Rozdział XII

Pozycja prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego
i postępowanie sądowe



ż 33. Pozycja prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego


I. Podstawy prawne działania NSA

=249= Naczelny Sąd Administracyjny wprowadzono do systemu polityczno -
prawnego w Polsce w 1980 r. w trakcie nowelizacji Kodeksu postępowania ad-
ministracyjnego, dokonując wtedy także stosownego zapisu w art. 16 ż 2 KPA,
i wprowadzając wśród zasad ogólnych KPA, zasadę sądowej kontroli rozstrzygnięć
administracyjnych na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie. Chodziło
wówczas o dział VI KPA, dotyczący zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego.
Kontroli sądu podlegały wtedy jedynie niektóre, wymienione enumeratywnie,
kategorie decyzji administracyjnych. Podstawą prawną organizacji i funkcjonowania
Naczelnego Sądu Administracyjnego była ustawa z 31.1.1980 r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8), a także dział VI KPA (obecnie uchylony).
Obecnie podstawą prawną organizacji i funkcjonowania NSA jest ustawa z l
1.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 3G8, zm.
Dz.U. Nr 104, poz. 515, Dz.U. z 1997 r. Nr 75, poz. 471, Nr 106, poz. G79, Nr 114,
poz. 739 i Nr 144, poz. 971, Dz.U. z 1998 r. Nr 1G2, poz. 1126, Dz.U. z 2000 r. Nr 2,
poz. 5), która uchyliła dział VI KPA, przejmując niektóre jego rozwiązania. Ustawę tę
nazywam dalej w tekście ustawą o NSA.
Ustawa o NSA dzieli się na cztery rozdziały. Pierwszy poświęcony ,jest
organizacji sądu, drugi normuje zakres kognicji sądu, trzeci dotyczy postępowania
przed NSA, a czwarty - zmian w obowiązujących przepisach oraz norm
przejściowych i postanowień końcowych.
Naczelny Sąd Administracyjny funkcjonuje w demokratycznym państwie
prawnym; takie sformułowanie odnośnie do ustroju naszego państwa zawiera
Konstytucja RP w art. 2. Przepis ten głosi, że "Rzeczpospolita Polska ,jest
demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej".
Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 7.1.1992 r. (K 8/91 ) przyznał, że
jednym z podstawowych założeń demokratycznego państwa prawa jest za-
gwarantowanie obywatelom dostępu do sądu, aby mogli bronić swoich interesów
"przed niezawisłym organem, kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie
prawem". Trybunał uznał "prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w
którym są rozstrzygane jej prawa o charakterze administracyjnym, cywilnym...",
łącząc je z konstytucyjną zasadą państwa prawnego. Doktryna prawa także
wyprowadza z tego zapisu Konstytucji, zasadę prawa do procesu i zasadę prawa do
sądu, łącząc to z zagadnieniem ukształtowania praw jednostki wobec administracji
publicznej.
Zasada prawa do sądu znajduje swoje odzwierciedlenie w ustawie o NSA;
przepis art. 1 tej ustawy głosi bowiem, że:

"Naczelny Sąd Administracyjny (...) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez
sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, na zasadach określonych w
niniejszej ustawie".

Wynika stąd, że podmiot administrowany (jednostka) ma zagwarantowaną
drogę obrony swoich praw i interesów - które zostały naruszone działalnością lub
bezczynnością administracji - w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Prawo do procesu i prawo do sądu oznacza uprawnienie każdego człowieka
do korzystania z ochrony swoich praw podmiotowych na drodze postępowania
sądowego. Podobnie pojmują je ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską umowy
międzynarodowe.
Na mocy art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych
(Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 i 168) jednostka "ma prawo do sprawiedliwego i
publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezawisły i bezstronny sąd".
Natomiast na podstawie art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4.11.1950 r.
(Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), "każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego
rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd,
ustanowiony na mocy ustawy...". Kryteria i wartości wprowadzone przez art. 6
Konwencji Europejskiej są przedmiotem ustaleń interpretacyjnych Europejskiej
Komisji Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. W
literaturze podkreśla się, że w orzecznictwie tych organów wyraźnie rysuje się
tendencja do rozszerzającej wykładni cytowanego przepisu, co ma związek z zasadą
demokratyzmu i państwa prawnego.
Co do zasady, NSA - jako instytucja gwarantująca ochronę prawną - od-
powiada wszelkim standardom wynikającym z art. 14 Międzynarodowego Paktu
Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 6 Konwencji Europejskiej. Jednak Sąd
Najwyższy w wyroku z 24.6.1993 r. (III ARN 33/93) stwierdził, że w świetle art. 6
Konwencji Europejskiej "nadmierna długość toczącego się w sprawie postępowania
może być uznana za naruszenie służącego każdemu prawa do rozstrzygnięcia jego
sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły sąd". Wynika stąd, że dla
prawidłowego przebiegu postępowania sądowego istotne znaczenie ma jego prosta i
nieskomplikowana konstrukcja. Prostota lub złożoność i zawiłość procedury powinna
być więc proporcjonalna i adekwatna do gwarancji procesowych.
W celu upowszechnienia gwarancji procesowych wprowadzonych przez art. 6
Konwencji Europejskiej, Komitet Ministrów Rady Europy w zaleceniu z 14.5.1981 r.
(R 81/7) wskazał środki mające ułatwić dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Tak
więc, państwa będące członkami Rady Europy powinny podjąć kroki zmierzające do
udostępnienia informacji dotyczących sądowych gwarancji poszanowania praw
jednostki oraz uczynienia postępowania przed sądem w sprawach cywilnych,
gospodarczych, administracyjnych, ubezpieczeniowych oraz finansowych "prostym,
szybkim i niezbyt kosztownym"'. W ocenie Komitetu "postępowanie sądowe jest
często zbyt złożone, czasochłonne i kosztowne, w szczególności dla osób o słabej
pozycji społecznej i gospodarczej. Występują w związku z tym istotne trudności w
realizacji przysługujących jednostce praw".
Z przytoczonego wyżej zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy wynika, że
na właściwych organach państwowych ciąży obowiązek prawidłowego i
wyczerpującego informowania o środkach ochrony sądowej, zwłaszcza o
kompetencjach sądów, regułach proceduralnych oraz o kosztach uruchomienia i
wykorzystania drogi sądowej. Jeżeli koszty postępowania stanowią jednoznacznie
przeszkodę w dostępie do sądu, to - jeżeli to możliwe - powinny one zostać
zniesione lub ograniczone. Przede wszystkim zaś należy zapewnić właściwą obsadę
etatową oraz prawidłowe i sprawne funkcjonowanie sądów.
Ważnym aspektem prawa do sądu i do sprawiedliwego procesu sądowego
jest także kwestia szybkiego i skutecznego wykonywania orzeczeń NSA.




II. Organizacja sądownictwa administracyjnego

=250= Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce została
unormowana w rozdziale I ustawy o NSA, w rozporządzeniu Prezydenta RP z
28.9.1995 r. w sprawie ustalenia struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu
Administracyjnego i regulaminu jego działania (Dz.U. Nr 112, poz. 540, z 1998 r. Nr
145, poz. 939) oraz w rozporządzeniu Prezydenta RP z 24.11.1998 r. w sprawie
utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego,
określenia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej (Dz.U. Nr 145, poz.
940).
Naczelny Sąd Administracyjny działa w Warszawie i w ośrodkach zamiej-
scowych, tworzonych dla jednego lub kilku województw. Obecnie są to: Ośrodek
Zamiejscowy w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Krakowie, Lublinie, Łodzi,
Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie i we Wrocławiu.
Ośrodki Zamiejscowe NSA są tworzone i znoszone przez Prezydenta RP w drodze
rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw
sprawiedliwości.
Ośrodki zamiejscowe są właściwe w sprawach skarg z art. 16 i 17 ustawy o
NSA odnośnie zakresu działania organów administracji publicznej mających siedzibę
na terenie tych województw oraz w sprawach z zakresu działania Prezesa Głównego
Urzędu Ceł w postępowaniu odwoławczym w sprawach załatwianych w I instancji
przez organy celne, mające siedzibę na terenie tych województw oraz w sprawach z
zakresu działania Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób
Represjonowanych, dotyczących osób zamieszkałych na terenie województw
objętych właściwością ośrodków zamiejscowych.
Natomiast NSA w Warszawie jest właściwy w sprawach z art. 16 i 17 ustawy
o NSA z zakresu działania organów administracji, mających siedzibę na terenie
województw nie objętych właściwością ośrodków zamiejscowych albo mających
siedzibę w Warszawie, a także w sprawach skarg z art. 18 ustawy o NSA - czyli
rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego
oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, a także
między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz udziela odpowiedzi na
pytania prawne przedstawione przez samorządowe kolegia odwoławcze.
W skład NSA wchodzą: prezes, wiceprezesi tego Sądu, prezesi izb, prezesi
ośrodków zamiejscowych oraz sędziowie. Prezesa i wiceprezesów Sądu powołuje i
odwołuje Prezydent RP spośród sędziów tego Sądu, za zgodą Zgromadzenia
Ogólnego Sędziów Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny dzieli się na izby - Izbę Finansowa i Izbę
Ogólnoadministracyjną. Sędzia Sądu może być członkiem tylko jednej izby. Sąd w
Warszawie dzieli się na wydziały. W Sądzie tym działa Biuro Prezydialne i Biuro
Orzecznictwa.
Na czele NSA stoi Prezes, który kieruje jego pracami i reprezentuje Sąd na
zewnątrz. Sprawowanie przez Prezesa jego funkcji nie może wkraczać w dziedzinę,
w której - w myśl Konstytucji i ustaw - sędziowie są niezawiśli.
Prezes NSA w trybie zarządzenia określa stanowiska i kwalifikacje pracow-
ników administracyjnych, pomocniczych i obsługi, ustala zasady biurowości oraz
wydaje zbiór urzędowy orzeczeń NSA. W szczególności Prezes NSA:
1) występuje do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o stwierdzenie zgodności
aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z
Konstytucją lub aktem ustawodawczym oraz z wnioskami o ustalenie przez
Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wykładni ustaw;
2) występuje do Sądu Najwyższego z wnioskami o podjęcie uchwał mających na
celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce;
3) wnosi rewizje nadzwyczajne od orzeczeń NSA;
4) zwołuje Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA oraz ustala porządek dzienny
posiedzenia;
5) wyznacza termin posiedzenia Kolegium i przewodniczy jego obradom.

