą
przydatność jako podstawa decyzji nadzorczej lub wyroku sądu sprawującego
kontrolę administracji w sferze prawa publicznego.
Omawiana przesłanka nieważności była przedmiotem wnikliwej analizy Sądu
Najwyższego.

W wyrokach, z 18.11.1993 r. (III ARN 56/93; opubl. OSNCP Nr 5/1994, poz. I
16) i z 4.11.1994 r. (III ARN 28/94; opubl. OSNAPiUS Nr 10/1995, poz. 115),
zawarto wywód dotyczący istoty rażącego naruszenia prawa oraz granic
zastosowanie tej przesłanki. Rozważania te pozostają spójne ze stanowiskiem
wyrażonym przez NSA w rodzajowo podobnych sprawach (wyrok NSA z 21.10.1992
r., V SA 86/92 i 436-466/92; opubl. OSP Nr 2/1994, poz. 23).

Szczególnie ważną kwestią jest stosowanie omawianej przesłanki w wypadku
decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. W sytuacji, gdy prawodawca
pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze
konsekwencji stosowanej normy prawnej, rażące naruszenie prawa istnieje tylko
wówczas, gdy zachodzi szczególnie istotne (rażące) przekroczenie wyznaczonych w
ustawie ram swobodnej oceny lub uznania (wyrok SN z 5.7.1996 r., III ARN 19/96;
opubl. OSP Nr 4/1997, poz. 78).




III. Przesłanka trzecia

=232= Punkt trzeci mówi o decyzji wydanej w sprawie, załatwionej już inną
decyzją ostateczną. Istnienie decyzji mającej walor rzeczy osądzonej uniemożliwia
ponowne rozstrzyganie sprawy nowym orzeczeniem (wyrok NSA z 26.5.1981 r., SA
895/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 47). Dyspozycja ta nie dotyczy sytuacji, gdy
zmiana decyzji ostatecznej następuje na podstawie art. 154, 155 lub 161, czyli w
wypadku gdy ustawodawca przewidział podstawy prawne dla wzruszenia decyzji
ostatecznej.




IV. Przesłanka czwarta

=233= Stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do osoby nie będącej
stroną w sprawie, odnosi się do sytuacji, gdy osoba taka nie może być bez postę-
powania obciążona obowiązkiem lub uzyskać uprawnienia.

Osoba do której skierowano decyzję, jest stroną postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności, zaś przeprowadzenie tego postępowania bez jej udziału
daje podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art.
145 ż 1 pkt 4 KPA, wyrok NSA z 22.5.1987 r., IV SA 1062/86; opubl. ONSA z.
1/1987, poz. 35. Por. też wyrok NSA z 10.10.1992 r., V SA 494/92; opubl. ONSA z.
4/1993, poz. 102.

Jeżeli dla wszczęcia postępowania konieczny jest wniosek strony, w wypadku
wydania decyzji bez jej wniosku następuje spełnienie przesłanki przewidzianej w pkt
4 omawianego artykułu. Decyzja jest dotknięta wadą nieważności w postępowaniu
prowadzonym z urzędu, jak i wtedy, gdy została wydana bez wniosku strony, a także
gdy strona nie wyraziła zgody na prowadzenie podjętego w jej interesie
postępowania wszczętego na podstawie art. 61 ż 2.

Trudno podzielić pogląd NSA wyrażony w wyroku z 17.6.1994 r., I SA
2101/93; opubl. ONSA z. 2/1995, poz. 85. Sąd uchylił decyzję wojewody wydaną w
postępowaniu komunalizacyjnym wszczętym bez wniosku gminy.

Omawiana przesłanka nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy strona nie
brała udziału w postępowaniu, byłaby to bowiem podstawa do wznowienia
postępowania.




V. Przesłanka piąta

=234= Punkt V odnosi się do decyzji niewykonalnych w chwili ich wydania,
przy czym niewykonalność ta ma charakter trwały. Decyzja może być uznana za
niewykonalną zarówno z przyczyn faktycznych, jak i prawnych, w następstwie wady
powodującej jej sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym lub obiektywnie
istniejącymi fizycznymi możliwościami jej wykonania.
Fakt, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja nie jest wykonalna, nie oznacza,
że nie wywołuje skutków prawnych. Istnieje zatem stan powodujący konieczność
wykonania decyzji lub stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 ż 1 pkt 5.

Przykład: Niewykonalna jest decyzja nakładająca na stronę obowiązek, bez
określenia istoty i zakresu tego obowiązku (wyrok Sądu Wojewódzkiego w
Warszawie - Sądu Antymonopolowego z 10.4.1996 r., XVII Amr 1/96; opubl.
Wokanda Nr 7/1997, s. $5).

Niewykonalność powstała po wydaniu decyzji może być podstawą innych
następstw prawnych, jak uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia (art.
162).




VI. Przesłanka szósta

=235= Sankcja nieważności przewidziana została dla decyzji, która w razie jej
wykonania wywoła czyn zagrożony karą. Powstaje pytanie, o jakiego rodzaju karze
mówi ten przepis. Czy chodzi wyłącznie o karę w rozumieniu prawa karnego, czy też
o każdy czyn karalny, a zatem także wykroczenie, lub czyn karalny w postępowaniu
dyscyplinarnym. Odpowiadając na to pytanie wypada porównać regulację art. 156 ż
1 pkt 6 z jej pierwowzorem zawartym w art. 101 lit. "c" r.p.a. Ten ostatni przepis
mówił o decyzji, która: "wywołałaby w razie jej wykonania przestępstwo sądowo -
karalne". Obecna redakcja nakazuje uznać za podstawę nieważności każdy czyn
zagrożony karą, co wyraźnie rozszerza zakres podstaw nieważności decyzji.




VII. Przesłanka siódma

=236= Nieważność jest też następstwem innych wad niż wyżej wymienione,
przewidujących nieważność decyzji z mocy samego prawa, czyli tzw. klauzuli
nieważności (art. 156 ż 1 pkt 7). Istotą tej podstawy nieważności decyzji jest przepis
szczególny łączący określone w ustawie wady decyzji z sankcją jej nieważności.

(Wyrok NSA z 21.1.1988 r., IV SA 941/87; opubl. ONSA z. 1/1988, poz. 30).

Ponieważ, tak daleko idąca sankcja, należy do wyjątkowych sytuacji w prawie
administracyjnym, lista regulacji operujących nieważnością jest ograniczona. Można
tu wskazać art. 12 ust. 2 ustawy z 17.6.1966 r. o uzdrowiskach i leczeniu
uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23, poz. 150 ze zm.), art. 7 ust. 2 ustawy z 31.1.1980 r. o
ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196), art. 12b ust. 4
ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz.
575 ze zm.), art. 12 ust. 2 ustawy z 10.4.1986 r. Prawo atomowe (Dz.U. Nr 12, poz.
70 ze zm.), art. 46a ustawy z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.
z 1999 r. Nr 15, poz. 139), art. 5 ż 6 ustawy z 9.1.1997 r. Kodeks celny (Dz.U. Nr 23,
poz. 117). W wypadku tej ostatniej ustawy stwierdzenie nieważności nastąpi na
podstawie powołanego artykułu, lecz w procedurze uregulowanej w dziale IV
Ordynacji podatkowej (por. Nb. 404).

=237= Upływ czasu jest jedną z dwu przyczyn wyłączających stwierdzenie
nieważności w przypadku zaistnienia przesłanek w pkt 1, 3, 4 i 7 z art. 156 ż 1.
Kodeks przewiduje okres 10 lat jako czynnik uniemożliwiający stwierdzenie
nieważności. Jeżeli zatem decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z
rażącym naruszeniem prawa, jeżeli pozostaje niewykonalna oraz gdy wywołuje czyn
zagrożony karą, nie może pozostać formalnie wiążąca nawet po upływie tego
okresu.
Zgodnie z drugą przesłanką zawartą w art. 156 ż 2 KPA nie stwierdza się
nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych jest analizowane w bogatym
orzecznictwie. Por. np. wyrok NSA z 23.11.1987 r., I SA 1406/86; opubl. ONSA z.
2/1987, poz. 81), uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28.5.1992 r., III AZP 4/92;
opubl. OSNCP Nr 12/1992, poz. 221, wyrok SN z 6.4.1995 r., III ARN 8/95; opubl.
OSNAPiUS Nr 18/1995, poz. 223.

Podobnie jak przy wznowieniu postępowania, w wypadku gdy nie jest
dopuszczalne stwierdzenia nieważności decyzji, organ właściwy do wydania takiego
orzeczenia ograniczy się do stwierdzenia zaistnienia okoliczności unie-
możliwiających tę czynność i wskazania przyczyn, które to uniemożliwiają (art. 158 ż
2).