Ogólnie rzecz ujmując, Prezes NSA wykonuje czynności przewidziane w usta-
wie o NSA, w przepisach wykonawczych do ustawy, a także w przepisach
procesowych, jak również wykonuje typowe czynności, tzw. administracji sądowej,
wymienione przykładowo wyżej.
Pracami izby kieruje jej prezes. Prezesem izby może być jeden z wicepre-
zesów NSA lub inny sędzia. Prezesów izb powołuje i odwołuje Prezes NSA za zgodą
Kolegium Sądu.
W Sądzie działają jako organy kolegialne - Zgromadzenie Ogólne Sędziów
Sądu oraz Kolegium Sądu.
Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu tworzą sędziowie. Przewodniczącym
Zgromadzenia Ogólnego jest Prezes NSA. On także zwołuje Zgromadzenie co
najmniej raz w roku. Zgromadzenie Ogólne: rozpatruje i opiniuje sprawy przedłożone
przez Prezesa NSA lub zgłoszone przez członków Zgromadzenia, przedstawia
Krajowej Radzie Sądownictwa kandydatów na sędziów NSA; wyraża zgodę na
powołanie i odwołanie na stanowisko Prezesa i wiceprezesów NSA, ustala skład
liczbowy Kolegium, wybiera na okres 3 lat jego członków i dokonuje zmian w
składzie Kolegium, opiniuje projekt utworzenia lub likwidacji izby i rozpatruje
informacje Prezesa o rocznej działalności Sądu.
Zgromadzenie Ogólne podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów
w obecności przynajmniej połowy liczby jego członków.
Kolegium Sądu jest organem opiniodawczym i doradczym Prezesa NSA, a
jeżeli przepisy prawa tak stanowią - także współdecydującym.
Na stanowisko sędziego NSA może być powołany tylko ten, kto:
1) ma obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i obywatelskich;
2) jest nieskazitelnego charakteru;
3) ukończył wyższe studia prawnicze i uzyskał tytuł magistra prawa;
4) ukończył 35 lat życia;
5) pozostawał co najmniej przez 10 lat na stanowisku sędziego, prokuratora albo
przynajmniej przez 10 lat wykonywał zawód adwokata, notariusza lub radcy
prawnego albo w instytucjach publicznych pozostawał na stanowiskach
związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego; wymóg
ten nie dotyczy osób z tytułem naukowym profesora oraz ze stopniem naukowym
doktora habilitowanego nauk prawnych;
6) wykazuje się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej
oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem
organów administracji publicznej.




III. Zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego

=251= Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydatnie
rozszerzony w porównaniu do jego pierwotnych kompetencji, ustalonych w ustawie z
31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks
postępowania administracyjnego. Kompetencje Sądu były zmieniane i
systematycznie rozszerzane po 1980 r., natomiast radykalna zmiana nastąpiła w
dobie reformy zarządu terenowego i utworzenia samorządu terytorialnego.
Obecnie, na podstawie ustawy z 11.5.1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny
orzeka w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne, wydane przez organy administracji publicznej, czyli w
rozumieniu tej ustawy - naczelne i centralne organy administracji państwowej,
terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu
terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy
prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (art. 16 ust. 1 pkt 1
i art. 20 ust. 2 NSAU);
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym przez organy, o
których wyżej mowa, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a
także rozstrzygające sprawę co do istoty.

Do zakresu działania NSA należy także orzekanie w sprawach skarg na:
1) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na
które służy zażalenie;
2) inne, niż wymienione wyżej, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej
dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku
wynikających z przepisów prawa;
3) uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów
administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego;
4) uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż
określone wyżej, ale podejmowane w sprawach z zakresu administracji
publicznej;
5) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych
przewidują sądową kontrolę (np. art. 82, 86 i 90 ustawy o samorządzie województwa
- Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 576, art. 44 ustawy o administracji rządowej w
województwie - Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 577 oraz art. 68 ust. 3, art. 79 ust. 3, art.
80 ust. 1 i 2, art. 81, art. 8S ust. 1 i 3, art. 86, art. 87, art. 88 ustawy o samorządzie
powiatowym - Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578), i stosuje środki określone w tych
przepisach (art. 16 ust. 2 NSAU).
W wypadku bezczynności organów, które powinny podjąć w sprawie decyzję,
postanowienie w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym (zaskarżalne w
trybie zażalenia) albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej
(czyli w wypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy), Sąd rozpoznaje
skargi na bezczynność tych organów (art. 17 ustawy).
Sąd rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu
terytorialnego oraz między organami tych jednostek a organami administracji
rządowej, a także - między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 18 ust. 1
ustawy). Sąd udziela odpowiedzi na pytania prawne, przedstawione do
rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwoławcze (art. 18 ust. 2 ustawy).
W ustawie o NSA wprowadzono pewne wyłączenia z zakresu właściwości
tego Sądu. Tak więc Sąd nie jest właściwy w sprawach:
1) należących do właściwości innych sądów; Przykład: Można tu wskazać
chociażby:
a) sprawy wpisu na listy wyborców, w wyborach do Sejmu, Senatu, oraz organów
jednostek samorządu terytorialnego, co należy do kompetencji sądów
rejonowych i Sądu Najwyższego,
b) sprawy ubezpieczeń społecznych, w których odwołanie od decyzji organu
rentowego przysługuje do sądu ubezpieczeń społecznych,
c) decyzje Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów poddane są
kontroli Sądu Antymonopolowego,
d) decyzje Prezesa NBP wydawane w ramach nadzoru nad działalnością banków
poddane są kontroli sądu gospodarczego,
e) odmowa wyłączenia przez organ administracji rzeczy lub praw osób trzecich
spod egzekucji administracyjnej uprawnia te osoby do złożenia pozwu do sądu
powszechnego o zwolnienie rzeczy lub praw spod egzekucji,
f) sprawy o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z
gruntami przyległymi do tych wód i odszkodowania przyznane tu decyzją
administracyjną należą do kognicji sądu powszechnego, a nie do organu
wyższej instancji.
2) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między
organami administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej
pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w urzędach tych organów, a także w
jednostkach wojskowych;
3) dyscyplinarnych, chyba że ustawa stanowi inaczej;
4) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w
organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub
powołania wynika z przepisów prawa;
5) wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemca granicy państwa oraz zgód
na ich wydanie, zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, azylu i wydalania
z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem wypadków dotyczących
cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium RP;
6) należących do właściwości Komisji Odwoławczej przy Urzędzie Patentowym
Rzeczypospolitej Polskiej.

W zakresie swej właściwości Sąd sprawuje kontrolę wymienionych roz-
strzygnięć, działań i czynności (oraz bezczynności) pod względem zgodności z
prawem, czyli legalności, chyba że ustawa stanowi inaczej (por. art. 21, 25, 26
NSAU).




IV. Nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad NSA

=252= Prawa jednostki w sprawach należących do kompetencji organów
administracji publicznej są chronione także dzięki działalności Sądu Najwyższego.
Oczywiście Sąd Najwyższy nie sprawuje bezpośredniej kontroli nad wykonywaniem
administracji publicznej, podejmowanej w rozmaitych prawnych formach (decyzji,
aktu normatywnego, czynności rejestracyjnych itd.). Jednak, na mocy postanowień
Konstytucji RP oraz ustawy o Sądzie Najwyższym Sąd ten jest naczelnym organem
sądowym i sprawuje nadzór nad działalnością wszystkich innych sądów
(powszechnych i szczególnych) w zakresie orzekania.
W ramach nadzoru judykacyjnego można wskazać następujące uprawnienia
nadzorcze Sądu Najwyższego:
1) rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń NSA, jeżeli orzeczenia te
rażąco naruszają prawo lub interes RP (art. 57 ust. 2 NSAU i art. 13 pkt 2 SNU).
Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń
NSA określono w art. 57 ust. 2 NSAU. Natomiast tryb jej rozpoznania regulują -
stosowane odpowiednio - przepisy KPC o postępowaniu kasacyjnym. Rewizję
wnosi się w terminie 6 miesięcy od dnia wydania przez NSA prawomocnego
orzeczenia (art. 10 ustawy z 1.3.1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - Prawo
upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania
administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz
niektórych innych ustaw; Dz.U. Nr 43, poz. l 89).
2) podejmowanie uchwał zawierających wyjaśnienie przepisów prawnych
budzących wątpliwości w praktyce (np. stosowanie danych przepisów powoduje
rozbieżności w orzecznictwie). Z wnioskiem o wyjaśnienie przepisów prawnych
może wystąpić Prezes NSA, Pierwszy Prezes lub Prezes SN, minister właściwy
do spraw sprawiedliwości, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz minister właściwy
do spraw pracy lub (i) zabezpieczenia społecznego - w sprawach z zakresu
prawa pracy i ubezpieczeń społecznych.

Znaczenie tego środka nadzoru judykacyjnego wyraźnie zmalało z uwagi na -
przewidzianą w art. 49 ust. 2 NSAU - możliwość występowania przez składy
orzekające NSA do Prezesa NSA o wyjaśnienie, w drodze uchwały, zaistniałych
wątpliwości prawnych przez skład Siedmiu Sędziów, izbę lub połączone izby. Na
mocy art. 49 ust. 3 NSAU uchwała Sądu, wyjaśniająca wątpliwość prawną, wiąże w
danej sprawie.
Nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad działalnością orzeczniczą NSA
jest nieco węższy niż nadzór tego Sądu nad działalnością sądów powszechnych i
innych sądów szczególnych. Nie obejmuje bowiem także rozpoznawania zwykłych
środków zaskarżenia, ponieważ postępowanie przed NSA jest w zasadzie
jednoinstancyjne i orzeczenia NSA, co do zasady, są prawomocne. Wyjątkiem jest
możliwość złożenia sprzeciwu od orzeczenia NSA (por. Nb. 264, 265, 269 i 270).
W literaturze podkreśla się ważne znaczenie nadzoru judykacyjnego spra-
wowanego przez Sąd Najwyższy nad działalnością orzeczniczą NSA. Dzięki temu
nadzorowi możliwe jest skorygowanie wypadków szczególnie rażącego naruszenia
prawa przez NSA - co może mieć miejsce w związku z tym, że postępowanie przed
NSA jest jednoinstancyjne, a zatem orzeczenia tego Sądu nie podlegają kontroli w
drodze zwykłych środków prawnych. Ponadto, z uwagi właśnie na
jednoinstancyjność postępowania przed NSA, nadzór judykacyjny Sądu
Najwyższego może prowadzić do ujednolicenia wykładni i stosowania prawa przez
sądy powszechne, sądy szczególne - w tym NSA - a nawet organy administracji
publicznej.





ż 34. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym


I. Uwagi wprowadzające

=253= Reguły postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
zostały ustalone w ustawie o NSA, uzupełnione - enumeratywnie wymienionymi w
art. 59 ustawy o NSA - przepisami KPA, a w pozostałym zakresie uzupełnione
przepisami KPC. Stosowanie przepisów KPA i KPC w postępowaniu przed NSA
następuje na zasadach tzw. stosowania "odpowiedniego". Tak więc, w postępowaniu
sądowym mają zastosowanie następujące przepisy KPA:
1) art. 7-9 KPA, czyli zasada ogólna praworządności, prawdy materialnej, ochrony
interesu indywidualnego i społecznego, zasada zaufania obywateli do
administracji i do Państwa oraz zasada ogólna informowania;
2) art. 1 1-14 ż 1 KPA - czyli zasada ogólna przekonywania, zasada szybkości,
zasada polubownego załatwiania spraw spornych i zasada pisemności;
3) art. 29-32 KPA - kwestie dotyczące strony i podmiotów na prawach strony;
4) art. 39 - 49 KPA - przepisy o doręczeniach;
5) art. 57-60 KPA, czyli zasady obliczania terminów, instytucja przywrócenia
terminu;
6) art. 73, 74 ż 1 KPA - instytucja udostępniania akt sprawy stronom - czyli zasada
jawności wewnętrznej w postępowaniu administracyjnym;
7) art. 75-85 KPA - przepisy o dowodach i zasadach postępowania wyjaśniającego;
8) art. 97, 98 KPA - obligatoryjne i fakultatywne zawieszenie postępowania
administracyjnego;
9) art. 101 ż 1 i 2 oraz 103 KPA - skutki prawne zawieszenia postępowania
administracyjnego;
10) art. 146 KPA - niemożliwość uchylenia decyzji mimo wznowienia postępowania
administracyjnego.

Postępowanie przed NSA uregulowano w zasadzie w sposób jednolity, tzn.
bez względu na przedmiot sprawy, której dotyczy skarga. Postępowanie przed NSA
obejmuje fazę postępowania wstępnego, stadium postępowania wyjaśniającego
(rozpoznawczego) i fazę orzekania (podjęcia orzeczenia przez NSA). Jest to tzw.
postępowanie główne. W literaturze przedmiotu' wyodrębniono także stadia
postępowań nadzwyczajnych - mających na celu weryfikację prawomocnych
orzeczeń NSA, w trybie wznowienia postępowania przed NSA lub przez wniesienie
rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego.
Ustawa o NSA nie określa ani trybu, ani przyczyn wznowienia postępowania
sądowego. Na podstawie art. 58 NSAU postępowanie sądowe może być wznowione,
w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem Sądu, z urzędu lub na wniosek
uczestnika postępowania sądowego. Odnośnie przyczyn wznowienia stosuje się
odpowiednio przepisy art. 401, 40304 KPC, natomiast odnośnie terminu - w którym
może nastąpić wznowienie postępowania sądowego - stosuje się odpowiednio art.
146 KPA.
Tryb postępowania głównego uruchamiany jest wskutek wniesienia skargi
przez uprawniony podmiot.

Przykład: Skargi na decyzję, skargi na postanowienie, skargi na czynność
faktyczną administracji albo skargi na milczenie administracji, a także skargi na
uchwałę organów jednostek samorządu terytorialnego lub akty nadzoru, itd.

Ten tryb postępowania sądowego służy kontroli legalności przez Sąd za-
skarżonego aktu administracji (aktu administracyjnego lub normatywnego),
czynności podjętej przez administrację publiczną w innej formie prawnej albo
bezczynności administracji. Natomiast tryby postępowań nadzwyczajnych służą
weryfikacji prawomocnych orzeczeń NSA.




II. Uczestnicy postępowania przed NSA

1. Strony postępowania sądowego

=254= W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
uczestniczą dwie strony o spornych interesach.
Jedną ze stron jest podmiot skarżący decyzję lub postanowienie, czyli adresat
decyzji administracyjnej (strona postępowania administracyjnego), adresat
postanowienia (strona albo inny uczestnik postępowania administracyjnego,
egzekucyjnego lub zabezpieczającego) albo skarżący inną czynność
odjętą w innej formie prawnej przez administrację publiczną, albo skarżący
bezczynność administracji. Podmiotem skarżącym może być również: prokurator,
Rzecznik Praw Obywatelskich, a także organizacja społeczna, której legitymację
skargową uznał NSA, badając spełnienie przez nią wymogów stawianych jej w art.
33 ust. 2 NSAU.
Stroną przeciwną w stosunku do podmiotów, o których wyżej mowa, jest
organ, który wydał zaskarżoną decyzję lub postanowienie (w postępowaniu
administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym) albo podjął inne działanie
lub był bezczynny. Może to być zatem naczelny lub centralny organ administracji
państwowej, organ administracji rządowej, organ samorządu terytorialnego oraz inne
organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z
zakresu administracji publicznej. Chodzi tu nie tylko o prowadzenie postępowania
administracyjnego i orzekanie w jego ramach w formie postanowień lub decyzji, ale
także o prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Generalnie rzecz ujmując,
chodzi o organ, którego działanie (czy to w formie decyzji, czy postanowienia albo
innego aktu lub czynności, a nawet przepisów prawa miejscowego czy rozstrzygnięć
nadzorczych) albo bezczynność jest przedmiotem skargi do NSA.
W postępowaniu przed NSA obowiązuje zasada skargowości, co oznacza, że
Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi uprawnionego do jej wniesienia
podmiotu. Na podstawie art. 33 ust. 2 NSAU uprawnionym do złożenia skargi jest:
1) "każdy, kto ma w tym interes prawny",
2) prokurator,
3) Rzecznik Praw Obywatelskich,
4) organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach
dotyczących interesów prawnych innych osób.