=238= Stwierdzenie nieważności decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa
(art. 158 ż 2) następuje w takim zakresie, w którym postępowanie ustali istnienie
wady z katalogu określonego w art. 156 ż l, bez względu na zakres żądania strony.
(Wyrok NSA z 12.1.1994 r., 11 SA 2164/92; opubl. ONSA z. 1/1995, poz. 32).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się
na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja art. 157 ż 1 KPA winna być inter-
pretowana w świetle faktu, że także inne podmioty niż strony w rozumieniu art. 28
KPA mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Uprawnienie takie służy
organizacji społecznej, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Na mocy
przepisów szczególnych uprawnienie to służy także innym podmiotom. Zgodnie art.
56 ust. 1 powołanej ustawy z 10.4.1986 r. Prawo atomowe żądanie stwierdzenia
nieważności w związku z art. 12 tej ustawy skierować może także Prezes Agencji
Atomistyki.
Podobnie też, jak w wypadku wszczęcia innych rodzajów postępowań w trybie
nadzoru, podstawą wszczęcia postępowania może być zgodnie z art. 235 KPA
skarga.
Do wszczęcia postępowania stosuje się przepis art. 61 KPA. Także wymogi
formalne związane z treścią żądania są takie same jak w wypadku ogólnej regulacji
art. 63 ż 2 KPA. Podanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno jednak
zawierać wskazanie żądania strony i określać przesłankę stwierdzenia nieważności.
Jeżeli strona nie wskazała wyraźnie podstawy prawnej swego żądania zgodnie z art.
9 KPA, organ powinien wyjaśnić istotę jej wystąpienia.
W wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
organ kończy postępowanie wydając jedną z następujących rodzajów decyzji:
1) może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
(art. 1.57 ż 3 KPA),
2) może odmówić stwierdzenia nieważności (art. 158 ż 1 KPA),
3) może stwierdzić nieważność (art. 156 ż 1 w zw. z art. 158 ż 1 KPA),
4) może wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art.
158 ż 2 w zw. z art. 156 ż 2 KPA).

Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego
stopnia nad organem, który wydał decyzję (postanowienie NSA z 11.6.1981 r., SA
584/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 55). Jeżeli zaś decyzja została wydana przez
organ naczelny lub samorządowe kolegium odwoławcze, nieważność decyzji
stwierdza ten organ. Tak jak i wszystkie decyzje wydawane w trybie nadzoru,
decyzja ta jest decyzją pierwszej instancji i stronie służy prawo wniesienia
odwołania. W wypadku organu naczelnego lub samorządowego kolegium
odwoławczego środkiem zaskarżenia będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy (art. 127 ż 3). Ponieważ przepisy określające właściwość organu do
stwierdzenia nieważności powodują, iż decyzje wydawane będą najczęściej przez
organy, nad którymi nie ma organu wyższego stopnia, powstaje sytuacja, w której
organ stwierdzając nieważność własnej decyzji będzie też rozpatrywał wniosek o
ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 ż 3) i przekazywał skargę wraz z
odpowiedzią do NSA. Wielokrotne badanie sprawy przez ten sam organ powoduje
sytuację niekorzystną dla strony. Jednak przy obecnym modelu ustrojowym
administracji publicznej trudno o lepsze rozwiązanie, jeżeli nie miałoby ono polegać
na poważnych zmianach organizacyjnych.

=239= Osobnej uwagi wymaga kwestia dopuszczalności stwierdzenia nieważ-
ności decyzji lub postanowienia w części. Stosownie do art. 156 uzasadniona wydaje
się wykładnia, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości winno następować w
każdym wypadku zaistnienia przewidzianej tu przesłanki. Podobnie jest też
zbudowany art. 22 ust. 3 ustawy o NSA, który mówi o stwierdzeniu nieważności
decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 KPA.
Przeciwko tej argumentacji przemawia to, że stwierdzenie nieważności w całości
byłoby sprzeczne z zasadami ekonomiki postępowania. Jeżeli treść decyzji lub
postanowienia pozwala na to, aby przesłankę nieważności odnieść jedynie do
określonego jej elementu, a usunięcie z obrotu prawnego części aktu nie pozbawia
znaczenia pozostałej części rozstrzygnięcia, to stwierdzenie nieważności decyzji w
całości przekraczałoby ramy jego wadliwości.