Legitymacja prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia
skargi do Sądu nie zależy od spełnienia żadnych przesłanek materialnoprawnych.
Natomiast uprawnienie organizacji społecznej - występującej w sprawach
dotyczących interesów prawnych innych osób - zostało uzależnione bezpośrednio od
przedmiotu jej statutowej działalności. Jeżeli zaś organizacja społeczna powoła się
na własny interes prawny, to ma legitymację do złożenia skargi do sądu jako "każdy,
kto ma w tym interes prawny".
Badając legitymację do wniesienia skargi, NSA musi ustalić istnienie związku
między interesem prawnym danego podmiotu (interesem statutowym), chronionym
przepisem prawa materialnego, a zaskarżaną czynnością (aktem) lub bezczynnością
administracji.
Z zapisu art. 33 ust. 2 NSAU wynika, że ustawodawca odstąpił w nim od
używanego w KPA pojęcia strony. Jest to zrozumiałe, jako że KPA dotyczy tylko
strony jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w rozumieniu adresata
decyzji administracyjnej (ewentualnie adresata postanowienia). Natomiast ustawa o
NSA oraz inne przepisy szczególne przyznają Sądowi także kontrolę innych, aniżeli
decyzja i postanowienie, prawnych form działania administracji.
Uprawnionymi do wniesienia skargi do Sądu są osoby fizyczne i prawne oraz
państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne i organizacje społeczne nie
mające osobowości prawnej. Legitymację do złożenia skargi do Sądu mają także
osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, jeżeli nie doszło do objęcia
spadku, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu
administracji.
W postępowaniu sądowym osoby fizyczne mogą działać osobiście lub przez
pełnomocników (art. 42 ust. 1 NSAU). Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne
nie posiadające osobowości prawnej działają przez organy uprawnione do działania
w ich imieniu lub przez pełnomocników (art. 42 ust. 2 NSAU).
Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według
prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 30 ż 1 KPA w
zw. z art. 59 NSAU).
Postępowanie przed NSA jest z zasady kontradyktoryjne. Prawidłowy prze-
bieg procesu przed sądem administracyjnym zdeterminowany jest zasadą równości
stron postępowania jako elementem zasady kontradyktoryjności. Zarówno skarżący,
jak i organ administracji, którego czynność lub bezczynność zaskarżono, dysponują
w takim samym stopniu gwarancjami procesowymi i mają takie same możliwości
dochodzenia swoich racji. Są oni równoprawnymi uczestnikami procesu, który toczy
się przed niezawisłym i bezstronnym arbitrem.



2. Podmioty na prawach strony w postępowaniu sądowym

=255= Na podstawie art. 41 ust. 2 NSAU osoby, których interesu prawnego
dotyczy wynik postępowania sądowego, mogą wziąć w nim udział na prawach
strony.
Dotyczy to sytuacji, w których skargę do Sądu wniósł tylko jeden z podmiotów
mających interes prawny albo, gdy skargę wniósł prokurator, Rzecznik Praw
Obywatelskich lub organizacja społeczna - w zakresie jej statutowej działalności, w
sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Postępowanie przed Sądem toczy się z udziałem prokuratora, jeżeli wniósł on
skargę albo zgłosił swój udział w postępowaniu przed Sądem (art. 43 ust. 1 NSAU).
Nieobecność prokuratora na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy przez
Sąd (art. 43 ust. 2 NSAU).
Osoby, które mogą wystąpić na prawach strony w postępowaniu przed NSA,
powinny być powiadomione przez Sąd o wszczęciu postępowania oraz o terminie
rozprawy. W tym celu należy doręczyć im odpis skargi, która wpłynęła do NSA (art.
48 ust. 1 i 2 NSAU).




III. Wymogi prawne dopuszczalności skargi do NSA


1. Legitymacja skargowa

=256= NSA wszczyna postępowanie sądowe na podstawie skargi, złożonej
przez podmiot uprawniony do jej wniesienia. Jest to wynikiem obowiązywania w po-
stępowaniu sądowym zasady skargowości.
Skargę na decyzję (postanowienie) może wnieść tylko legitymowany podmiot,
którym na mocy art. 33 ust. 2 NSAU jest - każdy, kto ma interes prawny we
wniesieniu skargi, czyli w tym wypadku strona postępowania albo adresat
postanowienia, który niekoniecznie jest stroną; prokurator; Rzecznik Praw
Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w
sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Pod rządami przepisów działu VI KPA organizacja społeczna mogła sku-
tecznie wnieść skargę na decyzję, tylko wówczas, jeżeli wcześniej brała udział w
postępowaniu administracyjnym (por. dawny art. 197 pkt 2 KPA). Chodziło o
sytuację, że byka ona dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Organ administracji decyduje o dopuszczeniu organizacji społecznej do
udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli działalność
statutowa organizacji jest zbieżna z przedmiotem toczącego się postępowania i
interes społeczny za tym przemawia (art. 31 ż 1 pkt 2 KPA).

Obecne sformułowanie art. 33 ust. 2 NSAU zdaje się nieco odbiegać od
poprzednio obowiązującej konstrukcji art. 197 pkt 2 KPA. Obecne sformułowanie
raczej jednoznacznie sugeruje, że to sąd decyduje, czy złożenie skargi na decyzję
(postanowienie) przez organizację społeczną mieści się w zakresie jej statutowej
działalności i odnosi się do sprawy dotyczącej interesów prawnych innych osób.
Takie sformułowanie przepisu sugeruje, moim zdaniem, że nawet jeżeli organizacja
społeczna nie została wcześniej dopuszczona do udziału w postępowaniu
administracyjnym jako podmiot na prawach strony, to sąd uzna ją za uprawnioną do
wniesienia skargi na decyzję (postanowienie), jeżeli - zdaniem sądu - czyni to ona w
zakresie swojej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów
prawnych innych osób.

Prawo organizacji społecznej do złożenia skargi do NSA na decyzję
(postanowienie) nie jest już zatem wtórne wobec uprzedniego dopuszczenia
organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach
strony przez organ administrujący, prowadzący to postępowanie, tak jak to było pod
rządami działu VI KPA.

Sądzić należy, że zapis art. 33 ust. 2 NSAU odnośnie przesłanek, które
powinna spełnić organizacja społeczna, składając skargę do NSA, został po-
dyktowany tym, że w przepisie tym mówi się o wszelkich skargach do NSA, a nie
tylko o skargach na decyzje czy postanowienia wydane w postępowaniu
administracyjnym. W szczególności mówi się o skargach na inne akty i czynności
organów administracyjnych, na akty nadzorcze czy uchwały wprowadzające przepisy
prawa miejscowego - odnośnie których instytucja dopuszczenia organizacji
społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, czyli art. 31 ż 1 pkt 2 KPA, po
prostu nie ma zastosowania.
Przepis art. 33 ust. 2 NSAU odnosi się do szerszego kręgu sytuacji, aniżeli te,
których dotyczy KPA. Jednak przeciwko tak sformułowanemu przepisowi ustawy o
NSA można podnieść zarzut, że próbuje on zmienić, czy wręcz zmienia kodeksową
konstrukcję podmiotu na prawach strony w kontekście skargi do NSA. A przecież
wprost, ani nie zmieniono, ani nie uchylono art. 31 ż 1 pkt 2 KPA. Wręcz przeciwnie,
w art. 59 NSAU wprost zalecono odpowiednie stosowanie tego przepisu w
postępowaniu przed sądem. A zatem intencja ustawodawcy jest jednoznaczna -
konstrukcja podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym
pozostaje taka jak dotąd. Jednak nie ma już zastosowania przy składaniu skargi do
NSA przez organizację społeczną. Legitymację skargową organizacji społecznej
ocenia sąd, kierując się wymogami i przesłankami art. 33 ust. 2 NSAU.
Legitymacja prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia
skargi nie zależy od spełnienia żadnych przesłanek materialnoprawnych.
Badając uprawnienie podmiotu do wniesienia skargi, NSA powinien ustalić
związek między interesem prawnym danego podmiotu (interesem statutom),
chronionym przepisem prawa materialnego, a zaskarżoną czynnością (decyzją,
postanowieniem, uchwałą zawierającą przepisy prawa miejscowego, czynnością
faktyczną) albo bezczynnością administracji.
Uprawnienie do wniesienia skargi do NSA może wynikać także z przepisów
szczególnych (art. 16 ust. 2 NSAU). Takim przepisem jest przykładowo art. 101 ust.
1 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie tego przepisu każdy, czyj interes
prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy, w
sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do
usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do NSA. Skargę na taką uchwałę można
złożyć w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, jeżeli
wyrażą oni na to zgodę na piśmie (art. 101 ust. 2a SamTerU). Podobne rozwiązania
zawarte są także w przepisach art. 90 ustawy o samorządzie województwa, art. 44
ustawy o administracji rządowej w województwie i w art. 87-88 ustawy o
samorządzie powiatowym.
Zupełnie inaczej wygląda zakres legitymacji skargowej w wypadku składania
do NSA wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego (art. 22 ż 3 KPA). Na mocy
przytoczonego przepisu uprawnienie do wystąpienia z takim wnioskiem mają:
Rzecznik Praw Obywatelskich, minister właściwy do spraw sprawiedliwości
(Prokurator Generalny), minister właściwy do spraw administracji publicznej, strona -
w wypadku sporu negatywnego oraz organ jednostki samorządu terytorialnego lub
inny organ administracji publicznej - w wypadku sporu pozytywnego.



2. Wyczerpanie środków odwoławczych

=257= Kolejnym warunkiem skuteczności złożenia skargi na decyzję
(postanowienie) jest obowiązek wyczerpania środków odwoławczych przeciwko
zaskarżonemu rozstrzygnięciu, jeżeli skargę wnosi strona albo organizacja
społeczna. Wymóg ten nie dotyczy ani prokuratora, ani Rzecznika Praw
Obywatelskich (art. 34 ust. 1 NSAU). Przepis ten może budzić pewne wątpliwości.
Pod pojęciem środków odwoławczych należy rozumieć - jak sama etymologia
wyrazu wskazuje - jedynie zwykłe środki prawne, czyli odwołania od decyzji,
zażalenia na postanowienia i wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam
organ.
Warunek, jaki uprawniony do złożenia skargi podmiot musi spełnić, polega na
wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu
przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków odwoławczych
ustawodawca zaleca rozumieć "sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden
środek odwoławczy przewidziany w ustawie" (art. 34 ust. 2 NSAU). Nie jest to jednak
sytuacja, gdy uchybienie terminowi do złożenia odwołania (zażalenia) i
nieprzywrócenie tego terminu - co w efekcie powoduje niemożliwość zaskarżenia
decyzji (postanowienia) w administracyjnym toku instancji - równałaby się
wyczerpaniu środków odwoławczych, w rozumieniu art. 34 ust. 2 NSAU - czyli nie
stanowi przeszkody do złożenia skargi na decyzję (postanowienie) do sądu. Takie
stanowisko byłoby sprzeczne, moim zdaniem, z treścią art. 34 ust. 1, a także ust. 3
NSAU, z których wynika, że intencją ustawodawcy było, aby przed złożeniem skargi
do sądu na decyzję lub postanowienie został skonsumowany tryb postępowania
instancyjnego, jeżeli jest ustawowo przewidziany.
Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie,
będącej przedmiotem skargi (np. w wypadku decyzji ostatecznych z mocy przepisów
ustaw szczególnych albo czynności faktycznych np. czynności rejestracji, albo
uchwał zawierających przepisy gminne), to uprawniony podmiot, przed wniesieniem
skargi do sądu, powinien zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do
usunięcia naruszenia prawa.
Skarga do sądu w tym wypadku może być wniesiona dopiero po upływie 30
dni od dnia doręczenia rzeczonego wezwania właściwemu organowi administracji
publicznej (art. 34 ust. 3 NSAU).
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest obligatoryjne w wypadku
zaskarżenia do NSA, innych niż decyzje i postanowienia, prawnych form działania
administracji oraz bezczynności.
Nie można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu
zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności.



3. Tryb i terminy wniesienia skargi

=258= W poprzednio obowiązującym stanie prawnym obowiązywał pośredni
tryb składania skarg do NSA. Odstąpiono od tego rozwiązania w nowej ustawie o
NSA. Obecnie skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu (art. 35 ust. 1 NSAU).
Po otrzymaniu skargi Sąd powinien przesłać jej odpis organowi, którego
działanie lub bezczynność zaskarżono w celu udzielenia odpowiedzi na skargę przez
ten organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi oraz
skompletowania i nadesłania do Sądu w tym terminie także akt sprawy (art. 38 ust. 1
NSAU). Chodzi też o to, aby zapewnić organowi administracji w tym terminie
możliwość skorygowania własnego działania lub aktu (art. 38 ust. 2 NSAU). Organ
ten może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu
rozprawy.
Łatwo zauważyć więc, że tryb bezpośredniego wnoszenia skarg do NSA nie
eliminuje mechanizmu tzw. samokontroli czynności (aktu) przez organ administracji
publicznej, co było rozwiązaniem charakterystycznym dla trybu pośredniego
wnoszenia skarg do sądu.
Termin do złożenia skargi na decyzję (postanowienie) dla strony i organizacji
społecznej wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie
(decyzji, postanowienia), a w pozostałych wypadkach - od dnia, w którym skarżący
dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub czynności organu,
uzasadniającej wniesienie skargi (art. 35 ust. 1 NSAU).
Dla prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich termin ten wynosi 6 mie-
sięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie (decyzji, postanowienia)
(art. 35 ust. 2 NSAU). Mówiąc o doręczeniu stronie rozstrzygnięcia ustawodawca ma
na myśli także adresata postanowienia, który nie zawsze jest stroną w
postępowaniu.
Jeżeli termin do złożenia skargi na decyzję (postanowienie) został uchybiony,
to sąd z ważnych powodów przywróci termin na wniosek strony (art. 35 ust. 3
NSAU). Sądzę, że chodzi nie tylko o wniosek strony, ale i o wniosek uprawnionego
do złożenia skargi innego podmiotu, który uchybił terminowi. Konstrukcja
przywrócenia terminu w art. 35 ust. 3 NSAU wydaje się być oparta na uznaniu
sądowym, zważywszy na tzw. ważne powody, o których mowa w przepisie, i które są
podstawą przywrócenia terminu przez sąd.
Na mocy art. 59 NSAU przywrócenie terminu w postępowaniu sądowym
odbywa się przy odpowiednim zastosowaniu instytucji przywrócenia terminu z art. 58
KPA. Przepisy KPA mają tu odpowiednie zastosowanie w sprawach i kwestiach
związanych z przywróceniem terminu w postępowaniu sądowym, które nie zostały
unormowane wprost w ustawie o NSA.



4. Uiszczenie wpisu

=259= W celu skutecznego wniesienia skargi do NSA należy uiścić wpis. Wy-
sokość i zasady pobierania wpisu określa rozporządzenie Rady Ministrów z
3.10.1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i
czynności z zakresu administracji publicznej (Dz.U. Nr 117, poz. 563, Dz.U. z 1997 r.
Nr 157, poz. 1032).
Wpis może mieć charakter wpisu stosunkowego lub wpisu stałego.
Wpis stosunkowy jest pobierany w sprawach, których przedmiot dotyczy praw
majątkowych lub należności pieniężnych, jeżeli wartość tych praw określono w
postępowaniu administracyjnym albo jest ona oczywista. W pozostałych sprawach
oraz przy wniesieniu skargi na bezczynność organu pobierany jest wpis stały. Jego
wysokość uzależniona jest od rodzaju sprawy.
Na podstawie art. 111 ż 1 pkt 4 i art. 62 KPC, w związku z art. 59 NSAU oraz
art. 100 SamTerU zwolnieni z obowiązku uiszczania wpisu są: prokurator, Rzecznik
Praw Obywatelskich, organizacja społeczna - która nie występuje w obronie
własnego interesu prawnego, organy gminy i związki komunalne oraz organy
sprawujące nadzór nad działalnością komunalną. Natomiast na podstawie art. 113
KPC w zw. z art. 59 NSAU skarżący może zwrócić się do Sądu o zwolnienie z
obowiązku uiszczania wpisu.
Na mocy art. 36 ust. 3 NSAU w sprawach skarg stosuje się odpowiednio
przepisy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Tak więc na podstawie art. 16
ust. 1 ustawy z 13.6.1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr
24, poz. 110, zm. Dz.U. z 1982 r. Nr 31, poz. 215, z 1991 r. Nr 22, poz. 93 i z 1994 r.
Nr 79, poz. 362) sąd nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego
nie uiszczono opłaty. Dopełnienie tego obowiązku warunkuje zatem nadanie biegu
skardze.
Na zasadach określonych w KPC możliwe jest zwolnienie od kosztów są-
dowych podmiotów znajdujących się w trudnej sytuacji majątkowej oraz usta-
nowienie dla tych osób adwokata z urzędu.
Sąd Najwyższy - powołując się na omówione wyżej zalecenie Komitetu
Ministrów Rady Europy z 14.5.1981 r. (R 81/7) oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz ustalenia Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu - w swoim postanowieniu z 11.1.1995 r. (III
ARN 75/94) stwierdził, że:

" .. Rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych powinna
towarzyszyć szczególna skrupulatność, a jego ewentualne odrzucenie lub oddalenie
powinno być szczególnie wnikliwe i dokładnie uzasadnione, by nie mogło być
potraktowane jako faktyczne odmówienie stronie prawa do sądu (art. 6 KE)."



5. Inne wymogi formalne - forma i treść skargi

=260= Przepisy ustawy o NSA formalizują wniesienie skargi także odnośnie
formy i treści wnoszonego do Sądu pisma.
Skarga na decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność albo bezczynność
organu administracji publicznej powinna zawierać: oznaczenie skarżącego (jego
miejsce zamieszkania lub siedziby); wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia
lub innego aktu czy czynności podlegającej skardze; oznaczenie organu, którego
działania lub bezczynności skarga dotyczy; określenie, na czym polega naruszenie
prawa lub interesu prawnego w zaskarżonej czynności lub akcie; oraz podpis osoby
wnoszącej skargę, a w wypadku wniesienia jej przez pełnomocnika - jego podpis, z
załączeniem do skargi pełnomocnictwa (art. 37 NSAU).