NSA uznał zasadność stwierdzenia nieważności w części niemal na początku
swej pracy (wyrok NSA z 17.12.1982 r., 111 SA 1752/82; opubl. ONSA z. 2/1982,
poz. I 13). W późniejszym orzecznictwie NSA stanął na stanowisku, że stwierdzenie
nieważności części dotkniętej wadą jest obowiązkiem organu orzekającego (wyrok
NSA z 21.1.1988 r., IV SA 859/87; opubl. ONSA z. 2-3/1990, poz. 25).

=240= Jeżeli w wyniku postępowania prowadzonego w celu ustalenia podstaw
do stwierdzenia nieważności, zostanie ustalone, że zachodzi prawdopodobieństwo,
że badana decyzja jest dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie
nieważności, organ prowadzący postępowanie wstrzyma z urzędu lub na żądanie
strony wykonanie decyzji w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 159
ż 2 KPA). Regulacja ta dotyczy wykonalności decyzji będącej przedmiotem badania
co do zaistnienia jednej z przesłanek z art. 156. Nie można natomiast wstrzymać
wykonania decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Decyzja taka jest
bowiem aktem deklaratoryjnym, który nie nakłada obowiązków podlegających
wykonaniu w drodze egzekucji (wyrok NSA z 12.10.1987 r., IV SA 788/87, z
komentarzem H. Starczewskiego; opubl. GAP Nr 3/1988, s. 44).

=241= Odmiennie niż w wypadku wznowienia postępowania, ustawodawca
rozwiązał kwestię dochodzenia odszkodowania za szkodę wynikłą z wydania decyzji
dotkniętej wadą skutkującą nieważność. O ile w wypadku wznowienia postępowania,
dochodzenie odszkodowania następuje na ogólnych zasadach Kodeksu cywilnego w
postępowaniu sądowym (art. 153), to przy stwierdzeniu nieważności właściwym do
rozpatrzenia kwestii odszkodowania jest organ administracji. Z roszczeniem
odszkodowawczym wystąpić może strona, która poniosła szkodę w wyniku wydania
decyzji z naruszeniem art. 156 albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (art.
160 ż 1). Jeżeli strona nie jest zadowolona z przyznanego odszkodowania, może
kontynuować dochodzenie swoich roszczeń w postępowaniu przed sądem
powszechnym'. Odmiennie niż w wypadku wznowienia postępowania, zgodnie z art.
160 ż 2 w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 160 nie stosuje się art. 418
KC, co stanowi czynnik ułatwiający dochodzenie takiego odszkodowania. Artykuł
160 ż 1 KPA stanowi wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za
szkody poniesione na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 ż 1
KPA albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji'.





ż 30. Inne przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych


I. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo bez
zgody strony

=242= Konstrukcja art. 161 stanowi środek zmiany lub uchylenia decyzji
ostatecznych ze względu na konieczność zabezpieczenia ważnego interesu pu-
blicznego. Artykuł ten dopuszcza uchylenie zarówno decyzji dotkniętych wadą, jak i
decyzji prawidłowych, których uchylenie jest uzasadnione przyczynami natury
celowościowej.

W literaturze mówi się o "stanie wyższej konieczności", W. Dawidowicz,
Ogólne postępowanie administracyjne, zarys systemu, Warszawa 1962, s. 256, lub
na wzór okresu międzywojennego o wywłaszczeniu prawa Janowicz,
Postępowanie..., s. 220, też W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu
administracyjnym, Lublin 1938, s. 208.

Wobec daleko idącej ingerencji w prawa nabyte, zastosowanie tego przepisu
może nastąpić jedynie wówczas, gdy usunięcie stanu zagrożenia lub prze-
ciwdziałanie szkodom w innej formie nie jest możliwe. Wyjątkowość omawianego
rozwiązania podkreśla katalog przesłanek, których zaistnienie warunkuje posłużenie
się nim oraz określone okoliczności, w których to ma nastąpić. Zgodnie z art. 161 ż 1
KPA decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w przypadkach, gdy w
inny sposób nie można: usunąć stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego,
zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów
państwa.

W sprawie analizy przesłanek art. 161 por. wyrok NSA z 26.3.1987 r., II SA
1553/86, z glosą B. Wierzbowskiego; opubl. OSPiKA Nr 9/1988, poz. 405.

Celem takiej redakcji jest dokonanie rozróżnienia rodzajów niebezpieczeń-
stwa. Przepis mówi o stanie zagrożenia dla życia lub zdrowia, który istnieje w chwili
uchylania decyzji. Nie ma bowiem możliwości usunięcia niebezpieczeństwa jeszcze
nie istniejącego. Odmiennie w drugiej części zdania "zapobieżenie" implikuje
działanie prewencyjne wobec stanu, który stanowi bezpośrednie zagrożenie.
Wymienione przesłanki takie, jak "zagrożenie życia lub zdrowia", "poważna szkoda",
"ważny interes Państwa", stanowią podstawy umożliwiające uruchomienie
mechanizmu postępowania i uchylenia lub zmiany decyzji. Zakres możliwej
interpretacji przepisów jest tak ukształtowany, aby zapobiec wykładni rozszerzającej.
Taka redakcja służy dwóm celom. Pierwszym jest stworzenie ram dla wyważonej
oceny konieczności działania organu, drugim możliwość skutecznego nadzoru oraz
kontroli sądowej. Zastosowanie pojęć niedookreślonych dla ukształtowania podstaw
rozstrzygnięcia i przejście po ich ustaleniu do ograniczonego uznania
administracyjnego akcentuje rolę uzasadnienia faktycznego decyzji. Podstawy
działania administracji jedynie w wypadku przesłanki "ważnego interesu państwa"
pozostawią nieco szerszy zakres wykładni (wyrok NSA z 10.5.1984 r., II SA 1989/83;
opubl. ONSA z. 111984, poz. 45).
Jak powiedziano, przez zastosowanie tego środka może nastąpić uchylenie
lub zmiana decyzji niewadliwej. Jest to decyzja, której następstwa stoją w
sprzeczności z zabezpieczeniem reprezentowanego przez organ interesu. W
następstwie kolizji interes reprezentowany przez organ uznano za nadrzędny, jednak
jego realizacja kosztem interesu indywidualnego następować powinna tylko w
niezbędnych granicach. Oznacza to, że przede wszystkim należy ustalić, czy
niebezpieczeństwo dla wymienionych w ustawie dóbr jest trwałe i nie ma innej drogi
przeciwdziałania mu, jak tylko przez pozbawienie prawidłowo udzielonego prawa.
Nakaz przeprowadzenia takiej oceny wynika ze sformułowania mówiącego o
dokonaniu zmiany decyzji jedynie w niezbędnym zakresie, a zatem w stopniu
koniecznym dla odwrócenie zagrożenia i ochrony interesu społecznego (wyrok NSA
z 19.4.1983 r., II SA 12/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 22). Zagrożenie, o którym
mowa, musi przy tym spełniać przynajmniej jedną z przesłanek wymienionych w art.
161.
Nie chodzi o niebezpieczeństwo mogące powstać w wyniku wydania decyzji,
lecz źródłem szkody może być jej wykonanie. Zastosowanie przepisu wywołuje
skutek ex nunc, omawiany środek służy bowiem usunięciu następstw decyzji, a nie
porządkowania stanu prawnego.
Drugim czynnikiem, który ogranicza dopuszczalność uchylenia decyzji w
związku ze "stanem wyższej konieczności", jest obowiązek zastosowania wszystkich
środków, które pozwolą uniknąć stosowania art. 161. Środkami w tym zakresie może
być próba uzyskania zgody strony na zmianę decyzji lub jej uchylenie w trybie art.
155, przy założeniu, że jest to konieczne, skoro zastosowanie art. 154 zgody nie
wymaga.
Dopiero kumulatywne zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie wobec
niemożności uchylenie stanu zagrożenia oraz brak zgody strony na uchy lenie lub
zmianę istniejącej decyzji stanowią podstawę do wszczęcia postępowania dla
wydania decyzji na podstawie art. 161.
Decyzja uchylająca lub zmieniająca dotychczasową decyzję, lub też decyzja
odmawiająca uchylenia lub zamiany są decyzjami pierwszej instancji. Z punktu
widzenia interesów strony ważnym elementem orzeczenia jest szczegółowe
przedstawienie okoliczności, na których organ oparł swoją decyzję. Pełne i
przekonujące uzasadnienie stanowi realizację zasady ogólnej nakładającej, na organ
obowiązek przekonywania strony co do konieczności ingerencji w stan jej praw (art.
11 KPA). Uzasadnienie pełni też rolę instrumentu umożliwiającego nadzór nad
podstawami oceny konieczności posłużenia się tym środkiem. Zagwarantowanie
udziału strony w postępowaniu obu instancji ma na celu nie tylko wzbogacenie
wiedzy organu o okolicznościach sprawy, na podstawie zasady czynnego udziału
strony w postępowaniu. Udział taki jest też konieczny z uwagi na ustalenie rozmiaru
mogących zaistnieć szkód. Rozmiar potencjalnych szkód wywołanych zmianą
decyzji może być bez udziału strony trudny lub niemożliwy do ustalenia.
Ze względu na charakter i przeznaczenie omawianego środka Kodeks nie
ogranicza jego zastosowania w czasie. Z istoty konstrukcji wynika podjęcie
czynności przez organ z urzędu, niezależnie od tego, że podstawą może być
informacja pochodząca od innego organu, wniosek strony lub podmiotu działającego
na prawach strony.