IV. Skutki prawne skargi

1. Względna suspensywność skargi

=261= Z punktu widzenia skutków prawnych złożenia skargi do NSA bardzo
ważna wydaje się kwestia możliwości wstrzymania wykonania aktu (decyzji, po-
stanowienia) lub zawieszenia zaskarżonej czynności - czyli kwestia tzw. su-
spensywności skargi.
Artykuł 40 ust. 1 NSAU stanowi, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje
wykonania aktu lub zawieszeniu czynności, jednakże sąd może na wniosek strony
lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub
zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia
skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności następuje z mocy prawa,
jeżeli organ, który wydał akt, bądź dokonał czynności, nie przedstawił sądowi
odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia
mu odpisu skargi (art. 40 ust. 2 NSAU). Skarga do NSA na decyzję (postanowienie)
lub inny akt, albo czynność, z zasady jest niesuspensywna, tak jak i w poprzednio
obowiązujących przepisach. Jednakże w pewnych okolicznościach, wyżej
wymienionych, sąd, na wniosek strony lub z urzędu, może wstrzymać wykonanie
decyzji (postanowienia), a niekiedy następuje to z mocy prawa. W efekcie skarga ma
charakter środka względnie suspensywnego. Wątpliwości budzi jedynie
wprowadzenie w omawianym przepisie terminu "akt", "czynność", które w przepisach
wcześniejszych występują obok terminów: "decyzja, postanowienie, uchwała". Czy
zatem pod pojęciem "aktu" z art. 40 NSAU można rozumieć także decyzję i
postanowienie, czy tylko akt, o którym mowa wprost, obok decyzji i postanowień, w
art. 16 ust. 1 pkt 4 NSAU. Sądzić należy, że sformułowanie art. 16 ust. 1 pkt 4 NSAU
pozwala na traktowanie decyzji i postanowień jako "innych jeszcze aktów" i dlatego
mówiąc o aktach w art. 40 ustawodawca ma na myśli także decyzje i postanowienia.



2. Cofnięcie skargi

=262= Złożona do NSA skarga na decyzję (postanowienie) może być: cofnięta
przez uprawniony podmiot, odrzucona, oddalona lub uwzględniona przez NSA, o
czym piszę niżej (por. N6. 263).
Skarżący, czyli legitymowany do złożenia skargi podmiot, może cofnąć skargę
zarówno przed rozprawą, jak i na rozprawie. Cofnięcie skargi nie wiąże sądu, chyba
że rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe albo wydanie orzeczenia przez
sąd stało się z innych przyczyn zbędne (art. 46 ust. 1 NSAU). Jeżeli cofnięcie skargi
i umorzenie postępowania przez sąd nastąpi przed rozprawą, to skarżącemu zwraca
się wpis w całości. Jeżeli cofnięcie skargi nastąpi na rozprawie, to zwraca się połowę
wpisu (art. 46 ust. 2 NSAU).



3. Odrzucenie skargi, oddalenie lub uwzględnienie skargi

=263= Sąd odrzuca skargę na decyzję (postanowienie), jeżeli wniesiono ją po
upływie terminu do jej wniesienia, chyba że sąd termin przywróci (art. 35 ust. 3
NSAU); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków skargi albo gdy jest
ona niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 27 ust. 2 NSAU).
Skarga jest niedopuszczalna, jeżeli złożył ją podmiot, który nie ma uprawnień
do jej złożenia albo w sprawie nie podlegającej kognicji Sądu; nie wyczerpał środków
odwoławczych, chociaż miał taki obowiązek; nie uiścił wpisu; a także wówczas, gdy
toczy się właśnie postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia lub
stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) (art. 35 ust. 4 NSAU).
Oddalenie skargi następuje wówczas, jeżeli sąd skargi nie uwzględnił (art. 27
ust. 1 NSAU). Dotyczy to sytuacji, gdy skarga była bezzasadna.
Sąd uwzględnia skargę na decyzję (postanowienie), jeżeli jest ona zasadna.
Uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie) sąd uchyla decyzję (po-
stanowienie) w całości lub w części, albo stwierdza nieważność decyzji (po-
stanowienia) lub wreszcie stwierdza niezgodność z prawem decyzji (postanowienia)
(art. 22 ust. 1 pkt 1-3 NSAU).
Sąd uchyli decyzję (postanowienie), jeżeli stwierdzi, że naruszono prawo
materialne i miało to wpływ na wynik sprawy, albo naruszono prawo w ten sposób,
że stworzono podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo
dokonano innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli to
naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 1-3 NSAU).
Sąd stwierdzi nieważność decyzji (postanowienia), jeżeli zachodzą przyczyny
wadliwości decyzji, określone w art. 156 KPA lub w innych przepisach (art. 22 ust. 3
NSAU).
Wymienione wyżej zasady stosuje się z uwzględnieniem przepisów regu-
lujących postępowanie administracyjne pozakodeksowe, w którym wydano
zaskarżoną decyzję (postanowienie) (art. 22 ust. 4 NSAU).
Sąd - uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 16
ust. 1 pkt 4 - orzeka o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub uprawnienia i
stwierdzając niezgodność aktu lub czynności z prawem uchyla zaskarżony akt lub
stwierdza bezskuteczność czynności (art. 23 NSAU).
Sąd - uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu tery-
torialnego albo związku jednostek samorządu terytorialnego lub na inny akt prawa
miejscowego - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu prawa miejscowego w
całości lub w części (art. 24 ust. 1 NSAU).
Sąd - uwzględniając skargę organu jednostki samorządu terytorialnego na akt
nadzoru - uchyla ten akt (art. 24 ust. 2 NSAU).




V. Czynności wstępne i postępowanie rozpoznawcze przed NSA

1. Podstawowe reguły postępowania przed NSA

=264= Wszczęcie postępowania przed NSA następuje na podstawie skargi
wniesionej przez uprawniony podmiot. Po otrzymaniu skargi Sąd przesyła jej od
pis organowi, którego decyzję (postanowienie) zaskarżono i zobowiązuje go do
udzielenia odpowiedzi na skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu skargi
oraz do nadesłania sądowi w tym terminie także akt sprawy (art. 38 ust. 1 NSAU).
Organ administrujący, którego decyzja (postanowienie) została zaskarżona, może
uwzględnić skargę w całości aż do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy
(art. 38 ust. 2 NSAU).
Jeżeli organ w tym terminie 30 dni nie nadeśle odpowiedzi na skargę i akt
sprawy, to sąd może orzec w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego
przedstawionego w skardze, ale tylko wówczas, gdy stan faktyczny i prawny nie
budzi uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych przez sąd w toku
rozpoznawania sprawy (art. 39 ust. 1 NSAU). Jeżeli sąd wyda swoje orzeczenie w
trybie, o którym mowa, to organ administracji który wydał zaskarżoną decyzję, nie
udzielił odpowiedzi na skargę i nie przesłał akt sprawy do sądu - może wnieść do
sądu sprzeciw, w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia sądu, ale pod
warunkiem, że jednocześnie doręczy odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy
(art. 39 ust. 2 NSAU). Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje rozpoznanie
sprawy na rozprawie. Sąd, po rozpoznaniu sprzeciwu, wydaje wyrok utrzymujący w
mocy w całości lub w części poprzedni wyrok, albo uchyla go i wydaje wyrok roz-
strzygający sprawę co do istoty, albo też sprzeciw odrzuca i postępowanie umarza
(art. 39 ust. 3 w zw. z art. 47 ust. 4 NSAU).
Czynności wstępne sądowego postępowania wyjaśniającego podejmuje
przewodniczący wydziału, prezes ośrodka zamiejscowego albo wyznaczony sędzia.
Przede wszystkim zarządza on skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania
sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów (art. 4S ust. 1 pkt 1 NSAU). Sąd
orzeka na podstawie akt sprawy, chyba że organ administrujący nie nadeśle w
terminie 30 dni od doręczenia mu odpisu skargi odpowiedzi na skargę i akt sprawy
(art. 52 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 38 ust. 2 NSAU). Wówczas sąd może orzec
w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze,
jeżeli nie budzi on uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych przez
sąd w toku rozpoznawania sprawy (art. 39 ust. 1 NSAU). Sąd może z urzędu lub na
wniosek uczestnika postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumen-
tów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje
nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przeciwnym razie sąd uchyli
zaskarżoną decyzję (postanowienie) i zwróci akta organowi, którego rozstrzygnięcie
zostało zaskarżone. Jednocześnie, w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskaże
zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (art. 52 ust.
2 NSAU).
Następnie przewodniczący wydziału, prezes ośrodka zamiejscowego lub
wyznaczony sędzia wyznacza skład sędziowski orzekający w sprawie (art. 45 ust. 1
pkt 2 NSA). Zmiana składu orzekającego może nastąpić z uzasadnionych przyczyn
w drodze zarządzenia przewodniczącego wydziału (prezesa ośrodka zamiejscowego
lub wyznaczonego sędziego) (art. 45 ust. 2 NSAU). Orzeczenia sądu zapadają w
składzie trzech sędziów, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 44 NSAU). Ustawa
stanowi inaczej w art. 49, z którego postanowień wynika, że skład orzekający może
wystąpić do Prezesa sądu o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów, z
uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. Wyjaśnienie
wątpliwości prawnych następuje w drodze uchwały siedmiu sędziów, izby lub
połączonych izb (art. 49 ust. 2 NSAU). Uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość
prawną wiąże w danej sprawie (art. 49 ust. S NSAU).
W następnej kolejności przewodniczący wydziału, prezes ośrodka zamiej-
scowego lub wyznaczony sędzia zarządza doręczenie stronie przeciwnej odpisów
skargi z załącznikami, w celu przedstawienia odpowiedzi na skargę wraz z aktami
sprawy, wyznaczając w tym celu termin nie przekraczający 30 dni od dnia
doręczenia odpisu skargi (art. 45 ust. 1 pkt 3 NSAU).
Następnie wyznacza termin posiedzenia niejawnego lub rozprawy, na której
sprawa ma być rozpoznawana oraz zarządza zawiadomienie o rozprawie stron i
innych osób, których udział w rozprawie jest konieczny (art. 45 ust. 1 pkt 4 i S
NSAU).



2. Formy postępowania rozpoznawczego przed NSA

=265= Sąd rozpoznaje skargę na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym
265 (art. 45 ust. 1 NSAU).
O czasie i miejscu rozprawy należy zawiadomić uczestników postępowania w
takim terminie, aby umożliwić otrzymanie tego zawiadomienia na 7 dni przed
rozprawą. Sąd może uznać stawiennictwo uczestnika postępowania na rozprawie za
obligatoryjne (art. 48 ust. 1 i 2 NSAU).
Sprawa zostaje skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, przez
przewodniczącego wydziału albo prezesa ośrodka zamiejscowego wówczas, jeżeli w
sposób oczywisty decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 ż 1 pkt 1, 3,
4 KPA, czyli gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,
dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo została
skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Uczestnik postępowania sądowego może zgłosić sprzeciw od wyroku
wydanego na posiedzeniu niejawnym w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku
sądu (art. 47 ust. 3 NSAU). Wniesienie sprzeciwu w tym terminie powoduje
rozpoznanie sprawy na rozprawie. Po rozpoznaniu sprzeciwu sąd wydaje wyrok
utrzymujący w mocy w całości lub w części wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym
albo uchyla go i wydaje wyrok rozstrzygający sprawę co do istoty lub też sprzeciw
odrzuca i postępowanie umarza (art. 47 ust. 4 NSAU).



3. Zawieszenie i umorzenie postępowania przed NSA

=266= Ustawa o NSA nie normuje wprost ani kwestii zawieszenia, ani
umorzenia postępowania przed Sądem.
Na podstawie art, 59 NSAU w przedmiocie zawieszenia postępowania mają
odpowiednie zastosowanie przepisy KPA. Podstawą do zawieszenia postępowania
sądowego są zatem przeszkody o charakterze przejściowym - usuwalnym.
Natomiast trwałe przeszkody pojawiające się w postępowaniu sądowym uzasadniają
jego umorzenie. Odnośnie tej kwestii stosuje się odpowiednio art. 355 ż 1 KPC. Na
mocy tego przepisu postępowanie sądowe podlega umorzeniu, jeżeli wydanie
wyroku stało się zbędne lub niedopuszczalne, z powodu okoliczności, które pojawiły
się w toku postępowania sądowego.
Przesłanką zbędności postępowania sądowego - w rozumieniu KPC - jest
przykładowo prawnie skuteczne cofnięcie skargi.
Na podstawie art. 46 ust. 1 NSAU skarżący może cofnąć skargę. Jednak
cofnięcie skargi nie wiąże Sądu, chyba że rozpatrzenie sprawy stało się bez-
przedmiotowe lub wydanie orzeczenia stało się z innych przyczyn zbędne. W
wypadku cofnięcia skargi i umorzenia przez Sąd postępowania przed rozprawą,
zwraca się wpis skarżącemu; jeżeli natomiast cofnięcie skargi nastąpiło na
rozprawie, to skarżącemu zwraca się połowę wpisu (art. 46 ust. 2 NSAU).



4. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowym

=267= W postępowaniu przed NSA obowiązuje zakaz reformationis in peius
na mocy art. 51 NSAU. Z tego przepisu wynika, że sąd nie jest związany granicami
skargi. Nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że
stwierdzi takie naruszenie prawa, które powoduje stwierdzenie nieważności
zaskarżonej decyzji (postanowienia). Wolno zatem pogorszyć sytuację adresata
decyzji (postanowienia), jeżeli zaskarżona decyzja (postanowienie) jest obarczona
istotną wadą, wymienioną w katalogu wad istotnych decyzji w art. 156 KPA.




VI. Rodzaje orzeczeń NSA

=268= Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje swoje rozstrzygnięcia w
formie wyroków lub postanowień.
Wyrok rozstrzyga sprawę co do stwierdzenia naruszenia prawa i co do
skutków prawnych tego naruszenia (art. 53 ust. 2 NSAU). Może być to naruszenie
prawa materialnego, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia
i postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów proceduralnych, jeżeli
miało istotny wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do
stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia).
Postanowienie Sąd wydaje w wypadku odrzucenia skargi na decyzję (po-
stanowienie) lub inny akt albo czynność, w wypadku umorzenia postępowania
sądowego na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie, a także gdy rozstrzyga inne
kwestie procesowe związane ze sprawą, a wynikające w toku postępowania
sądowego. Wydaje postanowienia również w innych wypadkach określonych wprost
w ustawie o NSA (art. 53 ust. 3 NSAU), np. spory kompetencyjne Sąd rozstrzyga
postanowieniem (art. 28 NSAU).
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz
organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję (postanowienie). Dotyczy to
także sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do NSA była bezczynność administracji
albo inne akty i czynności poddane kognicji sądu na mocy tej ustawy lub przepisów
szczególnych (art. 30 NSAU).
Orzeczenia (wyroki, postanowienia) Sąd wydaje po przeprowadzeniu narady
składu orzekającego, która jest niejawna. Narada i wydanie orzeczenia następują
bezpośrednio po zamknięciu rozprawy lub zakończeniu posiedzenia niejawnego (art.
54 ust. 1 NSAU). Sąd może też odroczyć ogłoszenie orzeezenia do dwóch tygodni,
podając uczestnikom postępowania termin i miejsce jego ogłoszenia (art. 54 ust. l
NSAU).
Orzeczenie powinno być uzasadnione. Uzasadnienie sporządza się w ter-
minie 30 dni od dnia ogłoszenia sentencji orzeczenia (art. 54 ust. 3 NSAU).
Orzeczenie wraz z uzasadnieniem powinno być doręczone uczestnikom po-
stępowania (art. 54 ust. 4 NSAU). Orzeczenie powinno zawierać także roz-
strzygnięcie w sprawie kosztów postępowania. W orzeczeniu uwzględniającym
skargę sąd orzeka zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał
zaskarżoną decyzję (postanowienie), albo dopuścił się bezczynności (art. 55 ust. 1
NSAU). W uzasadnionych wypadkach Sąd może zasądzić tylko część kosztów od
organu (art. 55 ust. 2 NSAU). Ma to miejsce wówczas, jeżeli skarga została
uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu
ustalonej w celu pobrania wpisu.




VII. Weryfikacja orzeczeń NSA

=269= Postępowanie przed NSA w zasadzie jest jednoinstancyjne.
Orzeczenia NSA są zatem prawomocne - nie przysługują przeciwko nim zwyczajne
środki prawne. Wyjątki od tej zasady wynikają z art. 39 ust. 2 i art. 47 ust. 1 NSAU,
wprowadzających instytucję sprzeciwu od wyroku.
Prawomocne orzeczenia NSA mogą być wzruszone jedynie wskutek
wniesienia rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego albo wznowienia postę-
powania przed NSA.


1. Sprzeciw

=270= Regułą jest, że orzeczenia Sądu są prawomocne, chyba że można
wnieść od nich sprzeciw (art. 57 ust. 1 NSAU). Sprzeciw wnosi się w dwóch wypad-
kach (art. 39 i 47 NSAU). Konstrukcja każdego z nich jest nieco odmienna, dlatego
też oba wypadki zostaną zanalizowane osobno.
Sprzeciw z art. 47 NSAU przysługuje od wyroku wydanego na posiedzeniu
niejawnym. Legitymację do jego złożenia ma uczestnik postępowania sądowego, a
zatem zarówno podmioty skarżące, jak i organy administracyjne, których
rozstrzygnięcia zostały zaskarżone. Termin do złożenia sprzeciwu wynosi 14 dni od
daty doręczenia wyroku sądu. Skutkiem złożenia sprzeciwu od wyroku wydanego na
posiedzeniu niejawnym jest obowiązek wyznaczenia rozprawy i rozpoznania sprawy
przez sąd na rozprawie oraz wydanie wyroku utrzymującego w mocy, w całości lub
w części, wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym albo uchylenie wyroku wydanego
na posiedzeniu niejawnym i wydanie wyroku rozstrzygającego sprawę co do istoty,
lub odrzucenie sprzeciwu i umorzenie postępowania (art. 47 ust. 3, 4 NSAU).
Sprzeciw z art. 39 ust. 2 NSAU przysługuje od wyroku, w którym sąd orzekł
na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawianego w skardze, organ
administrujący bowiem nie nadesłał w przewidzianym przez prawo terminie
odpowiedzi na skargę i akt sprawy. Prawo do złożenia sprzeciwu ma, jak wynika z
przepisu, strona przeciwna, czyli organ administrujący, który wydał zaskarżony akt
(decyzję, postanowienie), pod warunkiem, że doręczy sądowi jednocześnie
odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy. Termin dla złożenia sprzeciwu w tym
wypadku wynosi także 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia sądu. Przepis art. 47
ust. 4 NSAU stosuje się odpowiednio. A zatem sąd wydaje wyrok utrzymujący w
mocy w całości lub w części wyrok, w którym orzekł na podstawie stanu faktycznego
i prawnego przedstawionego w skardze albo sąd uchyla wyrok, w którym orzekł na
podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze i wydaje wyrok
rozstrzygający sprawę co do istoty w oparciu o odpowiedź na skargę i akta sprawy
administracyjnej lub wreszcie sprzeciw odrzuca i postępowania umarza.