II. Zmiana, uchylenie i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie przepisów
pozakodeksowych

=243= Dwa artykuły zamykające rozdział 13 działu II KPA charakteryzują się
tym, że nawiązują do regulacji spoza KPA. Artykuł 162 stanowi połączenie
przesłanek kodeksowych oraz odesłań do regulacji zawartych w innych aktach
prawnych. Przepis ten zbudowany jest z dwu części.
Pierwsza normująca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmioto-
wej, opiera się na dwu podstawach, a mianowicie odesłaniu do przepisów poza-
kodeksowych przewidujących obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Przykład: Przepisami stanowiącymi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia
decyzji są np. art. 28 ust. 1 ustawy z 4.2.1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U.
Nr 27, poz. 96), art. 36 ust. 1 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. 1995 r. Nr 57, poz. 299).

Druga podstawa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji opiera się na przesłankach
kodeksowych. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje, gdy leży to w interesie
społecznym lub w interesie strony.
Kolejną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia jest sytuacja, gdy decyzja wy-
dana została pod warunkiem, a strona tego warunku nie dopełniła.
Druga część przepisu zawiera regulację, na podstawie której można uchylić
decyzję wydaną z zastrzeżeniem dopełnienia określonej czynności, jeżeli strona tej
czynności nie dopełniła.
Przepis ten wprowadzony w wyniku nowelizacji KPA z roku 1980 służyć ma
kontroli realizacji decyzji przez stronę. Nie wydaje się aby pogląd o trafności przyjętej
konstrukcji był podzielany przez literaturę. Prezentowane są także wątpliwości co do
trafności poszczególnych elementów przyjętej koncepcji.
Rolą art. 163 jest stworzenie podstawy proceduralnej do zastosowania unor-
mowań zawartych w aktach prawa materialnego, stanowiących podstawę dla zmiany
lub uchylenia decyzji w sytuacjach, gdy ma to służyć realizacji celów, konkretnej
regulacji materialnoprawnej.

Przykład: Przykładami unormowań dających podstawę dla zmiany lub
uchylenia decyzji ostatecznych są następujące przepisy: art. 27 ust. 2 ustawy z
4.2.1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. Nr 27, poz. 96), art. 15 ust. 4 ustawy
z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414).

W braku takiego rozwiązania zasada trwałości decyzji administracyjnych
wyrażona w art. 16 ż 1 KPA byłaby przeszkodą do posługiwania się innymi
podstawami zmiany lub uchylenia decyzji niż zawarte w Kodeksie. Specyfika
rozwiązań poszczególnych działów prawa administracyjnego powoduje, że kon-
strukcje zmiany lub uchylenia decyzji umożliwiają pozbawienie określonych
uprawnień w sytuacjach, gdy ustawodawca uznał to za potrzebne. Stan, w którym
pozbawienie uprawnienia musiałoby się wiązać ze zgodą strony lub zapłatą
odszkodowania, godziłby w bezpieczeństwo obrotu prawnego. Stosownie do potrzeb
danego działu prawa administracyjnego ustawodawca wprowadza szczególne
podstawy zmiany lub uchylenia decyzji lub całkowicie wyłącza stosowanie środków
weryfikacji decyzji ostatecznej przewidzianych w KPA.

Przykład: Ustawa z 19.10.1991 r., o gospodarowaniu nieruchomościami
rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. Nr 107, poz. 464,
uchylony dziś art. 63:
"2. Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26.10.1971
r., o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r.
Nr 16, poz. 91 ) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub
zmiany decyzji.
3. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2,
podlega umorzeniu".