2. Rewizja nadzwyczajna

=271= Od orzeczeń NSA uprawnione podmioty mogą wnieść rewizję nadzwy-
czajną do Sądu Najwyższego, jeżeli orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes
Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo do złożenia rewizji nadzwyczajnej przysługuje:
ministrowi właściwemu do spraw sprawiedliwości, Prokuratorowi Generalnemu,
Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, Prezesowi Naczelnego Sądu
Administracyjnego, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a w sprawach z zakresu
prawa pracy i ubezpieczeń społecznych - także ministrowi właściwemu do spraw
pracy (i) lub zabezpieczenia socjalnego (art. 57 ust. 2 NSAU).



3. Wznowienie postępowania sądowego

=272= W sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem NSA
postępowanie sądowe może być wznowione. Wznowienie następuje z urzędu albo
na wniosek uczestnika postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania rozpo-
znaje sąd w innym składzie (art. 58 NSAU).
Ustawa o NSA nie określa ani trybu, ani przyczyn wznowienia postępowania
sądowego. W kwestii przyczyn wznowienia stosuje się odpowiednio przepisy art.
401, 403-404, 40607, 40911, 412 ż 1 i 2 oraz art. 413-416 KPC. Natomiast odnośnie
terminu - w którym może nastąpić wznowienie postępowania sądowego - stosuje się
odpowiednio art. 146 KPA. Jest to także termin, w którym może nastąpić wzruszenie
orzeczenia w wyniku wznowienia postępowania sądowego.




VIII. Sankcje za niewykonywanie orzeczeń sądowych

W sytuacji gdy organ administracji uchyla się od zastosowania się do orze-
czeń sądowych, Sąd, na wniosek uczestnika postępowania, może podjąć pewne
władcze działania, na podstawie i w trybie ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym.
Należy podkreślić, że niektóre spośród tych sankcji podejmowane są z urzędu
(z własnej inicjatywy Sądu), jak np. wystąpienia, inne - na wniosek uczestnika
postępowania, jak np. wymierzenie grzywny organowi administracji.


1. Wymierzenie organowi grzywny

=273= Podstawą prawną działania Sądu jest tu art. 56 ust. 1, 2 i art. 31 ust. 1,
2, 6 NSAU. Grzywna może być wymierzona w wypadku uchylania się organu
administracji od zastosowania się do orzeczenia sądowego, tzn. w wypadku,
gdy organ, którego decyzję lub postanowienie zaskarżono albo zaskarżono jego
bezczynność, nie wykonał w całości albo w części orzeczenia Sądu, jakie zapadło
po rozpoznaniu skargi (art. 56 ust. 1 i art. 31 ust. 1 NSAU).
Grzywnę wymierza Sąd do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego
miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, za ostatni miesiąc
kwartału poprzedzającego dzień wydania orzeczenia o ukaraniu grzywną,
ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów (art. 31 ust. 6
NSAU). Grzywnę wymierza Sąd na posiedzeniu niejawnym w formie postanowienia
(art. 56 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 NSAU).
Tryb zastosowania tej sankcji jest dosyć złożony. Z art. 56 ust. 1 NSAU
wynika, że Sąd wymierzy grzywnę "na wniosek uczestnika postępowania", jeżeli
organ administracji nie wykonał orzeczenia Sądu. Natomiast z art. 31 ust. 3 NSAU
wynika bardziej złożony tryb postępowania, jak również prawodawca stosuje nieco
odmienną terminologię. Według tego przepisu "uprawniony podmiot" wnosi skargę,
którą Sąd winien uwzględnić i dopiero może wymierzyć grzywnę. Złożenie tej skargi
poprzedzone musi być zwróceniem się do właściwego organu z pisemnym
wezwaniem do wykonania orzeczenia Sądu. Wydaje się, że skarga i wniosek, o
których mowa w omawianych przepisach (art. 31 ust. 3 - skarga uprawnionego
podmiotu; art. 56 ust. 1 - wniosek uczestnika postępowania), jakkolwiek mają różną
nazwę, w istocie dotyczą tego samego uprawnienia i wywołują identyczne skutki
prawne.
Grzywna nie jest stosowana z urzędu, a jedynie na wniosek zainteresowanego
podmiotu. Jeżeli Sąd zdecyduje się uwzględnić skargę, o której mowa w art. 31 ust.
3 NSAU, to wyda postanowienie o ukaraniu organu administracji grzywną, które
podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej, bez zaopatrywania go klauzulą
wykonalności (art. 31 ust. 1 NSAU).
Jeżeli Sąd stwierdzi, że organ administracji nie wykonał orzeczenia Sądu i
wymierzy mu grzywnę, to może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu
uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niesporne
okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 31 ust. 2 NSAU). Jakkolwiek
uprawnienie Sądu do wymierzenia organowi administracji grzywny w wypadku
niewykonania orzeczenia sądowego ma charakter fakultatywny, to jednak
sformułowanie ust. 2: "Sąd (...) może ponadto orzec" sugeruje konieczność realizacji
uprawnienia do wymierzenia grzywny, gdyby Sąd chciał skorzystać z uprawnień, o
których mowa w art. 31 ust. 2 NSAU. Przepis jest niejednoznaczny i może budzić
wątpliwości w trakcie stosowania.



2. Wystąpienia Prezesa Sądu lub składu orzekającego

=274= Kolejną sankcją, którą ma do dyspozycji NSA - konkretnie Prezes NSA
albo skład orzekający - są wystąpienia. Mogą być one stosowane w dwóch
wypadkach - mianowicie w wypadku niewykonania orzeczeń Sądu, jako kolejna
sankcja, uzupełniająca lub też alternatywna wobec wymierzenia grzywny, oraz w
wypadku, gdy w toku rozpoznawania sprawy przed sądem skład orzekający
stwierdzi istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie
(art. 32 ust. 1 NSAU). W obu wypadkach kompetentne podmioty (Prezes Sądu,
skład orzekający w danej sprawie) informują właściwe organy lub ich organy
zwierzchnie właśnie w formie tzw. wystąpień o stwierdzonych naruszeniach prawa i
wypadkach niewykonania orzeczeń Sądu. Jest to obowiązek, a nie tylko uprawnienie
Prezesa Sądu lub składu orzekającego.
Organ administracji, do którego skierowano wystąpienie, ma obowiązek
rozpatrzyć je, zająć stanowisko i powiadomić Sąd o zajętym stanowisku w terminie
30 dni (art. 32 ust. 2 NSAU). Ustawa nie stanowi, czy owe 30 dni liczy się od dnia
otrzymania wystąpienia, od dnia doręczenia wystąpienia, czy też od dnia, w którym
organ zajął stanowisko. Odpowiednie stosowanie przepisów KPA sugeruje, że
chodzi o dzień doręczenia wystąpienia organowi administracji.



3. Roszczenie o odszkodowanie

=275= Roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie
cywilnym, z wyłączeniem art. 418 KC, przysługuje osobie, która poniosła szkodę
wskutek niewykonania orzeczenia Sądu (art. 31 ust. 4 NSAU).
Odszkodowanie przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia Sądu
(art. 31 ust. 5 NSAU).
Osoba, która poniosła szkodę, wnosi wniosek o odszkodowanie do organu,
który nie wykonał orzeczenia i tym sposobem wyrządził szkodę. W ciągu 3 miesięcy
od dnia wniesienia tego wniosku organ ten powinien wydać decyzję, w której
orzeknie o odszkodowaniu. Poszkodowany, który w tym terminie nie otrzyma decyzji
(bezczynność) albo jest niezadowolony z przyznanego odszkodowania, może
wnieść powództwo do sądu powszechnego. Termin do złożenia powództwa wynosi
30 dni od dnia pozostawania organu w zwłoce (od dnia, w którym bezskutecznie
upłynął 3-miesięczny termin wydania decyzji ustalającej odszkodowanie) albo od
dnia doręczenia decyzji przyznającej odszkodowanie (art. 31 ust. 5 NSAU). Może to
być oczywiście także decyzja o odmowie przyznania odszkodowania. Chodzi tu
generalnie o decyzję w kwestii odszkodowania (przyznanie odszkodowania albo
odmowa przyznania odszkodowania). Charakter decyzji rozstrzygającej (pozytywna,
negatywna) nie ma wpływu na ewentualność wniesienia powództwa. Warunkiem
wniesienia powództwa jest albo brak decyzji w danej sprawie (bezczynność), albo
niezadowolenie poszkodowanego z przyznanego (nie przyznanego) odszkodowania.
Przepisy ustawy o NSA, normujące problematykę sankcji w wypadku nie-
wykonania orzeczeń sądowych, mają zapewne istotne braki, luki, niejasności, a
czasem i sprzeczności, ale cenne jest, że ustawodawca zdecydował o wpro-
wadzeniu do ustawy o NSA rozwiązań prawnych stwarzających podstawę do
bardziej efektywnej niż poprzednio egzekucji orzeczeń sądowych.